Rekabet Kurumu
Karar Sayısı: 13-27/371-172
Karar Türü: Rekabet İhlali
Konu: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. tarafından “tek ses pazarı” veya "GSM hizmetleri" ve "mobil şebekeler üzerinden arama" pazarlarında fiyat sıkıştırması ve yıkıcı fiyatlandırma yoluyla hâkim durumun kötüye kullanıldığı iddiası
Karar Tarihi: 09.05.2013

Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI

Dosya Sayısı : 2012-2-164 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-27/371-172
Karar Tarihi : 09.05.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR, Fevzi ÖZKAN
B. RAPORTÖRLER: Ümit Nevruz ÖZDEMİR, Necla SÜMER
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.
Turkcell Plaza Meşrutiyet Cad. No:153 34430 Tepebaşı/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. tarafından “tek ses pazarı” veya
"GSM hizmetleri" ve "mobil şebekeler üzerinden arama" pazarlarında fiyat sıkıştırması
ve yıkıcı fiyatlandırma yoluyla hâkim durumun kötüye kullanıldığı iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turkcell)’in;
 Bireysel müşteriler için "Her Yöne Paketler" kategorisinde "Minik Paket” ve “Hepsi Birarada
Paketler” kategorisinde "Full Paket” faturalı uygulamaları ile rakiplerin piyasadaki faaliyetlerinin
zorlaştırılmasını amaçlayan yıkıcı ve dışlayıcı fiyat politikasına dayalı eylemlerde bulunmak,
 Bazı şebeke içi tarifelerini, diğer GSM şebekelerine girdi olarak temin ettiği ara bağlantı
ücretinin altında belirleyerek fiyat sıkıştırması uygulamak
suretiyle hâkim durumunu kötüye kullandığı,
 Son kullanıcılar açısından sabit ve mobil şebekeler arasında asimetrik ikâme ve düşük de
olsa tamamlayıcılık ilişkisi olduğu, bu sebeple ilgili ürün pazarının “tek ses pazarı” olarak
tanımlanması gerektiği, pazarın “tek ses pazarı” olarak tanımlanmaması halinde "GSM
hizmetleri pazarı" ve "mobil şebekeler üzerinden arama pazarı" olarak tanımlanması gerektiği,
her iki pazar tanımlamasında da Turkcell’in hâkim durumda olduğu
iddia edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 19.10.2012 tarih ve 7970 sayı ile intikal eden
başvuru üzerine hazırlanan 28.1.2013 tarih ve 2012-2-164/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu
06.02.2013 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek, 13-09/124-M sayı ile önaraştırma
yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan
22.04.2013 tarih ve 2012-2-164/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara
bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; önaraştırma konusuna ilişkin olarak Turkcell
hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı
sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmektedir.
(13-27/371-172)
2/16

I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu (BTK) Görüşü
(5) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun
7. maddesinin, "Rekabet Kurulu, elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak yapacağı
inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da dahil olmak
üzere elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak vereceği tüm kararlarda öncelikle
Kurum'un görüşünü ve Kurum'un yapmış olduğu düzenleyici işlemleri dikkate alır” şeklindeki 2.
fıkrası uyarınca BTK’dan görüş talep edilmiştir. Anılan kurum görüşü 18.01.2013 tarih ve 378
sayılı yazı ile Rekabet Kurumu kayıtlarına intikal etmiştir.
(6) Söz konusu yazıda;
 Hâlihazırda geçerli olan pazar analizleri kapsamında mobil telekomünikasyon hizmetleri ile
sabit telefon hizmetlerinin birbirlerini ikâme ettiği iddiasının kabulünün mümkün olmadığı, bu
hizmetlerin farklı pazarların konusu olarak dikkate alındığı, 2013 yılı Eylül ayında
nihayetlendirilmesi öngörülen "Elektronik Haberleşme Sektöründe Sabit-Mobil İkamesi" başlıklı
çalışmanın, elektronik haberleşme sektöründe sabit-mobil ikâmesine ilişkin değerlendirmeleri
ve olası düzenleme önerilerini ihtiva edeceği, pazar analizlerinin söz konusu çalışmanın
tamamlanmasını müteakip yenilenebileceği,
 25.03.2009 tarih ve 2009/DK-07/149 sayılı Kurul Kararı ile “Turkcell’in şebeke içi görüşme
ücretleri ile ara bağlantı ücretlerinin ilişkisi ve şebekeler arası çağrılara uygulanan tarifelerin
seviyesine yönelik uygulamaları mobil pazarın durumu da göz önünde bulundurularak
değerlendirildiği ve diğer işletmecilere uygulamakta olduğu ağırlıklı ortalama sonlandırma
ücretinin her bir abonelik paketi bazında kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika başına
tarifesinden (0,0313 t/dk) daha yüksek olmaması gerektiği”nin karara bağlandığı, 2012/DK-
07/181 sayılı Kurul Kararı ile Turkcell'in her bir abonelik paketinin yanı sıra, uygulayacağı
kampanyaların da 2009/DK-07/149 sayılı yükümlülük kapsamına alındığı,
 Aşağıdaki tabloda da yer verildiği üzere, "Minik Paket" ve "Full Paket" adlı paketlerin,
kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika başına ortalama şebeke içi tarife değerlerinde,
anılan yükümlülüğe aykırı bir durum bulunmadığı, "Minik Paket"in gerçekleşen tarifesinin, çağrı
sonlandırma ve başlatma ücretleri toplamı olan 0,0626 TL/dk değerinin -Mart 2012 hariç- dahi
üstünde seyrettiği,
Tablo 1: Turkcell'in Minik Paket ve Full Paket tarife alt seçeneklerinin şebeke içi gerçekleşen tarifelerinin gelişimi
Şubat-Ekim 2012 (TL/dk)
Tarife
Paketi-2012 Şubat Mart Nisan Mayıs Haziran Temmuz Ağustos Eylül Ekim
Hepsi Bir
Arada Full
Paket
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Her Yöne
Minik Paket
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: BTK Görüşü
 “Vodafone Cep Avantaj Mini Süper" tarifesi kapsamında her yöne 500 dakika ses hizmetinin
34 TL karşılığında sunulduğu ve Turkcell'in aynı içerikteki hizmeti Vodafone'den oldukça düşük
bir ücretle (26 TL) sunmasının yıkıcı fiyatın en açık göstergesi olduğu iddiasına yönelik olarak;
bu iddianın gerçeği yansıtmadığı, başvuru kapsamında "Her Yöne Minik Paket"in fiyat artışı
yapılmış olan güncel ücretinin değil daha düşük olan eski ücretinin kullanıldığı, Vodafone
tarafından "Hesabını Bilen Midi Tarife" kapsamında 12 ay taahhüt verilmesi halinde her yöne
"500 dakika, 50 SMS ve 50 MB internet”in ayda 25 TL karşılığında sunulduğu,
 Benzer şekilde Turkcell'in "Full Paket" ve Vodafone'nin "Cep Avantaj Her Yöne Ekstra"
tarifelerinin aynı fiyat (59 TL) üzerinden sunulmasının yıkıcı fiyatlandırmaya örnek olduğunun
(13-27/371-172)
3/16

iddia edildiği, ancak Turkcell "Full Paket"inin taahhütsüz fiyatının 69 TL olup, Vodafone'nin
benzer tarifesi olan "Hesabını Bilen Hepsi 1000 Tarifesi” kapsamında yurtiçi her yöne 1000
dakika, 1000 SMS ve 1 GB internetin taahhütsüz 55 TL karşılığında sunulduğu,
 Aşağıdaki tablodan görüldüğü üzere, fiyat sıkıştırması iddiasına konu edilen kampanyaların
gerçekleşen tarifeleri1 açısından anılan Kurul Kararlarının ihlali niteliğinde bir durumun söz
konusu olmadığı,
Tablo 2: Turkcell Kampanyaları Şebeke İçi Gerçekleşen Tarifeleri Ekim 2012 (TL/dk)
Kampanya Adı (Ekim 2012) Abone Sayısı
Şebeke içi Gelir
(TL/dk)
Şebeke içi
Trafik
Şebeke içi ARMU2
(TL/dk)
Son 3 Ay Bedava (…..) (…..) (…..) (…..)
Son 3 Ay Bedava (…..) (…..) (…..) (…..)
Hoşgeldin Profesyonel 5000
Paketi
(…..) (…..) (…..) (…..)
Kontratlı Profesyonel 5000 (…..) (…..) (…..) (…..)
Kontratlı Şirket İçi Paketi (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: BTK Görüşü
ifade edilmiştir.
I.2. Değerlendirme
I.2.1. Yıkıcı Fiyatlandırma ve Fiyat Sıkıştırması Kavramları
(7) Yıkıcı fiyatlandırma, genel olarak, hâkim durumdaki bir teşebbüsün rakiplerinin piyasadan
çıkmasını sağlamak için kısa dönemde düşük fiyatlar uygulamasını ve bunu takiben orta-uzun
dönemde fiyatları artırmasını içeren strateji olarak tanımlanabilir. Avrupa Birliği Komisyonu
tarafından yayımlanan ve Komisyon’un uygulama önceliklerini belirleyen dokümana3 (AB
Komisyonu Dokümanı) göre, bir fiyatlama davranışının yıkıcı fiyatlama olarak
değerlendirilebilmesi için feragatin belirlenmesi gerekmektedir. Komisyon, feragatte
bulunmanın, hâkim durumdaki teşebbüsün ilgili zaman diliminde üretim miktarının tamamı veya
belirli bir kısmı için düşük fiyat uygulayarak aslında kaçınılabilecek olmasına karşın zarar etmiş
olması veya ediyor olmasıyla gösterilebileceğini belirtmektedir4. Dolayısıyla yıkıcı fiyatlama,
temel olarak maliyet-altı fiyatlama yapmak suretiyle gerçekleştirilen bir ihlal türüdür.
(8) AB Komisyonu Dokümanı’nda yıkıcı fiyatlama için “rekabeti kısıtlayıcı kapama”nın da ihlal
tespiti için gerekli olduğu belirtilmekte, bunun ortaya konması için rakiplerin piyasadan fiilen
çıkmış olmasının gerekmediği, rakiplerin disiplin altına alınması ihtimalinin de göz önünde
bulundurulması gerektiği ifade edilmektedir.
(9) Benzer şekilde, fiyat sıkıştırması da firmaların fiyatlama davranışına ilişkin olarak ortaya çıkan
bir ihlal türüdür. Fiyat sıkıştırması dikey ilişkili pazarlarda faaliyet gösteren ve üst pazarda
hâkim durumda bulunan bir teşebbüsün üst pazar ürünü fiyatı ile alt pazar ürünü fiyatı
arasındaki marjı, alt pazarda eşit derecede etkin bir rakibin dahi kârlı bir şekilde kalıcı olarak
ticari faaliyette bulunmasına imkân vermeyecek nitelikte belirlemesidir.
(10) Rekabet Kurulu’nun 04.03.2010 tarih ve 10-21/271-100 sayılı kararında fiyat sıkıştırmasının
unsurları;

1 Kullanıma bağlı olarak ortaya çıkan dakika başına ortalama şebeke içi tarife değerleri
2 average revenue per minute used- kullanılan dakika başına ortalama gelir
3 Guidance on the Commission's Enforcement Priorities in Applying Article 82 of the EC Treaty to Abusive
Exclusionary Conduct by Dominant Undertakings
4 paragraf 64
(13-27/371-172)
4/16

 Dikey bütünleşik bir teşebbüsün üst pazarda hâkim durumda bulunması,
 Bu pazarda sunulan ürün veya hizmetin alt pazarda kendisi ve rakiplerinin üretim
yapabilmeleri ve rekabet ederek pazarda kalabilmeleri için zorunlu olması,
 Alt ve üst pazar fiyatı arasındaki marjın, hâkim durumdaki teşebbüsün veya hâkim
durumdaki teşebbüs kadar etkin olan bir rakibin bile alt pazarda kâr edemeyeceği kadar düşük
belirlenmiş olması,
 Hâkim durumdaki teşebbüsün fiyat sıkıştırmasına yol açan davranışı sonucunda alt
pazardaki rakiplerin dışlanması, yeni girişlerin engellenmesi ya da rakiplerin faaliyetlerinin
sınırlandırılması gibi tüketici refahına zarar verecek rekabete aykırı etkilerin doğması ya da
doğması ihtimalinin bulunması,
 Hâkim durumdaki teşebbüsün fiyat sıkıştırmasına yol açan fiyatlama politikasına ilişkin
olarak objektif gerekçelerinin bulunmaması
olarak sıralanmıştır. Görüldüğü üzere, Kurul değerlendirmesinde ihlâl tespitinde maliyet-altı
fiyatlamayı yeterli görmemiş; bunun yanısıra AB Komisyonu Dokümanı’nda ortaya konan
yaklaşım çerçevesinde davranışın “tüketici refahına zarar verecek rekabete aykırı etkilerin
doğması ya da doğması ihtimalinin bulunması gerektiği” yaklaşımını benimsemiştir.
(11) Nitekim 09.05.2012 tarih ve 12-25/728-208 sayılı Rekabet Kurulu kararında;
 Üst pazar ürününün alt pazardaki rakibin etkin bir şekilde rekabet edebilmesi için objektif
olarak gerekli olması,
 Eylemin alt pazardaki etkin rekabetin ortadan kalkması sonucunu doğurması ihtimalinin
olması,
 Eylemin tüketici zararına yol açma ihtimalinin olması
durumlarında fiyat sıkıştırması incelemelerine öncelik verildiği belirtilerek yine davranışın
etkilerinin öneminin altı çizilmiştir.
(12) Yukarıdaki bilgiler ışığında, öncelikle şikâyet konusu kampanya ve paketler hakkında bilgi
sunulacak, ardından ilgili pazar ve hâkim duruma ilişkin değerlendirmelere yer verilecek ve son
olarak söz konusu kampanya ve paketlere ilişkin fiyat-maliyet analizleri çerçevesinde maliyet-
altı fiyatlama yapılıp yapılmadığı ve ilgili pazardaki etkin rekabet üzerindeki muhtemel etkileri
incelenecektir.
I.2.2. Şikâyet Konusu Tarifeler ve Paketler
(13) Başvuruda Turkcell tarafından yürütülmekte/yürütülmüş olan yedi ayrı kampanya ve paket
ismen zikredilerek şikâyet edilmektedir. Bunlardan bireysel müşteriler için "Her Yöne Paketler"
kategorisinde "Minik Paket” ve “Hepsi Birarada Paketler” kategorisinde "Full Paket” faturalı
uygulamaları yıkıcı fiyatlama iddiasıyla şikâyet edilmekte; Kontratlı Profesyonel 5000 Paketi,
Hoşgeldin Profesyonel 5000 Paketi, Kontratlı Şirket İçi Paketi Kampanyası, Son Üç Ay Bedava
Kampanyası (Ofis ve Star Paketleri) ise fiyat sıkıştırmasına yol açan kampanyalara örnek
olarak gösterilmektedir. Dosya kapsamında sadece başvuruda ismen zikredilen kampanya ve
paketler incelenecek, bunun dışında kalan kampanya ve paketler incelenmeyecektir.
(14) Söz konusu kampanya ve paketlerin aylık bazda kümülatif abone sayıları aşağıda
gösterilmektedir:

(13-27/371-172)
5/16

Tablo 3: Şikâyet Konusu Paketlerin Aylık Kümülatif Abone Sayıları
Kampanyalar
/Paketler
Aylar
Hepsi Bir
Arada
Full Paketi
Her Yöne
Minik Paket
Hoşgeldin
Profesyonel
5000 Paketi
Kontratlı
Profesyonel
5000 Paketi
Kontratlı
Şirket
İçi Paketi
Kampanyası
Son 3 Ay
Bedava5
(Ofis ve
Star
Paketleri)
Oca.12 (…..) (…..)
Şub.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Mar.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Nis.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
May.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Haz.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Tem.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Ağu.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Eyl.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Eki.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kas.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Ara.12 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Oca.13 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Şub.13 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Mar.13 (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Turkcell
(15) Tablo 3’den de görüldüğü üzere, 2013 yılı Mart ayı sonu itibarıyla, Hoşgeldin Profesyonel 5000
Paketi, Kontratlı Profesyonel 5000 Paketi ve Son Üç Ay Bedava Kampanyasının (Ofis ve Star
Paketleri) abone sayıları sırasıyla (…..), (…..) ve (…..) olarak gerçekleşmiştir. Bu paket ve
kampanyaların abone sayılarının kayda değer büyüklükte ve yapılacak değerlendirmeyi
etkileyecek nitelikte olmaması nedeniyle bu aşamadan sonra yapılacak değerlendirme, Hepsi
Bir Arada Full Paket, Her Yöne Minik Paket ve Kontratlı Şirket İçi Paketi Kampanyası üzerinden
gerçekleştirilecektir.
a) Hepsi Bir Arada Full Paket
(16) Hepsi Bir Arada Full Paket 16.02.2012 tarihinden itibaren tüketicilere sunulmaktadır. Paket
kapsamında, kullanıcılara tamamı her yöne olmak üzere aylık 1.000 dakika konuşma süresi,
haftalık 1.000 SMS ve aylık 1 GB internet erişimi sunulmaktadır. Ayrıca haftada 2 gün Turkcell
aboneleri ile ücretsiz konuşma yapılabilmektedir. Paket fiyatı yıllık abone olunması halinde
aylık 59 TL, aksi halde aylık 69 TL olarak belirlenmiştir.
b) Her Yöne Minik Paket
(17) 24.02.2012 tarihinde tüketicilere sunulan Her Yöne Minik Paket kapsamında, tüketiciler aylık
her yöne 200 dakika konuşma yapabilmektedir. İlk sunulduğunda 25 TL olan aylık abonelik
bedeli, 20.07.2012 tarihinde 26 TL’ye, 10.10.2012 tarihinde ise 29 TL’ye yükseltilmiştir.
İncelenen süre zarfında söz konusu paket kapsamında çeşitli kampanyalar düzenlenmiş,

5 “Son 3 Ay Bedava Ofis Paketi” ve “Son 3 Ay Bedava Star Paketi”nin abone sayılarının kümülatif olarak bildirilmiş
olması nedeniyle, bu iki paketin abone sayıları toplamı tek kolonda gösterilmiştir.
(13-27/371-172)
6/16

kampanyalarda yine paket kapsamında sağlanan tek hizmet olan ses hizmeti, değişen
sürelerde ve değişik tutarlarda sunulmuştur.
c) Kontratlı Şirket İçi Paketi Kampanyası
(18) 21.10.2009 ile 31.01.2013 tarihleri arasında yürürlükte kalan kampanya kapsamında şirket içi
6.000 dakika görüşme 10.11.2012 tarihine kadar 10,50 TL, bu tarihten sonra da 12 TL’ye
sunulmuştur. Bu kampanyada da sadece ses hizmeti sunulmaktadır. Kampanya Ocak 2012-
Mart 2013 dönemi kapsamında incelenecektir.
I.2.3. İlgili Pazar ve Hâkim Durum Analizi
(19) Yukarıda da belirtildiği üzere, fiyat sıkıştırması iddiası bakımından, Turkcell’in bir üst pazarda
hâkim durumda bulunması ve fiyatlama davranışları sonucunda alt pazardaki rakiplerin
Turkcell ile rekabet edememesi beklenmelidir. Yıkıcı fiyat bakımından ise, Turkcell’in hâkim
durumda bulunduğu pazardaki fiyatlama davranışı yoluyla rakiplerini dışladığı iddiası
değerlendirilmelidir.
(20) Her iki iddianın da, temel olarak, Turkcell tarafından fiyatlama yoluyla rakiplerin dışlandığı
varsayımına dayandığı dikkate alındığında, iddia kapsamında herhangi bir pazar tanımına
gidilmeden, Turkcell’in hipotetik bir üst pazarda ve/veya hipotetik bir alt pazarda hâkim
durumda bulunduğu varsayımı ile hareket edilecektir. Yukarıda da belirtildiği gibi şikâyetçinin
iddiaları arasında mobil telekomünikasyon hizmetleri ile sabit telefon hizmetlerinin bir arada
değerlendirilerek ilgili ürün pazarının “tek ses pazarı” olarak tanımlanması gerektiği iddiası da
yer almaktadır. Öncelikle bu iddia değerlendirilecektir.
(21) İddianın değerlendirilmesi, teorik olarak iddia konusu hizmetlerin birbirine ikâme olup
olmadığının tespiti üzerinden gerçekleştirilebileceği gibi, şikâyet dilekçesinde yer verildiği üzere
var olduğu iddia