Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-2-18
Karar Sayısı : 19-12/138-62
Karar Tarihi : 13.03.2019
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Adem BİRCAN, Mehmet AYAN,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Şükran KODALAK
B. RAPORTÖRLER: Gözde MAVİ, Selin DURSUN, M. Mustafa ŞEREF
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
(1) D. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin ihalelerde ve VPN
hizmetlerinin sunumundaki fiyatlama davranışlarının 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesini ihlal ettiği iddiaları hakkında alınan 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269
sayılı Kurul kararının yeniden değerlendirilmesi talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 11.02.2019 tarih ve 926
sayı ile giren başvuru üzerine düzenlenen 01.03.2019 tarihli ve 2018-2-18/BN2 sayılı
Bilgi Notu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Bilgi Notu’nda; 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269
sayılı Rekabet Kurulu kararının yeniden değerlendirilmesine gerek olmadığı ve
başvurunun reddedilmesi gerektiği ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
G.1. Başvurunun Konusu
(4) Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom) tarafından 2577 sayılı İdari Yargılama
Usulü Kanunu’nun (İYUK) 11. maddesine dayanılarak yapılan başvuruda özetle;
Rekabet Kurulunun (Kurul) 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269 sayılı kararının
İYUK’un 11. maddesi kapsamında değiştirilmesi ve yeniden düzenlenmesi gerektiği,
Kararın ilgili coğrafi pazar tanımına ilişkin açıklamaları bakımından;
- "14.2. İlgili Coğrafi Pazar" başlıklı bölümünde "Başvuru konusu hizmetler
bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen olması nedeniyle ilgili
coğrafi pazarın "Türkiye" olarak belirlendiği", ilgili ürün pazarının homojen
olmaması nedeniyle bu tespite katılmadıkları, daha çok batı bölgelerde yer alan
iller ile ülkemizin geri kalan illeri arasında arz ve talep dengesinin olmadığı, bu
nedenle pazarın coğrafi ayrım yapılarak incelenmesi gerektiği,
- İlgili piyasaların rekabete açılmasından sonra alternatif işletmecilerin kendi
altyapılarını oluşturmaya başladıkları, özellikle nüfusun yoğun olduğu ve yurtdışı
çıkış noktalarına yakın illerde altyapı çalışmalarına öncelik verdikleri; alternatif
işletmecilerin, İstanbul, Ankara ve İzmir ile İstanbul ve Edirne arasındaki
bağlantılarda Türk Telekom şebekesinden bağımsız olarak altyapılara sahip
oldukları; kurulu altyapılarının coğrafi olarak Türkiye’nin batısında yoğunlaşmakta
olduğu; Edirne, Kırklareli, Tekirdağ, İstanbul, Kocaeli, Sakarya, Düzce, Bolu,
Ankara, Eskişehir, Afyon, Kütahya, Uşak, Manisa, İzmir, Balıkesir, Çanakkale,
19-12/138-62
2/9
Bursa, Bilecik ve Yalova illerinde yoğunlaşma tespit edildiği; anılan 20 il arasında
yerleşik işletmeci haricinde üç işletmecinin kendi altyapıları ile toptan ve
perakende kiralık devre taşıma pazarında faaliyet göstermekte ve söz konusu
iller arasında kiralık devre hizmeti sunmakta olduğu; alternatif işletmecilerin il içi
altyapı kurulum çalışmalarının devam ettiği ve iller arası bağlantıların
tamamlandığı dikkate alındığında, yerleşik işletmeci ve alternatif işletmecilerin
altyapılarının bulunduğu yukarıda belirtilen illeri içeren güzergâhların Türkiye
genelinden farklı olarak ayrıca incelenmesi gerektiği; pazar dinamiklerinin
değiştiği ve ülkemizde alternatif işletmecilerin altyapı geliştirme faaliyetlerinin
artarak devam ettiği,
- (…..),
- 2018 yılı üçüncü çeyreği itibarıyla Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin
(Superonline) fiber internet abone sayısının yaklaşık (…..) (2018 yılı üçüncü
çeyrek itibarıyla tüm Türkiye toplam fiber internet abone sayısı 2,64 milyondur.),
erişilen hane sayısının ise (…..) ulaşmış olduğu, Superonline’ın hem kiralık devre
taşıma hem de sonlandırma pazarında aktif bir şekilde altyapı bazlı rekabet
edebilmekte olduğu,
- Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının (Bakanlık) 2019 yılı bütçe sunumunda yer
verilen kablo TV altyapısına ilişkin bilgilerde 2018-2019 yılları arasında 17, 2020-
2021 yılları arasında 22, 2022-2023 yılları arasında ise 18 ile yatırım yapılarak
2023 yılında her ile kablo TV götürüleceğinin belirtildiği, 2018 yılından 2019
yılına kadar erişilen bina sayısının %7,8 (385.000'den 415.000'e), erişilen hane
sayısının ise %7,3 (4,1 milyondan 4,4 milyona) artırılacağı, buradan da
anlaşılacağı üzere Türksat Uydu Haberleşme Kablo TV ve İşletme A.Ş.,
Superonline ve Vodafone Net şebekelerinin perakende seviyede yukarıda
belirtilen bölgelerde Türk Telekom şebekesine ikame olduğu, dolayısıyla ülke
genelinde altyapı yaygınlığı ele alındığında, homojen bir dağılımın söz konusu
olmadığı,
- Bu bağlamda, gerek ilgili Bakanlık ve Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK)
gibi kurumların gerekse rakip işletmecilerin kamuoyuna açık bilgilerinden
pazarda altyapı rekabetinin oldukça ilerlediği ve rekabet şartlarının ülke
genelinde homojen olarak dağılmadığı görüldüğünden, ilgili coğrafi pazarın
yeniden değerlendirilmesi, bu bağlamda hâkim durum analizinin de tespit
edilecek yeni ilgili coğrafi pazar tanımı çerçevesinde yenilenmesi gerektiği,
Kararın “I.5.2.3. Türk Telekom'un Uygulamalarının Fiyat Sıkıştırması Teorisi
Çerçevesinde Değerlendirilmesi" başlıklı bölümünde yer verilen tespit ve
değerlendirmelere esas hesaplamalar bakımından;
- Gerek Kurul içtihadına gerekse Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı
Kötüye Kullanma Niteliğindeki Davranışlarının Değerlendirilmesine İlişkin
Kılavuz’da (Kılavuz) yer verilen eşit etkinlikteki rakip analizi kriterlerine aykırı
olacak şekilde şirketin maliyetleri değil, varsayımsal bir teşebbüsün (alternatif
işletmecilerin) olası en yüksek maliyetleri doğrultusunda hesaplama yapıldığı,
söz konusu hesaplamaların Kılavuz'da ve geçmiş Kurul kararlarında benimsenen
yönteme uygun olmadığı,
- Kurum tarafından yapılan hesaplamada söz konusu maliyetler hesaplanırken;
TTVPN hizmetinde herhangi bir toptan tarife olmadığı için toptan maliyet olarak,
en yakın ürün olan noktadan noktaya ürününün toptan maliyetleri olacağı
19-12/138-62
3/9
varsayıldığı, 5 Mbps altı hızlar için; noktadan noktaya G.SHDSL ürününün
tarifelerinin dikkate alındığı, buna karşın 5 Mbps altı devrelerde XDSL, ADSL, FR
vb. teknolojilerin de kullanılmasının mümkün olduğu,
- 5 Mbps altı devreler bakımından değerlendirildiğinde, etkin bir işletmecinin söz
konusu devreleri maliyet açısından en uygun teknoloji olan ADSL üzerinden
sunmasının bekleneceği, nitekim ADSL/VDSL hizmeti ile asimetrik olarak 4
Mbps'e kadar hızlarda hizmet vermenin mümkün olduğu, örneğin; 16384/2048
kbps portu kullanılarak mevcut koşullarda 18,01 TL'ye 2 Mbps'lik VPN hizmeti
sunmanın mümkün olacağı, aynı VPN hizmetinin G.SHDSL üzerinden ancak 230
TL'ye sunulabildiği, TVPN hizmetinin desteklendiği seviyeye kadar ADSL/VDSL
ile de sunulabildiği,
- (…..),
- Şehirlerarası devre maliyetleri yüksek olduğundan her bir devreyi şehirlerarası
tesis etmek yerine bir PoP noktasında toplayıp oradan toplam kapasitesi kadar
tek bir şehirlerarası devre ile trafiğin taşınmasının mümkün olduğu, kendi
altyapısı olan alternatif işletmecilerin de benzer şekilde şehirlerarası trafiği kendi
PoP noktalarından taşıyabilmekte oldukları, Türkiye çapında belirtilen yerlerde
altyapısı mevcut olan bu işletmecilerin hâlihazırda PoP noktalarının da kurulu
olduğu, aksi durumda zaten söz konusu VPN ihalelerine girme taleplerinin de
olmayacağı, dolayısıyla anılan kararda yer verilen alternatif işletmecilerin Türk
Telekom ile aynı altyapıya sahip olmadığı iddiasıyla söz konusu hesaplamalarda
aylık kullanım ücretinin şartnamelerde talep edilen lokasyonların il içi - iller arası
olması durumuna göre dikkate alınmasının doğru bir hesaplama yöntemi
