Rekabet Kurumu - Karar Sayı 20-20/267-128

Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2019-2-039 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 20-20/267-128
Karar Tarihi : 16.04.2020
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Ayşe ERGEZEN
B. RAPORTÖRLER: Tuğçe SAYER, Cemile YÜKSEK, Muhammet Murat KARAKAYA
Büşra ÖZCAN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
Aydınevler Mah. İnönü Cad. No:20 34854 Maltepe/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin, VPN hizmetlerinin
sunumuna yönelik uygulama ve fiyatlama davranışlarıyla kurumsal data
hizmetleri pazarındaki rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırarak 4054 sayılı
Kanun’un 6. Maddesini ihlal ettiği iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (Türk
Telekom);
- Özel ve kamu kesimi tarafından düzenlenen VPN hizmetinin sunumuna ilişkin
ihalelerde veya ticari alım süreçlerinde maliyetinin altında teklif sunduğu,
- VPN hizmetinin sunumunda çeşitli kampanyalar ve süre uzatma protokolleri ile
müşterilerin alternatif operatörlerden hizmet almasının önüne geçmeye çalıştığı,
- Toptan seviyede alternatif işletmecilere 5 mbps altında Metro Ethernet hizmeti
sunmamasına karşın perakende seviyede VPN hizmetinin sunumunda 5 mbps
altında Metro Ethernet teknolojisi kullandığı
iddia edilerek, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı Kanun)
kapsamında gereğinin yapılması talep edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 14.11.2019 tarih ve 7960
sayı ile giren başvuru üzerine hazırlanan 15.01.2020 tarih ve 2019-2-039/İİ sayılı İlk
İnceleme Raporu, 23.01.2019 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 20-06/57-M
sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen
03.04.2020 tarih ve 2019-2-039/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara
bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Türk Telekom hakkında dosya konusu
iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. Maddesi kapsamında soruşturma
açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Dosya Konusu
(5) Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (Superonline) tarafından yapılan başvuruda özetle;
20-20/267-128
2/37

- Superonline’ın 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu (5809 sayılı Kanun) ve
Elektronik Haberleşme Sektörüne İlişkin Yetkilendirme Yönetmeliği kapsamında
sabit telefon, uydu haberleşme hizmetleri, kablolu ve kablosuz internet servis
sağlayıcılığı, kablolu yayın ve sanal mobil şebeke hizmetleri işletmeciliği ve altyapı
hizmetleri işletmeciliği konusunda yetkilendirilmiş bir işletmeci olduğu,
- Türk Telekom’un, “Türk Telekom” markası altında toptan ve perakende seviyede
sabit ve mobil iletişim hizmetleri, veri ve internet hizmetleri ile katma değerli
hizmetler sunan yerleşik telekomünikasyon operatörü olduğu,
- Türk Telekom’un VPN (Virtual Private Network – Sanal Özel Ağ) hizmetlerine
yönelik uygulama ve fiyatlamalarının rakiplerinin adil koşullarda rekabet etmesini
engellediği, rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırarak 4054 sayılı Kanun’un 6. Maddesini
ihlâl ettiği,
- VPN hizmetinin, kullanıcılara IP şebekesi dâhil kamuya açık şebekeler üzerinden
özel şebekesine güvenli şekilde bağlanma olanağı sağladığı, bu hizmetin kurumsal
abonelere sunulduğu, hizmetin sunumunda şebeke üzerindeki her kullanıcı için ayrı
VPN alanları oluşturulduğu ve bu alanlarda kullanıcılara ait uç bağlantılar
tanımlandığı, bu kapsamda veri iletimi için kullanıcılara sanal, güvenli ve birbirinden
bağımsız bağlantılar oluşturulduğu, son kullanıcının talebine göre verilerin iletileceği
farklı varış noktalarının seçilebileceği, VPN hizmetinin ilk sunumu aşamasında
kullanıcıların noktadan noktaya bağlantı tanımlaması yapmasının gerekmediği,
hizmet kullanılırken ihtiyaca göre kolay ve esnek bir şekilde ayarlama yapılabildiği,
VPN hizmetinin noktadan çok noktaya, çok noktadan çok noktaya güvenli
bağlantılarda kullanıldığı,
- İletim ve güvenlik çözümlerine ilişkin teknolojilerde gözlenen gelişmeler ve
geleneksel kiralık devrelerin yüksek fiyatları nedeniyle işletmecilerin ikame nitelikteki
VPN gibi alternatif teknolojilere yöneldiği,
- 2016 yılından itibaren gözlemlendiğinde VPN hizmetinin kamu kurumları,
hastaneler, bankalar gibi çok noktalı kuruluşlar başta olmak üzere data iletişiminin
sağlanması amacıyla yaygın şekilde kullanıldığı ve temel bir ürün haline geldiği,
- Türk Telekom’un dışlayıcı uygulamaları sonucu diğer birçok pazarda olduğu gibi bu
alanda da hâkim durumdaki operatör olmaya devam ettiği,
- Türk Telekom’un VPN kampanyaları ile alternatif operatör abonelerini hedeflediği ve
çeşitli kampanyalar ve imzaladığı uzun soluklu protokoller ile müşterilerin alternatif
operatörlerden hizmet almasının önüne geçmeye çalıştığı, kendisi açısından hizmet
ve gelir sürekliliğini garanti altına aldığı, bunun herhangi bir etkinlik doğurmayan ve
tek amacı müşterilerin uzun vadeli kontratlar ile rakiplerden mal veya hizmet
almasının önüne geçmeyi hedefleyen stratejik bir eylem olduğu,
- Başvurunun Türk Telekom’un özellikle kamu kuruluşları ile imzaladığı uzun soluklu
protokollerin ve müşterilerinin (dolayısıyla Superonline bakımından potansiyel
müşterilerin) kampanyalar yoluyla taahhüt sürelerinin uzatılması şeklinde ortaya
çıkan dışlayıcı eylemlerinin değerlendirilmesine ilişkin olduğu,
- Kamu ve özel kurum ihaleleri ile kazanılan işlerin nitelik açısından çok lokasyonlu
projeler olduğu, yüksek gelir etkisi bakımından önemli olduğu, potansiyel müşterilere
referans gösterilmesi için etkili ve ikna edici olduğu, potansiyel gelir zemini
oluşturmaya katkı sağladığı, pazardaki rekabeti geliştirmek açısından kaldıraç etkisi
bulunduğu,
20-20/267-128
3/37

- Şikâyetçinin mevcut bilgileri dâhilinde kamu ihale pazarının yaklaşık %(…..)’ının iki
ve üç yıl süreli ihalelerden oluştuğu,
- Bahsi geçen uzun süreli ihalelere ilaveten, söz konusu ihaleler sonucu hizmet
almaya başlayan müşterilerin tekrar ihale yapmaya gerek duyulmaksızın uzatma
protokolü ile hizmet alımına devam edebildiği, bu müşterilerin ek uzatma protokolleri
ile daha uzun sürelerle Türk Telekom’a bağlı hale geldiği, bu nedenle Türk
Telekom’un rakipleri olan diğer işletmeciler bakımından ilgili müşterilerin çok uzun
süre potansiyel müşteri konumuna dahi giremediği, protokol ile uzatılan alımların
esasen rekabete hiç açık olmadığı, protokoller sonucu pazarın Türk Telekom
tarafından rakiplere kapatıldığı,
- Şikâyetçinin mevcut bilgileri dâhilinde kamu projelerinin gelir olarak yaklaşık
%(…..)’ünde, proje sayısı olarak yaklaşık %(…..)’inde protokol ile uzatım yapıldığı,
- Kamu kurumu niteliğinde olmayan özel kuruluşlara ilişkin VPN hizmet alım süreçleri
genellikle pazarlık usulüyle yürütüldüğünden Türk Telekom’un bahsi geçen hizmetin
sunumuna ilişkin hangi şirketlere ne şekilde teklif verildiğinin şikâyetçinin bilgisi
dâhilinde olmadığı, bankalar gibi çok noktadan çok noktaya VPN hizmetlerinden
faydalanan şirketlerin bulunduğunun bilindiği, Türk Telekom’un bu şirketlere yönelik
olarak da maliyet altı teklifler vermiş ya da uzun soluklu taahhüt ilişkilerine girmiş
olabileceği, bu nedenle başvuru kapsamında Türk Telekom’un özel kesime yönelik
VPN hizmeti tekliflerinin de değerlendirilmesi gerektiği,
- Türk Telekom’un gelir açısından bazı büyük ihalelerden hemen önce perakende
hizmetlerini toptan devre fiyatlarının altında fiyatlandırdığı kısa süreli kampanyalar
yaptığı, bahsi geçen kampanyaların yüksek hacimli alım gerçekleşecek ihalelerden
hemen önce duyurulduğu ve kampanyanın sadece ihalenin tamamlanacağı tarih
aralığını kapsadığı, söz konusu kampanyanın ilgili ihaleye yönelik hazırlandığını
açıkça gösterdiği,
- Şikâyetçinin başvurusu kapsamında yakın tarihli TTVPN Prestij Kampanyası,
TTVPN Avantaj Kampanyası, ADSL Dönüşüm Kampanyası, Eco-VPN’de Yeni
Müşteri Kampanyası ve TTVPN’de Yeni Müşteri Kampanyası’nın başta maliyet altı
fiyatlama olmak üzere tüm hususlar bakımından incelenmesinin talep edildiği,
- TTVPN Prestij Kampanyası kapsamında Türk Telekom tarafından 14.12.2018-
31.12.2018 tarihleri arasında geçerli olmak üzere 36 ay kullanım taahhüdü ile
%(…..) indirim sunulan bir kampanya duyurulduğu, bahsi geçen kampanyanın
sadece ihale tarihini kapsayacak şekilde çok kısıtlı bir süre için çıkarılmış olması ve
üç yıllık uzun bir taahhüt süresi içermesi nedenleriyle belirli bir ihalede alternatif
işletmecilerin rekabet dışında bırakılmasını amaçladığının açıkça görüldüğü,
- TTVPN Avantaj Kampanyasına katılım şartlarının Türk Telekom iş yeri müşterisi
olmak, mevcut durumda TTVPN hizmetinden yararlanıyor olmak ve yeni TTVPN uç
başvurusunda bulunmak olduğu, bahsi geçen kampanyanın 03.06.2018-03.06.2019
tarihleri arasında geçerli olduğu, 24, 36 veya 48 ay taahhüt ön şartı bulunduğu,
kampanya kapsamında %(…..)’e varan oranlarda indirim sunulduğu,
- Yukarıda bahsi geçen TTVPN Prestij ve TTVPN Avantaj Kampanyalarının
birleştirilerek %(…..)’ya kadar indirim alınmasının mümkün olduğu,
- ADSL Dönüşüm Kampanyasına katılmak için 100 + GSHDSL devreye sahip
olunması ve ADSL dönüşümde geçilecek minimum devre hızının 4/1 mbps olması
önkoşullarının mevcut olduğu, bu önkoşulların yüksek miktarda alım gerçekleştirilen
ve yüksek miktarlarda iletişim ihtiyacı bulunan kurumların hedeflendiğini gösterdiği,
20-20/267-128
4/37

kampanyanın 13.03.2019-15.04.2019 tarihleri arasında geçerli olacağı ve kampanya
kapsamında 24 ay taahhüt alındığının duyurulduğu, bahsi geçen kampanya ile Türk
Telekom tarafından 11-15 Mart 2019 tarihleri arasında gerçekleşecek Yıldız Holding
ihalesinin alınmasının hedeflendiğinin öngörüldüğü, kampanya kapsamında %(…..)
gibi yüksek oranlı bir indirimin sağlandığı,
- Eco-VPN’de Yeni Müşteri Kampanyasından 80 ve üzeri sayıda Eco-VPN ucuna
sahip yeni müşterilerin ve işletmecilerin yararlanabileceği, kampanya kapsamında
12 ay taahhüt süresinin gerektiği, %(…..) oranında indirim sağlandığı, kampanyanın
19.03.2019-31.03.2019 şeklinde oldukça kısa bir tarih aralığı için gerçekleştiği,
kampanya ile daha önce Türk Telekom müşterisi olmayan büyük sayılabilecek bir
müşterinin hedeflendiğinin tahmin edildiği,
- TTVPN’de Yeni Müşteri Kampanyasından 50 ve üzeri sayıda TTVPN ucuna sahip
yeni müşterilerin ve işletmecilerin yararlanabileceği, kampanya kapsamında 48 ay
taahhüt karşılığında %(…..) indirim sağlanacağı, kampanyanın 17.09.2019-
30.09.2019 tarihleri arasında geçerli olacağı, kampanyanın özellikleri dikkate
alındığında daha önce Türk Telekom müşterisi olmayan büyük sayılabilecek bir
müşterinin hedeflendiğinin tahmin edildiği,
- Daha önce verilmiş olan Rekabet Kurulu (Kurul) kararlarında şikâyetlere ilişkin
değerlendirmeler kapsamında ihaleler bakımından Türk Telekom’un maliyet altı
sunduğu ürün ve hizmetlerin tespit edilmiş olmasına rağmen “Rekabet Karşıtı
Piyasa Kapamanın Varlığı” şartı kapsamındaki değerlendirmelerde ihlâlin mevcut
olmadığı kanaatine varıldığının görüldüğü, bu sonuca çeşitli gerekçelerle katılmanın
mümkün olmadığı, şikâyete konu ihalelerden elde edilen gelirlerin toplam VPN
gelirleri içindeki payının düşük olduğu gerekçesiyle soruşturma açılmasına gerek
görülmemesinin doğru bir sonuç olmadığı, Türk Telekom Türkiye’deki sabit elekom
altyapısına sahip hâkim durumdaki yerleşik işletmecisi olduğundan her ihale
bakımından Türk Telekom’un sunduğu hizmetler ile karşılaştırma yapıldığında
görece küçük bir değerin ortaya çıkacağı, dolayısıyla söz konusu ihalelerin rekabet
üzerindeki etkilerinin incelenebilmesi için bu ihalelerin büyüklüğünün alternatif
işletmecilerin bu pazardan elde ettikleri gelirler ya da ilgili yıl içerisinde kamu
kesimince yapılan toplam ihaleli alımlar ile karşılaştırılmasının yerinde olacağı,
- Bu kapsamda Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK), Türkiye İş Kurumu (İŞKUR), Gelir
İdaresi Başkanlığı (GİB), Tarım ve Orman Bakanlığı ihalelerinin fiyat sıkıştırması
iddiaları kapsamında değerlendirilmesi gerektiği,
- Türk Telekom’un toptan seviyede 5 mbps altında Metro Ethernet hizmeti
sunmamasına karşın perakende seviyede 5 mbps altında VPN hizmetini
sunmasının rekabet karşıtı bir durum yarattığı, ilgili ürün pazarı tanımının doğru
yapılması ve tüketici eğilimleri, alternatif yapıların şebeke yaygınlığı gibi olmazsa
olmaz unsurların dikkate alınması gerektiği, Metro Ethernet ile bakır ve diğer
teknolojilerin birbirini ikame etmediği, ihaleye çıkan kurumların ihalelerde 5 mbps altı
devreler için Metro Ethernet teknolojisini talep edebildikleri, uygulamada G.SHDSL
veya Fiberlinkin Metro Ethernet teknolojisine ikame olmadığı gibi çoğu zaman ilgili
hizmetlerin gerektiği gibi sunulabilmesi için de fiber teknolojisinin kullanımının bir
zorunluluk arz ettiği,
- Fiberlink hizmetinin hız ve kapasite anlamında Metro Ethernet teknolojisine ikame
olmadığı, fiyat açısından da açıkça ikame veya avantajlı olmadığı, Fiberlink hizmeti
talep edilen her noktada verilebilen bir servis olmadığı, bu hizmetin ancak Türk
Telekom’un paylaşımlı fiber altyapısını kurduğu yerlerde sunulabildiği,
20-20/267-128
5/37

- Bununla beraber, kapasitesini uzun süreli sözleşme dönemi içerisinde artırma
ihtiyacı olacağını düşünen bir müşterinin 3 ya da 4 mbps hızları da kısıtlı bir altyapı
üstünden almayı tercih etmediği, hız artırım ihtiyacı olduğunda devrelerin Metro
Ethernete geçirilmesi zorunluluğu bulunduğu, bunun yerine tüm hızlar için fiber
(Metro Ethernet) teknolojisi talep ettiği, son dönemde çıkan ihalelerin neredeyse
tamamında müşterilerin talebini sadece fiberden yana kullandığı
hususları ifade edilerek 4054 sayılı Kanun kapsamında gereğinin yapılması talep
edilmiştir.
I.2. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) Görüşü
(6) Yukarıda özetlenen başvurunun elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olması
sebebiyle 5809 sayılı Kanunu’nun 7. Maddesinin ikinci fıkrası gereğince 19.11.2019
tarihinde BTK’dan görüş talep edilmiştir. Konuya ilişkin BTK görüşü 09.01.2020
tarihinde Kurum kayıtlarına girmiştir. Söz konusu görüşte özetle;
- BTK tarafından ilgili mevzuat kapsamında yapılan Pazar analizleri neticesinde, ilgili
pazarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip olduğu belirlenen işletmecilere, erişim
sağlama, şeffaflık, ayrım gözetmeme ve referans teklif hazırlama yükümlülükleri de
dâhil olmak üzere birtakım yükümlülükler getirebildiği,
- Bu kapsamda BTK tarafından Toptan ve Perakende Kiralık Devre Pazarına yönelik
yapılan Pazar analizi neticesinde 06.04.2017 tarihli ve 2017/DK-SRD/117 sayılı
Kurul kararı ile söz konusu pazarlarda Türk Telekom’un EPG’ye sahip işletmeci
olarak belirlendiği ve bazı yükümlülüklere tabi kılındığı,
- 2017/DK-SRD/117 sayılı Kurul kararı ile onaylanan Pazar analizi dokümanında VPN
hizmeti toptan ve perakende kiralık devrelere ilişkin ilgili Pazar tanımına dâhil
olmadığından anılan Pazar analizi neticesinde Türk Telekom’a getirilen
yükümlülüklerin de VPN hizmeti sunumunu kapsamadığı,
- Bu kapsamda VPN hizmetine yönelik olarak Türk Telekom’a getirilmiş bir erişim
sağlama yükümlülüğü bulunmadığından söz konusu hizmetin Türk Telekom
tarafından ticari olarak sunulduğu,
- Öte yandan, 01.03.2010 tarihli ve 2010/DK-07/130 sayılı Kurul kararı ile “TTVPN
hizmetine ilişkin olarak, Türk Telekom tarafından yapılacak tarife ve kampanya
tekliflerinin, söz konusu tarife ve kampanyaların yürürlüğe girmesi öncesinde
Kurumumuza bilgi olarak sunulması kaydıyla onaylanmasına gerek olmadığı”
hususuna karar verilmiş olup, bu çerçevede Türk Telekom tarafından sunulan VPN
hizmetine ilişkin tarife ve kampanyaların BTK onayına tabi olmayıp Türk Telekom
tarafından serbestçe belirlenebildiği,
- Bu çerçevede ilgili Kurul kararının alındığı günden bu yana Türk Telekom tarafından
VPN hizmetleri kapsamındaki –dönemsel olarak uygulanan kampanyalar da dâhil
olmak üzere- tarife ve kampanyalar yürürlüğe girmeden önce BTK’ya bilgi olarak
sunulduğu,
- Türk Telekom internet sayfasında kampanya başvuru süresi içerisinde yapılan rutin
kontrollerde VPN hizmetinde uygulanan kampanyalara yer verildiğinin görüldüğü,
- BTK’ya sunulan verilerden elde edilen bilgilere göre son yıllarda Türk Telekom’un
Referans Kiralık Devre Referans Teklifi (RKDT) kapsamında yer alan hizmetlerden,
neredeyse sadece Noktadan Noktaya Metro Ethernet (NN ME) hizmetinin devre
sayısının arttığı; yurtiçi kiralık devre, Noktadan Noktaya G.SHDSL gibi hizmetlerin
20-20/267-128
6/37

ise devre sayının hızlı bir şekilde azaldığı; fakat VPN hizmetinde devre sayısının ve
gelirinin yıllar içinde arttığının görüldüğü,
- Ayrıca RKDT kapsamında yer alan hizmetlerden fiber optik kablolar üzerinden
sunulan NN ME ve TTUNEL hizmetlerinde, hâlihazırda 5 mbps altında bant
genişliklerine sahip bağlantılar sunulmamakta iken; RKDT kapsamında yer almayan
VPN hizmetlerinde ise sunulduğu,
- Bu kapsamda söz konusu başvurunun yukarıda yer verilen açıklamalar ve ilgili diğer
mevzuat çerçevesinde değerlendirilmesinin yerinde olacağı
ifade edilmiştir.
I.3. Hakkında İnceleme Yapılan: Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom)
(7) 1995 yılında kurulan ve 2015 yılı itibarıyla iştirakleri Türk Telekom Mobil İletişim
Hizmetleri A.Ş. (TT Mobil) ve TTNET A.Ş.’nin (TTNET) tüzel kişiliklerini muhafaza
ederek entegre bir yapıya geçen Türk Telekom, Türkiye’de sabit telefon, mobil telefon,
veri ve internet hizmetleri ile katma değerli hizmetler alanında faaliyet gösteren bir
teşebbüstür. Ocak 2016 itibarıyla söz konusu ürün ve hizmetlerin tamamı Türk
Telekom tarafından, Türk Telekom tek markası altında bir araya getirilmiştir.
(8) Türk Telekom; mobil operatör TT Mobil, genişbant operatörü TTNET, yakınsama
teknolojileri şirketi Argela Yazılım ve Bilişim Teknolojileri A.Ş., bilgi teknolojileri çözüm
sağlayıcısı Innova Bilişim Çözümleri A.Ş., çevrimiçi eğitim yazılımları şirketi Sebit
Eğitim ve Bilgi Teknolojileri A.Ş., çağrı merkezi şirketi AssisTT Rehberlik ve Müşteri
Hizmetleri A.Ş. ve toptan veri ve kapasite servis sağlayıcısı TT International
Telekomünikasyon San. ve Tic. Ltd. Şti. (TT International) ve iştiraklerinin %100’üne
sahiptir.
I.4. İlgili Pazar
I.4.1. İlgili Ürün Pazarı
(9) Başvuru konusunun, Türk Telekom’un VPN hizmetlerinin sunumuna yönelik uygulama
ve fiyatlamalarının rakiplerinin faaliyetlerini zorlaştırdığı iddiasına dayanması nedeniyle
bu başlık altında, VPN hizmeti üzerinde rekabetçi baskı oluşturan ürünler belirlenerek
VPN hizmeti ile kiralık devre ve benzeri hizmetlerin aynı pazarda olup olmadığı
incelenmiştir.
(10) VPN hizmeti, MPLS (Multi Protocol Label Switching – Çoklu Protokol Etiket
Anahtarlama) altyapısı üzerinden coğrafi olarak uzak olan lokasyonlar arasında data
ve sesin iletimini sağlamaktadır. VPN hizmeti için tesis edilebilen devreler temel olarak
bakır ve fiber erişim teknolojilerinden sağlanmaktadır. Bakır altyapı erişimi: bakır kablo
üzerinden sunulan hizmet (G.SHDSL1, ADSL, VDSL, ATM2, Leased Line3, Frame
Relay4 gibi) ve fiber erişim: fiber kablo üzerinden sunulan hizmettir (Metro Ethernet5,

1 G.SHDSL veya SHDSL (symmetric high-bit-rate digital subscriber line) download (alma) ve upload
(gönderme) hızları birbirine eşit bir DSL türüdür.
2 Eşzamansız Aktarım Modu anlamına gelmekte olup, ses, resim, video gibi değişik türden verilerin sabit
büyüklükte veri paketlerine bölünerek iletimini sağlayan bir ağ teknolojisidir.
3 Tl standardında 1.5 Mbit hızlara kadar çıkabilmekte ve noktadan noktaya çalışabileceği gibi noktadan
çok noktaya şeklinde de çalışabilen bir teknolojidir.
4 Verilerin çok yüksek hızlarda dijital ağlar üzerinden iletilmesini sağlayan bir teknolojidir.
5 Kişi ve/veya kurumlara özel tahsis edilen fiber optik kablo üzerinden 5 mbps ile 10 MGbps arasında
yüksek hızda bağlantı imkanı sunan, ölçeklenebilir, esnek; ses, veri ve görüntü gibi her türlü veri akışına
imkan veren geniş bant internet erişim teknolojisidir.
20-20/267-128
7/37

ATM ve Frame Relay). Ayrıca yeraltı altyapısında uygunluk olmadığında radyo
frekansı üzerinden verilen “Radio Link6” hizmeti bulunmaktadır.
(11) VPN dışında, yukarıda sayılan geleneksel kiralık devre ve noktadan noktaya bağlantı
hizmetleri (ATM, Frame Relay, Metro Ethernet, ADSL vb.) de veri iletimine olanak
tanıdığından, ilgili ürün pazarının tespiti açısından VPN hizmeti ile diğer yöntemlerin
ikame nitelikte olup olmadığı önem taşımaktadır. Bu amaçla aşağıda, veri iletim
yöntemlerinin nitelikleri tanımlanarak ilgili ürünlerin aynı pazarda olup olmadığı
incelenmiştir.
(12) İlgili ürün pazarının değerlendirilmesinde BTK’nın “2017 Toptan ve Perakende Kiralık
Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı” referans alınmaktadır. Söz konusu Pazar
analizinde, kiralık devre, iki farklı lokasyon arasında sürekli ve simetrik veri iletimine
olanak sağlayan, veri iletiminde isteğe bağlı anahtarlama ve yönlendirme yapılmayan
elektronik haberleşme kanalı veya devresi olarak tanımlanmaktadır.
(13) İlgili rapor incelendiğinde, kiralık devre ile diğer yöntemlerin isteğe bağlı anahtarlama
ve yönlendirme özelliğinin varlığına bağlı olarak birbirinden ayrıştırıldığı, verinin
iletileceği noktanın çoklulaşması durumunda da bu yöntemlerin tamamının bu talebi
karşılama özelliğine sahip olmadığı görülmektedir. Bu sebeple, VPN hizmeti ile diğer
veri iletim yöntemlerinin birbirine ikame olup olmadığı analizinde bu özelliklerin
belirleyici olacağı düşünülmektedir. Dolayısıyla, aşağıda bu özellikler dikkate alınarak
VPN hizmeti ile diğer yöntemler karşılaştırılmıştır.
(14) Kiralık devre ve benzeri hizmetlerde (noktadan noktaya ATM, Frame Relay, Metro
Ethernet, ADSL vb.) iki nokta arasında bağlantı hizmeti verilmekte iken VPN
hizmetinde, her kullanıcı için bir VPN bulutu oluşturulmakta ve bu buluta kullanıcıya ait
diğer uç bağlantılar tanımlanmakta, böylelikle çok noktadan çok noktaya veri transferini
mümkün kılan bir ağ yapısı oluşturulmaktadır. VPN hizmetinin çok noktadan çok
noktaya erişim imkânı tanımasının bir sonucu olarak son kullanıcının talebine göre
verilerin iletilebileceği farklı varış noktaları seçilebileceği için isteğe bağlı anahtarlama
ve yönlendirme yapılabilmektedir.
(15) Bu farklılıkların yanı sıra, kiralık devre hizmetlerinde müşterilere sunulan servis
teknoloji bağımlı olup, uçtan uca aynı teknolojiyle hizmet sunulması gerekmekte iken
VPN hizmeti katma değerli bir servis niteliği taşımaktadır. Şöyle ki, VPN hizmetinde,
müşteriyi, kendisi için oluşturulan VPN bulutuna taşımak için Metro Ethernet,
G.SHDSL, ADSL, ATM ve Frame Relay teknolojilerinden herhangi biri kullanılmaktadır.
Başka bir deyişle, VPN ürünü, kiralık devre ve noktadan noktaya bağlantı hizmetleriyle
oluşturulmaktadır. Bu açıdan, yerleşik işletmeciden kiralık devre, noktadan noktaya
bağlantı yöntemiyle erişim hizmeti alan işletmeciler müşterilerini bu bağlantılarla
kendilerine ait şebekelere taşıyarak VPN hizmetleri verebilmektedirler. VPN hizmetine
ilişkin bu anlatılanlar aşağıdaki şekilde görselleştirilebilir:







6 Birbirinden tamamen bağımsız olan iki nokta arasında elektromanyetik dalgalar ile haberleşen bir
sistemdir.
20-20/267-128
8/37

Şekil 1: VPN Hizmeti Çalışma Sistematiği

(16) Son olarak, kiralık devre ve benzeri hizmetler ile VPN hizmeti sunum şekli itibarıyla da
farklılaşmaktadır. Kiralık devre ve benzeri hizmetler, diğer işletmeciler tarafından kendi
altyapılarının kurulumu ve elektronik haberleşme hizmetlerinin üçüncü kişilere sunumu
(toptan) için talep edilebildiği gibi müşteri tarafından da kendi gereksinimlerinin
karşılanması amacıyla (perakende) talep edilebilmektedir. Bu kapsamda, ilgili
hizmetler müşterilerin kullanım amaçlarına göre toptan ve perakende olarak
ayrıştırılmaktadır. VPN hizmetinin ise, toptan seviyede sunumu yapılmamaktadır.
(17) Bu hususlar dikkate alındığında, VPN hizmeti ile kiralık devre ve benzeri ürünlerin farklı
özelliklere sahip olduğu ve VPN hizmeti dışındaki veri iletim yöntemlerinin VPN hizmeti
üzerinde yeterli rekabetçi baskı kurma gücüne sahip olmadığı düşünülmektedir. Sonuç
olarak, ilgili ürün pazarı perakende seviyede “VPN hizmetleri pazarı” olarak
değerlendirilmektedir. Kurulun 19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269 sayılı kararında da
VPN hizmetinin niteliğinin kiralık devrelerden farklılaştığı, perakende seviyede sunulan
bir hizmet olduğu ve toptan seviyede sunumunun olmadığı şeklindeki değerlendirmeler
kapsamında “VPN hizmetleri pazarı” olarak ayrı bir ilgili ürün pazarının tanımlandığı
görülmektedir.
(18) Yukarıda ifade edildiği üzere, kiralık devre ve benzeri hizmetler hem toptan hem de
perakende nitelikte ürünler iken geleneksel kiralık devre ve ATM, Metro Ethernet,
Frame Relay, ADSL gibi bağlantı ürünleriyle oluşturulan VPN hizmeti ise perakende
nitelikte bir üründür. Dolayısıyla VPN hizmeti açısından kiralık devre ve ATM, Metro
Ethernet, Frame Relay, ADSL gibi bağlantı ürünlerinin girdi niteliği taşıdığı
anlaşılmaktadır. Bu noktada, girdi özelliği gösteren ürünler bakımından üst (toptan)
Pazar tanımlanması gündeme gelmektedir. Bu kapsamda, toptan seviyede ilgili ürün
pazarının belirlenmesinde önemli olan husus geleneksel kiralık devre ve diğer kiralık
devrelerin aynı pazarda olup olmadığını belirlemektir.
(19) Üst pazarın belirlenmesi bakımından ilk olarak, kullanılan altyapıya göre ilgili
teknolojilerin farklılaştırılması gerekliliği tartışılabilir. VPN hizmetinin sunumunda en
uygun teknoloji olduğu iddia edilen Metro Ethernet ürünün toptan seviyede alternatif
işletmecilere minimum 5 mbps’ten erişime açıldığı, ancak Türk Telekom’un VPN
hizmetinin sunumunda 1 mbps’lik Metro Ethernet teknolojisinin kullanıldığı, böylece
Türk Telekom’un VPN hizmeti için kullandığı girdiyi aynı koşullarla alternatif
20-20/267-128
9/37

işletmecilerin erişimine açmayarak rakiplerinin maliyetlerini yükselttiği yönündeki
şikâyet konusu iddia dikkate alındığında, değerlendirme açısından önemli olan husus,
Metro Ethernet teknolojisine alternatif olabilecek düşük hız kapasitesine sahip
teknolojilerin tespitidir. Dosya kapsamında elde edilen bilgilerde, yüksek hız ihtiyacı
olan müşterilerin Metro Etherneti tercih ettikleri ancak düşük hız tercih eden
müşterilerin ise bulundukları lokasyonun altyapı desteğine bağlı olarak, xDSL (bakır);
gpone veya FTTH teknolojilerinden birini (fiber) kullanabildikleri belirtilmektedir.
Dolayısıyla düşük hız seviyelerinde, bakır ve fiber altyapı birbirine ikame olabilecektir.
Bu çerçevede, kullanılan altyapıya göre Pazar tanımlanmasına gerek olmadığı
değerlendirilmektedir.
(20) BTK tarafından yayımlanan “2017 Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi
Nihai Dokümanında”7 Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin, geleneksel
kiralık hatlarla benzer işlevsel özellikler göstermeleri nedeniyle, bahsedilen teknolojiler
ile geleneksel kiralık devreler aynı Pazar kapsamında değerlendirilmiştir. ATM ve
Frame Relay teknolojileri, rakip teknolojilerin üstünlüğü ve ilgili ürünlere olan talebin
azalan bir seyir göstermesi; ADSL hizmeti ise, iki nokta arasında karşılıklı olarak eşit
veri hızına imkân verecek şekilde simetrik olmaması nedeniyle aynı pazarda
değerlendirilmemiştir. BTK tarafından benimsenen bu görüş, tarafımızca da
benimsenmektedir. Bunun yanında, aşağıdaki tablolarda aynı özelliklere sahip olduğu
kabul edilen geleneksel kiralık devre ile Metro Ethernet, Fiberlink ve G.SHDSL
ürünlerinin toptan tarifeleri de karşılaştırılmıştır:
Tablo 1: Toptan Geleneksel Kiralık Devreler, G.SHDSL, Fiberlink Şehir İçi Tarife (KDV ve ÖTV hariç)
Karşılaştırması
Hız Geleneksel KD (TL) G.SHDSL (TL)* Fiberlink*
128 Kbit/sn 197 78 -
256 Kbit/sn 281 108 114
512 Kbit/sn 424 178 188
1024 Kbit/sn 656 286 304
2048 Kbit/sn 1.228 460 488
Kaynak: Türk Telekom Tarife ve Ücretlendirmeler (BTK 2017 Pazar Analizi)
*İlgili kaynakta tek uç için sunulmuş olan tarifeler, tabloya iki uç ücreti üzerinden yansıtılmıştır.
Tablo 2: Toptan Geleneksel Kiralık Devreler, G.SHDSL, Fiberlink Şehirler Arası Tarife (KDV ve ÖTV
hariç) Karşılaştırması
Hız Geleneksel KD (TL) G.SHDSL (TL)* Fiberlink (TL)*
128 Kbit/sn 277 160 -
256 Kbit/sn 403 256 272
512 Kbit/sn 613 378 400
1024 Kbit/sn 966 608 644
2048 Kbit/sn 1.485 940 996
Kaynak: Türk Telekom Tarife ve Ücretlendirmeler (BTK 2017 Pazar Analizi)
*İlgili kaynakta tek uç için sunulmuş olan tarifeler, tabloya iki uç ücreti üzerinden yansıtılmıştır.
(21) Tablolarda (Tablo 1, 2) görüldüğü üzere, G.SHDSL ve Fiberlink hizmetlerinin fiyatı,
geleneksel kiralık devre fiyatlarına göre daha makul seviyelerdedir. Bu açıdan, 2 Mbit
ve altı hızlarda G.SHDSL ve Fiberlink hizmetlerinin geleneksel kiralık devrelerle
rekabet edebilir nitelikte olduğu söylenebilir.
(22) Toptan seviyede Metro Ethernet tarifesi ise 5 Mbit’ten başlamakta, daha düşük
hızlarda toptan seviyede satışı bulunmamaktadır. Tablo 3’te görüleceği üzere, Metro
Ethernet tarifesi 5 Mbit ve yukarı hızlarda geleneksel kiralık devre fiyatlarından daha
uygundur:

7
kiralikdevre-pa-nd-2017.pdf
20-20/267-128
10/37

Tablo 3: Toptan Kiralık Devreler ve Metro Ethernet Şehir İçi / Şehirler Arası Tarife (KDV ve ÖTV hariç)
Karşılaştırması
Metro Ethernet (TL)* Geleneksel KD (TL)
Şehir içi
(5 Mbit/sn) 1.000,94 (5 Mbit/sn) 67.966
(10 Mbit/sn) 1.378,96 (10 Mbit/sn) 92.664
(100 Mbit/sn) 5.093,86 (100 Mbit/sn) 133.878,83
Şehirlerarası
(5 Mbit/sn) 1.751,68 (5 Mbit/sn) 103.969
(10 Mbit/sn) 2.381,82 (10 Mbit/sn) 126.394
(100 Mbit/sn) 8.699,66 (100 Mbit/sn) 18.608,43
Kaynak: Türk Telekom Tarife ve Ücretlendirmeler
* İlgili kaynakta tek uç için sunulmuş olan tarifeler, tabloya iki uç ücreti üzerinden yansıtılmıştır.
(23) Yapılan değerlendirmeler kapsamında ilgili ürün pazarı, “toptan seviyede sunulan
kiralık devre (Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin de dâhil olduğu)
pazarı” ve perakende seviyede “VPN hizmetleri pazarı” olarak tanımlanmıştır.
I.4.2. İlgili Coğrafi Pazar
(24) Başvuru konusu hizmetler bakımından ülke çapında rekabet şartlarının homojen
olması nedeniyle ilgili coğrafi Pazar “Türkiye” olarak belirlenmiştir.
I.5. Değerlendirme
(25) Dosya konusu başvurunun, Türk Telekom’un; i) Özel ve kamu kesimi tarafından
düzenlenen VPN hizmetinin sunumuna ilişkin ihalelerde veya ticari alım süreçlerinde
maliyetinin altında teklif sunduğu, ii) VPN hizmetinin sunumunda çeşitli kampanyalar
ve süre uzatma protokolleri ile müşterilerin alternatif operatörlerden hizmet almasının
önüne geçmeye çalıştığı, iii) Toptan seviyede alternatif işletmecilere 5 mbps altında
Metro Ethernet hizmeti sunmamasına karşın perakende seviyede VPN hizmetinin
sunumunda 5 mbps altında Metro Ethernet teknolojisi kullandığı iddialarına
dayanmaktadır. Bu itibarla aşağıda öncelikle Türk Telekom’un 4054 sayılı Kanun’un 6.
Maddesi kapsamında hâkim durumda bulunup bulunmadığına ilişkin tespitlere yer
verilmiş ve ardından Türk Telekom’un uygulamaları başvuru konusu iddia
çerçevesinde değerlendirilmiştir.
I.5.1. Hâkim Durum Değerlendirmesi
(26) 4054 sayılı Kanun’un 3. Maddesinde hâkim durum, “Belirli bir piyasadaki bir veya
birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat,
arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” olarak
ifade edilmiştir. Tanımdan anlaşılacağı üzere, incelenen teşebbüsün hâkim durumda
kabul edilebilmesi için asıl olarak rekabetçi baskılardan ne ölçüde bağımsız
davranabildiği önem taşımaktadır. Bu doğrultuda hakim durum değerlendirmesinde,
teşebbüsün ve rakiplerinin ilgili pazardaki konumu (hakim durumdaki teşebbüsün ve
rakiplerin Pazar payı, Pazar paylarının yıllar içerisindeki seyri, rakiplerin sayısı vb.),
pazara giriş ve pazarda büyüme engelleri (yasal düzenlemeler, fikri ve sınai mülkiyet
hakları, üstün teknoloji ve etkinlik, dikey bütünleşme, ana hammaddelere erişim,
reklam, marka bilinirliği, ürün farklılaştırması, portföy gücü, finansal ve ekonomik güç
vb.), alıcıların pazarlık gücü (teşebbüsün müşterilerinin büyüklüğü, alternatif temin
kaynakları, kendi arzını yaratma imkanı vb.) unsurları dikkate alınmaktadır. Bu unsurlar
çerçevesinde Türk Telekom’un ilgili pazardaki konumu değerlendirilmiştir.
(27) Alternatif internet servis sağlayıcıların perakende seviyede VPN hizmetlerini
sunabilmesi için ülke geneline yayılmış fiziki elektronik haberleşme altyapısına sahip
olması veya böyle bir altyapıya erişebiliyor olması gerekmektedir. Alternatif
işletmeciler, toptan seviyede Türk Telekom’dan eriştikleri kiralık devre ve yine toptan
seviyede Türk Telekom’dan temin ettikleri erişim teknolojilerini kullanarak
oluşturdukları VPN hizmetlerini perakende seviyede kurumsal kullanıcılara
20-20/267-128
11/37

sunmaktadır. Kiralık devre hizmetleri erişim teknolojilerinden bazıları fiber optik altyapı
üzerinden sunulduğundan ilk olarak fiber optik altyapı sahipliği Pazar gücünü
belirlemede önem taşımaktadır. Bu doğrultuda aşağıdaki tabloda alternatif
işletmecilerin ve Türk Telekom’un sahip oldukları fiber altyapı uzunluklarına ve buna
göre Pazar paylarına yer verilmektedir:
Tablo 4: Türk Telekom ve Alternatif İşletmecilerin Fiber Altyapı Uzunlukları ve Pazar Payları
Türk Telekom Alternatif İşletmeciler
Toplam Fiber
Uzunluğu (km)
Pazar Payı (%)
Toplam Fiber
Uzunluğu (km)
Pazar Payı (%)
2016-3 222.727 78,41 61.317 21,59
2017-3 245.820 78,99 65.394 21,01
2018-3 273.712 79,27 71.563 20,73
2019-3 294.677 79,36 76.627 20,64
Kaynak: BTK’nın 2019 Yılı 3. Çeyreğine İlişkin Pazar Verileri Raporu
(28) Yukarıdaki tablodan fiber altyapı uzunluğu bakımından Türk Telekom’un Pazar payının
2016-2019 yılları arasında %79 düzeyinde olduğu görülmektedir. İlaveten ülke
genelindeki bakır altyapının tamamı Türk Telekom’a ait bulunmaktadır. Bakır altyapının
fibere dönüşüm süreci dikkate alındığında, Türk Telekom’un sahip olduğu bakır
altyapının büyüklüğü de fiziksel altyapı pazarındaki bu konumunu güçlendirebilecek
önemli bir avantaj sağlamaktadır.
(29) BTK’nın 2019 yılının 3. Çeyreğine ilişkin Pazar verileri raporunda yer verilen aşağıdaki
grafiğin de yukarıdaki değerlendirmeleri destekleyici nitelikte olduğu görülmektedir:
Şekil 2: İşletmecilerin Fiber Uzunluklarının Bir Önceki Döneme Göre Artı şı, (km)

Kaynak: BTK Pazar Verileri Raporu 2019 3. Çeyrek
(30) Ayrıca, genel olarak erişim şebekelerine yapılacak yatırımların yüksek ve batık maliyet
niteliğinde olduğu ve bu şebekelerde genellikle yüksek seviyeli ölçek ve kapsam
ekonomilerinin var olduğu dikkate alındığında, Türk Telekom’un toptan seviyedeki
gücünün kısa vadede değişmesi mümkün görünmemektedir. Yeni bir şebeke
oluştururken katlanılması gereken yatırım maliyetlerinin yanı sıra Ulaştırma, Denizcilik
ve Haberleşme Bakanlığı tarafından verilecek olan “geçiş hakkı kullanım onayı”nı
müteakip altyapının tesis edileceği taşınmazların tasarruf sahiplerinden (Geçiş Hakkı
Sağlayıcılarına-GHS) de izin alınması gerekmektedir. Bunun yanında, geçiş hakkına
konu güzergâhtaki taşınmazlar, aynı zamanda mera, kültür ve tabiat alanı (SİT) vb.
20-20/267-128
12/37

olarak koruma altına alınmış bir taşınmaz olduğunda bu konuda ilgili kurumlardan da
ayrıca izin alınması gerekmektedir. Bu bilgiler doğrultusunda, yasal ve idari engeller,
batık maliyetler, ölçek ve kapsam ekonomileri ile şebeke etkileri gibi pazar özelliklerinin
kiralık devre hizmetleri pazarında faaliyet gösteren teşebbüslerin büyümesinin ya da
pazara yeni teşebbüslerin girmesinin önünde engel yarattığını söylemek mümkündür.
(31) Hâkim durum değerlendirmesinde dikkate alınan bir diğer husus ise alıcıların gücüdür.
Superonline, Vodafone Telekomünikasyon A.Ş. (Vodafone), Turknet İletişim Hizmetleri
A.Ş. (Turknet) başta olmak üzere alternatif işletmecilerin kendi altyapılarını
geliştirmeye çalıştıkları bilinmektedir. Bununla birlikte alternatif işletmeciler halen büyük
ölçüde Türk Telekom’un altyapısını kullanmaktadır. Kurul, Türk Telekom’un kendisine
yapılan tesis paylaşımı başvurularını geciktirmek, zorlaştırmak ve/veya engellemek
suretiyle 4054 sayılı Kanun’u ihlal edip etmediğinin tespiti amacıyla yürütülen
soruşturma sonucunda aldığı 09.06.2016 tarihli ve 16-20/326-146 sayılı kararında da
alternatif işletmecilerin, elektronik haberleşme hizmetlerinin sunumunda Türk
Telekom’un altyapısına bağımlılıklarının devam ettiği değerlendirmesinde bulunmuştur.
Son olarak, BTK’nın “Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi” raporunda
“…ülke genelinde kiralık devrelere ilişkin sonlandırma pazarında alternatif
işletmecilerin büyük ölçüde yerleşik işletmeci altyapısına bağımlı bulundukları ve
yüksek batık maliyet riskiyle birlikte kendi şehir içi altyapılarını oluşturmaya devam
ettikleri dikkate alınarak üçlü kriter testinin ilk şartı olan “piyasaya giriş önünde yüksek
ve geçici olmayan bir engelin olması” şartının halihazırda geçerli olduğu
değerlendirilmektedir.” şeklinde açıklama yapılarak Türk Telekom’un toptan seviyede
kiralık devre hizmetleri pazarında EPG’ye sahip olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
(32) Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde Türk Telekom’un toptan seviyede kiralık
devre hizmetleri pazarında hakim durumda olduğu değerlendirilmektedir.
(33) Perakende VPN hizmetleri bakımından yapılan hâkim durum değerlendirmesinde ilk
olarak Türk Telekom’un ve en yakın rakiplerinin ilgili pazarlardaki abone sayısı, elde
ettikleri gelir, kapasite ve uç sayısı bakımından pazar payları aşağıda sunulmaktadır:
Tablo 5: Teşebbüslerin VPN Hizmetleri Pazarında Gelir Bakımından Pazar Payları (%)
2018 2019
Teşebbüsler Gelir (TL) Pazar Payı Gelir (TL) Pazar Payı
Türk Telekom (…..) (…..) (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone Net İletişim Hizmetleri A.Ş.
(Vodafone Net)
(…..) (…..) (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..) (…..) (…..)
T-Systems Telekomünikasyon Ltd. Şti. (T-
Systems)
(…..) (…..) (…..) (…..)
Alfa İletişim Hizmetleri Paz. Tic. A.Ş.
(Alfa)
(…..) (…..) (…..) (…..)
Mozaik İletişim Hizmetleri A.Ş. (D-Smart) (…..) (…..) (…..) (…..)
Equant İstanbul Telekom A.Ş. (Equant
İstanbul)
(…..) (…..) (…..) (…..)
TT International8 (…..) (…..) (…..) (…..)
Millenicom Telekomünikasyon Hizmetleri
A.Ş. (Millenicom)
(…..) (…..) (…..) (…..)
İş Net Elektronik Bilgi Üretim Dağıtım
Ticaret ve İletişim Hizmetleri A.Ş. (İş Net)
(…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Veriler

8 2018 yılı ortalama Euro kuru olan 5,6751 ve 2019 yılı ortalama Euro kuru olan 6,3607 üzerinden
hesaplanmıştır.
20-20/267-128
13/37

Tablo 6: Teşebbüslerin VPN Hizmetleri Pazarında Abone Sayısı Bakımından Pazar Payları (%)
2018 2019
Teşebbüsler Abone Sayısı Pazar Payı Abone Sayısı Abone Sayısı
Türk Telekom (…..) (…..) (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone Net (…..) (…..) (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..) (…..) (…..)
T-Systems (…..) (…..) (…..) (…..)
Alfa (…..) (…..) (…..) (…..)
D-Smart (…..) (…..) (…..) (…..)
Equant İstanbul (…..) (…..) (…..) (…..)
TT International (…..) (…..) (…..) (…..)
Millenicom (…..) (…..) (…..) (…..)
İş Net (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Veriler
Tablo 7: Teşebbüslerin VPN Hizmetleri Pazarında Kapasite Bakımından Pazar Payları (%)
2018 2019
Teşebbüsler Toplam Kapasite (mbps) Pazar Payı Toplam Kapasite (mbps) Pazar Payı
Türk Telekom (…..) (…..) (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone Net (…..) (…..) (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..) (…..) (…..)
T-Systems (…..) (…..) (…..) (…..)
Alfa (…..) (…..) (…..) (…..)
D-Smart (…..) (…..) (…..) (…..)
Equant İstanbul (…..) (…..) (…..) (…..)
TT International (…..) (…..) (…..) (…..)
Millenicom (…..) (…..) (…..) (…..)
İş Net (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Veriler
Tablo 8: Teşebbüslerin VPN Hizmetleri Pazarında Uç Sayısı Bakımından Pazar Payları (%)
2018 2019
Teşebbüsler Uç Sayısı Pazar Payı Uç Sayısı Pazar Payı
Türk Telekom (…..) (…..) (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone Net (…..) (…..) (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..) (…..) (…..)
T-Systems (…..) (…..) (…..) (…..)
Alfa (…..) (…..) (…..) (…..)
D-Smart (…..) (…..) (…..) (…..)
Equant İstanbul (…..) (…..) (…..) (…..)
TT International (…..) (…..) (…..) (…..)
Millenicom (…..) (…..) (…..) (…..)
İş Net (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Veriler
(34) Tabloların incelenmesinden, Türk Telekom’un VPN hizmeti pazarında uç sayısı
bakımından pazar payının 2018 yılında %(…..), 2019 yılında %(…..) olarak
gerçekleştiği, benzer şekilde gelir bakımından pazar payında da önemli değişikliklerin
olmadığı ve ilgili ölçüte göre pazar payının 2018-2019 yılları arasında %(…..) arasında
değiştiği görülmektedir. VPN hizmetleri pazarında Superonline’ın uç sayısı bakımından
pazar payı %(…..), gelir bakımından pazar payı ise %(…..) arasında değişmiştir.
Vodafone’un pazar payı uç sayısı bakımından %(…..), gelir bakımından %(…..)
20-20/267-128
14/37

arasında değişmiştir. Bu doğrultuda Türk Telekom’un payının 2018-2019 yılları
arasında en yakın rakibinin ortalama (…..) katı olduğu anlaşılmaktadır.
(35) Dosya konusu VPN hizmetleri perakende seviyede genellikle kurumsal abonelere
sunulmaktadır. Bu hizmetlerden elde edilen gelirler de çoğunlukla kamu ihalelerinden
ya da özel teşebbüslerin alımlarından kaynaklanmaktadır. Söz konusu hizmetlerin ilgili
olduğu kurumsal kullanıcılar daha yüksek hız ve kapasitede internet hizmeti talep
etmektedir. Bu bağlamda, kurumsal kullanıcıların bireysel kullanıcılara kıyasla daha
yüksek bir alıcı gücüne sahip olduğu düşünülse de, pazarda oldukça fazla sayıda
bireysel ve kurumsal alıcının bulunması, alıcıların Türk Telekom üzerinde yeterli
düzeyde rekabetçi baskı oluşturmadığını göstermektedir.
(36) Perakende seviyede piyasaya giriş engellerinin bulunup bulunmadığı incelendiğinde
ise, VPN hizmeti sunulması için ilk olarak BTK’nın yetkilendirmesinin gerektiği
bilinmektedir. Bunun yanı sıra, mevcut dosya kapsamında incelenen teşebbüslerin
dikey bütünleşik yapıya, güçlü ve ortak bir dağıtım ağına ve geniş bir ürün portföyüne,
yüksek marka bilinirliğine, finansal ve ekonomik güce sahip olmasının da piyasadaki
teşebbüslerin büyümesi veya piyasaya yeni teşebbüslerin girmesinin önünde giriş
engeli oluşturmasının muhtemel olacağı değerlendirilmektedir. Dolayısıyla perakende
seviyede, toptan seviyedeki pazara kıyasla daha düşük seviyede de olsa, giriş
engellerinin bulunduğunu söylemek mümkündür.
(37) Yukarıdaki bilgiler doğrultusunda, perakende VPN hizmetleri pazarında, Türk
Telekom’un yüksek ve rakipleriyle orantısız pazar payı ve piyasaya giriş engellerinin
bulunması sebebiyle hâkim durumda olduğu sonucuna varılmıştır.
I.5.2. Maliyet Altı Fiyatlama ile Kampanya ve Süre Uzatma Protokolleri İddiasına
İlişkin Değerlendirme
(38) Başvuruda, Türk Telekom’un bazı büyük ihalelerin/sözleşmelerin hemen öncesinde
perakende hizmetlerini, toptan devre fiyatlarının altında fiyatlandırdığı kısa süreli
kampanyalar yaptığı, ayrıca ilgili kampanyalar ve uzatma protokolü vasıtasıyla hizmet
süresini uzatarak alternatif işletmecilerin hizmet sunma olanaklarını ortadan kaldırdığı
ileri sürülmektedir. Dosya kapsamında, birbiriyle bağlantılı bu iddialardan ilki, fiyat
sıkıştırması kapsamında incelenmiş ve fiyat-maliyet analizinde ilgili müşteriye
uygulanan kampanya da dikkate alınmıştır. İkinci iddia ise, rakip teşebbüslerin
tüketicilere erişimini kısıtlama riski taşıdığından “Hakim Durumdaki Teşebbüslerin
Dışlayıcı Davranışlarına İlişkin Kılavuz”un (Kılavuz) “Münhasırlık Anlaşmaları” başlıklı
bölümde yapılan açıklamalar kapsamında değerlendirilmiştir.
I.5.2.1. Fiyat Sıkıştırması Çerçevesinde Değerlendirme
(39) Fiyat sıkıştırması, dikey bütünleşik ve üst (toptan) pazarda hâkim durumda bulunan bir
teşebbüsün, bu pazarda üretimini kontrol ettiği girdinin toptan fiyatı ile bu girdiden
üretilen alt pazar (perakende pazar) ürününün fiyatı arasındaki marjı (satış kârı), bu
fiyatların düzeyinde değişiklikler yaparak kısması sonucunda oluşmaktadır. Üst
pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs, üst pazar ürününün fiyatını yükselterek, alt
pazar ürününün fiyatını düşürerek veya her ikisini aynı anda uygulayarak marj
sıkıştırmasına yol açabilmektedir. Bu davranışın altında yatan temel rekabet karşıtı
endişe ise, daralan marj karşısında perakende pazarda faaliyet gösterebilmeleri bu
girdiye bağlı olan, teşebbüse toptan fiyatı ödemek ve aynı zamanda teşebbüsün
perakende fiyatıyla rekabet etmek durumunda kalan etkin alt pazar rakiplerinin
kârlı/kazançlı ve kalıcı bir şekilde pazarda faaliyet göstermelerinin engellenmesidir.


20-20/267-128
15/37

(40) Kılavuz’un 62. paragrafında ise fiyat sıkıştırmasının unsurları olarak;
a) teşebbüsün bir üretim zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet
göstermesi,
b) üst pazardaki ürünün alt pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olması,
c) teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunması,
d) üst ve alt pazar ürünleri arasındaki marjın üst pazardaki hâkim durumda bulunan
teşebbüs kadar etkin bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde
faaliyet gösteremeyecek kadar düşük olması
sayılmıştır.
(41) Bu noktada ortaya çıkan soru, hâkim durumdaki firmanın bu fiyatlama politikasının, alt
pazar rakiplerinin faaliyetlerini “kazançsız” (uneconomic) hale getirip getirmediğinin ne
şekilde hesaplanacağıdır. Bu konuya ilişkin olarak Kurul ve Avrupa Komisyonunun eşit
etkinlikteki rakip testini benimsediği görülmektedir9. Eşit etkinlikteki rakip testi, üst
pazarda hâkim durumda olan teşebbüsün aynı girdi fiyatını ödemek zorunda olsaydı alt
pazarda kârlı bir şekilde faaliyet gösterip gösteremeyeceğini ölçmekte ve bu yolla eşit
etkinlikteki rakiplerin pazardan dışlanıp dışlanmayacağı incelenmektedir.
(42) Kılavuz’da da eşit derecede etkin bir rakibin maliyetlerini belirlemede kullanılacak
ölçütün üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüsün alt pazar ürünü için
hesaplanan uzun dönem ortalama artan maliyetleri (UDOAM) olduğu belirtilmiştir.
Özelikle UDOAM’ın sabit maliyetleri içermesi sebebiyle değişken maliyetlerin çok
düşük, sabit maliyetlerin çok yüksek olduğu ağ endüstrileri, teknoloji piyasaları ve
yüksek ar-ge yatırımları içeren piyasalarda daha uygun bir ölçüt olduğu kabul
edilmektedir10. Söz konusu UDOAM hesaplanırken, üst pazarda hâkim durumda
bulunan teşebbüsün üst pazar ürününü, alt pazarda rakiplerine sattığı fiyattan
kullandığı varsayılmaktadır11.
(43) Başvuru konusuna bu çerçeveden yaklaşıldığında, dosyada, üst pazarda hâkim
durumda olan ve perakende pazarda da faaliyet gösteren Türk Telekom’un, VPN
hizmeti verilebilmesi için gerekli olan hizmetlerin fiyatı ile ilgili ihaleler kapsamında
ortaya çıkan perakende VPN hizmetinin fiyatı arasındaki marjı kısarak rakiplerin
faaliyetlerini zorlaştırıp zorlaştırmadığı incelenmelidir.
(44) Yukarıda ifade edildiği üzere, fiyat sıkıştırmasının söz konusu olabilmesi için dört
koşulun tamamının gerçekleşmesi gerekmektedir. İlk olarak teşebbüs bir üretim
zincirinde birbiriyle bağlantılı üst ve alt pazarlarda faaliyet göstermelidir. Dikey
bütünleşik yapıda olan Türk Telekom kiralık devre ve VPN hizmetlerine ilişkin birbiriyle
bağlantılı olan hem üst hem de alt pazarda hizmet sunmaktadır. Alternatif işletmecilerin
dosya konusu ihalelere katılabilmek için toptan seviyede hizmeti Türk Telekom’dan
aldığı, diğer taraftan söz konusu ihalelere Türk Telekom tarafından teklif verildiği
görülmektedir. Bu itibarla teşebbüsün hem üst hem de alt pazarda faaliyet gösterdiği
ve birinci koşulun karşılandığı anlaşılmaktadır.
(45) Fiyat sıkıştırması analizinde incelenmesi gereken ikinci koşul, üst pazardaki ürünün alt
pazarda faaliyet gösterebilmek için vazgeçilmez olmasıdır. Vazgeçilmezlik koşulu
değerlendirilirken, üst pazar ürününün alt pazarda etkin bir şekilde rekabet edebilmek
için nesnel olarak gerekli olması aranmaktadır. Bu durum, söz konusu ürün açısından
rakiplerin alt pazarda başvurabilecekleri mevcut ya da potansiyel bir ikamesinin

9 Bkz. 19.11.2008 tarihli, 08-65/1055-411 sayılı ve 08.11.2018 tarihli, 18-42/670-329 sayılı Kurul
kararları; Case C-280/08 P, Deutsche Telekom AG v. Commission 2010 E.C.R. I-09555
10 Bkz. Kılavuz para. 54, O’Donoghue ve Padilla 2013, 382.
11 Bkz. Kılavuz 15. Dipnot.
20-20/267-128
16/37

bulunmaması halinde söz konusu olmaktadır. İlgili unsurun mevcut veya potansiyel
ikamesinin olup olmadığı değerlendirilirken, hâkim durumda bulunan teşebbüsün
rakiplerinin öngörülebilir bir gelecekte söz konusu unsuru etkin bir şekilde tekrar
oluşturup oluşturamayacakları göz önünde bulundurulmaktadır.
(46) Bahse konu unsurun tespitinde, perakende pazarda faaliyet gösteren ve kendine ait
altyapısı bulunmayan alternatif işletmecilerin Türk Telekom tarafından sağlanan erişim
teknolojileri haricinde bir altyapı üzerinden hizmet verebilmelerinin mümkün olup
olmadığı incelenmelidir. Dosya konusu VPN hizmetleri fiber ve bakır altyapılardan
sunulmaktadır. Bakır altyapının tamamına, fiber optik altyapının ise %79’una Türk
Telekom sahiptir. Her ne kadar Superonline, Turknet gibi alternatif işletmeciler kendi
fiber optik altyapıları üzerinden perakende hizmetleri sunabiliyor olsalar da, bu
altyapıların alternatif işletmecilere kullandırılması yükümlülüğü bulunmamaktadır.
Nitekim BTK kararı gereği Türk Telekom ve diğer işletmecilerin fiber altyapılarını toptan
düzeyde erişime açma yükümlülüğü bulunmamaktadır. Ayrıca, Türk Telekom’dan
sonra en geniş fiber altyapıya sahip Superonline’ın Türk Telekom’a göre kısıtlı
miktarda fiber altyapısı üzerinden toptan seviyede hizmet sunduğu bilindiğinden
Superonline ve diğer alternatif işletmeciler için yine tek alternatif olarak Türk Telekom
öne çıkmaktadır. Dolayısıyla fiyat sıkıştırmasına ilişkin ikinci unsurun sağlandığı
değerlendirilmektedir.
(47) Üçüncü koşul olan teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunması kriteri
bakımından, yukarıda hâkim durum değerlendirmesinin yapıldığı kısımda yapılan
açıklamalar çerçevesinde Türk Telekom dosya kapsamındaki üst pazarda hâkim
durumda bulunduğundan, üçüncü koşulun da sağlandığı anlaşılmaktadır.
(48) Fiyat sıkıştırmasının varlığını gösteren unsurlardan sonuncusu olan, “üst ve alt pazar
ürünleri arasındaki marjın üst pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs kadar etkin
bir rakibin alt pazarda kar elde edemeyecek ve kalıcı şekilde faaliyet gösteremeyecek
kadar düşük olması” kriterine ilişkin olarak ise, Türk Telekom’un dosya konusu
ihalelere verdiği teklifler ile bu teklife esas teşkil eden maliyetlerinin incelenmesi ve
maliyet altında fiyatlama yapıp yapmadığının tespit edilmesi gerekmektedir. Başvuru
dilekçesinde kamu ve özel kurum ihalelerinde maliyet altı teklifler verildiği iddia edilmiş,
özellikle 2017 yılında yapılan SGK12, 2016 yılında yapılan Türkiye İş Kurumu
(İŞKUR)13, 2017 yılında yapılan GİB14 ve 2019 yılında yapılan Tarım ve Orman
Bakanlığı ihalelerinde fiyat sıkıştırması uygulandığı iddia edilmiştir. Söz konusu
ihalelerden SGK ve GİB tarafından VPN hizmetine ilişkin yapılan ihale/hizmet alımları
2017 yılında gerçekleşmiş olup, söz konusu fiyatlandırma davranışı Kurulun
19.09.2018 tarihli ve 18-33/545-269 sayılı kararında fiyat sıkıştırması bakımından
değerlendirilmiştir. Ancak yukarıda özetlendiği üzere, şikayet dilekçesinde sadece VPN
hizmetlerinin sunumuna ilişkin iddiaların yer alması nedeniyle söz konusu ihaleler
ilerleyen bölümlerde yer alan 2018 yılına ilişkin tabloda yer verilmek suretiyle mevcut
önaraştırma kapsamındaki incelemeye dahil edilmiştir. 2016 yılında gerçekleştirilen
İŞKUR ihalesi de -2018 yılına ilişkin tabloda yer verilerek- değerlendirilmiştir.
(49) Bu doğrultuda 2018-2019 yıllarında kurumsal müşteriler tarafından (kamu kurumları ve
özel teşebbüsler) açılmış VPN hizmeti içeren ihale/alımlarda Türk Telekom’un sunduğu
teklif tutarları ve maliyetleri ile 2016 yılındaki İŞKUR ihalesinin, 2017 yılındaki SGK ve
GİB ihalelerinin teklif tutarları ve maliyetleri Türk Telekom’dan talep edilmiştir. Ancak,
Türk Telekom’un yıllık teklif sunduğu ihale sayısının 250’den fazla olması ve bu

12 2017/456603 kayıt numaralı ihale.
13 2016/396916 kayıt numaralı ihale.
14 2017/547742 kayıt numaralı ihale.
20-20/267-128
17/37

tekliflere erişimin çok fazla zaman gerektirmesi nedeniyle talep edilen ihaleler 2018 ve
2019 yıllarında her yıl için en yüksek bedelli 20 özel ve 20 kamu ihalesi olarak
sınırlandırılmıştır. Öte yandan, diğer teşebbüslerden de 2018-2019 yılları içerisinde
katıldıkları VPN hizmetini içeren ihalelerin bilgisi talep edilmiştir. Alfa tarafından
sunulan bilgide, 2018 ve 2019 yıllarında gerçekleşmiş VPN içerikli (…..) kamu kurumu
ihalesinden (…..) ihalenin Superonline, (…..) ihalenin Türk Telekom, (…..) ihalenin
Vodafone, (…..) ihalenin Alfa, (…..) ihalenin Turknet, (…..) ihalenin ise İş-Net
tarafından kazanıldığı belirtilmiştir
(50) Aşağıda yapılan analizlerde, Türk Telekom tarafından sunulan ve 2018-2019 yıllarında
kurumsal müşteriler tarafından açılmış VPN hizmeti içeren ihale/alımlar esas alınmıştır.
Fiyat sıkıştırması teorisine uygun olarak aşağıda verilen maliyet kalemlerinin
hesaplanmasında Türk Telekom’un alternatif bir işletmeci olarak ihaleyi kazanması
varsayımı altında, hizmetin tamamını Türk Telekom altyapısını kullanarak sunması
durumu esas alınmıştır. Bu çerçevede, TTVPN hizmetinde herhangi bir toptan tarife
olmadığı için 5 mbps ve üzeri hızlar için toptan maliyet olarak BTK tarafından
yayımlanan Referans Kiralık Devre Teklifi’nde yer alan Metro Ethernet hizmetinin aylık
kullanım ücretleri dikkate alınmıştır. İhale kapsamında 5 mbps’den daha düşük hız
seviyelerinin de olduğu durumlarda bu hızlar için Metro Ethernet devreleri toptan
seviyede sunulmadığı için 5 mbps’den daha düşük hızlardaki devre maliyetleri
Referans Kiralık Devre Teklifi’nde yer alan G.SHDSL hizmetinin aylık kullanım ücretleri
dikkate alınarak hesaplanmıştır15. Maliyet analizinde ilgili ürüne ve müşterinin mevcut
kullandığı altyapıya bağlı olarak cihaz, altyapı, kablolama vb. harcamalar da dikkate
alınmıştır. Diğer taraftan TTVPN hizmeti sunumuna ilişkin vergi yükümlülükleri ise şu
şekildedir:
- Katma Değerli Hizmet Vergisi: %18 (Faturalanan bedel üzerinden),
- Özel İletişim Vergisi: %7,5 (Faturalanan bedel üzerinden),
- Evrensel Hizmet Katkı Payı: %1 (Net satışlar üzerinden),
- Haberleşme Vergisi: %1 (Tahsil Edilen bedel üzerinden),
- BTK Kurum Masraflarına Katkı Payı: %0,35 (Net satışlar üzerinden).
(51) Ayrıca imzalanan bir sözleşme mevcut ise sözleşmede belirlenen tutar üzerinden de
%0,948 damga vergisi uygulanmaktadır. Söz konusu maliyet hesaplamalarında
vergiler hariç tutar esas alınmıştır.
(52) Bu çerçevede Türk Telekom tarafından 2018 yılında teklif verilen toplam 20 kamu (iki
ihale 2017 yılına, bir ihale 2016 yılına ilişkindir), 20 özel teşebbüs ihalesi/hizmet alımı,
2019 yılında teklif verilen toplam 19 kamu, 20 özel teşebbüs ihalesi/hizmet alımı bilgisi
gönderilmiş olup söz konusu ihalelerin detayları aşağıda sunulmaktadır:


15 Her şehirde varlık (PoP) noktası bulunduğundan söz konusu ihaleler kapsamında maliyet hesabı
yapılırken şehiriçi/şehirlerarası ayrımı yapılmadan şehiriçi Metro Ethernet ve G.SHDSL toptan tarife
ücretleri dikkate alınmıştır.
20-20/267-128

Tablo 9: 2018 Yılında Kurumsal Müşteriler Tarafından Açılan En Yüksek Değerli İhale/Alımlara Türk Telekom Tarafından Sunulan Teklifler16 (TL)
İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam
Maliyet17
Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
İŞKUR18 36
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
Avantaj Kamp. (…..) Türk
Telekom
- (…..)
Perakende İnd. (…..)
SGK19 36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
GİB20 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..) Türk
Telekom
- (…..)
Perakende İnd. (…..)
Flo Mağazacılık 48 (…..) (…..)21 (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
- -
(…..)
(…..) Perakende İnd. (…..)
Denizbank 48
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
Port Kamp. (…..) Türk
Telekom
- (…..)
Perakende İnd. (…..)
Finansbank 24
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
Port Kamp. (…..) Türk
Telekom
- (…..)
Perakende İnd. (…..)
Defacto 48 (…..) (…..) (…..) (…..) Eco-VPN Kamp. (…..) - - (…..)
Akbank 36 (…..) (…..) (…..) (…..) Eco-VPN Kamp. (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Doğa Okulları 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
- (…..) Avantaj Kamp. (…..)
Perakende İnd. (…..)

16 İlgili yılda Türk Telekom tarafından teklif sunulan ihale sayısının çok fazla sayıda olması ve bu tekliflere erişimin çok fazla zaman gerektirmesi nedeniyle en
yüksek bedelli 20 özel ve 20 kamu ihalesi talep edilmiştir.
17 Toplam maliyet kalemi toptan ürün maliyeti, altyapı maliyeti, cihaz maliyeti ve teknoloji bütçesinden oluşmaktadır.
18 İlgili ihale 2016 yılına ilişkin olup şikâyet konusu ihalelerden birisi olması nedeniyle 2018 yılı içerisinde gösterilmiştir.
19 İlgili ihale 2017 yılına ilişkin olup şikâyet konusu ihalelerden birisi olması nedeniyle 2018 yılı içerisinde gösterilmiştir.
20 Bkz. dipnot 19.
21 Flo Mağazacılık ihalesinde örnek olarak gösterilecek olursa maliyetler şu şekilde oluşmaktadır; toptan ürün maliyeti (…..) TL, cihaz maliyeti (…..) TL, altyapı
maliyeti (…..) TL, teknoloji bütçesi (…..) TL.

18/38
20-20/267-128
19/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
Aytemiz 24 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
CK Enerji 48
(…..)

(…..)

(…..)

(…..)

Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
- (…..) Avantaj Kamp. (…..)
Perakende İnd. (…..)
D&R 24
(…..)

(…..) (…..)
(…..)
(…..)
Avantaj Kamp. (…..)
- -
(…..)
Perakende İnd. (…..)
DEDAŞ 48 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..) - - (…..)
İngbank 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Perakende İnd. (…..)
Ek İndirim (…..)
A101 24 (…..) (…..) (…..) (…..) Perakende İnd. (…..) - - (…..)
Watsons 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
- -
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Perakende İnd. (…..)
Demsa 48 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..) - - (…..)
Turkuvaz Müzik 48 (…..) (…..) (…..) (…..) Eco-VPN Kamp. (…..) - - (…..)
Albarakatürk 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
- -
(…..)

2 Kat Hız Kamp. (…..)
2 Kat Hız Kamp. (…..)
CarrefourSa 24 (…..) (…..) (…..) (…..) Avantaj Kamp. (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Fibabanka 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Perakende İnd. (…..)
Mektebim 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
- - (…..)
Perakende İnd. (…..)
Port Kamp. (…..)
VM Ucu İnd. (…..)
20-20/267-128
20/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
Nüfus ve
Vatandaşlık
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende İnd. (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Ek İndirim (…..)
Kamunet Kamp. (…..)
Bilim Sanayi 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende İnd. (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)

Kamunet Kamp. (…..)
Kamunet Taah.
İnd.
(…..)
TEİAŞ 36
(…..)

(…..)

(…..)

(…..)

Ek İndirim (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Perakende İnd. (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Diyanet İşleri
Başkanlığı
36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Göç İdaresi BT 36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
TSE 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Vodafone
22
- (…..) Perakende İnd. (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Et ve Süt
Kurumu
36 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk
Telekom
EÜAŞ 36 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Göç İdaresi 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..) Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)
(…..) (…..)
DSİ 10 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk
Telekom23
- (…..)
DMO 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..) Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)
(…..) (…..)
MKE 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..)
Turknet24 - (…..)
(…..) (…..)

22 Vodafone (…..) TL teklifle söz konusu ihaleyi kazanmıştır. Bu ihalede Turkcell’in teklifi (…..) TL’dir.
23 Bu ihalede Alfa tarafından (…..) TL teklif verilmiştir.
24 Bu ihalede Superonline tarafından (…..) TL, Alfa tarafından (…..) TL, Vodafone tarafından (…..) TL teklif verilmiştir.
20-20/267-128
21/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
Orman ve Su
İşleri Bakanlığı
12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk
Telekom25
- (…..)
TPAO 12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Gaziantep
B.Ş.B.
36
(…..)

(…..)

(…..)

(…..)

(…..) (…..)
- -
(…..)
(…..) (…..)
Büyükçekmece
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) - - (…..)
Beşiktaş
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Türk
Telekom
(…..)
Toplam

8


25 Bu ihalede Superonline tarafından (…..) TL teklif verilmiştir.
20-20/267-128

(53) Yukarıda yer verilen ihalelerden birer ihale Vodafone ve Turknet tarafından, diğer 25
ihale Türk Telekom tarafından kazanılmıştır. Türk Telekom’un söz konusu ihalelere
verdiği teklif tutarları incelendiğinde sadece SGK ihalesinde maliyetlerini
karşılayamadığı görülmektedir. Ancak söz konusu ihale SGK tarafından iptal edilmiş,
hizmetin Türksat’tan alınmasına karar verilmiş ve Türksat ise söz konusu hizmeti
yüklenici olarak Türk Telekom’dan almıştır. Bu çerçevede Türksat, Türk Telekom’un
altyapısını kullandığı için yukarıdaki tabloda Türk Telekom tarafından ihalenin
kazanıldığı bilgisine yer verilmiştir. Türk Telekom yukarıdaki tabloda yer verilen
ihalelerden sekizinde sözleşme süresi sonunda uzatma protokolü ile hizmet vermeye
devam etmiştir.
(54) Kamuya ya da özel teşebbüse sunulan teklifler çoğunlukla çoklu paket (bundle) olarak
talep edilmektedir. Bir başka deyişle, ilgili kurum ya da teşebbüs çoğunlukla VPN
hizmetinin yanında genişbant internet hizmeti, ses hizmeti vb. hizmetlerini birlikte talep
etmekte ve bu kapsamda ilgili teşebbüsler tarafından da birlikte sunulmaktadır.
Yukarıdaki tabloda yer verilen her bir ihaleye ilişkin maliyet hesaplamasında Türk
Telekom tarafından söz konusu paket içerisinden sadece VPN hizmetine ilişkin karlılık
analizi sunulmuş ve bu yöndeki karlılık analizinde uygulanan kampanyalar dikkate
alınmıştır.
(55) Türk Telekom tarafından 2019 yılında teklif verilen toplam 19 kamu, 20 özel teşebbüs
ihalesi/hizmet alımının detaylarına ise aşağıda yer verilmiştir:


 23/38
20-20/267-128

Tablo 10: 2019 Yılında Kurumsal Müşteriler Tarafından Açılan En Yüksek Değerli İhalelere Türk Telekom ve Rakip Teşebbüsler Tarafından Sunulan Teklifler26 (TL)
İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam
Maliyet
Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
TEB 48 (…..) (…..) (…..) (…..) Ek İndirim (…..) - - (…..)
Garanti
Bankası
24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
Yapı ve Kredi
Bankası
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Aydem Gediz
Elektrik
48

Avantaj Kamp. (…..)
Devam
Ediyor
- (…..)
Teknosa 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
Tüvtürk 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) - - (…..)
Şekerbank 36 (…..) (…..) (…..)

(…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
KuveytTürk 24 (…..) (…..) (…..)

2 Kat Hız
Kamp.
(…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Selçuk Ecza
Deposu
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..)
- -
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
THY 12 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Perakende
İnd.
(…..)

26 Bkz. dipnot 16 24/38
20-20/267-128
24/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam
Maliyet
Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
A101 48 (…..) (…..) (…..) (…..) Avantaj Kamp. (…..) - - (…..)
Arkas 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) - - (…..)
AssisTT 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Bahçeşehir
Okulları
36
(…..)

(…..)

(…..)

(…..)

Perakende
İnd.
(…..) Türk
Telekom
-
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Global Bilgi 36
(…..)

(…..)

(…..)

(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
- -
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Gedik Yatırım 48
(…..)

(…..)

(…..)

(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
- -
(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
Ankara Niğde
Otoyolu
48 (…..) (…..) (…..) (…..) Avantaj Kamp. (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
ASAT 48 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
- (…..)
Cengiz
Holding
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) Devam
Ediyor
-
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Aras Kargo 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..)
- -
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
TPAO 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
-
(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
ÇAYKUR 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) Türk
Telekom
- (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
20-20/267-128
25/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam
Maliyet
Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
Kıyı Emniyeti 36
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
(…..)
Perakende
İnd.
(…..) Türk
Telekom
-
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
TBMM 36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Superonli
ne27
- (…..)
TCDD 36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Tapu
Kadastro
36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom28
- (…..)
Çevre ve
Şehircilik
Bakanlığı
Coğrafi Bilgi
Sist.
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
TEDAŞ 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Eti Maden 36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
KOSGEB 36 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
TÜİK 12 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Gıda Tarım 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
İŞKUR 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Perakende
İnd.
(…..) Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Ek İndirim (…..)

27 Superonline söz konusu ihaleyi (…..) teklifle kazanmıştır.
28 Bu ihaleye Vodafone tarafından (…..) TL teklif verilmiştir.
20-20/267-128
26/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam
Maliyet
Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Yararlandırılan
Kampanya
Kampanya
Kapsamında
Uygulanan
İndirim Oranı
(%)
İhaleyi
Kazanan
Protokol
İle
Uzatma
Durumu
Ne Kadar
Süreyle
Uzatıldığı
İzmir B.Ş.B. 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Superonli
ne
-
(…..)

Perakende
İnd.
(…..)
Esenler
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
- -
(…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Manisa
B.Ş.B.
24 (…..) (…..) (…..) (…..) - (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Mersin B.Ş.B. 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı
(…..)

Avantaj Kamp. (…..)
Perakende
İnd.
(…..)
Nevşehir
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Port Kamp. (…..)
- -
(…..)
Avantaj Kamp. (…..)
Pursaklar
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..) Avantaj Kamp. (…..)
Türk
Telekom
Uzatıldı (…..)
Toplam



11

Kaynak: Türk Telekom’dan Elde Edilen Veriler
20-20/267-128
(56) Yukarıda yer verilen ihalelerden ikisi Superonline tarafından, 25’i ise Türk Telekom
tarafından kazanılmıştır. Türk Telekom’un söz konusu ihalelere verdiği teklif tutarları
incelendiğinde tüm ihalelerde maliyetlerini karşılayacak şekilde teklif verdiği
görülmektedir. Türk Telekom söz konusu ihalelerden 11’inde sözleşme süresi sonunda
uzatma protokolü ile hizmet vermeye devam etmiştir.
(57) 2018 ve 2019 yıllarına ilişkin olarak yukarıda yer verilen maliyet analizlerinde, 5 mbps
altındaki hızlar için G.SHDSL altyapısının kullanıldığı varsayımı esas alınmıştır. Ancak
ihale sahibinin 5 mbps altındaki hızlar için Metro Ethernet’i şart koşması durumunda
ilgili konumda kendi altyapısı olmayan teşebbüsler, Türk Telekom’dan 5 mbps hızında
Metro Ethernet hizmetini alıp müşterisine sunabilmektedir. Alternatif işletmeciler
açısından en dezavantajlı olan bu durum bakımından, Türk Telekom’un ilgili ihaleleri
alternatif bir rakip olarak kazanmış olması ve 5 mbps altı devreler için 5 mbps hızında
Metro Ethernet kullanarak hizmeti sunması durumunun da ayrıca incelenmesi
gerekmektedir. Bu çerçevede aşağıda 2018 ve 2019 yılına ait ihalelerde, Türk
Telekom’un alternatif bir işletmeci olarak ihaleleri kazanmış olması ve 5 mbps altı
devreler için 5 mbps hızında Metro Ethernet kullanması durumundaki maliyet
analizlerine yer verilmiştir. Ancak belirtmek gerekir ki her ihalede 5 mbps altı devreler
için Metro Ethernet kullanılması şartı getirilmemiş olup, aşağıda ilgili bölümde de
belirtildiği üzere teknik şartnamesi incelenen 18 ihaleden sadece altı tanesinde Metro
Ethernet zorunluluğu getirildiği, bu altı ihaleden de sadece bir tanesinde 5 mbps
altında devrelerin bulunduğu görülmüştür.
Tablo 4: 2018 Yılı İhalelerinde 5 Mbps Altı Devreler için 5 Mbps Hızında ME Kullanılması Durumu
İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı
(%)
İŞKUR 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
SGK 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
GİB 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Flo Mağazacılık 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Denizbank 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Finansbank 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Defacto 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Akbank 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Doğa Okulları 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Aytemiz 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
CK Enerji 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
D&R 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
DEDAŞ 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
İngbank 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
A101 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Watsons 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Demsa 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Turkuvaz Müzik 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Albarakatürk 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
AnadoluBank 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
CarrefourSa 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Fibabanka 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Mektebim 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Nüfus ve
Vatandaşlık
36 (…..) (…..) (…..) (…..)


 28/38
20-20/267-128
28/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı
(%)
Bilim Sanayi 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TEİAŞ 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Diyanet İşleri
Başkanlığı
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Göç İdaresi BT 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TSE 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Et ve Süt Kurumu 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
EÜAŞ 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Göç İdaresi 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
DSİ 10 (…..) (…..) (…..) (…..)
DMO 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
MKE 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Orman ve Su İşleri
Bakanlığı
12 (…..) (…..) (…..) (…..)
TPAO 12 (…..) (…..) (…..) (…..)
Gaziantep B.Ş.B. 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Büyükçekmece
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Beşiktaş Belediyesi 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Çerçevesinde Yapılan Hesaplamalar
Tablo 5: 2019 Yılı İhalelerinde 5 Mbps Altı Devreler için 5 Mbps Hızında ME Kullanılması Durumu
İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı (%)
TEB 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Garanti Bankası 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Yapı ve Kredi
Bankası
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Aydem Gediz
Elektrik
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Teknosa 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Tüvtürk 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Şekerbank 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
KuveytTürk 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Selçuk Ecza
Deposu
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
THY 12 (…..) (…..) (…..) (…..)
A101 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Arkas 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
AssisTT 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Bahçeşehir
Okulları
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Global Bilgi 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Gedik Yatırım 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Ankara Niğde
Otoyolu
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
ASAT 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Cengiz Holding 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Aras Kargo 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TPAO 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
ÇAYKUR 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Kıyı Emniyeti 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TBMM 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TCDD 36 (…..) (…..) (…..) (…..)


20-20/267-128
29/37

İhale Adı
Taahhüt
Süresi
(Ay)
TT Teklif Tutarı
(Vergiler Hariç)
Toplam Maliyet Kar
Karlılık
Oranı (%)
Tapu Kadastro 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı Coğrafi
Bilgi Sist.
36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TEDAŞ 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Eti Maden 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
KOSGEB 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
TÜİK 12 (…..) (…..) (…..) (…..)
Gıda Tarım 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
İŞKUR 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
İzmir B.Ş.B. 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Esenler Belediyesi 48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Manisa B.Ş.B. 24 (…..) (…..) (…..) (…..)
Mersin B.Ş.B. 36 (…..) (…..) (…..) (…..)
Nevşehir
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Pursaklar
Belediyesi
48 (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Bilgiler Çerçevesinde Yapılan Hesaplamalar
(58) Yukarıdaki tablolardan 2018 ve 2019 yıllarına ait ihalelerde, Türk Telekom’un alternatif
bir işletmeci olarak ihaleleri kazanmış olması ve 5 mbps altı devreler için 5 mbps
hızında Metro Ethernet kullanması durumunda 2018 yılında 13 ihalede, 2019 yılında 3
ihalede maliyetlerini karşılayamadığı görülmektedir.
I.5.2.2. Rekabet Karşıtı Piyasa Kapamaya İlişkin Değerlendirme
(59) Fiyat sıkıştırmasına ilişkin teorik bilgilerin verildiği kısımda belirtildiği üzere hâkim
durumdaki teşebbüsün dışlayıcı davranışları hakkındaki incelemenin esasını dışlayıcı
davranışın fiili veya muhtemel rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığı
oluşturmaktadır. Kılavuz’un 26. maddesinde rekabet karşıtı pazar kapamanın varlığı
incelenirken dikkate alınacak hususlar sayılmaktadır. Bu hususlardan hâkim durumdaki
teşebbüsün konumu, ilgili pazardaki koşullar, hâkim durumdaki teşebbüsün rakiplerinin
konumu ile müşterilerin ya da sağlayıcıların konumu yukarıda ilgili bölümlerde
incelenmiş olup anılan unsurların pazar kapama ihtimalini yükselttiği
değerlendirilmektedir. Bu bölümde ise incelenen davranışın kapsamı ve süresi ile fiili
piyasa kapamayla ilgili olası delillerin bulunup bulunmadığı değerlendirilmiştir.
(60) Kılavuz’da genel olarak ilgili pazarda davranıştan etkilenen satışların toplam satışlar
içindeki payı ne kadar yüksek olursa, davranışın süresi ne kadar uzun olursa ve bu
davranış ne kadar düzenli uygulanırsa piyasanın kapanması ihtimalinin o kadar yüksek
olacağı ifade edilmektedir. Bu doğrultuda dosya konusu ihalelerin değer bakımından
büyüklüğü, Türk Telekom’un ilgili pazarda elde ettiği ciro ve ilgili pazarda elde edilen
toplam gelir içerisindeki payı, Türk Telekom’un benzer ihalelerdeki fiyatlama
davranışları ve dosya konusu ihalelerin teşebbüslerin katıldığı benzer ihalelerle
karşılaştırılması pazar kapamanın varlığını belirlemede yol gösterici olacaktır.
(61) Yukarıda detaylarına yer verildiği üzere, ilgili pazarlardaki ihalelerin durumunu görmek
bakımından Türk Telekom ve rakiplerinin teklif verdiği en yüksek bedelli ihaleler
incelenmiştir. Yapılan incelemede; 2018 yılında teşebbüslerin katıldığı en yüksek
bedelli 40 ihale/alımın 25’ini Türk Telekom’un kazandığı görülmektedir. Maliyet altı
teklif verilen 2018 tarihli SGK ihalesinin bedelinin Türk Telekom’un kazandığı en
yüksek bedelli 25 ihale arasındaki payının %4,4 olduğu görülmektedir.
20-20/267-128
30/37

(62) Pazar kapama etkisi bakımından önem arz eden bir diğer husus ise maliyet altı olan
ihalenin VPN hizmeti pazarındaki büyüklüğü ve teşebbüslerin ilgili pazardan elde
ettikleri cironun içerisindeki payıdır. Dosya konusu maliyet altı teklif sunulan ihalenin
Türk Telekom’un cirosu ve ilgili pazarda elde edilen toplam gelir içerisindeki payının
yüksekliği pazar kapama ihtimalini kuvvetlendirecektir. Yukarıda, Tablo-5’te
teşebbüslerin VPN hizmetleri pazarında gelir bakımından pazar paylarına yer
verilmiştir. Buna göre Türk Telekom’un 2018 yılında VPN hizmetlerinden elde ettiği
gelir (…..) TL’dir. SGK ihalesinden elde edilecek gelirin Türk Telekom’un VPN
hizmetinden elde ettiği gelirin içerisindeki payı %(…..); teşebbüslerin pazarda elde
ettikleri toplam VPN gelirleri içerisindeki payı ise %(…..)’dir. Söz konusu ihale bedelinin
2018 yılı içerisinde kamu kurumları tarafından gerçekleştirilen toplam ihaleli alımlar
içerisindeki payı ise %(…..)’dir.
(63) Ayrıca 2018 ve 2019 yıllarındaki ihaleler bakımından 5 mbps altı devrelerin 5 mbps
hızında Metro Ethernet kullanılarak sunulması durumu Tablo 11 ve Tablo 12’de
gösterilmiştir. İlgili tablolar incelendiğinde, yapılan analiz doğrultusunda 2018 yılındaki
ihalelerden 13 adedinde, 2019 yılındaki ihalelerden ise üç adedinde zarar edileceği
anlaşılmaktadır. Zarar edilen ihale sayısının ilgili yıllardaki tabloda gösterilen ihale
sayısına göre oranı sırasıyla %(…..) ve %(…..)’dir. Ancak Türk Telekom’un yıllık ihale
sayısının 250’den fazla olduğu ve analizin 40 adet ihale üzerinden yapıldığı göz önüne
alındığında bu oranların daha da düşeceği düşünülmektedir. Zarar edilen ihalelerden
elde edilen gelirin ilgili yıllardaki tabloda gösterilen toplam ihale gelirine oranına
bakıldığında ise sırasıyla %(…..) ve %(…..); Türk Telekom’un VPN hizmetinden elde
ettiği gelire göre oranına bakıldığında sırasıyla %(…..) ve %(…..); ilgili pazardaki tüm
VPN gelirine göre oranına bakıldığında ise sırasıyla %(…..) ve %(…..)’dur
(64) Bu bağlamda söz konusu oranın, rekabete aykırı etkilerin doğmasına ya da doğması
ihtimaline yol açacak büyüklükte olmadığı, ayrıca 2018-2019 yıllarında sadece tek bir
ihalede maliyet altı teklif vermiş olmasının Türk Telekom’un pazarda rakiplerin
faaliyetlerini engelleyecek istikrarlı bir fiyat politikası takip etmediğine işaret ettiği
değerlendirilmektedir.
I.5.3. Münhasırlık Hükümleri ve Kapama Etkisi Çerçevesinde Değerlendirme
(65) Yukarıda bahsedildiği üzere başvuruda, Türk Telekom’un VPN hizmetinin sunumunda
yaptığı kampanyalar ve uzatma protokolü vasıtasıyla hizmet süresini uzatarak alternatif
işletmecilerin potansiyel müşterilere ulaşma imkânını ortadan kaldırdığı belirtilmektedir.
Söz konusu iddiayı değerlendirmek amacıyla Kılavuz’un “Münhasırlık Anlaşmaları”
başlıklı açıklamaları incelendiğinde bu yöndeki rekabet ihlaline ilişkin temel kaygının
tüketiciler üzerindeki kapama etkisi nedeniyle pazarın önemli bölümünün rakiplere
kapatılması olduğu görülmektedir.
(66) Bu bağlamda, Türk Telekom tarafından uygulanan kampanyalar ve uzatma
protokolünün bir rekabet ihlali teşkil edip etmediğini anlamak bakımından öncelikle ilgili
ürün pazarının ne kadarlık bir bölümünün incelenen uygulamalar nedeniyle rekabete
kapatıldığı araştırılmalıdır. Öte yandan, bu yöndeki değerlendirmeden önce uzatma
protokolünün niteliğinin, hukuki düzendeki yerinin tespiti gerekmektedir. Bu konuyu
aydınlatmak amacıyla Türk Telekom’a yöneltilen soruya ilişkin cevapta, “... uzatma
protokolü, “doğrudan temin” usulü kapsamında imzalanmakta ve dayanağını kanundan
almaktadır... 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22. maddesi kapsamında, kamu
kurumları, ihale sözleşmesi imzaladıkları bir hizmet alımı işini, ihale sözleşmesinin
süresinin bitiminden itibaren geçerli olacak şekilde, “doğrudan temin” yöntemiyle
uzatma hakkına sahiptirler. Bu kapsamda, müşterilerimiz tarafından ihale ile
Şirketimizden alınmış bir hizmetin, ihale sözleşmesinin süresi tamamlandıktan sonra
20-20/267-128
31/37

doğrudan temin yöntemiyle alımına devam edilmesi imkan dâhilindedir.” açıklaması
yapılmıştır. Vodafone tarafından gönderilen cevabi yazıda da uzatma protokolü,
doğrudan temin yöntemi ile ilişkilendirilmiş ve Milli Savunma Bakanlığı Genelkurmay
Başkanlığı tarafından 12.04.2018 tarihinde düzenlenen 12 ay süreli ihale özelinde
2019’da altı aylık ve üç aylık olmak üzere doğrudan temin uygulaması gerçekleştirildiği
belirtilmiştir. Ayrıca Milli Savunma Bakanlığı Genelkurmay Başkanlığı dışında, 2018-
2019 yılları arasında THY, Urla Belediyesi, Tekfen, Devlet Operası, TSE (altı aylık
ihale), TSE (36 aylık ihale) ve Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğü
tarafından açılan ihalelerin şartnamelerinde uzatmaya ilişkin hüküm bulunduğu
belirtilmiştir. Böylelikle uzatma protokolünün, kaynağını 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu’ndan aldığı anlaşılmaktadır.
(67) Aşağıda, ilk olarak kampanyaların, sonrasında protokol uygulamasının abone sayıları
üzerindeki etkileri değerlendirilecektir. Bu kapsamda Tablo 6’da 2018 ve 2019
yıllarında Türk Telekom’un toplam VPN müşteri sayısı bilgilerine yer verilmiştir. Tablo
13’de ise, perakende düzeyde Türk Telekom tarafından uygulanan kampanyalardan
yararlanan müşteri sayısı ve taahhüt süresi yer almaktadır:
Tablo 6: Türk Telekom’un Uyguladığı Kampanyalardan Yararlanan Müşteri Sayısı ve Taahhüt Süresi
Kampanya İsmi Geçerlilik Tarihi
Taahhüt
Seçenekleri
Müşteri
Sayısı
TTVPN'de Büyükşehir Belediyeleri İndirim
Kampanyası
01.01.2018-01.01.2019 18 - 24 - 36 Ay (…..)
TTVPN Yedekleme Bağlantı Ücreti Bizden
Kampanyası (2018-2019)
01.01.2018-
01.01.2019//01.01.2019-
01.01.2020
24 - 36 Ay (…..)
TTVPN Hizmetinde Port Ücreti İndirim
Kampanyası (2018-2019)
01.02.2018-
01.02.2019//01.02.2019-
01.02.2020
18 - 24 - 36 -
48 Ay
(…..)
TTVPN Özel İndirim Kampanyası -1 16.02.2018-30.04.2018 24 - 36 - 48 Ay (…..)
TTVPN Prestij Kampanyası -1 16.02.2018-30.04.2018 24 - 36 - 48 Ay (…..)
TTVPN Taahhüt Yenileme Kampanyası -1 28.02.2018-31.03.2018 12 Ay (…..)
TTVPN 2 Kat Hız Kampanyası (2018-2019)
01.03.2018-
30.09.2018//10.04.2018-
31.12.2018//29.04.2019-
31.12.2019
24 - 36 - 48 Ay (…..)
TTVPN Yedekleme Aylık Ücret Bizden
Kampanyası (2018-2019)
10.04.2018-
01.01.2019//01.01.2019-
01.01.2020
24,36 Ay (…..)
TTVPN Metro Ethernet Özel İndirim
Kampanyası
01.06.2018-
30.06.2018//15.05.2019-
20.05.2019
24 Ay (…..)
TTVPN Yeni Müşteri Kampanyası -1 01.06.2018-15.06.2018 36 Ay (…..)
TTVPN Avantaj Kampanyası (2018-2019)
03.06.2018-
03.06.2019//03.06.2019-
03.06.2020
24 - 36 - 48 Ay (…..)
TTVPN Taahhüt Yenileme Kampanyası -2 27.06.2018-04.07.2018 36 Ay (…..)
TTVPN Prestij Kampanyası -2 16.07.2018-31.07.2018 10 - 20 - 30 Ay (…..)
TTVPN Fırsat Kampanyası 20.07.2018-31.07.2018 36 Ay (…..)
TTVPN Özel İndirim Kampanyası -2 24.07.2018-31.07.2018 24 Ay (…..)
TTVPN Prestij Kampanyası - 3 14.12.2018-31.12.2018 36 Ay (…..)
TTVPN ADSL Dönüşüm Kampanyası 12.03.2019-15.04.2019 24 Ay (…..)
TTVPN Paket Atlama Kampanyası 07.08.2019-23.08.2019 24 - 36 Ay (…..)
TTVPN Yeni Müşteri Kampanyası - 2 17.09.2019-30.09.2019 48 Ay
TTVPN Yüksek Hızlara İndirim Kampanyası 21.11.2019-31.12.2019 36 Ay (…..)
20-20/267-128
32/37

Kampanya İsmi Geçerlilik Tarihi
Taahhüt
Seçenekleri
Müşteri
Sayısı
TTVPN Taahhüt Yenileme Kampanyası - 3 05.12.2019-31.12.2019 24 Ay
TTVPN Yeni Müşteri Kampanyası - 3 13.12.2019-31.12.2019 24 Ay (…..)
TTVPN Kademeli İndirim Kampanyası 20.12.2019-20.06.2020 24 - 36 - 48 Ay

Eco VPN Yeni Müşteri Kampanyası - 1 19.03.2019-30.03.2019 12 Ay (…..)
Eco VPN Yeni Müşteri Kampanyası - 2 11.04.2019-31.05.2019 24 Ay (…..)
(68) Yukarıda yer verilen tablolar değerlendirildiğinde, “TTVPN Hizmetinde Port Ücreti
İndirim Kampanyası” ile “TTVPN Avantaj Kampanyası” dışındaki kampanyalarla
taahhüt süresi fiili olarak uzatılmış sayılabilecek müşteri sayısının, Türk Telekom’un
toplam VPN müşteri sayısı içerisinde düşük bir orana sahip olduğu; işaret edilen iki
kampanya kanalıyla taahhüt süresi fiili olarak uzatılmış sayılabilecek müşteri sayısının
ise toplam VPN müşteri sayısı dikkate alındığında önemli bir büyüklüğe sahip olduğu
görülmektedir. Bu noktada, söz konusu kampanyaların taşıdığı rekabet karşıtı riskini
tayin etmek bakımından ilgili kampanyalarla taahhüt süresi fiili olarak uzatılmış
sayılabilecek müşteri sayısının ilgili pazardaki toplam VPN müşteri sayısı içerisindeki
büyüklüğü önemli olmaktadır. Başka bir deyişle, kapama etkisi çerçevesinde bakılması
gereken, pazarın rekabete açık (contestable) kısmının ne olduğudur. “Talebin rekabete
kapalı kısmı” (non-contestable share), müşterilerin ihtiyaçlarını her halükarda hâkim
durumdaki teşebbüsten karşılamak durumunda oldukları kısmı; “talebin rekabete açık
kısmı” (contestable share) ise müşterilerin ihtiyaçlarını rakip teşebbüslerden de
karşılayabildiği kısmı ifade etmektedir.
(69) Öte yandan, ilgili kampanyaların detayına bakıldığında müşterilerin diğer
kampanyalardan yararlanmasının önünde bir engel olmadığı görülmektedir29. Şöyle ki,
“TTVPN Hizmetinde Port Ücreti İndirim Kampanyası”ndan yararlanan bir müşteri
“TTVPN Avantaj Kampanyası”ndan da yararlanabilmektedir. Bu bağlamda, ilgili
kampanyaların etkisi değerlendirilirken her bir kampanya özelinde değerlendirme
yapılması gerekmektedir.
(70) Böylece ilgili kampanyalarla ne büyüklükteki müşterilerin kapatıldığını görmek adına
aşağıdaki tabloda VPN hizmetleri pazarında faaliyet gösteren teşebbüslerin müşteri
sayısına yer verilmektedir:
Tablo 7: VPN Hizmetleri Pazarındaki Toplam Müşteri Sayısı
Teşebbüs 2018 2019
Türk Telekom (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..)
Vodafone Net (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..)
T-Systems (…..) (…..)
Alfa (…..) (…..)
D-Smart (…..) (…..)
TT International (…..) (…..)
İş Net (…..) (…..)
Toplam (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden elde edilen bilgiler
(71) Yukarıdaki tabloda yer verilen ilgili pazardaki toplam VPN müşteri sayısı, “TTVPN
Hizmetinde Port Ücreti İndirim Kampanyası” ve “TTVPN Avantaj Kampanyası” ile
kazanılan müşteri sayısıyla kıyaslandığında “TTVPN Hizmetinde Port Ücreti İndirim
Kampanyası” için 2018 yılı itibarıyla %(…..); 2019 yılı itibarıyla %(…..); “TTVPN

29 Bu durumun istisnasını, “TTVPN Yedekleme Bağlantı Ücreti Bizden Kampanyası” ile “TTVPN
Yedekleme Aylık Ücret Bizden Kampanyası” oluşturmaktadır. İlgili kampanyalardan herhangi birinden
yararlanan bir müşteri diğer kampanyadan faydalanamamaktadır.
20-20/267-128
33/37

Avantaj Kampanyası” için 2018 yılı itibarıyla %(…..); 2019 yılı itibarıyla %(…..)
oranında bir büyüklüğe sahip olduğu görülmektedir. Bu rakamların kapama etkisi
yaratmaktan uzak olduğu değerlendirilmektedir.
(72) Protokol uygulamasının etkisine bakıldığında Türk Telekom tarafından kazanılan, 2018
yılına ilişkin 25 ihaleden 8’inde; 2019 yılına ilişkin 25 ihaleden 11’inde ihale
düzenlenmeksizin protokollerle uzatılan sözleşmelerle hizmetin devamının sağlandığı
görülmektedir. Bu rakamların, Türk Telekom tarafından kazanılan ihaleler içerisindeki
büyüklüğü sırasıyla yaklaşık %32 ve %44 seviyesindedir. Başka bir deyişle, Türk
Telekom tarafından kazanılan ihalelerin yaklaşık ortalama %60’ında, rakiplerin, ilgili
müşterilerin yenilenen hizmet taleplerine teklif verme olanağı bulunmaktadır. Ancak
daha önce de belirtildiği üzere Türk Telekom’un teklif verdiği ihale sayısının fazla
olması nedeniyle ihaleler her yıl için 20 özel ve 20 kamu şeklinde sınırlandırılmış
olduğundan bu oranların aslında daha da düşük olacağı anlaşılmaktadır.
(73) Son olarak, başvuru sahibi Superonline’ın yıllar itibarıyla VPN hizmetleri pazarında
elde ettiği gelir ve abone sayısındaki değişim incelendiğinde (bkz. sırasıyla Tablo 5 ve
14) elde edilen gelir ve müşteri sayısının artırdığı görülmektedir. Dolayısıyla bu durum
da kapama etkisinin rakibin faaliyetleri üzerinde daraltıcı bir etki yaratmadığı biçiminde
yorumlanabilecektir.
(74) Bu değerlendirmeler çerçevesinde Türk Telekom tarafından VPN hizmetleri pazarına
yönelik uygulanan kampanyalar ve protokol uygulaması dolayısıyla pazarın rekabete
kapalı kısmının rekabetçi kaygı yaratacak boyutlarda olmaması nedeniyle kapama
etkisinin oluşmadığı anlaşılmaktadır.
I.5.3. Türk Telekom’un Toptan Seviyede Alternatif İşletmecilere 5 Mbps Altında
Metro Ethernet Hizmeti Sunmadığı İddiasına İlişkin Değerlendirme
(75) Başvuruda öne sürülen diğer bir iddia, Metro Ethernet ürününün toptan seviyede
alternatif işletmecilere minimum 5 mbps’ten erişime açıldığı, ancak Türk Telekom’un
VPN hizmetinin sunumunda daha düşük hızlarda Metro Ethernet teknolojisini
kullandığı, bazı ihalelerde 5 mbps altı devreler için Metro Ethernetin zorunlu tutulması
dolayısıyla rakip işletmecilerin Türk Telekom karşısında dezavantajlı duruma
düştüğüdür.
(76) Söz konusu duruma benzer iddialar, Kurulun 05.12.2013 tarih, 13-69/938-398 sayılı ve
19.09.2018 tarih,18-33/545-269 sayılı kararlarında incelenmiştir. 05.12.2013 tarihli
kararda özetle; Metro Ethernet teknolojisine alternatif olabilecek teknolojiler açısından
düşük hız seviyelerinde bakır ve fiber altyapının birbirine ikame olabileceği, 5 mbps altı
hızlarda VPN hizmeti sunabilmek için Metro Ethernet yerine Fiberlink ve G.SHDSL
yöntemlerinin hem teknolojik hem de ekonomik olarak kullanılabilir durumda olduğu,
hem bakır hem de fiber altyapı üzerinden düşük hız kapasitesine sahip teknolojilere
erişimin objektif olarak mümkün olduğu ve pazardaki faaliyetlerin sürdürülmesi
açısından Metro Ethernet teknolojisinin 5 mbps altında sunulmasının zorunlu olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır. 19.09.2018 tarihli kararda ise Kurulun 05.12.2013 tarih ve 13-
69/938-398 sayılı kararında ulaşılan sonucun değişmediği, alternatif işletmecilerin VPN
hizmetine ilişkin faaliyetleri bakımından Metro Ethernet teknolojisinin zorunlu olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır.
(77) Dosya kapsamında anılan iddia, öncelikle söz konusu kararlar sonrası VPN hizmetinin
sunumuna ilişkin olarak pazarda bir değişiklik olup olmadığı sorgulanarak mal vermeyi
reddetme çerçevesinde aşağıda değerlendirilmiştir.
(78) Kılavuz’a göre, sözleşme yapmayı reddetme iddiaları değerlendirilirken ihlalin tespiti
için üç koşulun birlikte varlığı aranmaktadır. Bu çerçevede;
20-20/267-128
34/37

- Reddetme, alt pazarda rekabet etmek için vazgeçilmez bir ürüne ya da hizmete
ilişkin olmalı,
- Reddetmenin alt pazarda etkin rekabeti ortadan kaldırması muhtemel olmalı,
- Reddetmenin tüketici zararına yol açması muhtemel olmalıdır.
(79) Diğer taraftan, Kılavuz’da, dışlayıcı davranışlara yönelik olarak yapılan
değerlendirmenin esasını, hâkim durumdaki teşebbüs davranışının fiili veya muhtemel
rekabet karşıtı piyasa kapamaya yol açıp açmadığının incelenmesinin oluşturduğu
belirtilmektedir.
(80) Vazgeçilmezlik koşulu bağlamında, Türk Telekom’un Metro Ethernet ürününü toptan
seviyede alternatif işletmecilere 5 mbps’ten aşağı hızlarda erişime açmamasının
rekabet hukuku ihlali teşkil edip etmediğini anlamak bakımından, tanımlanan ilgili ürün
pazarında Türk Telekom’un hâkim durumda olduğu dikkate alınarak, reddetmeye konu
olan Metro Ethernet ürününün VPN piyasasında rekabet edebilmek için objektif olarak
gerekli olup olmadığı tespit edilmelidir.
(81) İlgili ürün pazarına ilişkin değerlendirmede belirtildiği üzere, VPN hizmetinin
sunumunda çeşitli teknolojilerin kullanılması mümkündür. Ancak, ilgili teknolojiler,
tüketici talebi, maliyet ve sağladıkları yenilik bakımından birbirine ikame nitelikte
değildir. İlgili ürün pazarı tespit edilirken bu unsurlar dikkate alınmış ve yapılan
değerlendirme sonucunda geleneksel kiralık devreler, Metro Ethernet, Fiberlink,
G.SHDSL hizmetleri aynı pazar kapsamında değerlendirilmiştir.
(82) İlgili teknolojilerin sunumunda kullanılan altyapı (fiber, bakır kablo) farklılaşmaktadır;
örneğin Metro Ethernet teknolojisinde fiber altyapı, G.SHDSL teknolojisinde ise bakır
altyapı kullanılmaktadır. VPN hizmetinde kullanılan altyapı ve erişim teknolojisine ilişkin
tabloya aşağıda yer verilmektedir:
Tablo 8: VPN Hizmetinin Sunumunda Kullanılan Teknolojiler
Erişim Teknolojisi Kullanılan Altyapı Kapasite
xDSL Bakır kablo 128 Kbps-2 Mbps
Frame Relay Bakır/Fiber kablo 128 Kbps-2 Mbps
Metro Ethernet Fiber kablo 5 Mbps – 1 Gbps
ATM Bakır/Fiber kablo 1 Mbps – 622 Mbps
Fiberlink Fiber kablo 256 Kbps – 2 Mbps
G.SHDSL Bakır kablo 128 Kbps – 2 Mbps
Kaynak: Türk Telekom Tarifeler ve Ücretlendirmeler
(83) Aşağıdaki tabloda ise Türk Telekom’un ve rakiplerinin 2019 yılında VPN hizmetinin
sunumunda alternatif teknolojileri kullanım oranlarına yer verilmektedir:
Tablo 9: 2019 Yılında Teşebbüslerin VPN Hizmeti Sunumunda Kullandıkları Teknolojilerin Oranı (%)
Teşebbüs
Metro
Ethernet
xDSL G.SHDSL Fiberlink
Leased
Line
Radyolink ADSL FTTX
Türk Telekom (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Superonline (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Vodafone Net (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Turknet (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
T-Systems (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Alfa (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
D-Smart (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
TT
International
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
İş Net (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüslerden Elde Edilen Veriler
20-20/267-128
35/37

(84) Tablodan görüldüğü üzere, 2019 yılında Türk Telekom’un VPN hizmetinin sunumunda
%(…..) oranında bakır altyapıyı kullandığı, %(…..) oranında ise fiber altyapı üzerinden
Metro Ethernet tekonolojisini kullandığı görülmektedir. Bu doğrultuda, Türk Telekom
tarafından VPN hizmetinin sunumunda halen bakır ve fiber altyapıya dayalı alternatif
teknolojilerin kullanıldığı, bununla birlikte teşebbüsün fiber optik altyapısının
yaygınlaşmasına paralel olarak Metro Ethernet teknolojisinin payının yüksek olduğu
görülmektedir.
(85) Yukarıdaki tabloda yer verilen rakiplerin durumuna bakıldığında ise teşebbüslerin VPN
hizmetlerinin sunumunda değişen ağırlıklarda Metro Ethernet, G.SHDSL, ADSL gibi
alternatif erişim teknolojilerini kullandıkları anlaşılmaktadır. Bu noktada, başvuru
konusunun 5 mbps altı Metro Ethernet teknolojisine yönelik olduğu dikkate alındığında
düşük hız seviyelerinde bakır kablo ile fiber kablonun fark yaratmadığı hatırlatılmalıdır.
Son olarak, ilgili ürün pazarına yönelik BTK’nın yaklaşımı incelendiğinde de bahsedilen
Kurul kararlarında varılan sonucu etkileyecek herhangi bir değişikliğin olmadığı
görülmektedir.
(86) 5 mbps altı hızlarda VPN hizmeti sunabilmek için Metro Ethernet yerine Fiberlink ve
G.SHDSL yöntemlerinin kullanılması halinde alternatif teşebbüslerin karlı olarak VPN
hizmetini sunup sunamayacaklarını ayrıca bir örnek üzerinden analiz etmenin yararlı
olacağı düşünülmektedir. Bu çerçevede GİB VPN ihalesindeki 5 mbps altı devrelerin
Metro Ethernet, G.SHDSL ve Fiberlink olarak sunulması halinde oluşacak toplam
maliyet ve karlılık analizinin her bir erişim türü için ayrı ayrı olarak yapılması
Superonline’dan istenmiştir. Teşebbüs tarafından sunulan maliyet hesaplamasına
aşağıda yer verilmektedir:
Tablo 10: GİB İhalesi Kapsamında 5 Mbps Altı Devrelerin Metro Ethernet, G.SHDSL ve Fiberlink
Kullanılarak Sunulması Durumunda Superonline’ın Maliyet ve Karlılık Analizi (TL)
Metro Ethernet G.SHDSL Fiberlink
Toplam Gelir (…..) (…..) (…..)
Toptan Ürün Maliyeti (…..) (…..) (…..)
Altyapı ve Cihaz Maliyeti (…..)30 (…..)31 (…..)32
Hazine Payı ve Diğer
Maliyetler
(…..) (…..) (…..)
Toplam Maliyet (…..) (…..) (…..)
Kar (…..) (…..) (…..)
Kar Oranı (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Superonline’dan Elde Edilen Veriler
(87) Dolayısıyla 5 mbps altı devrelerin Metro Ethernet, G.SHDSL ve Fiberlink olarak
sunulması durumunda alternatif işletmecilerin karlı bir şekilde faaliyet gösterebildikleri
görülmektedir. Böylelikle, yukarıda işaret edilen Kurul kararlarından bu yana pazardaki
rekabet koşullarının değişmediği değerlendirilmektedir.
(88) 19.09.2018 tarih,18-33/545-269 sayılı Kurul kararında ayrıca Türk Telekom’un, VPN
hizmetinin 5 mbps altındaki sunumundan elde ettiği gelirin toplam VPN geliri
içerisindeki payı ile Türk Telekom’un VPN hizmetinin sunumunda 5 mbps altındaki
devre sayısının toplam VPN devre sayısı içerisindeki payı da incelenmiştir. Kararda,
Türk Telekom’un 5 mbps altındaki perakende VPN hizmetinden elde ettiği gelirin
toplam VPN geliri içerisindeki payının ve VPN hizmetlerinin 5 mbps altında
sunumundaki devre sayısının toplam devre sayısı içerisindeki payının 2018 yılında
önceki yıllara göre azaldığı tespit edilmiştir. Teşebbüsün 5 mbps altındaki devre sayısı
ve gelirlerindeki düşüşün, aynı zamanda piyasada 5 mbps üzerinde VPN hizmetine

30 Altyapı maliyeti (…..) TL, cihaz maliyeti (…..) TL.
31 Altyapı maliyeti (…..) TL cihaz maliyeti (…..) TL.
32 Bkz. dipnot 31.
20-20/267-128
36/37

olan talebin arttığına işaret edebileceği şeklinde yorumlanmıştır. Bu kapsamda bir
önceki Kurul kararında yapılan analiz 2018 ve 2019 yılları için tekrar yapılmış ve
aşağıda gösterilen tablolar oluşturulmuştur:
Tablo 11: Türk Telekom'un 5 Mbps Altı Devre Geliri Analizi
2018 2019
5 Mbps Altı Fiber Devre Geliri (TL) (…..) (…..)
VPN Hizmetinden Elde Edilen Gelir (TL) (…..) (…..)
Oran (%) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüsten Elde Edilen Veriler
Tablo 12: Türk Telekom'un 5 Mbps Altı Devre Sayısı Analizi
2018 2019
5 Mbps Altı Fiber Devre Sayısı (…..) (…..)
Toplam VPN Devre Sayısı (…..) (…..)
Oran (%) (…..) (…..)
Kaynak: Teşebbüsten Elde Edilen Veriler
(89) Tablolardan da görüldüğü üzere 2019 yılında Türk Telekom’un sahip olduğu 5 mbps
altı fiber devre sayısının toplam devre sayısı içerisindeki payının 2018’e kıyasla
düştüğü; 5 mbps altı fiber devrelerden elde ettiği gelirin toplam VPN geliri içerisindeki
payının küçük bir oranda artmakla beraber değer bakımından yine 2018 yılına göre
düşüş eğiliminde olduğu görülmüştür. Bu kapsamda bir önceki Kurul kararında
belirtildiği üzere ilgili oranlardaki düşüş trendinin güncel durumda da devam ettiği
anlaşılmakta ve 5 mbps üzerinde VPN hizmetine olan talebin arttığı
değerlendirilmektedir.
(90) Bu başlık altında incelenen şikayet konusunun esasını, ihaleye çıkan teşebbüslerin 5
mbps altı devreler için Metro Etherneti talep etmeleri ve bu durumun rakip teşebbüsleri
dezavantajlı konuma düşürmesi oluşturduğundan ayrıca örnek mahiyetinde 18 adet
ihalenin sözleşme ve teknik şartnameleri raportörler tarafından incelenmiştir. Yapılan
inceleme sonucunda 18 ihalenin sadece altı adedinde Metro Ethernet şart koşulmakta
olup bu altı ihaleden de sadece bir tanesinde 5 mbps altı devre bulunduğu görülmüş,
bir diğerinde ise 2 mbps’ye kadar olan 5 mbps altı devrelerin ilgili idarenin onayıyla
bakır altyapı kullanılarak sunulabileceği anlaşılmıştır. Yapılan incelemenin 18 adet
ihale ile sınırlı olduğu göz önüne alındığında ihale sayısı arttıkça bu oranın daha da
düşeceği değerlendirilmektedir.
(91) Sonuç olarak ilgili kararlardaki yaklaşım benimsenerek 5 mbps altındaki Metro
Ethernet ürününün piyasada faaliyet gösterebilmek için objektif olarak gerekli olmadığı
kanaatine varılmıştır.










20-20/267-128
37/37

J. SONUÇ
(92) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına, gerekçeli kararın
tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak
üzere OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.



Full & Egal Universal Law Academy