1 REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : D1/1/L.K.-98/1(D4/2/S.C.-99/1) (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 99-24/211-124
Karar Tarihi : 20.5.1999
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
İkinci Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU,
Üyeler : Mehmet Zeki UZUN, Sadık KUTLU, Dr. Kemal EROL,
İsmet CANTÜRK, Nejdet KARACEHENNEM, Mustafa PARLAK, A. Ersan GÖKMEN,
R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER
B- RAPORTÖRLER: Süleyman CENGİZ, Oğuzkan GÜZEL, Cihan AKTAŞ,
K. Oğuz KARAKOÇ
C- ŞİKAYET EDEN: - Murat GÜVENEL
Halk Sigorta T.A.Ş. Genel Müdür Başyardımcısı
Büyükdere Cad., No:161, Zincirlikuyu/İstanbul
- Uyum Sigorta Aracılık Hizmetleri
Cemal Gürsel Cd. Özgül İşhanı Kat:2 Daire:12, Adana
- Sader Sigorta Acenteleri Derneği
Tunalı Hilmi Cd. No:88/104 06700 Kavaklıdere/Ankara
- Mersin Sigorta Acenteleri Derneği
T.H.K. İşhanı No:201 Mersin
D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR: Bankacılık sektörü
E- DOSYA KONUSU: Bankaların kullandırdıkları çeşitli kredilere ilişkin
sigortalama işlemlerinde, kendileri tarafından belirlenen sigorta şirketleri ile
çalışma zorunluluğu getirmek suretiyle, 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun'u ihlal ettikleri iddiası.
F- İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayetçi konuya ilişkin dilekçesinde, T. Emlak
Bankası'ndan konut ve taşıt kredisi kullananlara bu malların söz konusu Banka'nın
acentesi olan OYAK Sigorta tarafından sigortalanması zorunluluğunun getirildiğini,
bu durumun 4054 sayılı Kanun'un ihlali niteliğinde olduğu iddia etmektedir. Benzeri
başvurular ve yapılan incelemeler söz konusu uygulamanın bankacılık sektöründe
yaygın olduğunu göstermiştir.
G- DOSYA EVRELERİ : Kurum kayıtlarına 26.6.1998 tarih, 1593 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 30.7.1998 tarih, D1/1/L.K.-98/1 sayılı İlk İnceleme
Raporu, 13.8.1998 tarih, 78 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı
Kanun’un 4 ve/veya 6. maddelerinin ihlaline ilişkin bir soruşturma açılmasına gerek
olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun'un 40/1. maddesi uyarınca ve
78/602-112 sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
2 REKABET KURUMU
İlgili karar uyarınca düzenlenen 25.1.1999 tarih, D4/2/S.C.-99/1 sayılı
Önaraştırma Raporu, 4.2.1999 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş, 99-5/39-14
sayı ile önaraştırmanın derinleştirilmesi kararı alınmıştır.
Anılan Kurul kararı uyarınca yapılan değerlendirme sonucunda Raportör
Süleyman CENGİZ tarafından düzenlenen 16.3.1999 tarihli ve Raportörler Oğuzkan
GÜZEL, Cihan AKTAŞ ve K. Oğuz KARAKOÇ tarafından müşterek düzenlenen yine
aynı tarihli iki ayrı ek görüş 17.3.1999 tarih, REK.0.08.00.00/14 sayılı Başkanlık
önergesi ile 23.3.1999 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek taraflara ve ilgili
kurumlara görüş bildirilmesine 99-17/117-51 sayı ile karar verilmiş, ancak nihai karar
yeter sayısı bulunmadığından, konu müteakiben 17.5.1999 tarih ve
REK.0.08.00.00/30 sayılı Başkanlık önergesi ile 99-24 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: Önaraştırmayı yürüten Raportörler; ilgili pazarda
faaliyet gösteren teşebbüsler hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığı,
ancak, konuya ilişkin tespit ve görüşlerin Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Hazine
Müsteşarlığı ve ilgili taraflara bildirilmesinin yerinde olacağı şeklindeki azınlık
görüşüne karşılık; 4054 sayılı yasanın 4 ve 6. maddelerinin ihlal edilip edilmediğinin
açıklığa kavuşturulması için Kanun'un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasının
uygun olacağı sonucuna ulaşmışlardır.
İ- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
1. İlgili Pazar
Ürün Pazarı: Bankaların verdikleri kredilerin ve bu arada yapılmasını talep ettikleri
sigortaların herbiri farklı bir pazar oluşturabilecek niteliktedir, çünkü bunların
birbirlerini ikame etmeleri ya da müşteri gözünde aynı işi görmeleri söz konusu
değildir.