olmadığı,
- Söz konusu devrelerin maliyetleri hesaplanırken, Türkiye çapında söz konusu
VPN ihalelerine girebilecek etkin bir işletmecinin çoğu ilde yaygınlığının olacağı
ve hâlihazırda kurulu PoP noktaları ve bu PoP noktalarını birleştiren IP/MPLS
bulutu olduğu bilindiğinden, tüm devrelerin şehir içi olarak değerlendirilmesinin
gerekmekte olduğu, trafiğin şehir içi devrelerle en yakın PoP noktasına taşındığı,
oradan da IP/MPLS bulutuna çıkarılarak merkez ile taşınmış olduğu, bu
yöntemin hem altyapıdaki transmisyon kapasitesine ekstra bir yük
oluşturmayacağından hem de yüksek maliyetli şehirlerarası devrelere ihtiyaç
duyulmayacağından en etkin alternatif olduğu, Türk Telekom tarafından
benimsenen modelin de bu yöntem olduğu, Kurum tarafından yapılan
hesaplamanın bu yöntem ve yukarıdaki açıklamalar doğrultusunda yapılması
halinde; bir başka deyişle eşit etkinlikteki rakip testi uygulandığında şirketin söz
konusu tekliflerinin maliyetlerini karşıladığı
ifade edilerek, Kurulun 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269 sayılı kararının İYUK’un
11. maddesi kapsamında VPN hizmetine ilişkin maliyet hesaplamalarının eşit
etkinlikteki rakip kriterine uygun şekilde ve ilgili pazara ilişkin açıklamalar çerçevesinde
değerlendirilerek yeniden düzenlenmesi talep edilmektedir.
G.2. Değerlendirme
(5) İYUK’un “Üst makamlara başvurma” başlıklı 11. maddesinde, bir idari işleme karşı
ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılmasının, geri
alınmasının, değiştirilmesinin veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst
makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde
istenebileceği hükmü yer almaktadır.
19-12/138-62
4/9
(6) Başvuru incelendiğinde, başvuru sahibinin 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269 sayılı
Kurul kararının yeniden değerlendirilmesi talebinin, Kurul tarafından tesis edilen idari
işlemin değiştirilmesine ilişkin olduğu, bu itibarla İYUK’un 11. maddesi kapsamında
olduğu görülmektedir. Söz konusu karar başvuru sahibince 02.01.2019 tarihinde
tebellüğ edilmiş olup, dosya konusu başvuru ise 11.02.2019 tarihinde yapılmıştır.
Dolayısıyla anılan Kanun’un 11. maddesi kapsamında başvurunun süresi içerisinde
yapıldığı anlaşılmaktadır.
(7) Yeniden değerlendirilme talebine konu olan karar, Türk Telekom’un kamu
kurumlarınca data hizmeti alımına yönelik düzenlenen bazı ihalelerde ve kiralık
devrelere ilişkin toptan ve perakende kampanyalarında fiyat sıkıştırması yapmak, ihale
sonrasında kiralık devre tesisi işlemleri ile ilgili olarak uzun süreler, yüksek ücretler,
zorlayıcı uygulamalar veya sözleşme hükümleri ile makul olmayan şartlar ileri sürmek
yoluyla sözleşme yapmayı dolaylı olarak reddetmek ve perakende VPN hizmetlerini
toptan sunulan hizmetlerden farklı şekilde sunmak suretiyle rekabete aykırı çeşitli
uygulamalarla hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası hakkında yapılan
önaraştırma sonucunda verilmiştir. Buna göre önaraştırma sonucunda 19.09.2018
tarihli ve 18-33/545-269 sayılı karar ile özetle;
- Türk Telekom’un data hizmeti alımına ilişkin bazı ihalelere sunduğu tekliflerin
maliyetlerini karşılamadığı,
- Türk Telekom’un toptan seviyede 5 Mbps altında metro ethernet (ME) hizmeti
sunmamasına karşılık perakende seviyede 5 Mbps altında VPN hizmetini
sunmasının rekabete aykırı olduğu,
- Türk Telekom tarafından kiralık devre hizmetlerine ilişkin toptan ve perakende
düzeyde düzenlenen bazı kampanyaların rekabete aykırı olduğu
yönündeki iddialar bakımından soruşturma açılmamasına karar verilmiştir.
(8) Yukarıda özetine yer verilen başvuru incelendiğinde, yeniden değerlendirilmesi talep
edilen hususların ilgili coğrafi pazar tanımına ve mezkur kararın “I.5.2.3.” başlığı
altında yapılan hesaplamalara ilişkin olduğu görülmektedir. Teşebbüsün talebinin
değerlendirilmesine aşağıda ilgili başlıklar altında yer verilmiştir.
