Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2019-2-032 (Muafiyet)
Karar Sayısı : 20-10/110-66
Karar Tarihi : 13.02.2020
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Ayşe ERGEZEN
B. RAPORTÖRLER : Murat AYBER, Emircan AKSAKAL, Selçuk YILMAZ,
Büşra ÖZCAN
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN : - Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş.
Temsilcileri: Av. Prof. Dr. İ. Yılmaz ASLAN, Av. Orhan ÜNAL
Gazi Umur Paşa Sok. Bimar Plaza No: 38/8
Balmumcu/Beşiktaş/İSTANBUL
(1) D. DOSYA KONUSU: Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş. ile Superonline İletişim
Hizmetleri A.Ş. arasında 15.03.2017 tarihinde akdedilen Toptan Seviyede Fiber
Veri Akış Erişimi Hizmeti ve Destek Hizmetleri Çerçeve İşbirliği Sözleşmesi’ne
muafiyet tanınması talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 26.09.2019 tarih ve 6453
ile intikal eden ve eksiklikleri 02.12.2019 tarih ve 8356 sayı ile tamamlanan bildirim
üzerine düzenlenen 06.02.2020 tarih ve 2019-2-032/MM sayılı Muafiyet/Menfi Tespit
Raporu Rekabet Kurulunun (Kurul) 13.02.2020 tarihli toplantısında görüşülmüştür.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
- Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (SUPERONLINE) ile Vodafone Net İletişim
Hizmetleri A.Ş. (VODAFONE NET) arasında imzalanan Toptan Seviyede Fiber
Veri Akış Erişimi Hizmeti ve Destek Hizmetleri Çerçeve İşbirliği Sözleşmesi’nin
(Sözleşme) 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı
Kanun) 4. maddesi kapsamında olması nedeniyle Sözleşme’ye menfi tespit
belgesi verilemeyeceği,
- 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesindeki koşullarının tamamının varlığı nedeniyle
bildirime konu Sözleşme’ye beş yıl süreyle bireysel muafiyet tanınabileceği
ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
G.1. Taraflar
G.1.1. Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş. (VODAFONE NET)
(4) Bildirim konusu anlaşmanın taraflarından VODAFONE NET, uluslararası mobil iletişim
şirketlerinden Vodafone Grubu'nun bünyesinde yer almaktadır. 24 Mayıs 2006 yılında
Türkiye pazarına giren Vodafone Telekomünikasyon Hizmetleri A.Ş.'nin bağlı şirketi
konumunda olan VODAFONE NET; Vodafone Holding A.Ş. tarafından, Borusan
Telekom ve İletişim Hizmetleri A.Ş. ve Koç.net Haberleşme Teknolojileri ve İletişim
Hizmetleri A.Ş.'nin devralınması akabinde kurulmuş bir tüzel kişiliktir. Teşebbüs; kablolu
20-10/110-66
2/16
yayın hizmeti, uydu haberleşme hizmeti, internet servis sağlayıcılığı hizmeti, sanal mobil
şebeke hizmeti, sabit telefon hizmetleri ve altyapı işletmeciliği hizmeti alanlarında
faaliyet göstermektedir.
(5) VODAFONE NET tarafından kurumsal ve toptan müşterilerine veri (internet, VPN, data
hattı, global data, datacenter, vb.), ses (onnet ses, offset ses, THK, numara, vb.) ve
katma değerli hizmetler (güvenlik, collaboration, bulut, bakım-destek hizmetleri, vb.)
sağlanmaktadır. Bireysel müşterilere ise internet, VOIP, THK, TV ve katma değerli
hizmetler sunulmaktadır.
G.1.2. Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (SUPERONLINE)
(6) 2004 yılında kurulan ve Turkcell Grubu'nun bünyesinde faaliyet gösteren
SUPERONLINE, kablolu ağlar üzerinden internet erişiminin sağlanması hizmetleri
(internet servis sağlayıcılığı, sabit telefon hizmeti, altyapı işletmeciliği hizmeti, uydu
haberleşme hizmetleri, kablolu yayın hizmeti, sanal mobil şebeke işletmeciliği hizmeti)
alanında faaliyet göstermektedir. Teşebbüs, bireysel, kurumsal ve toptan seviyede
müşterilerine ses, veri, genişbant internet erişimi toplu ses taşıma, kiralık veri hattı
hizmetleri ve katma değerli servisler sunmaktadır.
G.2. Bilgi Teknolojileri İletişim Kurumunun Görüşü
(7) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması
sebebiyle ve 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 7. maddesinin 2. fıkrasında
yer alan “Rekabet Kurulu, elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak yapacağı
inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da
dâhil olmak üzere elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak vereceği tüm
kararlarda, öncelikle Kurumun görüşünü ve Kurumun yapmış olduğu düzenleyici
işlemleri dikkate alır.” hükmü uyarınca Bilgi Teknolojileri İletişim Kurumundan (BTK)
görüş talep edilmiştir. Bahsi geçen görüş, 02.12.2019 tarihinde 8356 sayı ile Kurum
kayıtlarına intikal etmiştir.
(8) Görüşte özetle;
- BTK tarafından ilgili mevzuat kapsamında yapılan pazar analizleri neticesinde,
ilgili pazarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip olduğu belirlenen işletmecilere,
erişim sağlama, şeffaflık, ayrım gözetmeme ve referans teklif hazırlama
yükümlülükleri de dâhil olmak üzere birtakım yükümlülükler getirebildiği,
- Veri akış erişimini içeren toptan genişbant pazarına ilişkin yapılan pazar analizi
çalışmaları neticesinde 11.01.2013 tarihli ve 2013/DK-SRD/29 sayılı Bilgi
Teknolojileri ve İletişim Kurulu kararıyla; bakır altyapı üzerinden sunulan
hizmetler açısından, Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (TÜRK TELEKOM)
EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlendiği ve erişim dâhil olmak üzere çeşitli
yükümlülüklere tabi kılındığı, ancak ilgili pazar analizi kapsamında fiber altyapı
üzerinden toptan seviyede genişbant erişim hizmetleri için henüz EPG tespitinde
bulunulmadığı, bu nedenle başvuruya konu Sözleşme’nin taraflarına herhangi bir
yükümlülük getirilmediği, bunun sonucu olarak da başvuruya konu Sözleşme ve
Ek Protokol’lerin BTK onayına tabi olmadığı,
- Başvuruda 2016/DK-ETD/419 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu kararına
uygun şekilde Port ve Transmisyon (P&T) modeli ile revize edilmesi amacıyla Ek
Protokol-1’in imzalandığı belirtilmiş olsa da Sözleşme’nin tarafları için bağlayıcı
olmadığı, tarafların EPG olarak belirlenmediği ve herhangi bir yükümlülüğe tabi
tutulmadığı, başvuru konusu Sözleşme kapsamında sundukları toptan
20-10/110-66
3/16
hizmetlere ilişkin tarifelerin BTK düzenlemesine tabi olmadığı, bu nedenle
Sözleşme ve Ek Protokoller kapsamındaki ücretlendirme modellerinin ve
ayrıntılarının teşebbüslerce serbestçe belirlenebileceği,
- Hâlihazırda TÜRK TELEKOM dışında Türksat Uydu Haberleşme Kablo TV ve
İşletme A.Ş.’nin kablo internet altyapısı üzerinden ve başvuru sahibi işletmeciler
olan SUPERONLINE ile VODAFONE NET’in ise kendi fiber altyapıları üzerinden
toptan seviyede veri akış erişimi (VAE) hizmeti sundukları, SUPERONLINE ve
VODAFONE NET’in Sözleşme kapsamında işbirliği ile toptan seviyede fiber VAE
hizmeti sunmasının, söz konusu işletmecilerin altyapılarının bulunduğu yerlerde
toptan genişbant erişim hizmetlerinde rekabet seviyesini artırabileceği, bunun da
ilgili perakende pazarın büyümesine ve rekabet ortamının iyileşmesine katkı
sağlayabileceği,
- Ayrıca yeni bir şebeke oluşturma bakımından yatırım maliyetlerinin yüksek
olduğu, fiber altyapıların hâlihazırda gelişmekte olduğu, bu tür işbirliklerinin
yatırım maliyetlerini azaltabileceği, yatırımların geri dönüş sürelerini
kısaltabileceği, yeni yatırımların teşvik edilerek fiber şebeke yaygınlığını
artırabileceği,
- Başvuru konusu Sözleşme’nin, tarafların perakende seviyede sunacakları
genişbant hizmetlerinin gelişmesi amacıyla toptan seviyede sahip oldukları
altyapı üzerinden hizmet alımına yönelik olduğu, perakende pazarda tüketiciler
açısından alternatif hizmet alınabilecek işletmecilerin çeşitlenmesini sağlayacağı
ve daha rekabetçi fiyatlarla sunulacak yüksek hızlı hizmetlerin, tüketicinin
tecrübe edeceği hizmet kalitesine de olumlu yansıyacağı
ifade edilmiştir.
G.3. İlgili Pazar
G.3.1. İlgili Ürün Pazarı
(9) Sözleşme kapsamında, VODAFONE NET ve SUPERONLINE, genişbant internet
hizmetlerinin perakende seviyede sunumu için, altyapılarının uygun olduğu ölçüde
birbirlerine toptan seviyede fiber VAE hizmeti ve birbirlerinin abonelerine destek
hizmetleri sunacaktır. Buradan hareketle, ilgili ürün pazarı bakımından genişbant
internet erişim hizmetleri esas alınarak bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
(10) Genişbant erişim için kullanılan teknolojiler sabit ve mobil olarak ikiye ayrılmaktadır.
Sabit genişbant; bakır kablo ağı üzerinden sunulan hizmetler, kablo TV şebekesi
üzerinden sunulan hizmetler ile fiber erişim hizmetlerini kapsamaktayken; mobil
genişbant, 3G veya daha üstündeki mobil standartları kullanan internet erişimi olarak
tanımlanmaktadır. Başvuru konusu işlem, toptan düzeyde sunulan sabit genişbant
hizmetlerine ilişkindir. Kurulun genişbant internet piyasasında sabit ve mobil ikamesini
incelediği kararlarından bu yana piyasa koşullarında bir değişim gözlenmediğinden,
dosya kapsamında da mobil ve sabit ikame ilişkisi incelenmeksizin sabit genişbant
internet erişim pazarı dikkate alınmıştır.
(11) Genişbant hizmetlerine erişim için kullanılan altyapılar; bakır kablo ağı üzerinden
sunulan hizmetler, kablo TV şebekesi üzerinden sunulan hizmetler, eve/binaya kadar
fiber, genişbant telsiz erişim, Wi-Fi, uydu, asenkron/eşzamansız transfer modu (ATM),
frame relay/çerçeve röle (FR), metro ethernet (ME) ve simetrik yüksek hızlı sayısal
abone hattı (G.SHDSL) olarak sıralanmaktadır. Toptan genişbant internet hizmetleri
pazarında internet servis sağlayıcıları (İSS) kendi altyapılarını kurabildikleri gibi
20-10/110-66
4/16
altyapısı hâlihazırda mevcut teşebbüslerden toptan seviyede internet erişim hizmeti
alabilmektedir. İSS’ler, DSL hizmetlerini toptan seviyede genişbant internet pazarında
“yeniden satış” (Al-Sat), VAE ve yerel ağa ayrıştırılmış erişim” (YAPA) yöntemleriyle
TÜRK TELEKOM bakır kablo altyapısına erişmek suretiyle sunmaktadırlar. İSS’ler
aldıkları bu hizmeti perakende seviyede nihai tüketiciye sunmaktadır.
(12) Fiber ve DSL’e ilişkin olarak perakende seviyede talep ikamesine bakıldığında; fiber
yüksek hız ve düşük ücretler ile yaygınlaşması durumunda, xDSL erişime ikame
olabilecektir. Fiber şebekelerin, fiyatlarının yanı sıra hız ve kapasite yönü ile gelecekte
bakır şebekelerin yerini alması beklenmektedir. Fiber, son yıllarda kullanıcılar
tarafından rağbet görmekte ve teşebbüsler de ilgili pazarda bu alana yatırım
yapmaktadır. Kurulun daha önce verdiği kararlara bakıldığında; fiber, DSL ve kablo
altyapıları üzerinden sağlanan hizmetlerin birbirine ikame olduğu belirtilmektedir.
Mevcut durumda da kayda değer bir değişikliğin olmadığı görülmektedir. Ancak
perakende hizmet sunan işletmecilerin, toptan pazarda temin edecekleri fiber genişbant
erişim ürünleriyle xDSL hizmetlerinin yerine kullanılabilecek yaygınlıkta hizmet
sunmalarının mümkün olmadığı değerlendirilmektedir. Kaldı ki ADSL hizmetinin tüm
ülke çapında sunulması mümkünken fiber internet hizmeti sınırlı bir alanda
sunulmaktadır.
(13) BTK tarafından gerçekleştirilen veri akış erişimini içeren toptan genişbant pazarına
ilişkin yapılan pazar analizi çalışmaları neticesinde 11.01.2013 tarihli ve 2013/DK-
SRD/29 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu kararı ile -bakır altyapı üzerinden
sunulan hizmetler açısından- TÜRK TELEKOM EPGye sahip işletmeci olarak
belirlenmiştir. Kurul aynı zamanda TÜRK TELEKOM’u erişim dâhil olmak üzere çeşitli
yükümlülüklere mükellef hale getirmiştir. Ayrıca 03.10.2011 tarihli ve 2011/DK-10/511
sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu kararı gereğince TÜRK TELEKOM tarafından,
kendi taahhüdü çerçevesinde, fiber altyapı üzerinden İSS’lere toptan olarak eşit
şartlarda ve ayrım gözetmeksizin Al-Sat ve VAE hizmeti sunulmaktadır. Ancak ilgili
pazar analizi kapsamında, fiber altyapı üzerinden toptan seviyede genişbant erişim
hizmetleri için henüz EPG tespiti bulunmamakta olup herhangi bir işletmeciye
yükümlülük getirilmemiştir. Diğer taraftan, söz konusu BTK kararıyla, fibere erişim
hizmetlerinin beş yıl boyunca veya fiber internet abonelerinin sabit genişbant internet
aboneleri içerisindeki payı %25'e ulaşana dek pazar analizine dâhil edilmemesine karar
verilmiştir.
(14) Toptan seviyedeki fiber genişbant internet hizmetinin, nihai tüketiciye ulaştırılması
bakımından nasıl bir yöntem izlendiği hususu da pazar analizi bakımından önem arz
etmektedir. Perakende genişbant internet hizmetlerini kullanıcılara ulaştırmak isteyen
işletmeciler, veri gibi elektronik haberleşme ürünlerini sabit ve mobil şebekeler
vasıtasıyla sunmaktadır. Bu hizmeti sağlarken santral ve kullanıcı arasında fiziksel
bağlantı kurmanın çeşitli yolları bulunmaktadır. İşletmeci, idareden alacağı geçiş hakkı
kullanım onayına istinaden kazı yaparak altyapı unsurları kurmak isteyebilir. Ancak
yüksek yatırım gerektirmesi ve idarelerin ilgili hususu katı şekilde düzenlemesi bu yolu
etkisiz kılmaktadır. Diğer taraftan işletmeciler, başka bir işletmeciye ait unsurları
kiralama yolunu seçebilir. Ancak bu durumda ise altyapı rekabetinin oldukça kısıtlı
olması, işletmeciler için seçenekleri sınırlı hale getirmektedir. TÜRK TELEKOM
dışındaki altyapı unsurları alternatif bir arz kaynağı yaratmamaktadır.
(15) Taraflar perakende seviyede sundukları genişbant internet hizmetlerinin gelişmesini
amaçlayarak bunu gerçekleştirmek için toptan seviyede sahip oldukları altyapıda
işbirliğine 08.08.2018 tarih ve 18-27/438-208 sayılı karar ile tanınan bireysel muafiyetin
20-10/110-66
5/16
süresini uzatmak istemektedir. Süreçte pazarda kayda değer bir değişiklik
olmadığından işbu dosya kapsamında, başvuru konusu Sözleşme’ye bireysel muafiyet
tanınan 08.08.2018 tarih ve 18-27/438-208 sayılı Kurul kararındaki pazar tanımının
benimsenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Bu kapsamda, ilgili pazarın “toptan sabit
genişbant internet hizmetleri” pazarı olarak belirlenebilecektir. Ayrıca, 08.08.2018 tarih
ve 18-27/438-208 sayılı Kurul kararına paralel şekilde, bir diğer ürün pazarının “toptan
sabit fiber genişbant internet erişim hizmetleri” olduğu anlaşılmaktadır. Son olarak,
perakende seviyede ortaya çıkabilecek etkilerin değerlendirilmesi de dosya bakımından
önem arz ettiğinden “perakende sabit genişbant internet erişim hizmetleri” pazarı da
ilgili ürün pazarı olarak dikkate alınmalıdır.
G.3.2. İlgili Coğrafi Pazar
(16) Sözleşme konusu ürünlere ilişkin faaliyetlerin bölgesel farklılık göstermediğinden
hareketle, ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
G.4. Değerlendirme
G.4.1. Başvuru Konusu Sözleşme
(17) Bildirime konu Sözleşme ile;
- Sözleşme’de öngörülen ücretlerin ödenmesi karşılığında, taraflardan her birinin
diğer tarafa Sözleşme’de belirtilen kapsamda ve altyapılarının uygun olduğu
yerlerde “Toptan Seviyede Fiber VAE Hizmeti”ni sunması,
- Toptan seviyede sunulacak fiber VAE hizmetinin taraflardan her birinin hak sahibi
olduğu şebeke üzerinden, taraflarca kendi abonelerine sağlanması,
- Taraflardan her birinin diğer taraf abonesine destek hizmetleri sağlaması
kararlaştırılmakta ve bu hususlara ilişkin usul ve esaslar belirlenmektedir.
(18) Ayrıca Sözleşme kapsamındaki fiber VAE hizmetinin ücretlendirme modelinde
01.11.2018 tarihli BTK kararıyla port ve transmisyon modeline geçiş yapılması
nedeniyle taraflar arasında Ek Protokol-1 imzalanmıştır.
(19) Kurul kararı ile tanınmış olan üç yıllık bireysel muafiyetin süresinin sona erecek olması
nedeniyle de taraflar arasında süreye ilişkin maddelerin tadil edilmesine ilişkin taraflar
arasında Ek Protokol-2 imzalanmıştır.
(20) Bildirim konusu işlemin taraflarından her biri, hem toptan sabit genişbant hizmetlerinde
hem de perakende sabit genişbant hizmetlerinde birbirinin rakibi konumundadır. Her iki
tarafın kendisine ait fiber altyapısı bulunmakta ve her iki taraf da nihai tüketicilere sabit
genişbant hizmetlerini sunmaktadır. Dolayısıyla bildirim konusu işlemin, hem yatay hem
de dikey etkileri bulunmaktadır.
(21) Diğer taraftan, teşebbüslerin ana faaliyet alanının elektronik haberleşme hizmetlerinin
perakende sunumu olduğu görülmektedir. Sözleşme, perakende pazardaki faaliyetleri
bakımından zorunlu unsur niteliğindeki altyapının paylaşımına yöneliktir. Dolayısıyla,
rakip teşebbüsler arasında yatay etkileri de olan Sözleşme aynı zamanda pazarda
toptan ve perakende pazarlarda dikey yönlü etkiler de doğurabilecektir; bu nedenle
4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi bakımından yapılacak değerlendirmede yatay ve dikey
etkilerin birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Zira ilgili pazar kısmında belirtildiği
üzere İSS’ler kendi altyapıları üzerinden veya başka bir sağlayıcının altyapısına erişim
sağlamak yoluyla nihai tüketicilere hizmet sunmaktadır. Tarafların yaptığı toptan
hizmetlere yönelik Sözleşme’nin perakende hizmetler bakımından rekabet karşıtı bir
20-10/110-66
6/16
etkisi olup olmayacağı hususunun değerlendirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, bildirim
konusu Sözleşme’nin, tarafların altyapı işletmeciliği alanındaki faaliyetleri bakımından
koordinasyon doğurup doğurmayacağı da incelenmesi gereken bir diğer husustur. Bu
kapsamda, aşağıda bildirim konusu işlem yatay ve dikey etkileri yönden
değerlendirilecektir.
G.4.2. 4054 sayılı Kanun’un 4. Maddesi Bakımından Değerlendirme
(22) VODAFONE NET ile SUPERONLINE arasında imzalanan Sözleşme, genişbant internet
hizmetlerinin sunumunda yatay ve dikey etkileri olan bir işbirliği anlaşması niteliğindedir.
Bu anlaşma ile taraflar kendilerinin altyapısının bulunmadığı bölgelerde abonelerine,
karşı tarafın altyapısı üzerinden hizmet verebilecektir. Söz konusu işbirliği
çerçevesinde, teşebbüsler rakibinin toptan pazardaki stratejik bilgilerine sahip olacak,
bu bilgileri gerek toptan gerek perakende seviyede kendi rekabetçi davranışlarını
belirlerken göz önünde bulundurabilecektir. Her iki teşebbüsün de hem toptan hem de
perakende sabit genişbant hizmetleri pazarında faaliyet göstermeleri nedeniyle böyle
bir işbirliği rekabetin kısıtlanmasına yol açabilecektir.
(23) Sözleşmenin birbiri ile rekabet halinde olan tarafların aralarında sürekli bir işbirliğini ve
bilgi alışverişini gerektirdiği görülmektedir. Bu anlamda ilgili anlaşmanın rakip
teşebbüsler arasındaki rekabeti engelleyici ve kısıtlayıcı nitelikte bir koordinasyona yol
açması olasıdır ve bu olumsuz etkilerinin gerek altyapı işletmeciliği alanında, gerekse
internet hizmetinin nihai tüketiciye sunulması bakımından ortaya çıkması mümkündür.
Dolayısıyla, bildirim konusu anlaşmanın 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında
olduğu değerlendirilmektedir.
G.4.3. Grup Muafiyetine İlişkin Değerlendirme
(24) 2002/2 sayılı Dikey Anlaşmalara İlişkin Grup Muafiyeti Tebliği’nde (2002/2 sayılı Tebliğ),
sağlayıcının anlaşma konusu malların hem üreticisi hem dağıtıcısı, alıcının ise malların
sadece dağıtıcısı olduğu anlaşmalar Tebliğ kapsamında görülmektedir. Fiber altyapı
paylaşımına ilişkin Sözleşme bakımından taraflar, hem birbirinin rakibi hem de
birbirilerinin alıcısı konumundadır. Bu nedenle Sözleşme 2002/2 sayılı Tebliğ
kapsamında değildir.
G.4.4. Bireysel Muafiyet Değerlendirmesi
(25) 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinde bir anlaşmanın Kanun’un 4. maddesinde muaf
tutulması için bir arada bulunması gereken şartlar aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:
- Malların üretim veya dağıtımı ile hizmetlerin sunulmasında yen gelişme ve
iyileşmelerin ya da ekonomik veya teknik gelişmelerin sağlanması (etkinlik
kazanımları),
- Tüketicinin bundan yarar sağlaması,
- İlgili piyasanın önemli bir bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması,
- Rekabetin (a) ve (b) bentlerindeki amaçların elde edilmesi için zorunlu olandan
fazla sınırlanmaması.
(26) Bu doğrultuda, aşağıda bildirim konusu işlemin anılan şartlar çerçevesinde
değerlendirmesi yapılacaktır.
G.4.4.1. Malların Üretimi veya Dağıtımı ile Hizmetlerin Sunulmasında Yeni Gelişme
ve İyileşmelerin ya da Ekonomik veya Teknik Gelişmenin Sağlanması
(27) Bildirim konusu Sözleşme ile sabit genişbant internet hizmetlerinin sunumu için altyapı
20-10/110-66
7/16
ve destek hizmetlerinin verilmesinde taraflar arasında işbirliği yapılması
amaçlanmaktadır. İSS’lerin perakende seviyede internet erişim hizmeti sunabilmesi için
kendi altyapılarına sahip olması veya böyle bir altyapıya erişebiliyor olması
gerekmektedir. Aşağıda açıklanacağı üzere, yeni bir şebeke oluştururken katlanılması
gereken yatırım maliyetleri yüksektir ve batık maliyet niteliğindedir. Ayrıca bu
şebekelerde yüksek seviyeli ölçek ve kapsam ekonomileri, Ulaştırma, Denizcilik ve
Haberleşme Bakanlığının ilgili mevzuatı uyarınca alınması gereken izinler
bulunmaktadır. Hal böyleyken VODAFONE NET ve SUPERONLINE arasındaki
Sözleşme, tarafları teşebbüslerin münferiden yaptıkları yatırım ile güçlükle
ulaşabilecekleri şebeke yaygınlığına ulaştırabilecektir. Bu durum, aynı bölgeye birden
fazla altyapı kurulması için katlanılacak maliyeti, bir diğer deyişle çifte yatırımdan
kaynaklanabilecek yatırım maliyetini azaltarak maliyet tasarrufu da sağlayabilecektir.
(28) Tarafların ilgili pazardaki rakiplerine bakıldığında gerek toptan gerek perakende
seviyede TÜRK TELEKOM’un Türkiye’yi kapsayan geniş şebekesiyle ciddi pazar
gücüne sahip olduğu görülmektedir. BTK’nın 2019 yılı üçüncü çeyrek pazar verileri
raporuna göre TÜRK TELEKOM’un sahip olduğu fiber altyapı uzunluğu 294.677 km
iken, alternatif işletmecilerin fiber altyapı uzunluğu toplam 76.627 km’dir. Bakır
altyapının ise tamamı TÜRK TELEKOM’a aittir. Hâlihazırda alternatif işletmeciler TÜRK
TELEKOM’un altyapısına erişmek suretiyle hizmet sunabilmekte veya kendi
altyapılarıyla kısıtlı bir bölgede faaliyet gösterebilmektedir. Alternatif işletmeciler
arasında en fazla fiber altyapıya sahip olan SUPERONLINE’ın altyapısını VODAFONE
NET ile paylaşması, TÜRK TELEKOM karşısında rakiplerinin gücünü arttırarak
piyasadaki markalar arası rekabeti güçlendirebilecek ve potansiyel abonelerin işletmeci
tercihlerini çeşitlendirebilecektir.
(29) Ayrıca, dosya konusu işbirliği ile daha yüksek kapasite kullanım oranına erişme imkânı
sağlanabilecektir. Şöyle ki, Bildirim Formunda SUPERONLINE’ın altyapısının eriştiği
hane sayısının (…..) milyon olduğu ve bunun yaklaşık %(…..) aktif olarak kullanılmadığı
belirtilmiştir. SUPERONLINE’ın altyapısını VODAFONE NET ile paylaşması sonucunda
kullanılmayan %(…..) kapasite değerlendirilebilecektir. Keza, 2018 yılı sonu itibarıyla
VODAFONE NET’in sahip olduğu (…..) fiberle erişilen hanenin %(…..) yakını aktif
olarak aboneler tarafından kullanılmamaktadır. Bu doğrultuda, ülke genelinde yüksek
hızlı fiber internet kullanım penetrasyonunun artabileceği ifade edilmektedir. Nitekim
Sözleşme kapsamında 2018 yılı sonu itibarıyla VODAFONE NET, SUPERONLINE
altyapısı üzerinden (…..) abone kazanmış; SUPERONLINE ise VODAFONE NET
altyapısı üzerinden (…..) abone kazanmıştır.
(30) Taraflarca dile getirilen bir diğer maliyet tasarrufu, Sözleşme ile belirlenen toptan
tarifenin TÜRK TELEKOM’dan toptan seviyede alınan fiber VAE hizmetinin bedelinden
daha düşük olmasıdır. Bildirim Formunda yer verilen örnekte, Ek Protokol-1
kapsamındaki port transmisyon ücretlerinin TÜRK TELEKOM tarafından sunulan toptan
tarifelerden daha düşük olduğu belirtilmiştir. TÜRK TELEKOM’dan fiber port alındığı
durumda 24Mbps 50 GB paket için maliyetin (…..) TL seviyesinde olması beklenirken,
Ek Protokol-1 kapsamında SUPERONLINE tarafından uygulanan ücretlerle
VODAFONE NET’in maliyetinin (…..) TL seviyesinde kalabileceği ifade edilmiştir.
(31) Bildirim Formunda belirtilen tasarruf miktarının trafik teslim noktaları bakımından
yapılacak yatırımların maliyetlerinde elde edilecek tasarrufa ilişkin olduğu
belirtilmektedir. TÜRK TELEKOM’dan alınan hizmet kapsamında işletmeciler trafiği,
BTK tarafından belirlenen Referans IP Seviyesinde VAE teklifi kapsamında 33 farklı
noktadan teslim alınmaktadır. Sözleşme konusu işbirliği ile kaç noktada trafiğin teslim
20-10/110-66
8/16
alınacağı Sözleşme taraflarının ortak kararı ile belirleneceğinden, referans ara bağlantı
yönteminde belirtilen 33 noktadan daha az noktada ara bağlantı tesis edilmesi mümkün
olacak ve birim ara bağlantı noktası başına yapılan yatırımın daha verimli kullanılması
sağlanabilecektir.
(32) Bu noktada üzerinde durulması gereken bir diğer husus, yatırım teşvik prim modelidir.
Buna göre taraflar birbirlerine, kazandırdıkları abone sayısı ve satışa hazır hale getirilen
hane sayısına göre belirtilen oranlarda prim vereceklerdir. Bu primlerin tarafların altyapı
yatırımı yapma güdüsünü arttırma yönünde etkisi olabilecektir.
(33) Sözleşme’nin diğer bir konusu destek hizmetlerinin sağlanmasıdır. İlgili hükümlerde
siparişlerin aktivasyona dönüş oranı, arıza çağrısı çözüm süresi, müşteri memnuniyeti
gibi hizmet seviyesi ölçüm kriterlerine yer verilmektedir. Bu kriterler Sözleşme’de
belirtilen şekilde ağırlıklandırılarak puanlandırılmakta ve belli bir puanın altında
kalınması halinde cezai şart ödeneceği öngörülmektedir. Bu doğrultuda Sözleşme’de
belirlenen kriterler ile hizmetlerin Türkiye genelinde belli bir kalite standardıyla
tüketicilere sunumuna katkı sağlayabileceği görülmektedir.
(34) Yukarıda ifade edilen hususlar çerçevesinde başvuru konusu Sözleşme’nin 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinin (a) bendindeki koşulu sağladığı değerlendirilmektedir.
G.4.4.2. Tüketicinin Bundan Yarar Sağlaması
(35) Tüketici faydası koşulunun değerlendirilmesinde ilk olarak Sözleşme konusu fiber
altyapı üzerinde durmakta fayda bulunmaktadır. Bilindiği üzere, fiber erişim teknolojisi,
abonelere yüksek bant genişliklerinde erişim imkânı sağlayan bir teknolojidir. Fiber
altyapı üzerinden sunulan hizmetlerde bakır tabanlı DSL teknolojilerinde mümkün
olmayan 1 Gbps ve üstü hızlara erişebilmek mümkündür. Fiberde hız 40 Gbps’e kadar
çıkabilmekteyken DSL’de en fazla 100 Mbps hıza çıkılabilmektedir. Bu doğrultuda, fiber
internet hizmetlerinin yaygınlaşması ile tüketicilerin yüksek hızlı genişbant hizmetlerini
alması sağlanmaktadır. Fiber altyapının bir diğer özelliği ise, hizmet kalitesinin mesafe
bazlı olarak çevresel etkilerden olumsuz etkilenmemesidir. DSL hizmeti bakır altyapı
üzerinden verildiğinden mesafe, hava koşulları, sıcaklık vb gibi çevresel etkenlerden ve
elektromanyetik faktörlerden etkilenmektedir. Bu doğrultuda fiber erişim teknolojisinde
uzun mesafelerde bile tüketicilere DSL’e göre daha kaliteli internet hizmeti
sağlanmaktadır.
(36) 2014-2018 yılları arasını kapsayan 10. Kalkınma Planı’nda fiber altyapıya ilişkin olarak
“İletişim teknolojileri altyapısı, uygun kalite ve fiyatlarla hizmet sunumuna imkân verecek
şekilde geliştirilecek; başta fiber altyapı olmak üzere, yüksek hızlı internet erişim imkânı
sunan sabit ve mobil yeni nesil erişim şebekelerinin yaygınlaştırılması sağlanacaktır.”
ifadelerine yer verilmiştir. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının 2017-2020
yıllarını kapsayan Ulusal Genişbant Stratejisi ve Eylem Planı’nda da ülke genelinde
genişbant altyapısının geliştirilmesi, fiber erişimin yaygınlaştırılması, genişbant bağlantı
hızı ve kapasitesinin arttırılması vb. temel ilke olarak belirlenmiştir. Bildirim konusu işlem
kapsamında taraflar, kendi fiber altyapısının olmadığı yerlerde diğer tarafın altyapısını
kullanacağından fiber altyapı üzerinden sunulan genişbant internet hizmetlerinin
yaygınlaşacağı değerlendirilmektedir. Bu doğrultuda, tüketicilerin daha hızlı ve kaliteli
internet hizmeti alması sağlanabilecek ve bildirim konusu Sözleşme ile tüketici refahı
arttırılabilecektir.
(37) Bildirim konusu Sözleşme sonucunda SUPERONLINE’ın altyapısının bulunduğu
yerlerde VODAFONE NET, VODAFONE NET’in altyapısının bulunduğu yerlerde
SUPERONLINE abonelerine perakende genişbant hizmeti verebilecektir. Böylece ilgili
20-10/110-66
9/16
yerlerdeki abonelerin farklı sağlayıcılardan internet hizmeti alma olanağı doğacak,
tüketicilerin farklı sağlayıcıların farklı markaları arasındaki seçim özgürlükleri olumlu
etkilenecektir.
(38) Sözleşme’nin tüketiciye yarar sağlayabilecek bir diğer yönü destek hizmetlerine
ilişkindir. Perakende genişbant hizmetlerinin sunumu bakımından tüketici refahının
arttırılmasında önemli bir etken destek hizmetlerinin etkin şekilde sunulmasıdır. Hizmet
sağlayan tarafın, hizmet alan tarafın abonesi nezdinde yapacağı kurulum faaliyetleri Ek
5’te; abonenin elektronik haberleşme hizmetlerini alırken karşılaşabileceği altyapıdan
ve cihazdan kaynaklanan sorunlarda hizmet sağlayan tarafın sunacağı hizmetler Ek 4
ve 5’te düzenlenmiştir. Ek 4’ün 1. maddesine göre hizmet sağlayan taraf, hizmet alan
tarafın abonelerine sunacağı hizmetin kalitesinin aynı ticari ve teknik koşullarda, diğer
işletmecilere toptan seviyede sunduğu fiber VAE hizmeti kalitesinden daha düşük
seviyede olmayacağını taahhüt etmektedir. İlgili kısmın devamında, hizmet alan tarafın
Sözleşme konusu hizmetlerden kaynaklanan tüm arızaları hizmet sağlayana bildireceği,
hizmet sağlayan tarafın hizmeti etkileyen önemli bir arıza tespit etmesi durumunda
bildirime gerek duymaksızın müdahale edeceği düzenlenmektedir. Ek 5’in ikinci
maddesine göre hizmet sağlayan, hizmet alanın abonelerine destek hizmetlerini yerine
getirmek üzere saha operasyon birimlerinde bir araçtan ve iki personelden oluşan ekip
konumlandıracaktır. 4.3. maddede ise, hizmet alan için oluşturulacak ekiplerde hizmet
sağlayanın kendi ekipleri ile aynı standarda sahip araç modeli, personel yetkinliği,
kıyafet ve ekipman kullanımı taahhüt edilmektedir. Anılan hükümlerin hizmet sağlayanın
hizmet alanın abonelerine vereceği destek hizmetlerinde kendi abonelerinde gösterdiği
özeni göstermesine yönelik olması bakımından tüketicinin yararına olduğu
değerlendirilmektedir.
(39) İlaveten, Ek 4 ve Ek 5’te belirtilen ekibin sunduğu hizmetlerde, Ek 6’da belirtilen hizmet
seviyesi ölçüm kriterlerinin esas alınacağı belirtilmektedir. Ek 6’da kurulum ve arıza
giderme hizmetleri bakımından belirli kriterlere göre oluşturulan puanlama sistemi ve
cezai şart öngörülmektedir. Bu sistemin tüketicilere sunulan hizmetin hızını ve kalitesini
yükseltebileceği değerlendirilmektedir.
(40) Tüketiciye fayda sağlayabilecek bir diğer husus, bildirim konusu Sözleşme sonucunda
elde edilecek maliyet tasarruflarının tüketiciye aktarılmasıdır. Bir önceki başlık altında
açıklandığı üzere, Sözleşme’de öngörülen işbirliği sonucunda port transmisyon
maliyetlerinde, ara bağlantı yatırım maliyetlerinde tasarruf edilmesi ve Sözleşme’den
kaynaklanan sair maliyet kazanımları gerçekleşebilecektir. Bu maliyet etkinliklerinin
perakende seviyede sunulan hizmetlere etki etmesi, bir diğer deyişle tüketiciye sunulan
tarifelerin fiyatlarının düşmesi ihtimal dâhilindedir. Bildirim Formunda da, maliyetlerde
meydana gelecek düşüşün tüketiciye yansıyacak şekilde fiyatları düşürebileceğinin
öngörüldüğü ifade edilmektedir.
(41) Yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde başvuru konusu anlaşmanın 4054 sayılı
Kanun’un 5. maddesinin (b) bendindeki koşulu sağladığı değerlendirilmektedir.
G.4.4.3. İlgili Piyasanın Önemli Bir Bölümünde Rekabetin Ortadan Kalkmaması
(42) Bireysel muafiyet değerlendirmesinin üçüncü şartını ilgili piyasanın önemli bir
bölümünde rekabetin ortadan kalkmaması oluşturmaktadır. Değerlendirmede esas
olan, ilgili pazardaki rekabetçi sürecin devam etmesidir. Rakipler arasında yapılan bir
anlaşmanın pazardaki rekabete olan olumsuz etkileri özellikle; anlaşmanın pazarın
yapısında ortaya çıkardığı sonuçlara ve anlaşma taraflarının pazar güçlerine göre
belirlenmektedir. Bildirim konusu Sözleşme’nin toptan sabit (fiber) genişbant erişim
pazarında altyapı rekabeti üzerinde etki doğurabileceği görülmektedir. Altyapıya erişim
20-10/110-66
10/16
teşebbüslerin nihai tüketiciye sundukları hizmetler bakımından zorunlu girdi niteliğinde
bulunduğundan, teşebbüslerin altyapı paylaşımı sırasında elde ettikleri bilgilerin
perakende seviyedeki etkileri de önem arz etmektedir. Bu doğrultuda, bu şartın
karşılanıp karşılanmadığının analizinde, tarafların ve rakiplerin pazardaki durumu,
pazarın yapısı, giriş engelleri, anlaşmanın pazardaki rekabetin üzerindeki etkisi ve
anlaşma konusu olan ürünün özellikleri gibi hususlar dikkate alınmaktadır.
G.4.4.3.1. Tarafların ve Rakiplerin Pazardaki Konumu
(43) İlgili piyasalardaki rekabetin değerlendirilmesi bakımından ilk olarak toptan sabit
genişbant hizmetleri ele alınmalıdır. Ülkemizdeki sabit genişbant abonelerinin teknoloji
bazında dağılımına aşağıda yer verilmektedir:
Tablo 1: Sabit Genişbant Abonelerinin Teknoloji Bazında Dağılımı (%)
Teknoloji 2017 Üçüncü Çeyrek 2018 Üçüncü Çeyrek 2019 Üçüncü Çeyrek
DSL 72,9 71,7 69,0
Fiber 19,2 20,3 22,0
Kablo 7,0 06,8 07,3
Diğer 0,9 01,2 01,7
Kaynak: BTK 2019 yılı üçüncü çeyrek pazar verileri raporu.
(44) Tablodan izlenebileceği üzere, 2017-2019 yılları arasında düşmekle birlikte hala
abonelerin yaygın olarak internet hizmetini aldıkları teknoloji bakır kablo üzerinden
verilen DSL teknolojisidir. Fiber internetin toplam içerisindeki oranı düşük olmakla
birlikte gelişmeye devam etmektedir. Bununla birlikte, altyapı sahipliğine bakıldığında
ülke genelindeki bakır kablo altyapısının tamamı TÜRK TELEKOM’a ait olup İSS’ler
TÜRK TELEKOM’un altyapısına erişmek suretiyle DSL teknolojisini abonelerine
ulaştırmaktadır. Benzer bir durumu fiber altyapı için de söylemek mümkündür. Aşağıda
2017-2019 yılları arasında alternatif işletmecilerin ve TÜRK TELEKOM’un sahip
oldukları fiber altyapı uzunluklarına ve buna göre pazar paylarına yer verilmektedir:
Tablo 2: TÜRK TELEKOM ve Alternatif İşletmecilerin Fiber Altyapı Uzunlukları ve Pazar Payları
TÜRK TELEKOM Alternatif İşletmeciler
Toplam Uzunluk
(km)
Pazar Payı
(%)
Toplam Uzunluk
(km)
Pazar Payı
(%)
2017 Üçüncü Çeyrek 245.820 78,9 65.394 21,1
2018 Üçüncü Çeyrek 273.712 79,2 71.563 20,8
2019 Üçüncü Çeyrek 294.677 79,3 76.627 20,7
Kaynak: BTK 2019 yılı üçüncü çeyrek pazar verileri raporu.
(45) Yukarıdaki tablodan fiber altyapı uzunluğu bakımından TÜRK TELEKOM’un pazar
payının 2017-2019 yılları arasında %79 düzeyinde olduğu görülmektedir. TÜRK
TELEKOM’un sahip olduğu fiber altyapı uzunluğu bakımından pazar payının 2017
yılından 2018 yılına geçişte yükselmesine karşın alternatif işletmecilerin payının
düştüğü görünmektedir. Ayrıca, fibere dönüşüm (bakır altyapının fibere dönüştürülmesi)
süreci ve Türkiye genelindeki bakır şebekenin TÜRK TELEKOM’a ait olduğu gerçeği
dikkate alındığında, TÜRK TELEKOM’un sahip olduğu bakır altyapının büyüklüğü de
fiziksel altyapı pazarındaki bu konumunu güçlendirebilecek önemli bir avantaj
sağlamaktadır. Bu değerlendirmeleri destekler şekilde aşağıda alternatif işletmecilerin
ve TÜRK TELEKOM’un fiber uzunluklarının bir önceki döneme göre artışına yer
verilmektedir.
20-10/110-66
11/16
Grafik 1: İşletmecilerin Fiber Uzunluklarının Bir Önceki Döneme Göre Artışı, (km)
Kaynak: BTK 2019 yılı üçüncü çeyrek pazar verileri raporu.
(46) Grafikten görüldüğü üzere, gerek toptan sabit genişbant hizmetlerinde gerek toptan
fiber sabit genişbant hizmetlerinde etkin bir rekabetin olmadığı, yerleşik operatör TÜRK
TELEKOM’un altyapı alanındaki yüksek pazar gücünü koruduğu söylenebilecektir.
(47) Bildirim konusu Sözleşme’nin tarafları SUPERONLINE ve VODAFONE NET’in fiber
altyapı uzunluklarına ve pazar paylarına aşağıda yer verilmektedir:
Tablo 3: SUPERONLINE ile VODAFONE NET’in Altyapı Uzunlukları (km) ve Pazar Payları (%)
Teşebbüsler
2016 2017 2018
Uzunluk
Pazar
Payı
Uzunluk
Pazar
Payı
Uzunluk
Pazar
Payı
SUPERONLINE (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
VODAFONE NET (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
TÜRK TELEKOM 228.407 78,8 256.474 79,3 282.022 79,4
Diğer (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen bilgiler.
(48) Tablodan izlenebileceği üzere altyapı uzunluğu bazında TÜRK TELEKOM’un 2018
yılındaki %79,4’lük pazar payına karşılık SUPERONLINE’ın %(…..), VODAFONE
NET’in %(…..) pazar payı bulunmaktadır. SUPERONLINE’ın ve VODAFONE NET’in
pazar payında 2016-2018 yılları arasında düşüş meydana gelmiştir. Tarafların pazar
payları toplamı, 2016 yılında %(…..), 2017 yılında %(…..) ve 2018 yılında %(…..) olarak
gerçekleşmiştir. Yukarıda yapılan değerlendirmeleri destekler şekilde, tabloda yer
verilen yıllarda TÜRK TELEKOM pazar payını arttırarak pazar gücünü korurken,
SUPERONLINE ve VODAFONE NET’in toplam pazar payları azalmıştır. Bu doğrultuda,
tarafların gerek tek başlarına gerek birlikte sahip oldukları pazar payının tek başına
önemli bir pazar gücüne işaret etmediği söylenebilecektir. Bu bilgilere ek olarak, Bildirim
Formunda VODAFONE NET’in sahip olduğu fiber altyapının 2/3’ünün kiralık devre
olduğu belirtilmiştir.
20-10/110-66
12/16
(49) Tarafların pazardaki konumunu ortaya koyabilecek bir diğer gösterge de teşebbüslerin
altyapılarının eriştiği hane sayısıdır (home-pass). Tarafların altyapıları üzerinden
potansiyel olarak kazanabilecekleri abone sayısını göstermesi bakımından altyapısının
eriştiği hane sayısına aşağıda yer verilmektedir:
Tablo 4: Taraflar ile TÜRK TELEKOM’un Eriştiği Hane Sayısı
2016 2017 2018
Superonline (…..) (…..) (…..)
Vodafone (…..) (…..) (…..)
Türk Telekom (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Bildirim Formu
(50) Tarafların altyapılarının eriştiği hane sayısına bakıldığında, TÜRK TELEKOM’un (…..)
hane ile yine Sözleşme taraflarının oldukça yukarısında olduğu görülmektedir.
VODAFONE NET’in altyapısının eriştiği hane sayısı rakiplerinin yanında oldukça düşük
kalmaktadır. Pazar payı rakamlarına benzer şekilde, erişilen hane sayısı rakamlarında
da TÜRK TELEKOM’un (…..) hane sayısı ile Sözleşme taraflarının toplamı olan (…..)
hane sayısından yukarıda olduğu görülmektedir. Sözleşme sonrasında SUPERONLINE
altyapısının VODAFONE NET ile paylaşılması sonucunda SUPERONLINE’ın sahip
olduğu altyapı kapasitesinin de daha verimli kullanılabileceği değerlendirilmektedir.
(51) Bildirim konusu işlemin dikey etkilerinin anlaşılması bakımından tarafların faaliyet
gösterdiği perakende sabit genişbant hizmetleri pazarındaki konumlarının
incelenmesinde fayda bulunmaktadır. Aşağıda, tarafların ve rakiplerinin 2015-2017 yılı
abone sayısı ve gelir bazında pazar paylarına yer verilmektedir:
Tablo 5: ISS’lerin Abone Sayısı ve Gelir Bazında Pazar Payları
ISS
2017 Üçüncü Çeyrek 2018 Üçüncü Çeyrek 2019 Üçüncü Çeyrek
Abone Sayısı (%) Abone Sayısı(%) Abone Sayısı(%)
TTNet 67,0 67,08 66,22
Superonline 20,0 18,09 16,29
Vodafone Net 5,8 6,26 7,19
Doğan TV Digital 3,0 3,34 3,79
Turknet 1,5 1,76 2,31
Millenicom 1,5 1,65 1,68
Diğer 1,4 1,83 2,52
Toplam 100 100 100
Kaynak: BTK 2017, 2018 ve 2019 yılı üçüncü çeyrek pazar verileri raporu.
(52) Tablodan izlenebileceği üzere, TÜRK TELEKOM ekonomik bütünlüğünün perakende
internet servis sağlayıcısı TTNet’in pazar payı azalan bir seyir göstererek 2019 yılı
3.çeyreğinde %66,22 seviyesine düşmüştür. VODAFONE NET’in pazar payı 2017-2019
yılları arasında artmakla birlikte hâlihazırda TÜRK TELEKOM ve SUPERONLINE’ın
oldukça altındadır. SUPERONLINE’ın pazar payı 2019 yılı üçüncü çeyreğinde %16,29
olarak gerçekleşmiştir. TTNet’in payı, SUPERONLINE ve VODAFONE NET’in %23,48
olan toplam payının yaklaşık 2,5 katıdır.
(53) Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında toptan ve sabit genişbant pazarlarında TÜRK
TELEKOM grubunun yıllardır süregelen yüksek pazar gücüne sahip olduğu, bildirim
konusu işlem taraflarının pazardaki konumunun önemli bir pazar gücüne işaret etmediği
değerlendirilmektedir.
G.4.4.3.2. Pazara Giriş Engelleri
(54) Bilindiği üzere pazara giriş engelleri yapısal ya da hukuki olabilmektedir. Hukukî ya da
düzenleyici giriş engelleri pazardaki oyuncuların pozisyonlarını doğrudan etkileyen
hukuksal, idari ya da diğer devlet yaptırımlarını ifade etmektedir. Yapısal giriş engelleri
20-10/110-66
13/16
ise pazarın kendi yapısından kaynaklanan teknik ya da ekonomik engeller
olabilmektedir. Genel olarak hukuki ve yapısal giriş engelleri arasında kamu tekelleri,
yetkilendirme ve lisanslama gereklilikleri, fikri mülkiyet hakları gibi yasal ve idari
engeller, batık maliyetler, ölçek ve kapsam ekonomileri, şebeke etkileri, tüketicilerin
başka bir sağlayıcıya geçiş maliyetleri, atıl kapasite, dikey bütünleşik yapı, güçlü bir
dağıtım ağı ve geniş bir ürün portföyü, yüksek marka bilinirliği, finansal ve ekonomik güç
sayılabilmektedir.
(55) Bildirim konusu işlem bakımından ilk olarak belirtilmesi gereken husus hukuki engellerin
varlığıdır. BTK ve Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının yasal
düzenlemeleri uyarınca, yeni bir altyapı şebekesi kurarak pazara girmek ve/veya
mevcut altyapısını genişletmek isteyen teşebbüsün altyapı oluşturulacak güzergâhta
tesis paylaşımına elverişli mevcut bir altyapı bulunması durumunda öncelikle tesis
paylaşımına başvurması gerekmekte ancak tesis paylaşımının mümkün olmadığının
ispatlanması halinde teşebbüs Bakanlıktan geçiş hakkı onayı alarak altyapısını
kurabilmektedir. Bu aşamadan sonra ise, altyapının geçeceği güzergâh üzerindeki
taşınmazların tasarruf sahiplerinden (belediyeler vb. kamu idareleri, özel mülk
sahipleri); ayrıca mera, kültür ve tabiat alanı (SİT) vb. olarak koruma altına alınmış bir
taşınmazın varlığında ilgili/yetkili kurumlardan izin alınması gerekmektedir. Bu açıdan,
yeni bir altyapı kurulması aşamasında tesis paylaşımı yükümlülüğü ve geçiş hakkı
onayının yanı sıra, altyapının geçeceği taşınmazlar üzerindeki tasarruf sahiplerinden
alınması gereken izinler de zorlaştırıcı bir unsurdur.
(56) Altyapıya yatırım yapmak için gerekli başlangıç maliyetlerinin yüksekliği ve batık
maliyetlerin varlığı, pazara girişleri engellemek ve/veya geciktirmek suretiyle yerleşik
işletmeci ile alternatif işletmeciler arasında asimetrik koşullar oluşturan giriş engelleri
meydana getirmektedir. Bu anlamda hem yapısal hem de hukuki giriş engellerinin
varlığından söz edilmesi mümkündür. Ekonomik ve teknik açıdan yerel ağın alternatif
işletmecilerce tekrarlanması (Türkiye genelinde kendi yerel ağlarının kurmaları) kısa ve
orta vadede oldukça güçtür. Bu nedenle alternatif işletmecilerin son kullanıcılara
erişerek perakende seviyede hizmet sunmaları bu pazardan sağladıkları ürünler
sayesinde mümkün olmaktadır.
(57) İkinci husus ise ekonomik engellerdir. Elektronik haberleşme sektörü, ölçek ve kapsam
ekonomisinin yoğun olarak yaşandığı sektörlerin başında gelmektedir. TÜRK
TELEKOM, bu sektördeki dikey bütünleşik yapısı ve ülke genelinde yaygın şebekesi
nedeniyle ölçek ve kapsam ekonomisinden önemli ölçüde istifade edebilmektedir. Şöyle
ki, TÜRK TELEKOM’un kiralık devreler, telefon ve internet erişimi gibi çeşitli hizmetleri
aynı şebeke üzerinden sunuyor olması; personel giderleri, pazarlama ve altyapının
ortak kullanımı suretiyle müşterek maliyetlerin ortaya çıkmasını ve bu sayede ortalama
maliyetlerin düşmesini sağlamaktadır. Alternatif işletmecilerin de kendi altyapıları
bakımından bu avantaja sahip olduğu akla gelmekle birlikte, TÜRK TELEKOM ile
alternatif işletmecilerin sahip oldukları altyapıların yaygınlık farkı ve mevcut hukuki
engeller dikkate alındığında, alternatif işletmecilerin kısa vadede TÜRK TELEKOM’un
sahip olduğu gücü sınırlandırabilme potansiyeline sahip olmadığı görülmektedir.
(58) Öte yandan perakende seviyede internet hizmeti sunulması için ilk olarak BTK’nın
yetkilendirmesinin gerekliliği de pazara giriş engeli yaratmaktadır. Bunun yanı sıra,
mevcut dosya kapsamında incelenen teşebbüslerin dikey bütünleşik yapıya, güçlü ve
ortak bir dağıtım ağına ve geniş bir ürün portföyüne, yüksek marka bilinirliğine, finansal
ve ekonomik güce sahip olmasının da piyasadaki teşebbüslerin büyümesi veya
piyasaya yeni teşebbüslerin girmesinin önünde giriş engeli oluşturmasının muhtemel
20-10/110-66
14/16
olacağı değerlendirilmektedir. Dolayısıyla perakende seviyede, toptan seviyedeki
pazara kıyasla daha düşük seviyede de olsa, giriş engellerinin bulunduğunu söylemek
mümkündür.
G.4.4.3.3. Anlaşmanın Pazardaki Etkileri
(59) Bildirim konusu işlemin pazardaki etkilerinin ortaya konulması için öncelikle,
ülkemizdeki elektronik haberleşme altyapısının incelenmesi gerekmektedir. 2019 yılı
üçüncü çeyreği itibarıyla sabit genişbant abone sayısı 77 milyonu aşmıştır. 2018 yılının
aynı dönemine göre fiber internet %17,3 oranında büyüme kaydederken DSL internet
%4,4 oranında büyümüştür. Bu doğrultuda, ülkemizdeki sabit genişbant internet
aboneleri çoğunluğu halen bakır kablo altyapısı üzerinden sunulan DSL teknolojisiyle
internet hizmetini almakla birlikte fiber internet hızla gelişen bir teknolojidir. Ülkemizde
Eylül 2019 itibarıyla altyapı işletmeciliği alanında yetkilendirilmiş 146 adet altyapı
işletmecisi bulunmaktadır. Bununla birlikte, yukarıda verilen pazar payı verilerine
bakıldığında TÜRK TELEKOM’un ülke geneline yaygın ağı karşısında altyapı
işletmecilerinin ihmal edilebilir seviyede pazar payına sahip oldukları görülmektedir.
Pazardaki yapısal giriş engelleri de göz önünde bulundurulduğunda, TÜRK
TELEKOM’un rakiplerinin alt yapılarını geliştirmeleri oldukça güç görünmektedir.
(60) Yukarıda yapılan açıklamalardan, altyapı işletmeciliği alanında rekabetin yeterince
gelişmediği anlaşılmaktadır. Teşebbüslerin kendi altyapısını kurmalarının önündeki
yukarıda sayılan engeller göz önünde bulundurulduğunda, İSS’lerin TÜRK
TELEKOM’un altyapısı üzerinden nihai tüketicilere hizmet sunmaya devam edeceği ve
kısa vadede TÜRK TELEKOM’un şebeke ağına ciddi anlamda rakip olabilecek bir
şebeke ağının ortaya çıkmayacağı değerlendirilmektedir. Alternatif işletmecilerin
maliyetlerinin büyük kısmını toptan seviyede aldıkları hizmetlerin oluşturduğu göz
önüne alındığında, piyasadaki bu rekabet düzeyi, nihai tüketicilere sunulan tarifelerin
rekabetçi seviyelere düşmemesine sebebiyet verebilecektir.
(61) Bildirim Formunda da, piyasadaki aksaklıklar benzer şekilde dile getirilerek bu
sorunların çözümü için Sözleşme’de çeşitli mekanizmalar getirildiği ifade edilmektedir.
Sözleşme’de, tarafların birbirlerinin altyapısından elde ettikleri abonelerin sayısına göre
değişen oranlarda yatırım teşvik primi ödenmesi modeli öngörülmüştür. Teşebbüsler,
bu primin altyapının geliştirilmesi için kullanılacağını planlamaktadır.
(62) Daha önce de vurgulandığı üzere, 2018 yılında bildirim konusu işlem kapsamında
VODAFONE NET’in sistemlerine SUPERONLINE’ın altyapısı üzerinden (…..) abonenin
katıldığı, SUPERONLINE’ın ise VODAFONE NET altyapısı üzerinden (…..) abone elde
ettiği ifade edilmiştir. Tarafların birbirlerinin altyapısından kazandıkları abonelerin
artması, birbirlerine ödeyecekleri yatırım teşvik priminin de artmasına sebebiyet vererek
mevcut altyapının gelişmesine katkı sağlayabilecektir.
(63) Bildirim konusu Sözleşme ile tarafların altyapılarının bulunduğu yerler ile kısıtlı olsa da
SUPERONLINE ve VODAFONE NET için TÜRK TELEKOM’un sahip olduğu altyapıya
alternatif geliştirilmektedir. Bu çerçevede, TÜRK TELEKOM’un gerek perakende gerek
toptan sabit genişbant hizmetleri pazarlarındaki gücü göz önünde bulundurulduğunda
Sözleşme tarafları, altyapılarını paylaşarak elde ettikleri maliyet avantajı ile TÜRK
TELEKOM karşısındaki rekabetçi güçlerini arttırabileceklerdir. Bu doğrultuda, toptan ve
perakende sabit genişbant pazarlarındaki rekabetin artacağını söylemek yanlış
olmayacaktır.
(64) Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında, tarafların ve rakiplerinin pazardaki konumu,
pazarın yapısı, Sözleşme’nin rekabetin yeterince gelişmediği altyapı işletmeciliği
20-10/110-66
15/16
alanında alternatif altyapının gelişmesine sağlaması muhtemel katkı gibi unsurlar
dikkate alındığında SUPERONLINE ve VODAFONE NET arasındaki Sözleşme’nin
4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin (c) bendindeki koşulu sağladığı
değerlendirilmektedir.
G.4.4.4. Rekabetin (a) ve (b) Bentlerindeki Amaçların Elde Edilmesi İçin Zorunlu
Olandan Fazla Sınırlanmaması
(65) 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinin son koşulu anlaşmanın anlaşma ile hedeflenen
etkinlik kazanımlarına erişmek için zorunlu olandan daha fazla sınırlayıcı olmamasını
gerektirmektedir. Bu kapsamda, anlaşmada yer alan rekabet sınırlamalarının gerekliliği
ve zorunluluğu değerlendirilmektedir.
(66) Yukarıda ifade edildiği üzere, SUPERONLINE ve VODAFONE NET arasında imzalanan
Sözleşme rakipler arasında karşılıklı olan ve hem yatay hem de dikey etkilerinin
bulunduğu bir anlaşma şeklindedir. Bu tip sözleşmelerde ilk olarak rakipler arası pazar
paylaşımı ve koordinasyon endişesi ortaya çıkmaktadır.
(67) Bildirim konusu Sözleşme incelendiğinde taraflara getirilmiş herhangi bir münhasırlık
yükümlülüğünün ve rekabet yasağının bulunmadığı görülmektedir. Sözleşme’nin 4.1.7.
maddesinde geçen “Hizmet sağlayan, işbu sözleşme ile, hizmet sunulacak bölgede,
hizmet alana münhasır bir hak tanımış olmayıp, hizmet sağlayanın aynı bölgede Kurum
tarafından yetkilendirilmiş mevcut başka işletmecilere de hizmet sunma hakkı saklıdır”
ifadeleri tarafların altyapılarını başka teşebbüslerle de paylaşmalarını kısıtlamadığını
göstermektedir.
(68) Sözleşme’ye Ek 3/1.1’de hizmet alanın hizmet sağlayana ait hane bazında bulunan fiber
VAE portunun dinamik olarak satışını yapabileceği, söz konusu abonelerin hız, kota
değişikliği, kampanya değişikliği, nakil, fatura durdurma, abonelik iptal ve arıza takibini
gerçekleştireceği ifade edilmektedir. İlgili maddeden perakende pazardaki hizmetlerin
taraflarca münferiden verileceği görülmektedir. Böylece taraflar arasındaki işbirliğinin
toptan pazarla sınırlı kalacağı ve perakende pazara sirayet etmeyeceği
söylenebilecektir. Benzer bir madde, Ek 8/1.8-I’de yer almaktadır. Anılan maddede,
tarafların birbirlerinin abonelerine kampanyalar uygulayabileceği, birbirlerinden abone
elde etmek için aktif/pasif her türlü pazarlama faaliyetinde bulunabilecekleri ve
Sözleşme’nin hiçbir maddesinin bu maddeye aykırı olacak şekilde yorumlanamayacağı
düzenlenmektedir. Bu doğrultuda, taraflar arasındaki Sözleşme’nin amacını aşmadığı
ve taraflar arasında rekabete aykırı işbirliği, pazar paylaşma niyetini taşımadığı
değerlendirilmektedir.
(69) Sözleşme’nin rekabeti kısıtlayıcı nitelik taşıyabilecek diğer maddeleri Ek 8/2.2.-2.3-
2.4.’tür. Anılan maddelerde, tarafların birbirlerine sunacağı toptan tarifelerin aylık
ücretleri ile varsa kampanyalara yönelik uygulanacak ücretler ve yatırım teşviklerine
yönelik primlerden doğan toplam faydaların tarafların son üç ay içerisinde son
kullanıcılara yönelik kamuya ilan etmiş olduğu aynı ve/veya benzer tarife ve
kampanyalardan asgari %30 indirimli olacağı düzenlenmektedir. Düzenleme, tarafların
perakende seviyede son kullanıcılara sunacakları fiyatları dolaylı olarak etkileme
potansiyeli taşımakta ve toptan pazara ilişkin yapılmış bu işbirliğinin perakende pazara
yansıtılarak fiyatların yükselmesi riskini doğurmaktadır. Bununla birlikte Sözleşme’nin
Ek 8/2.1. maddesinde Sözleşme’deki hiçbir hükmün tarafların birbirlerinin perakende
seviyedeki tarife/kampanyalarına karışma/müdahale etme hakkına sahip olduğu
şeklinde yorumlanamayacağı düzenlenmektedir.
(70) Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında, bildirim konusu Sözleşme’nin 4054 sayılı
20-10/110-66
16/16
Kanun’un 5. maddesinin (d) bendinde sayılan koşulu da sağlayarak bütün koşulları
karşıladığı değerlendirilmektedir. Bu çerçevede, Sözleşme’ye 15.03.2025 tarihine kadar
bireysel muafiyet tanınabileceği sonucuna varılmıştır.
H. SONUÇ
(71) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
- Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. ile Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş.
arasında imzalanan Toptan Seviyede Fiber Veri Akış Erişimi Hizmeti ve Destek
Hizmetleri Çerçeve İşbirliği Sözleşmesi’nin, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi
kapsamında olduğuna,
- Söz konusu Sözleşme’ye, 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesinde yer alan koşulların
tamamını karşılaması nedeniyle, 15.03.2025 tarihine kadar bireysel muafiyet
tanınmasına
gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı
yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy