Rekabet Kurumu - Karar Sayı 20-39/539-240

Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2020-4-042 (Menfi Tespit)
Karar Sayısı : 20-39/539-240
Karar Tarihi : 27.08.2020
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Ayşe ERGEZEN
B. RAPORTÖRLER: Abdulgani GÜNGÖRDÜ, Hatice CESUR, Abdulsamed TÜRLÜ
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN : - TVF Finansal Yatırımlar A.Ş.
Temsilcileri: Av. Zümrüt ESİN, Av. Hakan ÖZGÖKÇEN,
Av. Sinan DİNİZ, Av. Ceren SEYMENOĞLU, Av. İsmail ÖZGÜN
Ebulula Mardin Cad. Gül Sok. No:2 Maya Park Tower 2 34335
Akatlar Beşiktaş/İstanbul
(1) D. DOSYA KONUSU: Güneş Sigorta A.Ş. ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O.
arasında imzalanan Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi ve Vakıf
Emeklilik ve Hayat A.Ş. ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. arasında imzalanan
Hayat ve Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi’ne muafiyet tanınması talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 08.06.2020 tarih ve 5437
sayı ile giren bildirim üzerine düzenlenen 19.08.2020 tarih ve 2020-4-042/MM sayılı
Muafiyet/Menfi Tespit Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
- Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. (VAKIFBANK) ile Güneş Sigorta A.Ş. (GÜNEŞ
SİGORTA) ve Vakıf Emeklilik ve Hayat A.Ş.’nin (VAKIF EMEKLİLİK) aynı
ekonomik bütünlük içinde bulundukları,
- Bu bağlamda GÜNEŞ SİGORTA ile VAKIFBANK arasında imzalanan Hayat Dışı
Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi’nin ve VAKIF EMEKLİLİK ile VAKIFBANK
arasında imzalanan Hayat ve Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi’nin 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 4. maddesi
kapsamında teşebbüsler arası yapılan bir anlaşma niteliği taşımadığı,
- Bu nedenlerle başvuru konusu işlemlerle ilgili 4054 sayılı Kanun’un 5. maddesi
kapsamında değerlendirme yapılamayacağı,
- Bununla birlikte Kanun’un 6. ve 7. maddelerine de aykırı olmadıkları dikkate
alındığında bildirim konusu sözleşmelere 4054 sayılı Kanun’un 8. maddesi
çerçevesinde menfi tespit belgesi verilebileceği
ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
G.1. Taraflara İlişkin Bilgiler
G.1.1. TVF Finansal Yatırımlar A.Ş. (TVF FİNANSAL YATIRIMLAR)
(4) 6741 sayılı “Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” (6741 sayılı Kanun) uyarınca kurulan,
20-39/539-240
2/11
TVF’nin1 %100 oranında hissesine sahip olduğu TVF FİNANSAL YATIRIMLAR 2020
yılında kamu sigorta ve emeklilik şirketlerinin tek çatı altında birleştirilmesi projesi
kapsamında kurulmuştur.
(5) Anılan proje çerçevesinde,
- GÜNEŞ SİGORTA, Halk Sigorta A.Ş. (HALK SİGORTA), Ziraat Sigorta A.Ş.
(ZİRAAT SİGORTA), VAKIF EMEKLİLİK, Halk Hayat ve Emeklilik A.Ş. (HALK
EMEKLİLİK) ile Ziraat Hayat ve Emeklilik A.Ş. (ZİRAAT EMEKLİLİK) hisselerinin
kamu bankalarına ve diğer ilgili taraflara ait olan paylarının TVF’nin iştiraki olan
TVF FİNANSAL YATIRIMLAR tarafından satın alınması (birinci aşama),
- Bu işlemin devamında hayat dışı sigorta şirketleri olan GÜNEŞ SİGORTA, HALK
SİGORTA ve ZİRAAT SİGORTA’nın “GÜNEŞ SİGORTA”; hayat ve emeklilik
şirketleri olan VAKIF EMEKLİLİK, HALK EMEKLİLİK ve ZİRAAT EMEKLİLİK’in ise
“VAKIF EMEKLİLİK” altında birleştirilmesi (ikinci aşama)
şeklinde olmak üzere iki aşamalı bir yapı öngörülmüştür.
G.1.2. Güneş Sigorta A.Ş. (GÜNEŞ SİGORTA)
Tablo-1: GÜNEŞ SİGORTA’nın Hissedarlık Yapısı
Kaynak: Bildirim Formu
(6) Yukarıda verilen bilgiler çerçevesinde, bildirim konusu bankasürans sözleşmelerine taraf
olan GÜNEŞ SİGORTA’nın nihai olarak TVF tarafından kontrol edildiği anlaşılmaktadır.
G.1.3. Vakıf Emeklilik ve Hayat A.Ş. (VAKIF EMEKLİLİK)
Tablo-2: VAKIF EMEKLİLİK’in Hissedarlık Yapısı
Hissedar Hisse Oranı (%)
TVF FİNANSAL YATIRIMLAR (…..)
GÜNEŞ SİGORTA (…..)
Toplam (…..)
Kaynak: Bildirim Formu
(7) Yukarıda verilen bilgiler çerçevesinde, bildirim konusu bankasürans sözleşmelerine taraf
olan VAKIF EMEKLİLİK’in nihai olarak TVF tarafından kontrol edildiği anlaşılmaktadır.
G.1.4. Türkiye Vakıflar Bankası A.O. (VAKIFBANK)
(8) 1954 yılında kurulmuş olan VAKIFBANK, kamu sermayeli mevduat bankalarından biridir.
Başlıca faaliyet alanlarını bireysel, kurumsal ve ticari bankacılık ürün ve hizmetlerinin
sunulması oluşturmaktadır.
(9) 03.12.2019 tarihli Cumhurbaşkanlığı kararı ile VAKIFBANK’ta bulunan Vakıflar Genel
Müdürlüğünün idare ve temsil ettiği %(…..)’ü (A) Grubu ve %(…..)’i (B) Grubu olmak
üzere toplam %(…..)’lik hisse Hazine ve Maliye Bakanlığına devredilmiştir. 20.05.2020

1 Kararın devamında TVF kısaltması Türkiye Varlık Fonunun ve Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş.’nin ikisi
için de geçerli olmak üzere kullanılmıştır.

Hissedar Hisse Oranı (%)
TVF FİNANSAL YATIRIMLAR (…..)
Halka Açık (…..)
Toplam (…..)
20-39/539-240
3/11
tarihi itibarıyla da TVF, VAKIFBANK’ın ortaklık yapısında %(…..) (D) Grubu hisseye
sahip olmuştur. Mevcut durumda VAKIFBANK’ın ortaklık yapısı aşağıdaki şekildedir:
Tablo-3: VAKIFBANK’ın Hissedarlık Yapısı
Hissedar Hisse Grubu Hisse Oranı (%)
Hazine ve Maliye Bakanlığı (…..) (…..)
Hazine ve Maliye Bakanlığı (…..) (…..)
Türkiye Varlık Fonu (…..) (…..)
Vakıfbank Mem. ve Hizm. Em. ve Sağ. Yard. San.
Vakfı
(…..) (…..)
Diğer Mülhak Vakıflar (…..) (…..)
Diğer Gerçek ve Tüzel Kişiler (…..) (…..)
Halka Açık (…..) (…..)
Toplam (…..)
Kaynak: Bildirim Formu
(10) VAKIFBANK’ın Yönetim Kurulu yapısı ise, VAKIFBANK Ana Sözleşmesi’nin 19.
maddesinde,
“(…..).”
şeklinde düzenlenmiştir. Sözleşme’nin 22. maddesinde de Yönetim Kurulu toplantılarının
üyelerin salt çoğunluğuyla yapılacağı ve kararlarının toplantıda hazır bulunanların salt
çoğunluğu ile alınacağı belirtilmiştir.
G.2. İlgili Pazar
(11) VAKIFBANK ile GÜNEŞ SİGORTA arasındaki bankasürans sözleşmesi hayat dışı
sigortacılık hizmetlerine ilişkin iken, VAKIFBANK ile VAKIF EMEKLİLİK arasındaki
bankasürans sözleşmesi hayat sigortacılığı ve bireysel emeklilik hizmetlerine ilişkindir.
Rekabet Kurulunun (Kurul) geçmiş kararlarında2 her bir sigorta hizmeti ayrı bir ilgili ürün
pazarı olarak kabul edilmiştir. Bu kapsamda, ilgili ürün pazarları “hayat dışı sigortacılık
ürünlerinde banka sigortacılığı hizmetleri pazarı” ve “hayat sigortacılığı ve bireysel
emeklilik ürünlerinde banka sigortacılığı hizmetleri pazarı” olarak; ilgili coğrafi pazar ise
“Türkiye” olarak tanımlanabilecek olsa da "İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin
Kılavuz”un 20. paragrafında yer alan "... inceleme konusu işlem, gerek ürün gerekse de
coğrafi açıdan olası alternatif pazar tanımları çerçevesinde rekabet açısından endişeler
yaratmıyor ya da alternatif tüm tanımlar açısından rekabeti bozucu bir etki söz konusu
oluyorsa pazar tanımı yapılmayabilir.” ifadesi ve mevcut dosya kapsamında ilgili pazarın
tanımlanmasının dosya kapsamındaki değerlendirmeye bir etkisi bulunmayacağı dikkate
alınarak işbu dosya kapsamında ilgili pazar tanımı yapılmamıştır.
G.3. Yapılan İnceleme ve Tespitler
G.3.1. Sigorta ve Emeklilik Şirketlerinin Birleştirilmesi İşlemi
(12) Bildirim Formunda yer alan bilgilere göre, ilk olarak hayat dışı sigorta şirketleri olan
GÜNEŞ SİGORTA, HALK SİGORTA ve ZİRAAT SİGORTA ile hayat ve emeklilik
şirketleri olan VAKIF EMEKLİLİK, HALK EMEKLİLİK ve ZİRAAT EMEKLİLİK’in
hisselerinin kamu bankalarına ve diğer ilgili taraflara ait olan çoğunluk paylarının TVF
FİNANSAL YATIRIMLAR tarafından satın alındığı, adı geçen sigorta şirketlerinin
kontrolünün TVF FİNANSAL YATIRIMLAR’a geçtiği anlaşılmaktadır. Birinci aşama
olarak gerçekleşen söz konusu devralma işlemlerinin, 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi

2 04.09.2011 tarih ve 11-28/582-283 sayılı; 14.09.2011 tarih ve 11-47/1165-411 sayılı Kurul kararları.
20-39/539-240
4/11
ile 2010/4 sayılı Rekabet Kurulundan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar
Hakkında Tebliğ (2010/4 sayılı Tebliğ) hükümleri kapsamında incelenip
incelenemeyeceği hususu değerlendirilmiştir. Bu noktada öncelikle TVF’nin kuruluşu ile
tabi olacağı hükümleri düzenleyen 6741 sayılı Kanun’un incelenmesi gerekmektedir.
(13) Konuya ilişkin olarak 6741 sayılı Kanun’un “Muafiyet ve istisnalar” başlıklı 8. maddesinin
beşinci fıkrasında “(…), 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, (…) ile
bunların ek ve değişikliklerine ilişkin hükümler Türkiye Varlık Fonu ve Şirket3 ile alt fonlar
ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmaz.” hükmü yer almaktadır.
(14) Anılan Kanun hükmü incelendiğinde 4054 sayılı Kanun hükümlerinin i) Türkiye Varlık
Fonu Yönetimi A.Ş., ii) Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş. tarafından kurulan diğer
şirketler, iii) Türkiye Varlık Fonu ile alt fonlar hakkında uygulanmayacağına yönelik açık
bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır. Bu bakımdan, TVF tarafından kurulan TVF
FİNANSAL YATIRIMLAR tarafından gerçekleştirilen devralma işlemlerinin 4054 sayılı
Kanun’un 7. maddesi ve bu maddeye istinaden çıkarılan 2010/4 sayılı Tebliğ
hükümlerinden bağışık tutulduğu, dolayısıyla birinci aşama kapsamında gerçekleştirilen
devralma işlemlerinin Rekabet Kurulunun iznine tabi olmadığı anlaşılmaktadır.
(15) Yukarıda da belirtildiği üzere, TVF FİNANSAL YATIRIMLAR bünyesinde yer alan hayat
dışı sigortacılık alanında faaliyet gösteren GÜNEŞ SİGORTA, ZİRAAT SİGORTA ve
HALK SİGORTA şirketleri “GÜNEŞ SİGORTA” bünyesinde; hayat sigortacılığı ve
bireysel emeklilik alanlarında faaliyet gösteren VAKIF EMEKLİLİK, ZİRAAT EMEKLİLİK
ve HALK EMEKLİLİK şirketleri “VAKIF EMEKLİLİK” bünyesinde birleşecek olup ikinci
aşamanın 2020 yılının son çeyreğinde tamamlanması beklenmektedir. Bununla birlikte,
ikinci aşamanın etkin ve verimli bir şekilde hayata geçirilebilmesi adına birleşmeye taraf
şirketlerin yönetim kurullarında geçiş sürecinin yönetilebilmesi için aynı kişilerin
görevlendirilmesine başlandığı, ihtiyaç duyulması halinde genel müdür ve genel müdür
yardımcısı pozisyonlarında da ortak görevlendirmeler yapılabileceği, şirketlerin
organizasyon, teknik ve hasar yönetimi, fiyatlama, dağıtım kanalı yapılanması, süreç
yönetimi, satın alma, idari işler, sözleşmelerin tekilleştirilmesi ve bilgi teknolojisi
platformlarının entegre edilmesi gibi konularda uyumlaştırma çalışmalarının olabileceği
ve ortak kararlar alınabileceği belirtilmektedir.
(16) Son olarak ikinci aşamada öngörülen işlemlerin de 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ile
2010/4 sayılı Tebliğ kapsamında incelenip incelenemeyeceğinin değerlendirilmesi
gerekmektedir. Birinci işlem kapsamında devralınan şirketlerin tek kontrolünün TVF
FİNANSAL YATIRIMLAR’a geçtiği dikkate alındığında, ikinci aşamanın aynı ekonomik
bütünlük içinde yer alan şirketlerin yapılandırılmasına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
2010/4 sayılı Tebliğ’in 5. maddesi “Kontrolde kalıcı değişiklik meydana getirecek şekilde;
a) iki veya daha fazla teşebbüsün birleşmesi (…) Kanunun 7 nci maddesi kapsamında
birleşme veya devralma işlemi sayılır.” hükmünü haiz olup aynı Tebliğ’in 6. maddesinin
(a) bendinde “Kontrol değişikliğine yol açmayan grup içi işlemler” birleşme ve devralma
sayılmayan haller arasında sayılmıştır. Bu kapsamda, TVF FİNANSAL YATIRIMLAR
bünyesinde yer alan şirketlerin tek çatı altında toplanmasına yönelik işlemlerin
teşebbüsün kontrol yapısında herhangi bir değişiklik oluşturmayan grup içi işlem
niteliğinde olması nedeniyle söz konusu işlemlerin 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ile
2010/4 sayılı Tebliğ kapsamında birleşme veya devralma sayılmayacağı
değerlendirilmektedir.



3 Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş.
20-39/539-240
5/11
G.3.2. VAKIFBANK’ın Kontrol Yapısı
(17) Bu aşamada bildirim konusu Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi ile Hayat
ve Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi’nin tarafı olan VAKIFBANK’ın mevcut kontrol
yapısı ve teşebbüs niteliği değerlendirilmiştir.
(18) Yukarıda Tablo 3’te yer verildiği üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı hem A grubu hem de
B grubu hissedarı olarak VAKIFBANK’ın sermayesinin %(…..)’sına sahiptir. TVF ise D
grubu hissedarı olarak VAKIFBANK’ın sermayesinin %(…..)’unu elinde
bulundurmaktadır.
(19) Aşağıda geçmiş Kurul kararlarında ulaşılan tespitlerle birlikte VAKIFBANK’ın kontrol
yapısı, karar alma mekanizması, teşebbüsün bütçesi, iş planı ve stratejik kararları
üzerinde belirleyici olan birimlerin ve kurumların niteliği hakkında bilgilere yer verilmiştir.
(20) Kurulun genel olarak birden fazla kamu işletmesinin taraf olduğu yatay veya dikey
anlaşmalar ile en az bir kamu işletmesinin incelemeye konu olduğu hâkim durum ve
yoğunlaşmaların kontrolüne yönelik geçmiş kararlarının pek çoğunda, belirtilen
işletmelerin sermayelerinin tamamının veya çoğunluğunun kamu otoritelerine ait
olmasına ve şirketlerin yönetim kurullarının belirtilen otoriteler tarafından belirlenmesine
karşın, bahse konu şirketler ayrı birer teşebbüs olarak ele alınmıştır.4 Nitekim kamu
sermayeli mevduat bankaları olan VAKIFBANK, T.C. Ziraat Bankası A.Ş.
(ZİRAATBANK) ve Türkiye Halk Bankası A.Ş. (HALKBANK) pek çok Kurul kararında
bağımsız birer teşebbüs olarak kabul edilmişlerdir5.
(21) Kurulun 08.03.2013 tarihli ve 13-13/198-100 sayılı kararında da kamu bankalarının tek
teşebbüs olarak kabul edilip edilemeyeceği konusu değerlendirilmiş olup, kararda
Kurulun geçmiş kararlarında ZİRAATBANK, HALKBANK ve VAKIFBANK’ın bağımsız
teşebbüs oldukları yönündeki tespitler dikkate alınmış; ilave olarak belirtilen bankaların
hukuki ve fiili kontrol yapıları AB içtihadında öngörülen kriterler çerçevesinde ayrıntılı bir
şekilde incelenmiştir. Mezkûr kararda,
- Soruşturma sürecinde taraflardan edinilen bilgiler çerçevesinde, devletin bankalar
üzerindeki kontrolünün genel gözetim ve denetim şeklinde gerçekleştiği,
bankacılık faaliyetlerinde özel bankalarla olduğu gibi diğer kamu bankaları ile de
rekabet ettikleri, tüm fiyatlamaların bankanın özel durumlarına göre her banka
tarafından tamamen bağımsız olarak belirlendiği,
- ZİRAATBANK, HALKBANK ve VAKIFBANK’ın, ilgili mevzuat hükümleri uyarınca
anonim şirket niteliğinde bağımsız tüzel kişiler olduğu, adı geçen bankaların
bütçesinin, iş planının ve sermayesinin bankaların kendi yönetim organları
tarafından belirlendiği,
- Bahse konu bankaların yönetim organlarında, aynı zamanda başka bir kamu
otoritesinde görev alan bir yöneticinin bulunması yönünde herhangi bir hukuki
zorunluluk bulunmadığı ya da kamu sermayesini temsilen atanmış olan yönetim
kurulu üyeleri dahil olmak üzere, her üç bankada yahut bankalardan ikisinde eş
zamanlı olarak görev alan bir yönetim kurulu üyesi yahut yönetici bulunmadığı,
- Her üç kamu sermayeli bankanın da operasyonel ve stratejik karar alma
süreçlerinde banka dışından herhangi bir merciin veya şahsın kanun yahut ikincil

4 Kurulun 05.01.2006 tarihli ve 06-02/45-7 sayılı; 03.08.2011 tarihli ve 11-44/960-313 sayılı kararları.
5 Kurulun 28.06.2005 tarihli ve 05-41/598-152 sayılı, 28.02.2008 tarihli ve 08-19/197-67 sayılı, 24.07.2008
tarihli ve 08-47/666-260 sayılı, 11.09.2008 tarihli ve 08-52/838-335 sayılı, 05.08.2009 tarihli ve 09-
34/786-191 sayılı 16.09.2010 tarihli ve 10-59/1217-460 sayılı, 09.02.2011 tarihli ve 11-08/156-51 sayılı
ve 04.05.2011 tarihli ve 1128/546-164 sayılı kararları.
20-39/539-240
6/11
mevzuattan kaynaklanan bir müdahale yetkisinin bulunmadığı, bir başka ifadeyle
sözü edilen kararların kamu otoritesinin belirleyici etkisi bulunmaksızın alındığı,
- Kural olarak, aynı ekonomik bütünlük bünyesinde yer aldığı ileri sürülen iktisadi
birimlerin koordinasyon içinde yönetilmeleri gerektiği, ancak somut olayda
belirtilen bankalar arasında bu şirketlerin tek bir teşebbüs olarak koordinasyon
içinde hareket ettiklerini ortaya koyacak düzeyde mutat bir veri akışının söz
konusu olmadığı,
- Bahse konu bankalar bakımından kamu otoritelerinin, sermayenin tamamına
yahut çoğunluğuna sahip olmaktan ve yönetim kurulu üyesi atama yetkilerinden
kaynaklanan güçlerini yalnızca hissedarlıkla sınırlı olarak kullandıkları, dolayısıyla
devletin kamu sermayeli bankalar üzerindeki etkisinin genel gözetim ve denetim
faaliyetlerinden ibaret olduğu ve kamu otoritelerinin ilgili bankaların stratejik
kararlarına müdahale etmediği
değerlendirilerek ZİRAATBANK, HALKBANK ve VAKIFBANK’ın 4054 sayılı Kanun
kapsamında bağımsız birer teşebbüs olarak ele alınmaları gerektiği sonucuna
ulaşılmıştır.
(22) Bahse konu karar tarihinden sonra her üç bankanın da hissedarlık yapısında değişiklikler
meydana gelmiştir. Nitekim değerlendirmelerin yapıldığı karar tarihinde ZİRAATBANK’ın
hisselerinin tamamı Hazine ve Maliye Bakanlığına, HALKBANK hisselerin %(…..)’inin
Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ve VAKIFBANK’ın hisselerinin çoğunluğu ise Vakıflar
Genel Müdürlüğüne ait olduğu görülmektedir. Hissedarlık yapılarındaki değişiklikler
sonrası TVF; ZİRAATBANK hisselerinin tamamının, HALKBANK hisselerinin
%(…..)’unun6 ve VAKIFBANK hisselerinin %(…..)’unun sahibi konumuna gelmiştir.7
(23) VAKIFBANK’ın ve diğer kamu bankalarının kontrol yapısı Kurulun 27.12.2018 tarihli ve
18-49/767-372 sayılı kararında da gündeme gelmiştir. Vakıf Portföy Yönetimi A.Ş. ve
Halk Portföy Yönetimi A.Ş.’nin Ziraat Portföy Yönetimi A.Ş. tarafından devralınmasına
ilişkin işlemde kamu bankaları hakkında aşağıdaki değerlendirmelere yer verilmiştir.
“Dosya kapsamında ZİRAATBANK’ın ve HALKBANK’ın dolaylı olarak Türkiye Varlık
Fonu Yönetimi A.Ş. tarafından, VAKIFBANK’ın ise Vakıflar Genel Müdürlüğü
tarafından kontrol edildiği bilgisi sunulmuştur. Rekabet Kurulunun 08.03.2013 tarihli
ve 13-13/198-100 sayılı kararında kamu bankalarının tek teşebbüs olarak kabul
edilip edilemeyeceği konusu değerlendirilmiş olup, söz konusu bankalar ayrıntılı bir
kontrol testine tabi tutulmuştur. Anılan kararda, devletin bankalar üzerindeki
kontrolünün genel gözetim ve denetim şeklinde gerçekleştiği, bankacılık
faaliyetlerinde özel bankalarla olduğu gibi diğer kamu bankaları ile de rekabet
ettikleri, tüm fiyatlamaların bankanın özel durumlarına göre her banka tarafından
tamamen bağımsız olarak belirlendiği ifade edilmiştir. Belirtilen hususlardan
hareketle, ZİRAATBANK’ın, HALKBANK’ın ve VAKIFBANK’ın birbirlerine rakip
bağımsız birer teşebbüs oldukları, aynı ekonomik bütünlük içerisinde olmadıkları ve
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı Kanun) uyarınca ayrı
teşebbüs olarak değerlendirilmeleri gerektiği kabul edilmiştir.”
(24) Dosya konusu işleme ilişkin Bildirim Formunda, ZİRAATBANK ve HALKBANK’ın,
TVF’nin nihai kontrolünde olduğu, keza TVF her ne kadar kanun ile kurulu bir şirket olsa
da, TVF’nin, anonim şirket olarak kurulduğu ve "her türlü yatırım aktivitesini ve

6 Geriye kalan hisseleri halka açıktır.
7 ZİRAATBANK hisselerinin tamamı 24.02.2017 tarihinde, HALKBANK hisselerinin %(…..)’i 10.03.2017;
%(…..)’i 21.05.2020 tarihinde ve VAKIFBANK hisselerinin ise %(…..)’u 20.05.2020 tarihinde TVF
tarafından devralınmıştır.
20-39/539-240
7/11
portföyündeki şirketlerin yönetiminde risk-getiri beklentisinin karşılanmasını öncelikli
hedef olarak alacağı"nın belirtildiği, TVF'nin kuruluş amacı, yetkileri ve görevleri göz
önünde bulundurulduğunda, TVF'nin portföy şirketleri üzerinde gerçekleştirdiği kontrolün,
Vakıflar Genel Müdürlüğü ve benzeri diğer kamu otoritelerinde olduğu gibi sadece "genel
gözetim ve denetim" olarak nitelendirilmesinin uygun olmadığı belirtilmiştir.
(25) Bildirim çerçevesinde sunulan bilgilerde VAKIFBANK'ın ana sözleşmesinde TVF'ye
kontrol hakkı vermesi söz konusu olabilecek ayrıcalıklı oy hakkı veya veto hakları
bahşedilmediği; ancak, TVF’nin mevcut durumda Hazine ve Maliye Bakanlığından sonra
VAKIFBANK’ın en büyük hissedarı konumunda olduğu belirtilmiştir. Bunun dışında
TVF’nin bir "kamu otoritesi" niteliğinden ziyade yatırımlarının karşılığında kar elde etmeyi
bekleyen, portföyünü bu şekilde yönetmeyi/geliştirmeyi hedefleyen "fon şirketi" niteliğini
haiz olduğu ve dolayısıyla genel denetim ve gözetim fonksiyonunun ötesinde TVF'nin
yatırımcı olduğu şirketlerin ticari stratejilerini yönlendirme ihtimalinin ve amacının
bulunduğu dile getirilmiştir. Bu kapsamda TVF'nin üç kamu bankasındaki hissedarlığını
kullanarak kamu bankalarının stratejilerini fiilen ortak hedeflere yöneltme ihtimalinin
bulunduğu anlaşılmaktadır.
(26) Bildirim kapsamında sunulan bilgilerde, TVF ile VAKIFBANK’taki diğer ana hissedar olan
Hazine ve Maliye Bakanlığı arasındaki ilişkiye yönelik olarak, TVF’nin bir anonim şirket
olmakla birlikte devlet yapısının içinde yer aldığı belirtilmiştir. Hal böyleyken
VAKIFBANK’ın %(…..)'sına denk gelen hissesine sahip ve yönetim kurulu üyelerinden
dördünü atama yetkisi bulunan Hazine ve Maliye Bakanlığı ile yaklaşık %(…..) oranında
hisseye sahip olan TVF’nin stratejik kararlar konusunda her halükarda uyumlu hareket
etmesinin beklendiği ifade edilmiştir. Bu husus göz önüne alındığında, TVF’nin
VAKIFBANK’ta da hissedar olması sonucunda bu bankanın da stratejik kararlarında TVF
ve dolayısıyla TVF bünyesindeki diğer kamu bankaları ile uyumlu pozisyon alma
eğiliminde olduğu bilgisi verilmiştir. Bildirim konusu işlem ile tüm kamu bankalarının aynı
hayat dışı sigorta ve hayat ve emeklilik şirketlerinin acentesi haline gelmesi de bu eğilimin
önemli bir göstergesi olarak belirtilmiştir.
(27) Yukarıda verilen bilgiler çerçevesinde, üç kamu bankasının her birinin ayrı ayrı birer
teşebbüs olarak kabul edilip edilemeyeceği yeniden değerlendirilmiştir. 4054 sayılı
Kanun’un 3. maddesinde teşebbüs, “Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan,
satan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün
teşkil eden birimler” olarak tanımlanmıştır. Belirtilen hüküm neticesinde teşebbüs
kavramının; “iktisadi faaliyet”, “bağımsız karar verme” ve “ekonomik bütünlük arz etme”
olarak ifade edilen üç unsuru bulunduğu görülmektedir. Dolayısıyla bir ekonomik birim
üzerinde herhangi bir gerçek veya tüzel kişinin kontrolü haiz olup olmadığı belirlenirken,
hukuken yahut fiilen belirleyici etki uygulama olanağı sağlayan hakların, sözleşmelerin
veya diğer araçların var olup olmadığı incelenmektedir. Bu itibarla ekonomik bütünlük
unsurunun değerlendirilmesinde hukuki ve fiili kontrol bir arada ele alınmaktadır.
(28) İşaret edilen hususa ilişkin Avrupa Komisyonunun mevzuatında ve yerleşik içtihadında
da benzer bir yaklaşımın benimsendiği görülmektedir. Nitekim 139/2004 sayılı
Teşebbüsler Arasındaki Yoğunlaşmaların Kontrolüne İlişkin Komisyon Tüzüğü’nün
(139/2004 sayılı Tüzük) dibacesinin 22. paragrafında; kamu sektöründeki
yoğunlaşmalara ilişkin ciro hesaplamalarında “bağımsız karar alabilen ekonomik birim”in
esas alınacağı belirtilmiş, 139/2004 sayılı Tüzük’e İlişkin Komisyon Bildirisi’nin 52.
paragrafında da aynı husus vurgulanmıştır. Belirtilen düzenlemeye ek olarak, mezkûr
Bildiri’nin 53. paragrafında, devletin incelemeye konu işletmeler üzerindeki hakimiyetinin
amacının kamu yararının korunmasından ibaret olduğu ve devletin teşebbüs üzerindeki
güç kullanımının teşebbüsün faaliyetleri üzerinde belirleyici etkide bulunma amacı
20-39/539-240
8/11
taşımadığı hallerde, 139/2004 sayılı Tüzük kapsamında bir kontrolden söz
edilemeyeceği ifade edilmiştir.
(29) Dosya kapsamında edinilen bilgilerden, ZİRAATBANK ve HALKBANK bakımından
TVF’nin hâkim hissedar olduğu ve sözü edilen bankalar üzerindeki kontrolünün "genel
gözetim ve denetim" yetkisinden fazla olduğu anlaşılmaktadır. Bu bakımdan, geçmiş
Kurul kararlarında ulaşılan tespitlerin, TVF’nin adı geçen bankalarda hissedar olmasıyla
beraber değiştiği ve bahse konu iki bankanın da tek kontrolüne sahip olduğu
değerlendirilmektedir.
(30) VAKIFBANK’ın kontrol yapısının ortaya konması bakımından ise hissedarlık yapısının
yanında, stratejik kararlarında belirleyici olan kurum ve/veya birimlerin daha detaylı
incelenmesine ihtiyaç duyulmaktadır. Her ne kadar VAKIFBANK Ana Sözleşmesi TVF’ye
hukuki kontrol hakkı vermiyor ve TVF, VAKIFBANK’ın, Hazine ve Maliye Bakanlığından
sonra ikinci büyük hissedarı konumunda bulunuyor olsa da, bildirim sahibi tarafından
sunulan ilave bilgiler dikkate alındığında, TVF ile Hazine ve Maliye Bakanlığı arasında
organik bağ bulunduğu anlaşılmaktadır. Yukarıda da belirtildiği üzere, TVF’nin diğer
kamu bankalarında olduğu gibi VAKIFBANK’ın da ticari stratejilerini yönlendirme
yetkisinin bulunduğu anlaşılmıştır. TVF’nin üç kamu bankasında ortak hissedarlığının
bulunması ilgili bankaların stratejik kararlarında benzer biçimde uyumlu hareket etmesi
eğilimini kuvvetlendirmektedir.
(31) Tüm bu bilgiler ve değerlendirmeler dikkate alındığında, TVF’nin ZİRAATBANK,
HALKBANK ve VAKIFBANK üzerindeki kontrol yetkisinin kamu sahipliği ve genel
gözetim ve denetim yetkisi ile sınırlı kalmadığı, teşebbüslerin iş planı, sermaye artırımı,
stratejik kararları üzerinde belirleyici etkiye sahip olduğu anlaşılmaktadır. Sonuç olarak,
VAKIFBANK’ın ZİRAATBANK ve HALKBANK ile birlikte TVF bünyesinde aynı ekonomik
bütünlük içinde kabul edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
G.4. Değerlendirme
G.4.1. Bankasürans Sözleşmelerinin Kapsamı
(32) Bildirimin konusunu, 22.04.2020 tarihinde GÜNEŞ SİGORTA ve VAKIFBANK arasında
imzalanan Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi ile VAKIF EMEKLİLİK ve
VAKIFBANK arasında imzalanan Hayat ve Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi’ne 4054
sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca bireysel muafiyet tanınması talebi oluşturmaktadır.
(33) GÜNEŞ SİGORTA ve VAKIFBANK arasında imzalanmış olan Hayat Dışı Sigortacılık
Bankasürans Sözleşmesi, VAKIFBANK'ın hayat dışı sigortalar kapsamında GÜNEŞ
SİGORTA’nın acentesi olarak atanmasına ilişkindir. İlgili sözleşmenin 3.1.1. maddesi
kapsamında VAKIFBANK aleyhine rekabet etmeme yükümlülüğü getirilmektedir. Bu
kapsamda VAKIFBANK'ın GÜNEŞ SİGORTA dışında hayat dışı sigortacılığı sektöründe
başka bir sigorta şirketinin temsilcisi olarak hareket etmesi sınırlandırılmaktadır.
(34) Sözleşme'nin 10.1. maddesinde ise sözleşmenin başlangıç tarihi en geç 04.01.2021
olarak belirlenmiş olup sözleşmenin 10 yıl boyunca geçerli olacağı; ancak, GÜNEŞ
SİGORTA’nın sözleşme süresi sona ermeden bir yıl önce fesih bildiriminde bulunmaması
durumunda sözleşme süresinin 10 yıl uzayacağı ve toplamda 20 yıla ulaşacağı
belirtilmektedir. Bu kapsamda, Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi'nin
süresi 10+10 yıl olarak belirlenmiştir. Bildirim sahibi tarafından, Hayat Dışı Sigortacılık
Bankasürans Sözleşmesi'nde VAKIFBANK aleyhine rekabet etmeme yükümlülüğünün
süresinin beş yılı aştığı belirtilmektedir.
(35) Benzer şekilde, VAKIF EMEKLİLİK ve VAKIFBANK arasında imzalanmış olan Hayat ve
Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi, VAKIFBANK'ın hayat sigortaları ve bireysel emeklilik
20-39/539-240
9/11
faaliyetleri kapsamında VAKIF EMEKLİLİK'in acentesi olarak atanmasını içermektedir.
Sözleşme’nin 3.1.1. maddesi kapsamında VAKIFBANK aleyhine rekabet etmeme
yükümlülüğü getirilmektedir. Bu bağlamda, VAKIFBANK'ın VAKIF EMEKLİLİK dışında
hayat sigortacılığı ve bireysel emeklilik sektöründe başka bir sigorta şirketinin temsilcisi
olarak hareket etmesi sınırlandırılmaktadır.
(36) Sözleşme'nin 10.1. maddesinde ise sözleşmenin başlangıç tarihi en geç 04.01.2021
olarak belirlenmiş olup sözleşmenin 10 yıl boyunca geçerli olacağı; ancak, VAKIF
EMEKLİLİK’in sözleşme süresi sona ermeden bir yıl önce fesih bildiriminde bulunmaması
durumunda sözleşme süresinin 10 yıl uzayacağı ve toplamda 20 yıla ulaşacağı
belirtilmektedir. Bu kapsamda, Hayat ve Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi'nin süresi
10+10 yıl olarak belirlenmiştir. Bildirim sahibi tarafından, Hayat ve Emeklilik Bankasürans
Sözleşmesi'nde VAKIFBANK aleyhine rekabet etmeme yükümlülüğünün süresinin beş
yılı aştığı belirtilmektedir.
(37) Bildirim Formunda sunulan bilgilere göre, yukarıda bahsi geçen ikinci aşamanın
tamamlanmasıyla VAKIFBANK esasında,
- Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi kapsamında, GÜNEŞ SİGORTA
bünyesinde birleşecek olan GÜNEŞ SİGORTA, HALK SİGORTA ve ZİRAAT
SİGORTA’nın,
- Hayat ve Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi kapsamında VAKIF EMEKLİLİK
bünyesinde birleşecek olan VAKIF EMEKLİLİK, HALK EMEKLİLİK ve ZİRAAT
EMEKLİLİK’in
münhasır acentesi olacaktır. Bununla beraber, ikinci aşamanın gerçekleşebilmesi için
hukuki ve operasyonel hazırlık süreçlerinin tamamlanması ve şirketlerin genel
kurullarında pay sahiplerinin onayı gerektiğinden bahisle, ikinci aşamanın planlanan
takvimden daha uzun sürmesi riskine karşı geçiş sürecinde, TVF FİNANSAL
YATIRIMLAR bünyesinde yer alan diğer sigorta şirketleri ile kamu bankaları arasında
Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi ve Hayat ve Emeklilik Bankasürans
Sözleşmesi ile aynı içeriği haiz aşağıdaki sözleşmelerin yapıldığı bildirilmektedir:
- ZİRAAT SİGORTA ile ZİRAATBANK arasında 22.04.2020 tarihli Bankasürans
Sözleşmesi,
- ZİRAAT EMEKLİLİK ile ZİRAATBANK arasında 22.04.2020 tarihli Bankasürans
Sözleşmesi,
- HALK SİGORTA ile HALKBANK arasında 22.04.2020 tarihli Bankasürans
Sözleşmesi,
- HALK EMEKLİLİK ile HALKBANK arasında 22.04.2020 tarihli Bankasürans
Sözleşmesi.
(38) Bildirim sahibince, VAKIFBANK’ın taraf olmadığı yukarıda bahsi geçen sözleşmelerin
grup içi sözleşme niteliğinde olduğu ve 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin bu
sözleşmelere uygulanabilir olmadığı belirtilmiş; VAKIFBANK ile TVF FİNANSAL
YATIRIMLAR bünyesinde yer alan sigorta şirketleri arasındaki sözleşmelerin ise, rekabet
hukuku anlamında grup içi sözleşme olarak değerlendirilmeme ihtimali bulunması
nedeniyle yalnızca Hayat Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi’ne ve Hayat ve
Emeklilik Bankasürans Sözleşmesi'ne süresiz ve koşulsuz olarak bireysel muafiyet
tanınması talep edilmiştir.

20-39/539-240
10/11
G.4.2. Bankasürans Sözleşmelerinin 4054 sayılı Kanun Kapsamında
Değerlendirilmesi
(39) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi teşebbüsler arasındaki rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları
yasaklamakta, 5. maddesi ise belirli şartların sağlanması halinde bu tür anlaşmaları 4.
maddedeki yasaklamadan muaf tutmaktadır. Bu bağlamda öncelikle değerlendirme
konusu anlaşmanın Kanun’un 4. maddesini ihlal edip etmediğinin araştırılması ve eğer
anlaşmanın 4. madde kapsamında bir ihlal teşkil ettiği sonucuna ulaşılır ise devamında
Kanun’un 5. maddesi çerçevesinde muafiyet analizi yapılması gerekmektedir.
(40) Kanun’un 4. maddesinde, belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı
olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi
doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu
eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri yasaklanmaktadır. Buna göre,
anılan Kanun’un 4. maddesi kapsamında bir anlaşmadan bahsedilebilmesi için
anlaşmanın öncelikle teşebbüsler arasında olması gereklidir.
(41) Nitekim Yatay İşbirliği Anlaşmaları Hakkında Kılavuz’unun 10. paragrafında yer alan,
“4054 sayılı Kanun'un 3. maddesinde yer alan teşebbüs tanımı çerçevesinde aynı
ekonomik bütünlükte yer alan şirketler, bu Kılavuz'un amaçları bakımından rakip
olarak kabul edilmezler. 4. madde sadece bağımsız teşebbüsler arasındaki
anlaşmalara uygulanır. Bir şirket, başka bir şirket üzerinde belirleyici etkiye sahipse,
bu iki şirket tek bir iktisadi bütünlük oluşturur ve bu nedenle de aynı teşebbüsün
parçası olarak kabul edilir...”
şeklindeki ifadeler de mezkur kanun maddesinin yalnızca bağımsız teşebbüsler
arasındaki anlaşmalara uygulanacağını göstermektedir.
(42) Teşebbüs kavramı, 4054 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, "piyasada mal veya hizmet
üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle bağımsız karar verebilen ve ekonomik
bakımdan bir bütün teşkil eden birimler" şeklinde tanımlanmıştır. Anılan hükümden,
ekonomik faaliyetleri sırasında piyasada bağımsız karar veremeyen gerçek ve tüzel
kişilerin, birbirinden ayrı hukuki kişilikleri olsa dahi, pay sahipliği ve karar alma süreçlerini
etkileyebilme gücü bakımından kontrolü altında bulundukları, gerçek veya tüzel kişilerle
birlikte ekonomik bir bütün oluşturdukları ve tek bir teşebbüs sayılmaları gerektiği
anlaşılmalıdır. Kanun maddesinin gerekçesinde de teşebbüs tanımı yapılırken ekonomik
bütünlük ilkesinin benimsendiği ve bir yavru şirketin tek başına değil, bağlı olduğu diğer
şirket veya şirketlerle birlikte değerlendirileceği ifade edilmektedir.
(43) Uygulamaya bakıldığında Kurulun TÜVTURK ve TÜVTURK İstanbul arasında imzalanan
“Alt İşletim Sözleşmesi”ne menfi tespit verilmesi talebine ilişkin kararında8 tarafların
farklılaşan paylarda da olsa Akfen, Doğuş ve TÜV gruplarının ortak kontrolünde olması
nedeniyle bu tarafların aynı ekonomik bütünlük içinde olduğu kabul edilmiş ve bahse
konu sözleşmenin Kanun’un 4. maddesi kapsamında anlaşma olmadığına karar
verilmiştir. Danıştay tarafından da ekonomik bütünlük tespitinde iktisadi bağımsızlığın
önemli olduğu kabul edilerek Kanun’un 4. maddesinin ana-yavru şirket ilişkilerine
uygulanma yeteneğine sahip olmadığına aşağıdaki ifadeler ile karar verilmiştir9:
“…maddi anlamda rekabet kurallarının uygulanması açısından bakıldığında, somut
olayın özellikleri aksini gerektirmedikçe ekonomik birliğe dahil olan ortaklıklar
arasındaki ilişkilerin, Rekabet Hukuku kapsamına girmediğini kabul etmek
gerekmektedir. Zira ilke olarak yavru ortaklıklar ekonomik açıdan bağımsız

8 25.09.2008 tarihli ve 08-56/897-357 sayılı karar.
9 Danıştay’ın 12.11.2003 tarihli, E. 2002/4495, K. 2003/4374 sayılı kararı.
20-39/539-240
11/11
olmadıkları gibi, bunlar arasında rekabetin bulunduğu varsayımı da geçerli olamaz.
Bu nedenle de temel olarak rekabeti sınırlayıcı teşebbüsler arası irade uyuşmalarını
önlemeye yönelik 4054 sayılı Yasa’nın 4.maddesi hükmü, ana ortaklık-yavru ortaklık
ilişkilerinde bağımsız bir irade ve irade uyuşmasından söz edilemeyeceğinden
uygulanma yeteneğine sahip değildir. Dolayısıyla şeklen rekabeti sınırlayıcı dahi
olsa, yavru ortaklıklar veya bunlarla ana ortaklıklar arasındaki anlaşma ve eylemler
4.madde kapsamına girmezler…”
(44) Yukarıda verilen değerlendirmeler çerçevesinde VAKIFBANK, GÜNEŞ SİGORTA ve
VAKIF EMEKLİLİK’in aynı ekonomik bütünlük içinde yer alması nedeniyle VAKIFBANK
ile GÜNEŞ SİGORTA arasındaki hayat dışı sigortacılık hizmetlerine ilişkin sözleşme ve
VAKIFBANK ile VAKIF EMEKLİLİK arasındaki hayat sigortacılığı ve bireysel emeklilik
hizmetlerine ilişkin sözleşme 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında bir anlaşma
niteliği taşımamaktadır. Bu nedenle, bildirime konu sözleşmelerle ilgili olarak anılan
Kanun’un 5. maddesi kapsamında bir değerlendirme yapılamamıştır.
(45) Netice itibarıyla, bildirim konusu sözleşmelerin 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinin yanı
sıra 6. ve 7. maddelerine de aykırı olmadıkları dikkate alındığında bildirim konusu
sözleşmelere 4054 sayılı Kanun’un 8. maddesi çerçevesinde menfi tespit belgesi
verilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
H. SONUÇ
(46) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
- Güneş Sigorta A.Ş. ile Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. arasında imzalanan Hayat
Dışı Sigortacılık Bankasürans Sözleşmesi’ne ve Vakıf Emeklilik ve Hayat A.Ş. ile
Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. arasında imzalanan Hayat ve Emeklilik
Bankasürans Sözleşmesi’ne, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamında
teşebbüsler arası anlaşma niteliği taşımamaları ve aynı Kanun’un 6. ve 7.
maddelerine aykırı olmamaları nedeniyle, menfi tespit belgesi verilebileceğine,
gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı
yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.


Full & Egal Universal Law Academy