G.2.1. İlgili Coğrafi Pazara İlişkin İtirazların Değerlendirilmesi
(9) Teşebbüs ilgili coğrafi pazar tanımına ilişkin genel olarak pazar dinamiklerinin değiştiği
ve alternatif işletmecilerin altyapı geliştirme faaliyetlerinin artarak devam ettiği, Kablo
TV altyapısının geliştirilmesinin öngörüldüğü, Türk Telekom haricinde alternatif bir
işletmeci altyapısının bulunduğu 29 il, alternatif iki altyapının bulunduğu 14 il ve
alternatif üç altyapının bulunduğu üç il olduğu, dolayısıyla Türksat, Superonline ve
Vodafone’un şebekelerinin perakende seviyede sayılan bölgelerde Türk Telekom
şebekesine ikame olduğu, bu doğrultuda ülkedeki altyapı rekabetinin yeterince
olgunlaştığı ve rekabet şartlarının ülke genelinde homojen olarak dağılmadığından
bahisle ilgili coğrafi pazarın yeniden değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmektedir.
Teşebbüs ayrıca hâkim durum analizinin yapılacak yeni ilgili coğrafi pazar tanımı
çerçevesinde yenilenmesini talep etmektedir.
(10) Coğrafi pazar, teşebbüslerin mal ve hizmetlerinin arz ve talebi konusunda faaliyet
gösterdikleri, rekabet koşullarının yeterli derecede homojen ve özellikle rekabet
koşulları komşu bölgelerden hissedilir derecede farklı olduğu için bu bölgelerden
kolayca ayrılabilen bölgeler olarak tanımlanmaktadır. İlgili Pazarın Tanımlanmasına
İlişkin Kılavuz’da da coğrafi pazara yönelik olarak “öncelikle tarafların ve rakiplerin
19-12/138-62
5/9
pazar paylarının dağılımına ilişkin göstergelerden ve fiyat farklılıklarından hareketle bir
ön görüş oluşturulur. Ardından, değişik bölgelerdeki teşebbüslerin müşteriler için
gerçekten birer alternatif arz kaynağı oluşturup oluşturmadığı incelenir. Bu
incelemede, talebin yapısı göz önüne alınır. İncelenen teşebbüslerin müşterilerinin
siparişlerini kısa dönemde ve ihmal edilebilir maliyetlerle başka yerlerdeki
teşebbüslere kaydırıp kaydıramayacakları temel noktayı oluşturacaktır.” ifadelerine yer
verilmiştir.
(11) BTK tarafından elektronik haberleşme hizmeti vermek üzere yetkilendirilen
işletmeciler, son kullanıcılara elektronik haberleşme ürünlerini sabit ve mobil şebekeler
aracılığıyla sunmaktadır. Elektronik haberleşme hizmetlerinin sunulabilmesi için
işletmeciler tarafından santralleri ile son kullanıcılar arasında fiziksel bağlantı
kurulması gerekmektedir. Fiziksel bağlantı üç yöntemle gerçekleştirilebilmektedir:
İşletmecinin; i) ilgili Bakanlıktan alınan geçiş hakkı kullanım onayı doğrultusunda kazı
yaparak boru, kanal, göz, menhol, kule ve direk gibi altyapı unsurlarını kurması, ii)
yerleşik işletmeciye ait boru, kanal, göz, menhol, kule ve direk gibi altyapı unsurlarını
kiralaması ve iii) yerleşik işletmeciye ait fiziksel altyapıya çeşitli yöntemlerle toptan
seviyede erişmesi. Dosya konusu kararda, incelenen bazı ihalelerde ve kiralık
devrelere ilişkin bazı kampanyalarda fiyat sıkıştırması yapmak ile perakende VPN
hizmetlerini toptan sunulan hizmetlerden farklı şekilde sunmak suretiyle hâkim
durumunu kötüye kullandığı iddialarının esas itibarıyla alternatif işletmecilerin toptan
seviyede Türk Telekom’un altyapısına erişimine ilişkin olduğu görülmektedir. Toptan
seviyede erişim bakımından ülke genelinde erişim sağlanacak altyapının bulunması
önem arz etmektedir. Mevcut duruma bakıldığında ülke genelindeki bakır altyapının
tamamı, fiber altyapının ise %79’u1 Türk Telekom’a aittir. Bu doğrultuda alternatif
işletmecilerin ülke genelinde büyük oranda Türk Telekom’un altyapısına erişmek
durumunda olduklarını söylemek yanlış olmayacaktır.
(12) Diğer taraftan işletmecilerin kendi altyapılarını kurabilmesinin önünde hukuki ve
ekonomik engeller bulunmaktadır. Öncelikle altyapı kurulumu yüksek yatırım maliyeti
barındırmaktadır. İlaveten konu, BTK ve Bakanlık tarafından sınırlamalar getirilmek
suretiyle düzenlenmektedir. Buna göre bir lokasyonda altyapısı bulunan operatör tesis
paylaşımı yükümlülüğüne tabidir. Bir diğer deyişle en genel anlatımla bir işletmecinin
altyapı tesis etmek istediği lokasyonda başka bir işletmecinin altyapısının bulunması
durumunda öncelikle bu altyapıyı paylaşma yoluna gitmesi gerekmektedir.
İşletmeciler, yüksek yatırım maliyetine katlanabilseler de kendi altyapılarını
oluşturamamakta, öncelikle ilgili prosedürleri takip etmeleri gerekmektedir. Dolayısıyla
alternatif işletmecilerin altyapısının kısa vadede Türk Telekom’un altyapısı ile ikame
edebilir seviyeye gelip gelmeyeceği hususu belirsiz kalmakta ve Türk Telekom’un ülke
genelinde altyapı rekabetinin yeterince olgunlaştığı tespitine katılmak mümkün
görünmemektedir.
(13) Konuya ilişkin BTK düzenlemelerine bakıldığında, ülke genelinde altyapı sahipliği ile
ilgili BTK’nın kamuoyu görüşüne açılan Aralık 2017 tarihli Toptan Sabit Yerel ve
Merkezi Erişim Pazarları pazar analizi dokümanında “Ülkemiz genelinde altyapı bazlı
rekabet; ülke geneline hizmet verebilen Türk Telekom’un bakır ve fiberden oluşan
altyapısı ile belirli bölgelerde nispeten sınırlı sayıda haneye ulaşabilen alternatif
işletmecilerin fiber altyapıları ve yine belirli bölgelerde nispeten sınırlı sayıda haneye
ulaşabilen kablo altyapısı arasında mevcuttur.” ve “Ülkemizdeki bir bölgenin rekabetçi
olarak değerlendirilebilmesi için o bölgede yerleşik işletmeci şebekesinin yanı sıra
1 BTK’nın 2018 yılı 3. Çeyrek Pazar Verileri Raporu.
19-12/138-62
6/9
hem fiber hem de kablo işletmecisi olmak üzere en az iki alternatif şebekenin birlikte
belirli bir oranda varlığının (kapsama sağlamasının) bir şart olarak ele alınması
gerektiği düşünülmektedir. Bu bakımdan, işletmeciler tarafından sunulan ilçe bazında
erişilen hane sayıları incelendiğinde 2016 yılı sonu itibariyle Superonline’in fiber
altyapısının Türkiye çapında 99 ilçede ve yaklaşık 2,6 milyon haneye eriştiği; Türksat
kablo TV altyapısının ise 100 ilçede ve yaklaşık 3,6 milyon haneye eriştiği
anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, söz konusu altyapıların sadece bir ilçede rekabetçi
altyapı olarak değerlendirilebilecek eşik değerlerini birlikte aştığı, diğer yerlerde ise
henüz böyle bir durumun söz konusu olmadığı tespit edilmiştir. Bu itibarla, ülkemizde
VAE hizmeti sunan YAPA işletmecisi bulunmaması ve alternatif fiber ve kablo
şebekelerinin eş anlı hane bazlı kapsamasının henüz yeterli seviyelerde
olmamasından dolayı coğrafi segmentasyonun mümkün olmadığı
değerlendirilmektedir.” ifadelerine yer verilmektedir.
(14) BTK’nın Veri Akış Erişimini İçeren Toptan Genişbant Erişim Pazarı pazar analizi
dokümanında da ilgili pazara ilişkin açıklamalar “Ülkemizdeki genişbant erişim
hizmetleri tanımı kapsamında yer alan hizmetler ülke genelinde sunulabilmektedir.
Söz konusu hizmetleri sunan Türk Telekom’un faaliyette bulunduğu alan ülke geneli
olup, genişbant erişim hizmetlerinin toptan tarifeleri ve kullanım şartları, objektif olarak
gerekçelendirilen istisnai haller dışında, ülke çapında standarttır… Bu çerçevede,
toptan genişbant erişim hizmetleri ile ilgili coğrafi pazarın ülke geneli olarak
belirlenmesi gerektiği düşünülmektedir.” şeklindedir. Keza BTK’nın Nisan 2017 tarihli
Toptan ve Perakende Kiralık Devreler pazar analizi dokümanında “Kiralık devre
hizmetlerine ilişkin coğrafi piyasanın bu hizmetleri sunan işletmecilerin hizmet
verebilecekleri fiziksel alan dikkate alınarak ülke geneli (Türkiye) olarak
belirlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” ifadeleri yer almaktadır. Görüldüğü
üzere coğrafi pazarın ülke geneli olarak belirlenmesi yaklaşımı BTK tarafından
benimsenmektedir.
(15) Konuya ilişkin Kurul uygulaması da karar ile aynı yöndedir. Kurulun 19.12.2013 tarihli
ve 13-71/992-423 sayılı kararında “Genişbant internet erişim hizmetleri, Türkiye’de
sadece yetkilendirilmiş teşebbüsler tarafından sunulabilmektedir. Söz konusu hizmet
bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen olması nedeniyle Türk Telekom
tarafından öne sürülen ilgili coğrafi pazarın yerel veya bölgesel düzeyde
tanımlanabileceği iddiasının geçerli olmadığı” ifade edilerek ilgili coğrafi pazar Türkiye
olarak belirlenmiştir2. Kurulun Türk Telekom’un kendisine yapılan tesis paylaşımı
başvurularını geciktirmek, zorlaştırmak ve/veya engellemek suretiyle 4054 sayılı
Kanun’u ihlal ettiği iddiasını incelediği 09.06.2016 tarih ve 16-20/326-146 sayılı
kararda da “ilgili ürün/hizmet pazarı olarak tanımlanan “boru, kanal, göz, menhol, direk
ve kule gibi fiziksel altyapı unsurları ve aydınlatılmamış fiber”in ülke genelinde
kurulabilecek olması, ayrıca söz konusu unsurların tesis paylaşımı mevzuatı
çerçevesinde herhangi bir coğrafi kısıt olmadan ülke geneli için paylaşıma açılabilecek
olması” nedeniyle ilgili pazar Türkiye olarak tespit edilmiştir. Görüldüğü üzere yerleşik
uygulama gerek toptan/perakende sabit genişbant internet hizmetlerinin sunumu
gerek elektronik haberleşme altyapı unsurları bakımından ilgili coğrafi pazarın Türkiye
olarak belirlenmesi yönündedir. Sayılan Kurul kararlarının idari yargı yerlerince de
incelenerek hukuka uygun bulunduğu belirtilmelidir.
(16) Teşebbüs başvurusunda ayrıca 2013 yılında BTK tarafından yapılan kiralık devrelere
ilişkin pazar analizinde ilgili coğrafi pazarın ayrım yapılarak incelenmesi gerektiğine
2 Benzer yönde bkz. 05.02.2015 tarihli, 15-06/74-31 sayılı, 09.02.2017 tarihli, 17-06/52-19 sayılı ve
09.02.2017 tarihli, 17-06/53-20 sayılı Kurul kararları.
19-12/138-62
7/9
karar verdiği ve Kurumca bu değerlendirmeye ilişkin verilen görüşte “…coğrafi olarak
rekabet koşullarının birbirinden kayda değer ölçüde farklılaştığı alanların farklı pazarlar
olarak tanımlanmasının rekabet hukukunda da tercih edildiği”nin ifade edildiği
belirtilmiştir. Bununla birlikte söz konusu Nisan 2013 tarihli Toptan ve Perakende
Kiralık Devreler Kamuoyu Görüşlerini İçeren Doküman’a3 bakıldığında Kurumun
konuya ilişkin tam görüşünün “Rekabet Kurumu tarafından coğrafi piyasanın
belirlenmesine ilişkin verilen görüşte; Türkiye’nin batısındaki 20 ildeki rekabet
koşullarının taşıma pazarı açısından ülke genelinden farklılaştığı tespitinden hareketle
20 ilin ayrı bir coğrafi pazar olduğu sonucuna varıldığı, bu değerlendirme kapsamında
perakende ve toptan olmak üzere pazar paylarına yer verildiği, pazar paylarına
bakıldığında Türk Telekom’un bir ekonomik bütünlük olarak (Türk Telekom ve
Memorex birlikte olacak şekilde) pazar payının %47 ile %56 arasında seyrettiği,
coğrafi olarak rekabet koşullarının birbirinden kayda değer ölçüde farklılaştığı alanların
farklı pazarlar olarak tanımlanmasının rekabet hukukunda gerektiğinde tercih
edilebilen bir yöntem olmakla birlikte alternatif coğrafi tanımlar altındaki pazar payları
arasındaki farkın %9’u geçmiyor olmasının bahse konu ayrıştırmayı muğlaklaştırdığı
ifade edilmektedir. Ayrıca bahsi geçen değerlendirmenin Doküman’da belirtilen pazar
parametreleri üzerinden yapıldığının belirtilmesinin gerektiği, bahsi geçen analizin
“kapasite” temelli bir yaklaşımla yapıldığı fakat kapasitelerin kullanım oranı, abone
sayıları, gelir gibi hususlar hakkında yeterli bilgiye yer verilmediği ifade edilmektedir.
Bu unsurların piyasa oyuncuları açısından büyük ölçüde farklılık göstermesi halinde
dokümanda yapılan değerlendirmelerde ciddi farklılıkların oluşabileceği ifade
edilmektedir.” şeklinde olduğu görülmektedir. Dolayısıyla teşebbüsün konuya ilişkin
değerlendirmesinin eksik olduğu belirtilmelidir. İlaveten söz konusu Nisan 2013 tarihli
Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Nihai Dokümanı’nda konu alternatif
işletmecilerin Türk Telekom’a bağımlılıklarının devam edip etmemesi ve talep
esnekliği açısından ele alınarak ilgili coğrafi pazar ülke geneli olarak belirlenmiştir. Bu
itibarla teşebbüsün konuya ilişkin gerekçelerinin yerinde olmadığı
değerlendirilmektedir.
(17) Yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda, mezkur kararda yapılan ilgili coğrafi
pazar tanımının değiştirilmesine gerek görülmemiştir. İlgili coğrafi pazar tanımı
değişmediğinden hâkim durum analizinin de yenilenmesine gerek bulunmamaktadır.
G.2.2. Kararın I.5.2.3. Numaralı Başlığı Altında Yapılan Hesaplamalara İlişkin
İtirazların Değerlendirilmesi
(18) Bu konuda teşebbüs tarafından, eşit etkinlikteki rakip testi uyarınca mezkur kararda
yapılan analizlerde Türk Telekom’a ait verilerin kullanılması gerektiği, ilgili
hesaplamalar incelendiğinde Türk Telekom’un maliyetleri değil, varsayımsal bir
teşebbüsün olası en yüksek maliyetleri doğrultusunda hesaplama yapıldığının
görüldüğü, VPN hizmetinin ADSL/XDSL, ATM, metro ethernet, FR, G.SHDSL
teknolojileriyle sunulmasının mümkün olduğu, ADSL/VDSL teknolojisi ile VPN
hizmetinin sunumunun G.SHDSL’den daha az maliyetli olacağı ve TTVPN hizmetinin
desteklendiği seviyeye kadar ADSL/VDSL ile VPN hizmeti sunulabileceğinden maliyet
hesaplamalarında bu modelin dikkate alınması gerektiği, (…..), dolayısıyla alternatif
işletmecilerin aynı altyapıya sahip olmadığı iddiasıyla şartnamelerde talep edilen
lokasyonların il içi-iller arası olması durumuna göre dikkate alınmasına yönelik ilgili
kararda yer verilen yöntemin doğru olmadığı ifade edilmektedir.
3 , Erişim Tarihi: 25.02.2019.
19-12/138-62
8/9
(19) Dosya konusu kararın “I.5.2.3.” numaralı bölümünde Türk Telekom’un bazı ihalelere
maliyetlerinin altında teklif sunduğu iddiası fiyat sıkıştırmasının unsurları açısından
değerlendirilmiştir. Bu unsurlardan birini ilgili kararda da belirtildiği üzere “üst ve alt
pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar
etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde faaliyet
gösteremeyecek kadar düşük olması” oluşturmaktadır. Söz konusu unsur
çerçevesinde Türk Telekom’un maliyet altı teklif sunduğu iddia edilen ihalelere
teşebbüsün verdiği teklifler ile her bir ihalede talep edilen ürünlere ilişkin maliyetleri
karşılaştırılmıştır. İlgili maliyet kalemleri Türk Telekom’dan temin edilmiştir. Bir diğer
deyişle maliyet altı teklif sunulup sunulmadığını göstermek için eşit etkinlikteki rakip
testi gereğince teşebbüsün kendi maliyetleri kullanılmıştır. Kararda da “Türk
Telekom’un dosya konusu ihalelere verdiği teklifler ile bu teklife esas teşkil eden
maliyetlerinin incelenmesi ve maliyet altında fiyatlama yapıp yapmadığının tespit
edilmesi gerekmektedir.” şeklinde ifade edilmiştir.
(20) Dosya kapsamında yapılan ilgili hesaplamalarda “Toptan Maliyet” hesabına ilişkin
Türk Telekom tarafından gönderilen cevap yazısında(…..) ifade edilmiş olup, yapılan
hesaplamalarda da aynı yaklaşım benimsenmiştir. Yine VPN Yedeklilik 40 Mbps
Hızında Şİ kaleminin maliyetine ilişkin olarak teşebbüs tarafından, “(…..).” şeklinde
yapılan açıklama benimsenmiş olup, (…..). Örnekleri çoğaltmak mümkün olup
teşebbüsün anılan kararda eşit etkinlikteki rakibin yani kendisinin maliyetlerinin esas
alınmadığına yönelik iddialarında isabet bulunmadığı değerlendirilmektedir.
(21) Bununla birlikte fiyat sıkıştırması analizlerinde en riskli duruma işaret etmek
bakımından eylemleri değerlendirilen teşebbüsün en aleyhinde olan veriler
kullanılabilmektedir4. Bu yöntem, dosya konusu ürünün maliyetlerinin karmaşık
olması, fiyat maliyet karşılaştırmasının doğru şekilde yapılabilmesinin güçleşmesi,
süre kısıtı gibi sebeplerle tercih edilebilmektedir. Buna göre teşebbüsün en aleyhinde
veriler kullanılarak yapılan hesaplamada fiyatın maliyetleri karşılaması veya incelenen
eylemin bir rekabet ihlaline yol açacak boyutta olmaması durumlarında başka bir
analize gerek kalmaksızın fiyat sıkıştırması ihlalinin gerçekleşmediğinden söz
edilebilmektedir. Anılan yöntemin tercih edilmemesi durumunda maliyetleri
önaraştırma aşamasında tam olarak ortaya konulamayan teşebbüsler hakkında
soruşturma açmak gibi uzun ve zahmetli bir sürece başvurulması gerekebilecektir. Bu
durum hem teşebbüslerin ve Kurumun işlem maliyetlerini artırması hem de usul
ekonomisi açısından dezavantajlı sayılabilmektedir.
(22) Mezkur kararda da yukarıda anlatılan yaklaşım tercih edilmiştir. Bu doğrultuda maliyet
kalemlerinin hesaplanmasında, RKDT’de 12 Mbps hız için ME aylık kullanım ücreti
düzenlenmediğinden en riskli durum varsayımı altında 15 Mbps hıza ilişkin ücret;
RKDT’de 25 Mbps hız için ME aylık kullanım ücreti düzenlenmediğinden en riskli
durum varsayımı altında 30 Mbps hıza ilişkin ücret dikkate alınmıştır. Teşebbüs, (…..).
(23) Kararda en riskli durum gösterilerek bazı ihalelere verilen tekliflerin maliyetleri
karşılamadığı sonucuna ulaşılmış ve akabinde dosya konusu fiyatlama davranışının
rekabet ihlaline yol açabilecek boyutta olup olmadığı “Rekabet Karşıtı Piyasa
Kapamanın Varlığı” başlığı altında incelenmiştir. Sonuç olarak ilgili ihalelerin pazar
kapama etkisi doğurmadığı bir diğer deyişle rekabet ihlaline yol açabilecek boyutta
olmadığı ortaya konulmuş ve teşebbüsün lehine olacak şekilde analizin
tekrarlanmasına gerek görülmemiştir. Hâkim Durumdaki Teşebbüslerin Dışlayıcı
4 Kurulun 22.01.2014 tarihli, 14-04/81-34 sayılı; 09.11.2017 tarihli, 17-36/579-253 sayılı ve 18.04.2018
tarihli, 18-11/199-94 sayılı kararları.
19-12/138-62
9/9
Davranışlarına İlişkin Kılavuz’da incelenen davranışın fiyat sıkıştırması ihlali teşkil edip
etmediğinin tespitinde davranışın fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa kapamaya
neden olup olmadığının ortaya konması gerektiği belirtilmektedir. Bu doğrultuda
rekabet karşıtı pazar kapamanın gerçekleşmediği tespit edilerek gerek teşebbüsün
ilgili verilerin temininde harcayacağı zamandan ve emekten gerek Kurumun işlem
maliyetinden tasarruf sağlanmaya çalışılmıştır. Bu doğrultuda teşebbüs tarafından
ifade edilen hususlar anılan kararda sergilenen yaklaşımı değiştirmeyecektir.
(24) Dolayısıyla teşebbüsün ilgili Kurul kararının “I.5.2.3.” başlığı altında yapılan
hesaplamalara ilişkin itirazlarının yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.
H. SONUÇ
(25) Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin başvurusuna ilişkin olarak; yapılan yeniden
değerlendirme sonucunda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. maddesi
uyarınca Rekabet Kurulunun 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269 sayılı kararının
kaldırılmasına, geri alınmasına, değiştirilmesine veya yeni bir işlem yapılmasına yer
olmadığına, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy