1 REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : D3/1/H.S.-99/1 (İlk İnceleme)
Karar Sayısı : 99-37/376-241
Karar Tarihi : 04/08/1999
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Tamer MÜFTÜOĞLU
Üyeler : İsmet CANTÜRK, Kubilay ATASAYAR, M. Zeki UZUN,
Murat GENCER, Mustafa PARLAK, Necdet KARACEHENNEM, Sadık KUTLU
B- RAPORTÖRLER: Hakan SABUNCU, Ümit GÖRGÜLÜ
C- ŞİKAYET EDEN: Bahçelievler, Beyoğlu, Esenbağ, Güngören, Maltepe,
Gaziosmanpaşa, Kadıköy Un ve Unlu Mamuller Üretim ve Pazarlama Kooperatifleri,
Pendik Fırıncılar Derneği ile Ekmek Sanayii İşverenler Sendikası adına temsilci
sıfatıyla Arif Esin, İstanbul Fırıncılar Odası adına Av.Haluk Öcal Ünüvar
D- HAKKINDA İLK İNCELEME YAPILAN
İstanbul Halk Ekmek Un ve Unlu Maddeler Gıda San. ve Tic. A.Ş.
Savaklar Cad. No: 3 Eyüp/İSTANBUL
E- DOSYA KONUSU: İstanbul Halk Ekmek Un ve Unlu Maddeler Gıda Sanayi ve
Ticaret A.Ş.’nin İstanbul ekmek piyasasında, hakim durumunu kötüye
kullanarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u ihlal ettiği
iddiası.
F- İDDİALARIN ÖZETİ: İstanbul Halk Ekmek Un ve Unlu Maddeler Gıda Sanayi ve
Ticaret A.Ş.’nin;
İstanbul ekmek piyasasında hakim durumda olduğu,
Rakiplerinin piyasadaki faaliyetlerini zorlaştırmak amacıyla hem üretimi ile
meşgul olduğu ekmeğin kalitesinden ödün vererek hem de sahip olduğu maliyet
avantajlarını kullanarak mevcut hakim durumunu kötüye kullandığı,
İktisadi gerekçelerle açıklanamayacak şekilde maliyetlerinin altında satış
yaparak yıkıcı fiyat uyguladığı,
İstanbul’un muhtelif yerlerinde faaliyet gösteren halk ekmek satış
büfelerinin özel sektör firmaları tarafından kullanımının İstanbul Belediyesi
tarafından engellendiği,
öne sürülmektedir.
G- DOSYA EVRELERİ
Bahçelievler, Beyoğlu, Esenbağ, Güngören, Maltepe, Gaziosmanpaşa,
Kadıköy Un ve Unlu Mamuller Üretim ve Pazarlama Kooperatifi, Pendik Fırıncılar
Derneği, Ekmek Sanayii İşverenler Sendikası adına Arif Esin’in Kurum kayıtlarına
11.05.1999 tarih ve 1430 sayılı başvurusu, İstanbul Fırıncılar Odası adına Av.Haluk
2 REKABET KURUMU
Öcal Ünüvar’ın Kurum kayıtlarına 12.04.1999 tarih ve 1105 sayılı başvurusu ve
İstanbul Fırıncılar Odası’nın Kurum kayıtlarına 15.03.1999 tarih ve 871 sayı ile
intikal eden başvurusu üzerine düzenlenen 30.07.1999 tarih, D.3/1/H.S.-99/1 sayılı
İlk İnceleme Raporu 30.08.1999 tarih, REK.0.07.00.00/52 sayılı Başkanlık önergesi
ile 99-37 sayılı Kurul gündemine alınarak karara bağlanmıştır.
H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6 ncı maddesinin ihlal
edilip edilmediğine yönelik bir önaraştırma yapılmasına gerek olmadığı
düşünülmektedir.
İ- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
1. İlgili Pazar
Ürün Pazarı:Temel gıda maddesi olan ekmeğin diğer gıda maddeleri ile ikame
edilemediği göz önünde bulundurularak ilgili ürün pazarı ekmek pazarı olarak kabul
edilmiştir.
Coğrafi Pazar:Ekmeğin kolay bayatlaması nedeniyle yerleşim birimleri arasında
kolayca taşınamadığı, buna karşılık İstanbul ili sınırları içindeki ilçeler arasında
ekmek ticareti yapılabildiği dikkate alınarak ilgili coğrafi pazar İstanbul ili sınırları
olarak kabul edilmiştir.
2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
11.05.1999 tarih ve 1430 sayı ile Kurum kayıtlarına giren şikayet dilekçesinde
İstanbul Halk Ekmek’in hakim durumda olduğuna kanıt olmak üzere adı geçen
şirkete ait üç fabrikanın günlük üretim kapasitelerinin 6.000.000. Adet/gün
(Edirnekapı 1.500.000. Adet/gün, Gaziosmanpaşa 3.000.000. Adet/gün, Cevizli
1.500.000. Adet/gün) olduğunun belirtildiği, oysa yapılan incelemelerde anılan
rakamın adı geçen fabrikaların günlük üretim kapasitelerinin üzerinde olduğu, söz
konusu şirkete ait her bir fabrikada yer alan üretim hatlarının kapasitelerinin,
1.972.800 Adet/gün (Edirnekapı 986.400 Adet/gün, Gaziosmanpaşa 657.600
Adet/gün, Cevizli 328.800 Adet/gün) olduğu saptanmıştır.
Anılan şikayet dilekçesinde, “Üretim Aşaması” başlığı altında İstanbul Halk
Ekmek Un ve Unlu Maddeler Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş.’nin ürettiği mamullere
ilişkin olarak kullandıkları unun Tip 3 veya Tip 4 kalitesinde olduğu ve özel sektör
firmalarının Tip 1 un kullandıkları iddia edilmektedir. Konuya ilişkin İlk İnceleme
Raporu’nun “Üretim” başlıklı 1 inci bölümünde İstanbul Halk Ekmek Fabrikalarında
şikayet dilekçesinde belirtildiğinin aksine Tip 2 un kullanıldığı ve bununla kalmayıp
unun, üretim sürecine dahil edilmeden önce buğday ununun kalite standardını
belirlemek üzere ilan edilen TSE 4500 kriterine göre analiz edildiği belirtilmektedir.
Şikayet dilekçesinde aynı başlık altında yer alan diğer bir husus da İstanbul
Halk Ekmek Fabrikalarında 1 çuval una ½ kg maya katıldığına ve hiç katkı maddesi
kullanılmadığına ilişkindir. İstanbul Halk Ekmek Fabrikaları olarak bilinen toplam üç
fabrikanın Mayıs 1999 yılına ait hammadde hareket cetvellerinden alınan maya ve
katkı maddesi rakamları incelendiğinde bir çuval un için Merkez fabrikanın 2.68 kg
maya (ancak Merkez fabrika aktivitesi daha yüksek sıvı maya kullanmaktadır.),
Cebeci fabrikasının 1.44 kg maya, Cevizli fabrikasının 1.40 kg maya kullandığı
3 REKABET KURUMU
görülmektedir. Yaş mayanın kullanım oranı mamule ve hava şartlarına göre
değişmekle birlikte kullanılan un kalitesine göre % 1-6 arasındadır. Ayrıca üretimde
çeşitli ölçülerde katkı maddeleri kullanıldığı da belirlenmiştir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 6 ncı maddesinde
hakim durumun kötüye kullanılması yasaklanmaktadır. Buna göre “Bir veya birden
fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet
piyasasındaki hakim durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar
ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.” Başka bir
deyişle, Kanun'da hakim durum yasaklanmamakta, ancak varolan bir hakim durumun
kötüye kullanılması yasaklanmaktadır.
Kanun'un Tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinde hakim durumun tanımı
yapılmıştır. Buna göre hakim durum; belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla
teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim
ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücünü ifade
etmektedir.
Kanun’un 3 üncü maddesi anlamında teşebbüs niteliğinde olan İstanbul Halk
Ekmek’in günlük 250 gr'lık normal ekmek üretim ve satış miktarı yaklaşık 1.100.000
adettir. Bir firmanın piyasada hakim durumda olup olmadığının en önemli göstergesi
pazar payı olması sebebiyle yapılan incelemelerde İstanbul ekmek piyasasında
günlük ekmek tüketiminin 250 gr'lık normal ekmek için yaklaşık minimum 10 milyon
adet, 200 gr'lık normal ekmek için yaklaşık minimum 12 milyon adet olduğu
belirlenmiştir. Dolayısıyla, diğer fırınlarda üretilen gramajı daha düşük
ekmekler de dikkate alındığında İstanbul Halk Ekmek’in İstanbul ekmek piyasasında
sahip olduğu pazar payının; gerek fırınlar ve İstanbul Halk Ekmek tarafından üretilen
ekmeklerdeki gramajları arasında farklılıklar olması ve gerekse tüketim rakamları ile
ilgili kesin verilerin bulunmaması hususları da göz önünde bulundurulduğunda
maksimum % … olduğu görülmektedir. Bu itibarla İstanbul Halk Ekmek’in sahip
olduğu % …'luk pazar payı ile hakim durumda olmadığı ortaya çıkmaktadır
Öte yandan İstanbul Halk Ekmek; sadece ekmek üretimi, ürettiği ekmeklerin
dağıtımı ve pazarlaması ile uğraşmaktadır. Dağıtım işlemini kendi araçlarıyla
yapmakta, satışı ise işletme hakkı özel şahıslara ait olan ve sadece halk ekmeğin
ürettiği ürünlerin satışını yapan büfelerde ve kısmen de bakkal ve marketlerde
gerçekleştirilmektedir. Ayrıca ekmek üretiminde girdi olarak kullanılan un, tuz, maya,
katkı maddesi ve benzeri ürünlerin üretimini yapmamakta, söz konusu bu ürünleri
piyasa koşullarında bu ürünlerin üreticisi ya da satıcısı firmalardan almaktadır. Bu
sebeple söz konusu şirketin dikey bir bütünlük içinde olmadığı ortaya çıkmaktadır.
İstanbul ekmek piyasasına yönelik olarak ekmek üretecek bir fırın kurmanın
maliyeti yüksek değildir. Kaldı ki İstanbul’da ruhsatsız çalışan fırınlar da mevcuttur.
Piyasaya giriş için önemli bir engel olmamakla birlikte asıl sorun pazarlamadır.
Üretilen ekmeğin pazarlaması fırından satış ile birlikte genelde bakkal ve
marketlerden yapılmaktadır. Piyasaya yeni girecek bir fırın için en büyük sorun
ürettiği ekmekleri satabileceği bakkal ve market bulmaktır. Bu itibarla İstanbul ekmek
piyasasında hakim durum teşkil edecek şekilde büyük bir giriş engeli olmadığı
açıkça görülmektedir.
4 REKABET KURUMU
Yukarıdaki hakim durum değerlendirmesinde kullanılan kıstasların yanı sıra
şirketin pazarda uyguladığı fiyat ve diğer politikaların da incelemesi gerekmektedir.
İstanbul Halk Ekmek günde ortalama 1.100.000 adet 250 gr normal ekmek
üretmektedir. Ürettiği ekmeklerin müşteriye satış fiyatı Raportörlerin inceleme yaptığı
günler itibariyle 45.000 TL'dır. Diğer fırınlarda ise İstanbul'un geriye kalan toplam
ihtiyacı (minimum 9 milyon adet) üretilmekte, üretilen ekmeklerin büyük bir
bölümünün gramajı 200-250 gram arasında değişmektedir. Söz konusu ekmeklerin
piyasaya satış fiyatı ise 50 ila 80 bin TL arasındadır. Görüldüğü üzere İstanbul Halk
Ekmek piyasada düşük fiyatla ekmek satmasına rağmen piyasayı etkileme gücüne
sahip değildir.
İstanbul Halk Ekmek’in piyasada rekabeti önemli ölçüde etkileyecek gücünün
olmadığının bir diğer göstergesi de satış politikasıdır. Söz konusu şirket talep
üzerine üretim yapmakta ve iade kabul etmemektedir. Üretim kapasitesi günlük 2
milyon adet olmasına rağmen bunun ancak yarısını kullanabilmekte ve günlük
ortalama 1.100.000 adet ekmek üretmektedir. Halk ekmeğe olan talebin bu kadar
olduğu dikkate alındığında İstanbul Halk Ekmek’in arz üretim ve dağıtım miktarı gibi
ekonomik parametreleri belirleme ve rakiplerden ve müşterilerden bağımsız hareket
edebilme gücünün olmadığı açıktır.
İstanbul Halk Ekmek tarafından üretilen ekmeğin daha geniş kesimlere halk
ekmek büfeleri aracılığı ile ulaştırılmasının tüketicinin tatmininin arttırılması yönünde
olumlu bir tasarruf olması ayrıca anılan eylemin hakim durumda bulunmayan bir
teşebbüs tarafından gerçekleştirilmesi sebebiyle, İstanbul Büyükşehir Belediyesi
tarafından tahsis olunan ekmek satış büfelerinde sadece İstanbul Halk Ekmek’in
ürettiği ekmeklerin satışının yapılmasının rekabeti azaltmayacağı anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla anılan konu ile ilgili olarak herhangi bir düzenleyici karar alınmasına
gerek bulunmamaktadır.
SONUÇ
Yukarıdaki tespit ve değerlendirmeler çerçevesinde; İstanbul Büyükşehir
Belediyesi ve İstanbul ekmek piyasasında faaliyet gösteren İstanbul Halk Ekmek Un
ve Unlu Maddeler Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş. hakkında 4054 Sayılı Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun'un 40 ıncı maddesi uyarınca ön araştırma yapılmasına
veya soruşturma açılmasına ve satış büfelerine ilişkin Kanun'un 9 uncu maddesi
çerçevesinde herhangi bir tedbir kararı alınmasına gerek olmadığına OY ÇOKLUĞU
ile karar verilmiştir.
5 REKABET KURUMU
KARŞI OY GEREKÇESİ
Kurulumuzun 04.08.1999 gün ve 99-37/376-241 sayılı Kararına aşağıda
sunduğumuz nedenlerle katılamıyoruz:
1- 4054 sayılı yasanın 1,2 ve 27 nci maddeleri ile, ülke sınırları içinde
rekabetin korunması ve kurulması görevinin Rekabet Kurulu
sorumluluğunda olduğu hükme bağlanmıştır. Kurul, bu denli
önemli bir görevi gerçekleştirirken, ayrıntılı bir inceleme ve
araştırma yapmak zorunluluğundadır. Yasanın 40 ncı maddesi, bu
anlayışla düzenlenmiştir.
Rekabet Kurumuna ve Kurul'a intikal eden bir yakınma üzerine,
konunun "ilk inceleme" gibi, yasada bulunmayan bir yöntemle
sonuçlandırılması söz konusu olmamalıdır.
4054 sayılı yasanın 40 ncı maddesinin birinci fıkrası hükmü,
önaraştırma yönteminin buyurucu ni tel ikte olduğunu belirtmektedir.
Gerçekten, "...önaraştırma yapılmasına karar verir" sözcüğü bunu
kanıtlar niteliktedir.
2- Başvuruda öne sürülen savlar, yerinde inceleme yapılmasını
gerektirecek niteliktedir. Örneğin, Halk Ekmek'in üretim yaptığı
yerlerdeki alt yapı hizmetlerinden diğer teşebbüslerin
yararlandırılıp yararlandırılmadığı da belli değildir. Şayet bir
doğalgaz hizmetinden diğer teşebbüslerin yararlandırılmadığı söz
konusu ise, bu durum egemen gücün kötüye kullanıldığının somut
bir kanıtıdır.
3- Başvuru dilekçesinde ileri sürülen savların mahallinde yapılacak
araştırmalarla değerlendirilmesi gerektiği kanısındayız.
Bu nedenlerle önaraştırma yapılması gerektiği görüşü ile çoğunluk kararına
katılamıyoruz.
Full & Egal Universal Law Academy