Ancak ilgili ürün pazarı; önaraştırma konusu sigorta uygulamasının bütün
kredi işlemleri için uygulandığı ve kredi teminatlarının sigortalanmasının bir bütün
olarak ele alınmasının, uygulamanın, tüm yönleriyle kavranması ve 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun açısından değerlendirilmesi bakımından
yerinde olacağı hususları dikkate alınarak; “kredi teminatlarının sigortalanması”
pazarı olarak tanımlanmıştır.
Coğrafi Pazar: Banka ve sigorta sektörlerinin şubeler ve acenteler aracılığı ile
ülkemizin her yerine yayılmış olması ve Önaraştırma konusu uygulama da dahil
olmak üzere hemen her türlü uygulamalarının tek tipleştirilmiş olması dikkate
alınarak, ilgili coğrafi pazar Türkiye Cumhuriyeti sınırları olarak belirlenmiştir.
2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Şikayet konusu uygulamada sigorta şirketlerinin acentalığını yapan
bankaların, aynı anda hem sigorta işlemlerini gerçekleştirip hem de kredi vermek
suretiyle başka bir ticari faaliyeti daha yürütüyor olmaları inceleme konusu
faaliyetleri teşebbüsler açısından çekici hale getirmektedir. Bankalar acentelik geliri
elde etmek ve sermayesine ortak -çoğu zaman büyük ortak- oldukları sigorta
şirketlerinin karlarından pay almak için, kullandırdıkları kredilere karşılık aldıkları
teminatların sigortalanması işleminin, acenteliklerini yaptıkları sigorta şirketi
3 REKABET KURUMU
tarafından yapılmasını tercih etmektedirler. Bazı sigorta şirketlerinin, acenteliklerini
yapan bankaların personeline yönelik promosyon çalışmaları -ki bu kapsamda yurt
dışı geziler veya toplanan primlerden pay verilmesi uygulamaları yer almaktadır-
yaptıkları görülmektedir. Bu tür faaliyetler de banka personelinin sigorta şirketi
konusunda seçici olmasına yol açabilmektedir.
Bankaların zaman zaman müşterilerini sigorta yaptırılacak şirket hususunda
zorladıkları iddiası birçok şikayet dilekçesinde yer almaktadır. Yapılan incelemeler
bu iddiayı doğrular niteliktedir. Öyle ki tek tip kredi sözleşmelerinde yer alan
hükümlerde zorlamanın bulunmadığı durumlarda dahi müşterinin serbest seçim
olanaklarından yoksun bırakıldığı anlaşılmaktadır. Sözleşmelerde genel olarak kredi
teminatlarının sigortalarının “banka tarafından bankanın uygun göreceği sigorta
şirketine” ya da “müşteri tarafından bankanın uygun göreceği sigorta şirketine”
yaptırılacağına ve her halde her türlü masrafların müşteri tarafından ödeneceğine
ilişkin hükümler yer almaktadır. Bu hükümlerin uygulaması ve/veya bankaların kendi
belirledikleri sigorta şirketleri ile çalışma zorunluluğu öngörmeleri, kredi müşterilerini
bu yönde zorlamaları ya da müşteriyi sigorta yaptırdığına dair bilgilendirmemeleri,
müşterinin ilgili sigorta ürününü bankadan başka dağıtım kanallarından temin
edilebilmesi imkanını ortadan kaldırmaktadır. Bu durumun doğal sonucu olarak
“banka kredi teminatlarının sigortalanması” olarak tanımlanan pazarda sadece
krediyi kullandıran banka sigorta ürünleri pazarlayabilmekte, dolayısıyla her
bankanın kendi teminatlarının sigortalanması işlemi, ortağı olduğu ya da acenteliğini
yaptığı sigorta şirketi tarafından yapılmaktadır. Sonuç olarak da, serbest acentelerin
satış yapmaları imkanı ortadan kalkmakta ve tüketicinin olası pazarlama
faaliyetlerinden faydalanması engellenmekte, dağıtım imkanlarının kısıtlanması
sonucu krediyi kullandıran bankanın acenteliğini yaptığı sigorta şirketi dışındaki
sigorta şirketlerinin pazara girmesi ve ürünlerinin pazarlanması da kısıtlanmış
olmaktadır. Bu etkilere bağlı olarak ilgili pazar banka ve acenteliğini yaptığı sigorta
şirketi bazında birbirinden izole edilmiş parçalara ayrılmakta, sağlıklı bir rekabetin
oluşumu engellenmektedir.
Bankaların, acentesi oldukları sigorta şirketi ile çalışmak istemelerinin
gerekçeleri araştırıldığında; bunun, bankaların ticari çıkarlarının gereği olduğu
görülmektedir. Yukarıda da ifade edildiği gibi bankaların kredi teminatlarının
sigortalanması işlemini acenteliklerini yaptıkları sigorta şirketine yaptırmaları için
çeşitli, rasyonel olarak kabul edilebilecek gerekçeleri vardır. Bu açıdan bakıldığında
bankaların rekabetin belirsizliğini ve beraberinde getirdiği riskleri bir işbirliği ve
koordinasyonla ikame ettiklerini söylemek mümkün değildir. Ayrıca raportörlerin
görüştüğü banka yetkililerinin acentelik ve kar payı geliri getirmeleri, çalışma
kolaylığı ve güvence sağlamaları nedeniyle acenteliğini yaptıkları sigorta şirketi ile
çalışmayı tercih ettiklerine ilişkin ifadeleri, olası bir uyumlu eylem karinesinin ortadan
kaldırılmasına yetecek, 4054 sayılı Kanun’un 4. maddenin son fıkrası anlamında
ekonomik ve rasyonel bir gerekçedir. Yukarıdaki açıklamalara dayanarak; bankaların
bir uyumlu eyleminden ziyade, kendi iktisadi çıkarlarının gerçekleşmesine yönelik
rasyonel davranışlarından söz etmek yerinde olacaktır.
Öte yandan, ilgili pazarın adacıklar halinde ayrılması ve bu adacıkların her
birinin dışarıya kapatılması bankaların ilgili ürün pazarında birlikte hakim durumda
bulunmaları olasılığını gündeme getirmektedir.
4 REKABET KURUMU
Birlikte hakimlik üç şekilde oluşturulabilir: Bunlar; ekonomik birlik halinde
bulunan bir grup teşebbüsün hakim durumda olması, belli bir pazarda faaliyet
gösteren bir grup teşebbüsün aralarında yapacakları bir anlaşma ile birlikte hakim
duruma gelmeleri ve oligopolistik pazarlarda faaliyet gösteren teşebbüslerin birlikte
hakimliğidir. Yukarıda yer verilen açıklamalardan da anlaşılacağı üzere ilk iki durum
şikayet konusu ile ilgili değildir. Bu nedenle birlikte hakimlik değerlendirmesi pazar
yapısı çerçevesinde yapılmıştır.
İlgili ürün üretiminin az sayıda ve birbirine yakın güçte işletmelerin elinde
yoğunlaştığı ve bunların herhangi birinin fiyatlama takdiğinin diğerlerinin pazar
payını önemli ölçüde etkilediği sanayi kollarının yapısı oligopolisttir. Bu pazarlarda
yer alan rakipler kendi pazar paylarını arttırmak için yapacakları her türlü girişimin,
pazarda yer alan diğer teşebbüslerin karşı tedbirleri nedeniyle kendi zararlarıyla
sonuçlanacağını bilirler ve bu nedenle birbirleri ile etkin bir rekabete girmekten
çekinirler. Bu pazarlarda teşebbüsler aralarında anlaşma olmasa bile pazar
yapısının bir gereği olarak birlikte hakim durumda bulunabilirler.
Oligopolistik pazarlarda, arada herhangi bir anlaşma olmadan, kendiliğinden
teşebbüsler arası paralel davranışlar söz konusudur. Anılan bu paralel davranışlar
rekabetin belirsizliğinin ve getirdiği risklerin koordiasyon ve işbirliği ile ikame
edilmesinden, bu amaçla rekabetten kaçınılması ve bazı çıkarlardan
vazgeçilmesinden ya da bazı fırsatların değerlendirilmesinin rakiplere terk
edilmesinden ziyade pazarın yapısından kaynaklanan sebeplerle en rasyonel
davranışlar olarak ortaya çıkarmaktadırlar. Yapısal şartlara bağlı olarak meydana
gelen birlikte hakimlik, bu durumun kötüye kullanılması halinde, hukuka aykırı olarak
değerlendirilmekte ve cezalandırılmaktadır.
İşletmelerden biri kendi müşterilerine karşı kötüye kullanma sayılacak bir
davranış yaptığında bunu rakiplerinin içinde bulundukları oligopolistik pazarın bir
gereği olarak tepki göstermeyeceklerini bilerek yapıyorsa, bu davranış birlikte hakim
durumun kötüye kullanılması olarak değerlendirilmek suretiyle yasaklanabilir.
İlgili ürün pazarında bir birlikte hakim durumda olma ihtimalini destekleyecek
pazar yapısının bulunup bulunmadığı araştırıldığında, ilgili ürün pazarında faaliyet
gösteren teşebbüslerin sayısı (74 adet) ve bunların birbirlerine karşı nisbi
büyüklükleri dikkate alınarak, bu pazarın birlikte hakim durumluk oluşturulması için
elverişli bir dar oligopolistik pazar olarak tanımlanmasının mümkün olmadığı
görülmektedir.
Nitekim, pazarda faaliyet gösteren bankaların kullandırdıkları kredilerin
miktarlarına bağlı olarak pazarın yapısı incelendiğinde toplam kredilerin % 20’sini
kullandıran Ziraat Bankası’nın ardından, payları % 4,5 ile % 7 arasında değişen 9
adet bankanın genelden ayrılabilecek bir grup oluşturarak Ziraat Bankasını takip
ettikleri görülmektedir. Üçüncü bir grup olarak toplam krediler içindeki payları% 1 ile
% 2 arasında değişen 8 adet banka dikkati çekmektedir. Buna göre ilk 10 banka
toplam kredilerin % 72’sini, bunları takip eden 8 orta büyüklükteki banka toplam
kredilerin % 12’sini, kalan 54 adet banka kredilerin % 16’sını kullandırmaktadır. Bu
veriler ışığında; Türk bankacılık sektörü her ne kadar iktisat teorileri anlamında bir
oligopolistik pazar ise de (bu pazar girişin bakanlar kurulu izni ve sermaye şartı gibi
şartlara bağlı olması ve faaliyet gösteren teşebbüslerin nisbeten kısıtlı sayıda olması
5 REKABET KURUMU
nedenleriyle) bu yapının birlikte hakim durumda bulunmaya ilişkin dar oligopol
tanımına uymadığı anlaşılmıştır.
J- SONUÇ
Dosya mevcudu bilgi ve belgeler ışığında, bankaların kullandırdıkları çeşitli
kredilere ilişkin sigortalama işlemlerinde, kendileri tarafından belirlenen sigorta
şirketleri ile çalışma zorunluluğu getirmek suretiyle 4054 sayılı Kanun'u ihlal ettikleri
şeklindeki iddiaların değerlendirilmesi sonucunda, söz konusu davranışın rekabeti
sınırlayıcı teşebbüsler arası bir anlaşma, uyumlu eylem veya teşebbüs birliği
kararından kaynaklanmaması nedeniyle Kanun'un 4. maddesini ihlal etmediği ve
ayrıca bir birlikte hakim durumluk için gereken unsurların bulunmaması nedeniyle de
Kanun'un 6. maddesi kapsamında bir ihlal olarak değerlendirilemeyeceği
gerekçeleri ile ilgili ürün pazarında faaliyet gösteren teşebbüsler hakkında
soruşturma açılmasına gerek olmadığına,
OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
6 REKABET KURUMU
KARŞI OY GEREKÇESİ
Kurulumuzca alınan 20.05.1999 tarih, 99-24/211-124 sayılı karara aşağıdaki
nedenlerle katılmıyorum.
Tahkikat konusu olan 74 banka ve 64 sigorta şirketi içerisinde banka+sigorta
şirketi şeklinde oluşan teşebbüslerin tespiti ve bu teşebbüslerin “banka
teminatlarının sigortalanması” ilgili ürün pazarında,
- rekabeti kısıtlayıcı uyumlu eylemlerde bulunarak pazarın paylaşılması ve
kontrolü ile rakip teşebbüslerin faaliyetlerini zorlaştırmak,
- birlikte hakim durumluğu, ticari faaliyet alanına başka bir teşebbüsün
girmesine doğrudan veya dolaylı olarak engel olmak ve rakiplerinin piyasadaki
faaliyetlerini zorlaştıran eylemlerde bulunmak ve tüketicinin zararına olarak
pazarlamayı kısıtlamak şeklinde kötüye kullanmak,
eylemlerini gerçekleştirmek suretiyle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un; rekabeti sınırlayıcı anlaşma, uyumlu eylem ve kararları yasaklayan 4’üncü
madesinin ikinci fıkrasının (b) ve (d) bentlerini ve/veya hakim durumun kötüye
kullanılmasını yasaklayan 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasının (a) ve (e) bentlerini ihlal
edip etmediklerinin açıklığa kavuşturulması gerektiği kanaatiyle, Kanun’un 41’inci
maddesi uyarınca soruşturma açılmasının yerinde olacağı düşüncesindeyim.
Yukarıda açıklanan gerekçelerle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Mehmet Zeki UZUN
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy