Rekabet Kurumu Kurul Kararı - Karar Sayı 20-20/266-127

Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2019-3-058 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 20-20/266-127
Karar Tarihi :16.04.2020
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ, Ayşe ERGEZEN
B. RAPORTÖRLER: İsmail Yücel ARDIÇ, Dilara Nur CANSU ISLAM,
İbrahim ŞAHİN
C. BAŞVURUDA
BULUNANLAR : - Gemlik Gübre Sanayii A.Ş.
Temsilcileri: Av.Dr.H.Ercüment ERDEM ve
Av.Piraye ERDEM
Valikonağı Cad. Başaran Apt. No:21/1 Nişantaşı/İstanbul
- Toros Tarım Sanavi ve Ticaret A.Ş.
Temsilcileri: Av. Mehmet GÜN.,
Av. Özge ATILGAN KARAKULAK, Av. Filiz TOPRAK ESİN
Kore Şehitleri Caddesi, No:17 Zincirlikuyu/İstanbul
- Doktor Tarsa Tarım San. ve Tic. A.Ş.
AOSB 2. Kısım Mah. 22. Cad. No; 10 Döşemealtı/Antalya
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Duygu Havacılık Savunma Sanayi Ticaret A.Ş.
Kızılırmak Mah. 1441. Cad. No:8/10 Çankaya /Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: Gübre takip sistemi ile ilgili tüm iş ve işlemleri münhasıran
yürüten Duygu Havacılık Savunma Sanayi Ticaret A.Ş.’nin yasal tekel konumunu
aşırı fiyat, mal vermenin reddi ve ayrımcılık uygulamaları ile kötüye kullandığı
iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına 19.09.2019 tarih, 6293
sayı; 29.11.2019 tarih, 8322 sayı; 27.01.2020 tarih ve 3403 sayı ile intikal eden
başvurularda özetle; gübre pazarında güncel olarak uygulanmaya başlanan Gübre
Takip Sistemi (GTS) ile ilgili tüm iş ve işlemlerin Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı1
(Bakanlık) adına münhasıran Duygu Havacılık Savunma Sanayi Ticaret A.Ş. (DUYGU)
tarafından yürütüldüğü, DUYGU’nun, yasal tekel konumunu kullanarak GTS’ye tabi
teşebbüslere aşırı fiyat uyguladığı, söz konusu aşırı fiyatlama davranışlarının 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (4054 sayılı Kanun) kapsamında
araştırılması gerektiği, avantajlı fiyat ve imkânlar ile firmalar arasında ayrımcılık
yapıldığı, belirli durumlarda ürün/hizmet vermenin durdurulmasıyla zor durumda
kalındığı, söz konusu GTS sisteminin ortaya çıkardığı maliyetlerin hâlihazırda gübre
sektörüne yönelik, yürütülmekte olan soruşturma kapsamında dikkate alınması gerektiği
ifade edilmiştir.

1 Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, mevcut durumda Tarım ve Orman Bakanlığı olarak yeniden
yapılanmıştır.
20-20/266-127
2/16

(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 19.09.2019 tarih ve 6293 sayı ile intikal eden
Gemlik Gübre Sanayii A.Ş. (GEMLİK) tarafından yapılan başvuruya ilişkin olarak
hazırlanan 22.10.2019 tarih ve 2019-3-058/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, Rekabet
Kurulunun (Kurul) 24.10.2019 tarihli toplantısında görüşülmüş ve 19-36/2546-M sayılı
karar ile dosya konusu iddialara yönelik olarak DUYGU hakkında önaraştırma
yapılmasına karar verilmiştir. Toros Tarım Sanayi ve Ticaret A.Ş. (TOROS) ve Doktor
Tarsa Tarım San. ve Tic. A.Ş. (TARSA) tarafından yapılan başvurulara ilişkin olarak
hazırlanan 02.01.2020 tarih ve 2019-3-78/İİ sayılı; 27.02.2020 tarih ve 2020-3-010/İİ
sayılı İlk İnceleme Raporları sırasıyla Kurulun 09.01.2020 ve 05.03.2020 tarihli
toplantılarında görüşülmüş, 20-03/24-M ve 20-13/173-M sayıları ile DUYGU hakkında
önaraştırma yapılmasına ve ilgili önaraştırmaların birleştirilerek yürütülmesine karar
verilmiştir.
(4) İlgili karar uyarınca düzenlenen 08.04.2020 tarihli ve 2019-3-058/ÖA sayılı Önaraştırma
Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; DUYGU hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi kapsamında soruşturma açılmasına gerek olmadığı sonucuna ulaşıldığı ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Dosya Konusu İddialar
(6) Yapılan başvurularda;
- Gübrenin paketleme aşamasından son kullanıcıya ulaşmasına kadar takibinin
sağlanmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla Piyasaya Arz edilen
Gübrelerin İzlenmesine Yönelik Tebliğ (2017/17 sayılı Tebliğ) ile oluşturulan GTS
kapsamında; gübre üretici ve ithalatçılarının gübre satışı gerçekleştirirken bir
barkod veya karekod aracılığı ile ürünlerini piyasaya arz etmesi ile bu barkod ve
karekodları takip eden bir sistem kurulması zorunluluğunun bulunduğunun,
- 2017/17 sayılı Tebliğ’in 5. maddesi uyarınca, Bakanlık adına GTS ile ilgili tüm iş ve
işlemlerin münhasıran DUYGU tarafından yürütülmesine karar verildiğinin, bu
kapsamda DUYGU tarafından yazılan/yönetilen ve kullanımı zorunlu bir sistem
kurulduğunun, firmalara ait fabrika, depo ve bayilere her kullanıcı için şifre
tanımlandığı ve bu şifreler ile yapılan işlemlerin Bakanlık tarafından izlendiğinin
ifade edildiği dosya içeriğinden anlaşılmış olup, teşebbüslerin şikayetlerine aşağıda
özetle yer verilmiştir.
(7) GEMLİK tarafından yapılan şikâyette özetle;
- DUYGU’nun sisteme dâhil olan teşebbüslere gerekli barkod ve karekodları internet
üzerinden verilen etiket siparişleri üzerinden üretim aşamasında sağladığı ancak
söz konusu hizmet için ürün başına DUYGU’ya ücret ödendiği,
- GTS sisteminin gübre sektöründeki teşebbüslere ton başına maliyetinin oldukça
yüksek olduğu, söz konusu maliyetlerin gübre fiyatlarına doğrudan yansıtıldığı,
dolayısıyla tarım sektöründeki enflasyonun etkilendiği,
- Konunun GEMLİK tarafından Bakanlığa yollanan yazılarla ifade edildiği ancak söz
konusu ilgili düzenlemenin güvenlik nedeniyle getirildiğinin belirtildiği,
- GTS sisteminin GEMLİK’e 14 aylık maliyetinin (2018 Haziran- 2019 Ağustos)
toplam (…..) TL olduğu ve DUYGU’nun sağladığı hizmetin değerinin, aldığı
bedellerle kıyaslanamayacak kadar düşük olduğu, bir başka ifadeyle DUYGU’nun
20-20/266-127
3/16

GTS sistemi kapsamında yaptığı masraflarla açıklanamayacak düzeyde yüksek bir
gelir elde ettiği,
- DUYGU’nun ilgili ürün pazarında %100 pazar payı ile yasal tekel konumunda
bulunduğu, ayrıca teşebbüsün gübre üretici ve ithalatçılarından talep ettiği
bedellerin, ilgili etiket ve etiketleme ekipman/sistemlerinin yarattığı maliyetlere
kıyasla çok daha yukarı seviyede olduğu, tıpkı Kurulun 06.04.2001 tarih ve 01-
17/150-39 sayılı Belko kararında olduğu gibi, DUYGU’nun kamudan aldığı
münhasır imtiyaz ile elde ettiği hâkim durumunu aşırı fiyatlama yolu ile kötüye
kullandığı
ifade edilmiştir.
(8) TOROS tarafından yapılan şikâyette özetle;
- TOROS'un GTS uygulamasına 29.06.2018 tarihi itibarıyla başladığı, ancak bu
süreçte DUYGU ile ticari, teknik ve operasyonel konularda karşılıklı bir mutabakata
varılmadığı,
- TOROS'un DUYGU'ya 06.07.2018 tarihinde gönderdiği ihtarnamede herhangi bir
sözleşme imzalanmadan ve tüm gübre üreticileri GTS'ye dahil olmadan mali
yükümlülüklerin başlatılmaması gerektiğinin bildirildiği,
- Buna karşılık DUYGU tarafından 18.07.2018 tarihli cevabi ihtarnamede
DUYGU’nun gübre üreticileri ile herhangi bir sözleşme imzalamasına gerek
olmadığı, Bakanlığın talimatı üzerine 01.07.2018 tarihinden itibaren fiyat
uygulamasına geçildiği, fiyatın Bakanlık tarafından belirlendiği,
- DUYGU’nun düzenlediği 01.08.2019 ve 05.08.2019 tarihli toplam (…..)-TL tutarında
yedi e-faturanın TOROS'a tebliğ edildiği,
- TOROS'un 07.08.2019 tarihli ihtarnamede fiyat ve vadelerle ilgili mutabakat
sağlanmadıkça uygulanan fiyatların hâkim durumun kötüye kullanılmasını teşkil
edeceğini, ayrıca GTS işleminin durdurulmaması gerektiğini bildirdiği,
- İki teşebbüs arasında bir görüşme yapıldığı, ancak yine mutabakata varılamaması
üzerine TOROS tarafından bazı faturalara da itiraz edilerek 09.08.2019 tarihinde
DUYGU‘ya bir ihtarname daha gönderildiği,
- Sonrasında GTS internet sitesinde sipariş verebilmek için ödeme yöntemi
seçeneğinin işaretlenmesinin zorunlu hale getirildiği, ödeme yönteminin
seçilmemesi durumunda sipariş verilemediği,
- DUYGU tarafından TOROS'a gönderilen e-postalarda ödeme yapılmazsa DNA
Bandrol ve DNA Barkod sağlanmayacağının, kantar, bayi ve bunker2 ekranlarının
da çalıştırılmayacağının belirtildiği, 17.09.2019 tarihinde ise TOROS'un GTS'ye
girişinin engellendiği,
- GTS'ye erişimi engellenen tek teşebbüsün TOROS olduğu, ödeme
gerçekleştirmeyen diğer gübre üreticilerinin bu yönde bir yaptırımla
karşılaşmadıkları,
- Bunun üzerine Bakanlık tarafından 18.09.2019 tarihinde gübre firmalarına
gönderilen resmi yazıda GTS'nin kamu kaynağı kullanılmayarak, bedeli gübre
firmalarınca karşılanacak ve DUYGU‘ya ödenecek şekilde kurgulanan bir kamu
projesi olduğu belirtilerek yeni birim fiyatların da tebliğ edildiği,

2 Gemi ambarı
20-20/266-127
4/16

- TOROS'un daha fazla zarara uğramamak adına 18.09.2019 tarihinde ihtirazi kayıt
koyarak ödeme yaptığı,
- Öte yandan, getirilen DNA kodlama sisteminin gerçek anlamda işe yarayıp
yaramadığına dair test taleplerinin DUYGU tarafından henüz yerine getirilmediği,
- Ayrıca, TOROS'un Bakanlık ile DUYGU arasında 02.07.2017 tarihinde imzalanan
sözleşmenin iptali için dava açtığı,
- İlgili ürün pazarının "gübreleri DNA barkod ve karekodla işaretleme suretiyle
gübrelerin takibini sağlamak üzere kurulan bilişim ve takip sistemleri" pazarı olduğu
ve DUYGU’nun bu pazarda yasal tekel konumunda bulunduğu,
- Ayrıca, ödeme yapılmamış olması halinde sisteme girişlerin engellenmesi yoluna
değil icra takibi yoluna gidilmesi gerektiği,
- Kurulun 08.01.2009 tarih ve 09-01/2-2 sayılı İzmirgaz kararında da benzer bir olayın
yaşandığı,
- TOROS'un ekran kapatma uygulaması karşısında rakiplerine karşı dezavantajlı bir
konuma düştüğü
ifade edilmiştir.
(9) TARSA tarafından yapılan şikâyette özetle;
- TARSA ile DUYGU arasındaki ticari ilişkinin 2018 yılı Temmuz ayında başladığı ve
söz konusu ticari ilişkinin tüm yükümlülüklerinin yerine getirildiği, bununla birlikte
GTS kapsamında DUYGU tarafından fatura dahi kesilemeyen kimi rakip firmalara
hizmetin sunulmasına devam edildiği, diğer bazı rakipler için de avantajlı vade
imkânlarının sunulduğu,
- Fiyatların Bakanlık tarafından belirlendiği iddia edilse de Bakanlıkın teşebbüslere
yaptığı duyurularda, A grubu gübrelerde DNA Barkod için birim fiyatın (…..) TL +
KDV, B grubu gübrelerde DNA Karekod fiyatının tavan (…..) TL + KDV olarak
belirlendiği, ancak GTS üzerinde yer alan sistemde bu fiyatların değişiklik
gösterdiği, dolayısıyla tekel konumunda bulunan DUYGU’nun fiyatları kendi başına
belirlediği,
- DUYGU ile yapılan görüşmelere rağmen, ilgili teşebbüsün uygulamalarında
herhangi bir iyileşme olmadığı, TARSA aleyhine ayrımcılığa yol açacak şekilde
fatura kesilmeye devam edildiği, belirli zamanlarda ürün temini durdurularak veya
sipariş verilen adetten daha azı tedarik edilerek teşebbüsün zarara uğratıldığı, diğer
gübre üreticilerine yapılanın aksine TARSA'ya daha elverişsiz ticari koşullar
sunularak, herhangi bir indirim yapılmadığı, fatura iadesi kabul edilmediği ve
benzeri uygulamalarla rekabetin kısıtlandığı,
- Bu bağlamda GTS sistemlerinin kurulması ve işletilmesi ile ilgili tüm işlemlerin
münhasıran DUYGU'nun kontrolüne bırakılmasından ötürü, bahsi geçen ürünler ile
hizmetlerin başka bir tedarikçiden temin edilme imkânının bulunmadığı,
- DUYGU tarafından kesilen faturaların ürünlerin piyasa fiyatının 10 ila 200 katı
arasında değişen yüksek fiyatlar esas alınarak düzenlendiği,
- Sektörde faaliyet gösteren gübre üreticilerine karşı farklı ve eşit olmayan
uygulamaların mevcut olduğu, dolayısıyla DUYGU’nun hâkim durumunu kötüye
kullandığı,
- Gübre Üreticileri, İthalatçıları ve İhracatçıları Derneği tarafından Bakanlık aleyhine
2017/17 sayılı Tebliğ'in iptali yönünde açılan davada yürütmenin durdurulması talep
20-20/266-127
5/16

edilmiş olsa da Danıştay'ın kamu güvenliği gerekçesi ile bu talebi reddettiği ve
davanın derdest olduğu,
- DUYGU’nun bahsi geçen haksız uygulamalara devam etmesi halinde telafisi güç
zararların ortaya çıkacağı,
ifade edilmiştir. Ayrıca DUYGU’nun bahsi geçen davranışları nedeniyle Türk Ticaret
Kanunu ve 4054 sayılı Kanun kapsamında ayrımcılık yapmak suretiyle hâkim durumunu
kötüye kullandığı, şikâyetçinin ticari menfaatlerini sektördeki diğer firmalar lehine
olumsuz etkilediği, piyasada rekabet koşullarının oluşmasını engellediği ifade edilerek
konu hakkında;
1. Eşitlik ilkesine aykırı uygulamaların sonlandırılarak sektör uygulamalarının uyumlu
ve istikrarlı hale getirilmesi,
2. GTS'nin sektördeki tüm paydaşlar tarafından eşit bir şekilde uygulanmak suretiyle
hukuki sınırlara ve dürüstlük kurallarına uyulması ile serbest rekabet ve ticari
düzenin sistemli, verimli ve istikrarlı şekilde uygulanması,
3. 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesine aykırı davranması nedeniyle DUYGU hakkında
idari para cezasına hükmedilmesi hususlarında
Kurum nezdinde işlem tesis edilmesi talep edilmiştir.
I.2. Hakkında İnceleme Yapılan Teşebbüs: Duygu Havacılık Savunma Sanayi
Ticaret A.Ş. (DUYGU)
(10) Genel hizmet ve savunma sanayi sektörlerinde faaliyet gösteren DUYGU Türkiye’de
iştirakleriyle faaliyetlerini yürütmektedir. Sahip olunan ar-ge kapsamında mevcut dosya
bakımından GTS projeler için gerekli olan DNA Barkod’ları ile gerekli olan yazılım ve
robotik/otomasyon hizmetlerini üretmektedir.
I.3. İlgili Pazar
I.3.1.Sektöre İlişkin Genel Bilgi
I.3.1.1. GTS Sisteminin Kurulma Sebepleri ve Süreci
(11) Nitratlı gübreler, tarımsal üretimin vazgeçilmez bir girdisi olmasının yanında el yapımı
patlayıcı (EYP) yapımında da kullanılmaktadır. Bu tip gübrelerin kırsalda terör
örgütlerince birçok eylemde kullanılmış olmasının yanında 2004 yılında İstanbul’da
sinagog, HSBC Bankası ve İngiliz Konsolosluğuna yapılan eylemlerde kullanılmış
olmasından sonra güvenlik birimleri ile Bakanlık arasında çalışmalar yürütülmüştür.
Nitratlı gübrelerin EYP yapımında kullanımlarının engellenmesi amacıyla Genel Kurmay
Başkanlığınca bu tip gübrelerin kontrol altına alınması talep edilmiştir.
(12) (…..) tarihli toplantısında alınan kararla, Bölücü Faaliyetlere Yönelik Eylem Planına
“Patlayıcı Özellikli Gübrelerin Kontrolü“ konulu 62 nolu tedbir maddesi dahil edilmiştir.
İlgili tedbir maddesinde; yüksek oranda azot (nitrat) içeren kimyasal gübrelerin terör
örgütleri tarafından el yapımı patlayıcı imalinde kullanılması engellenecektir. Bu
maksatla;
- Bu gübrelerin satışına yönelik denetimler artırılacak,
- Son kullanıcının takibini sağlayacak tedbirler geliştirilecek (örneğin “ulusal marker”
benzeri uygulamalara gidilmesi gibi),
- Azot (nitrat) içermeyen gübre üretiminin olabilirliği araştırılacak,
- Ulaşılan sonuçlara göre gerekli hukuki düzenlemeler yapılacaktır.
20-20/266-127
6/16

(13) Söz konusu tedbir maddesine işlerlik kazandırmak maksadıyla koordinatör kurum olan
Milli Savunma Bakanlığınca nitrat azotu içeren ve EYP yapımında kullanılan nitratlı
gübrelerin üretim veya ithalatından son kullanıcıya kadar takibinin yapılması istenmiştir.
Bu amaçla hazırlanan 2008/3 sayılı Bakanlık genelgesi 2008 Yılı Mayıs ayında
uygulamaya girmiştir.
(14) 62 nolu tedbir maddesinde geçen son kullanıcının takibi amacıyla Tarım ve Orman
Bakanlığı Bitkisel üretim Genel Müdürlüğü (BÜGEM) ile TÜBİTAK Ulusal Metroloji
Enstitüsü (UME) arasında “Nitrat İçeren Gübreler İçin DNA Tabanlı İşaretleyici
Geliştirilmesi, Üretimi ve Uygulaması İçin Yapılabilirlik Çalışmasına Yönelik Proje”
(PROJE) 2009 Aralık ayında imzalanmıştır. Pilot proje Bolu ilinde gerçekleştirilmiş ve
Temmuz 2011 tarihinde tamamlanmıştır. PROJE ile nitrat içeren gübrelere DNA tabanlı
işaretleyici konularak son kullanıcıya kadar takibinin yapılabilirliği test edilmiştir.
(15) PROJE’nin nitratlı gübrelerin çuval bazında takip edilmesini öngören Nitratlı Gübre
Takip Sistemi’nin (NGTS) teknik açıdan uygulanabilir olduğu, ancak sınai, iktisadi, idari
ve sosyolojik açıdan etkin anlamda uygulanmasında zorluk yaşanacağı, PROJE’nin en
büyük etkisinin caydırıcılık, riskinin de terörist tetiklemesi olacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Dünyanın hiçbir yerinde çuval bazında takip sisteminin olmadığı, uygulamanın tam ve
mükemmel işlese de sorunun bir başlığının çözülmüş olacağı, tedarik zincirindeki diğer
başlıklara da (depolama yol tesis güvenliği) çözüm olmayacağı, nitratlı gübrelerde ki
azot oranının % 26 ile sınırlandırılması ve etkin bir bilgilendirmenin konuya daha etkin
bir çözüm olacağı bildirilmiştir. Ancak %33 amonyum nitrat gübresinin kireç içermemesi,
kolay tedarik edilmesi, fiyatının uygunluğu, ülkenin kuru tarım şartlarında ideal bir gübre
olması ve işaretlenmiş iki torbanın birbirine karışmış olması nedenleriyle PROJE
devreye alınmamıştır. Ancak PROJE’nin yatırım maliyeti ve işletme maliyetinin de
yüksek olması sebepleriyle bu şekliyle uygulanamayacağı ortaya çıkmıştır.
(16) Gübrelerin terör eylemlerinde kullanımının artması nedeniyle (…..) koordinasyonunda
ilgili güvenlik birimlerinin de katılımı ile El Yapımı Patlayıcılarla Mücadele Kurulu (EYP
Mücadele Kurulu) oluşturulmuştur. EYP Mücadele Kurulu 2015 yılında terör olayları
sürecinde etkin tedbirler alarak uygulamaya koymuştur. Bu uygulamalardan bir tanesi
de piyasaya arz edilen gübrelerin üreticiden/ithalatçıdan son kullanıcıya kadar etkin bir
takip sistemi kurulmasına yöneliktir.
(17) 2016 yılında Başbakanlık tarafından hazırlanan “Birlik, Huzur ve Demokrasi Eylem
Planı” kapsamında, 56 numaralı Eylem ile “Nitratlı gübrelerin el yapımı patlayıcı olarak
kullanılmasının önlenmesi için üretim/ithalat aşamasından son kullanıcıya kadar gübre
satış süreçlerinin izlenmesi, etkin gübre kullanımı ve kayıt dışılığın önlenmesi amacıyla
Gübre Takip Sistemi” kurulması görevi Bakanlıka verilmiştir. Bu amaçla 2017/17 sayılı
Tebliğ;
- Piyasaya arz edilen gübrelerin paketleme aşamasından son kullanıcıya kadar
takibini,
- Gübre bayilerine kamera sistemi kurulmasını,
- Gübre ambalajlarına karekod uygulanmasını,
- Ambalaj içerisine işaretleyici etiket-DNA Barkod eklenmesini amaçlamaktadır.
(18) Yukarıda ayrıntılarına yer verilen güvenlik gerekçeleri haricinde;
- GTS ile piyasaya arz edilen gübrelerin üretim veya ithalattan son kullanıcıya kadar
takibinin sağlanması,
- Çiftçi nezdinde sahte, taklit ve tağşiş gübreleri çiftçilerin almasının engellenmesi,
20-20/266-127
7/16

- Teknik düzenlemeye uygun olmayan gübrelerin piyasaya çıkışı engellenerek satın
alınmış olan gübreden beklenen faydanın sağlanması,
- GTS sisteminin ilerleyen aşamalarında reçeteli gübre satışı ile hem çiftçi refahı, hem
ülke ekonomisi, hem de topraklarımızın korunması
amaçlanmaktadır.
I.3.1.2. GTS Sisteminin Kurulması, Sözleşmesi, Uygulama ve Fiyatlandırması
(19) 2017/17 sayılı Tebliğ piyasaya arz edilen gübrelerin ithalat veya üretim aşamasından
son kullanıcıya kadar takibi amacıyla uygulamaya konulmuştur. Piyasaya arz edilecek
gübrelerde izlenebilirliği sağlayacak şekilde karekod ve DNA Barkod içeren
işaretleyici bulunması gerekmektedir. Karekod ve DNA Barkodlu takip sisteminin
kurulabilmesi için ilk etapta teknoloji transferi gerekliliği, yurt içerisinde üretim yapma
mecburiyeti, yurt dışına bağlı kalınmaması, kurulum maliyetinin birim maliyete düşük
yansıması için uzun dönemli sözleşme yapılması gerekliliği, kamu yatırımı ve harcaması
gerektirmeyen bir uygulama olmasına istinaden EYP ile etkin mücadele kapsamında
önemli bir uygulama olması nedeniyle milli güvenlik ve gizlilik gözetilerek yaptırılması,
iş ve işlemlerin BÜGEM tarafından oluşturulacak komisyon marifetiyle yürütülmesi
amacıyla Bakanlığın 21.06.2017 tarih ve 1563083 sayılı oluru alınmıştır.
(20) Bakanlık oluruna istinaden BÜGEM oluru ile oluşturulan komisyonun 03.07.2017 tarih
ve 01 nolu kararında belirtilen şartları taşıyan Türkiye’de DNA Barkod teknolojisinin
uygulamasını tek olarak elinde bulunduran ve bununla ilgili belgeleri sözleşme
aşamasında ibraz etmek şartıyla DUYGU ile olura istinaden Bakanlık tarafından
hazırlanan idari ve teknik şartname çerçevesinde pazarlık yapılarak sözleşme
yapılmasına karar verilmiştir.
(21) Bu kapsamda Bakanlık ile DUYGU arasında 07.07.2017 tarihinde (…..) süreli sözleşme
imzalanmış olup akabinde 27.06.2018 tarihinde DNA Barkod ile “ Gübre Takip Sistemi
Kurulumu ve İşletilmesi Sözleşmesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Sözleşme”
imzalanmıştır. İlgili sözleşmeler ile piyasaya arz edilen tüm gübrelerin GTS içerisinde
yer alacığı hükme bağlanmıştır. Ürünlerden EYP yapımında kullanılan veya kullanılması
muhtemel olan ürünler A grubu ürünler (nitratlı gübreler, tekli azotlu gübreler, (üre, AS
%21) ile katı/sıvı nitratlı ürünler ile gübre olarak tescil edilen nitrik asit), A grubu ürünler
dışında yer alan diğer gübre ve ürünlerin tamamı B grubu ürünler olarak adlandırılmıştır.
(22) Bakanlıkın 31.05.2018 tarih ve E.1628400 sayılı oluru kapsamında; piyasaya arz edilen
nitratlı gübreler (kalsiyum amonyum nitrat, amonyum nitrat, potasyum nitrat, sodyum
nitrat) ile tekli azotlu gübrelere (üre, % 21 amonyum sülfat) DNA Barkod ve karekod
uygulanması, diğer gübrelerin her boyuttaki ambalajlarına 01.07.2020 tarihine kadar
sadece karekod uygulanması, bütün ambalajlara uygulanacak karekod etiketlerinin
DNA Barkodlu olması, 01 Ocak-01 Temmuz 2018 tarihleri arasında geçen sürenin
sektörün kurulum ve intibak süreci olarak kabul edilmesi kararlaştırılmıştır.
(23) GTS ile ilgili ücretlendirme ve yıllık fiyat güncellenmesine dair hükümler Bakanlık ile
DUYGU arasında imzalanan sözleşme ile düzenlenmiştir. Uygulanacak fiyatlar ile
işlemlerin BÜGEM bünyesinde oluşturulan komisyon tarafından belirlenmesi
kararlaştırılmış olup Temmuz 2018-Aralık 2018’de uygulanacak fiyatlar DUYGU’ya
iletilmiştir. 2019 yılında ise herhangi bir fiyat güncellemesi yapılmamış olup akabinde
2020 yılında fiyatlar %(…..) oranında artırılarak güncellenmiştir.
(24) Yukarıda çerçevesi çizildiği üzere GTS sistemi genel olarak EYP vb. patlayıcıların
yapılmasında kullanılan gübrenin son kullanıcıya kadar takibinin yapılması, sahte
gübreleri çiftçinin almasının engellenmesi, teknik düzenlemeye uygun olmayan
20-20/266-127
8/16

gübrenin piyasaya çıkışının önlenmesi, reçeteli gübre satışı sistemine geçişle birlikte de
ülke topraklarının kimyasallardan korunmasını içermektedir.
I.3.1.3. GTS İş Akışı
(25) Aşağıda iş akışı sürecine yer verilmiştir.
Şekil 1: GTS İş Akış Süreci

Kaynak: DUYGU’dan elde edilen bilgiler
(26) DUYGU, ithal edilen ve üretilen gübrelerin DNA Barkod ile kimliklendirilmesi, bu
kimliklerin takip edileceği Bakanlığa, üreticilere, dağıtıcılara, görevli bakanlık haricindeki
bakanlıklara gerekli donanım ve alt yapının kurulması aşamasında rol almaktadır.
(27) Gübre üreticisi, ithalatçısı veya bayinin GTS girişi yapmadan önce Bakanlıktan kendi
adına izin ve onay süreçlerini tamamlamış ve bu teşebbüslerin GTS’ye giriş koşullarının
Bakanlık tarafından tanımlanmış olması gerekmektedir.
(28) Üretim sürecinden geçen gübrenin karekod etiketli çuval çekme işlemi sonrasında
barkod okuma işlemi gerçekleştirilmekte, barkodun okunması sonrasında gübre dolumu
veya DNA Barkod sıkımı işlemi yapılmaktadır. Daha sonra eşleştirme sisteminde üretici
ismi, dolum tarihi, son kullanma tarihi, parti no, üretim bandı vb. bilgiler portala
işlenmektedir. Akabinde dikim işlemi tamamlanan gübrenin, sipariş bilgisi (bayi vb.),
20-20/266-127
9/16

GTS üzerinden oluşturulan sevkiyatın karekod üretimi, sevkiyat bilgisi ve karekodlu
sevk irsaliyesi ile taşıma işlemi sağlanmaktadır. Gübrenin taşınması, bayiye
ulaştırılması ve tarımsal ürün üreticisine satılmasına kadar geçen süreç ayrıntılarıyla
çuval üzerindeki karekod vasıtasıyla yapılabilmektedir.
(29) Firmaların faturaya konu işlem adetleri, işlemi yapan DNA Barkod ve Barkod robotunca
sayılmakta olup işlemin yapıldığı tarihten sonra fatura, kullanıcı (üretici) ile adet sayısı
bakımından mutabakat sonrasında keşide edilmektedir. A grubu ve B grubu ürünler için
tüm firmalara aynı bedel uygulanmakta olup ödemeler A grubu ürünler için 60 gün, B
grubu ürünler içinse 90 gün vade ile yapılmaktadır. 2018 ve 2019 yılında GTS sistemi
üzerinden takibi yapılan ürün sayılarına aşağıda yer verilmektedir.
Tablo 1- GTS Üzerinden Takibi Yapılan Adet Bazında Ürün sayısı
Yılı A Tipi Üretim DNA Barkod B Tipi Üretim DNA Bandrol Toplam Üretim
2018 (…..) (…..) (…..)
2019 (…..) (…..) (…..)
Kaynak: Dosya içeriği belgeler
I.3.2. İlgili Ürün Pazarı
(30) İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin Kılavuz’un 20. paragrafında “…inceleme konusu
işlem, gerek ürün gerekse de coğrafi açıdan olası alternatif pazar tanımları
çerçevesinde rekabet açısından endişeler yaratmıyor ya da alternatif tüm tanımlar
açısından rekabeti bozucu bir etki söz konusu oluyorsa pazar tanımı yapılmayabilir.”
ifadelerine yer verilmektedir. Her ne kadar dosya bakımından ilgili ürün pazarı “gübre
takip sistemi hizmetlerinin sağlanması” olarak nitelendirilebilecek olsa da ilgili pazar
bakımından oluşabilecek alternatiflerden herhangi birinin mevcut değerlendirmeyi
etkilemeyeceğinden hareketle, net bir ilgili ürün pazarı tanımlanmamıştır.
I.3.3. İlgili Coğrafi Pazar
(31) GTS hizmetinin ülke çapında gerçekleştirilmesi ve söz konusu hizmetlerin icrası
bakımından ülkenin herhangi bir bölgesinde rekabet koşullarının diğer bölgelerden
farklılık göstermesini gerektiren hususların mevcut olmaması nedeniyle ilgili coğrafi
pazarın “Türkiye” olarak belirlenmesi mümkün olmakla beraber, dosya özelinde kesin
bir ilgili coğrafi pazar tanımlanmamıştır.
I.4. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
(32) 10.03.2020 tarihinde DUYGU’da yapılan yerinde incelemede herhangi bir bilgi/belge
elde edilememiştir. Bakanlık ve DUYGU’dan bilgi talebine istinaden gelen cevabi yazılar
Kurum kayıtlarına intikal etmiştir.
(33) Önaraştırmaya konu olan üç başvuruda özetle DUYGU’nun, yasal tekel konumunu
kullanarak GTS’ye tabi teşebbüslere aşırı fiyat uyguladığı, DUYGU’nun tek yanlı
uygulamalarda bulunarak yalnızca GTS’ye erişimi engellemek suretiyle sözleşme
yapmanın reddi ve diğer üreticilerden farklı olarak herhangi bir indirim yapmamak, fatura
iadesi kabul etmemek suretiyle ayrımcılık eylemlerinde bulunduğu iddia edilmiştir.
(34) Dosya konusu ilgili pazar, 08.06.2011 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan 639 sayılı
Gıda, Tarım Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun
Hükmünde Kararname’nin (639 Sayılı KHK) 8. maddesi kapsamında olup ilgili hükme
göre bitkisel üretimde kullanılan girdilerin ve üretim teknolojilerinin kullanımının
uygunluğunu ve standartlarını belirlemek ve denetlemek, tüm gübre türleri bakımından
bitkisel ürünlerde üretimi, verimliliği ve çeşitliliği sağlamak Bakanlığın görevleri arasında
20-20/266-127
10/16

sayılmıştır. Bu nedenle Bakanlık gübre piyasasını düzenleme yetkisine sahiptir.
Dolayısıyla 2017/17 sayılı Tebliğ, 639 Sayılı KHK’ya dayanmaktadır3.
(35) Söz konusu görev doğrultusunda Bakanlık 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın
Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun’a göre gübrenin piyasaya arzı, uygunluk
değerlendirmesi, piyasa gözetimi ve denetimi amacıyla 2 ve 4. madde kapsamında
gübrenin özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol,
ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemlerini Tarımda
Kullanılan Kimyevi Gübrelere Dair Yönetmelik kapsamında hazırlamıştır.
(36) DUYGU’nun faaliyet gösterdiği ilgili ürün pazarı bakımından Bakanlık tarafından
yukarıda açıklanan kamu güvenliğine ilişkin süreç sonrasında piyasaya arz edilen
gübrelerin paketleme aşamasından son kullanıcıya kadar takibinin sağlanması
amacıyla 6 Nisan 2017 tarihinde 2017/17 sayılı Tebliğ çıkarılmıştır. 2017/17 sayılı
Tebliğ’in 5. maddesi uyarınca üreticiler, piyasaya arz edilecek gübrelerde izlenebilirliği
sağlayacak şekilde karekod ve DNA Barkod içeren işaretleyici etiketli takip sistemini
kurmak ve uygulamak zorundadır.
(37) Bakanlıktan elde edilen bilgilere göre karekod ve DNA Barkodlu takip sisteminin
kurulabilmesi için ilk etapta teknoloji transferi gerekmesi, yurt içerisinde üretim yapma
mecburiyeti, yurt dışına bağlı kalınmaması, kurulum maliyetinin birim maliyete düşük
yansıması amacıyla uzun dönemli ((…..)) sözleşme yapılmasının gerekmesi, kamu
yatırımı ve harcaması gerektirmeyen bir uygulama olması ve 2017/17 sayılı Tebliğ’in 5.
maddesinin birinci fıkrasındaki “Bakanlık teknik düzenleme çerçevesinde karekod ve
DNA Barkodlu takip sistemi ile kamera sisteminin kurulum ve işletilmesi ile ilgili
faaliyetleri ayrı ayrı veya bir bütün olarak yapar veya yaptırır.” hükmüne istinaden EYP
ile etkin mücadele kapsamında önemli bir uygulama olması nedeniyle milli güvenlik ve
gizlilik gözetilerek yaptırılması, iş ve işlemlerin Bakanlıkta oluşturulacak komisyon
marifetiyle yürütülmesi kararı verilmiştir.
(38) Söz konusu komisyon bünyesinde Bakanlık, her bir ambalaj içindeki gübreyi ayrı ayrı
kodlayabilen bir DNA Barkod teknolojisine, milli gizli tesis güvenlik belgesine sahip firma
ya da firmaların Bakanlığa davet edilerek, yüklenici seçiminin 2886 sayılı Kanun’un 51.
maddesi birinci fıkrasına göre yürütülmesine karar vermiştir. Bu şartlar çerçevesinde
yeterliliği sağlayan, ülkemizde DNA Barkod teknolojisinin uygulamasına haiz tek firma
olarak DUYGU ile hazırlanan idari ve teknik şartname çerçevesinde pazarlık yapılarak
sözleşme yapılmasına karar vermiştir.
(39) Yukarıda açıklanan hususlar dikkate alınarak söz konusu sözleşme ile piyasaya arz
edilen tüm gübrelerin GTS sistemi içerisinde olacağı düzenlenmiştir. Bu çerçevede,
ülkemizde piyasaya arz edilen gübrelerin paketleme aşamasından son kullanıcıya
kadar takibinin sağlanması DUYGU eliyle gerçekleştirilmektedir.
(40) Mevcut dosya bakımından 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında yapılacak
değerlendirmede öncelikle ilgili teşebbüsün hâkim durumda olup olmadığının
incelenmesi gerekmektedir. Yukarıda verilen bilgiler değerlendirildiğinde piyasaya arz
edilen tüm gübrelerin GTS sistemi içerisinde olduğu ve bunların takibinin sağlanmasının
DUYGU eliyle gerçekleştirildiği dikkate alındığında DUYGU’nun Bakanlık tarafından
belirlenen şartları sağlayan tek teşebbüs olması sebebiyle ilgili pazarda rakibinin
bulunmadığı; pazara giriş için Bakanlıkca belirlenen şartların sağlanması, bunun için ise
DNA Barkod teknolojisine haiz olunması gerektiği, söz konusu teknolojinin büyük bir

3 10.07.2018 tarih, 30474 sayılı 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 639 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ile kaldırılmış; ancak Bakanlığın bünyesindeki Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğünün Yetkileri
414. madde kapsamında korunmuştur.
20-20/266-127
11/16

know-how gerektirdiği anlaşılmakta olup, bunlar da pazara giriş engeli olarak
değerlendirilebilecektir.
(41) Diğer yandan 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi anlamında bir ihlalden bahsedilebilmesi
için iddialara konu teşebbüsün hâkim durumda bulunması ve davranışının kötüye
kullanma niteliğinde olması unsurlarının birlikte sağlanması gerektiğinden, hakim durum
tespiti bakımından kesin bir sonuca ulaşılmaksızın, hâkim konumda bulunduğu
varsayımı altında DUYGU’nun davranışlarının kötüye kullanma niteliğinde olup
olmadığı aşağıda değerlendirilmiştir.
I.4.1. TOROS’un Sözleşme Yapmanın Reddi Kapsamındaki İddialarının
Değerlendirmesi
(42) Yapılan başvurularda üç temel iddianın yer aldığı anlaşılmaktadır. Bunlardan ilki,
TOROS’un başvurusunda DUYGU tarafından TOROS'a gönderilen e-postalarda
ödeme yapılmazsa DNA Bandrol ve DNA Barkod sağlanmayacağının, kantar, bayi ve
bunker ekranlarının da çalıştırılmayacağının belirtilmesi ve 17.09.2019 tarihinde
TOROS'un GTS'ye girişinin engellenmesi, GTS'ye erişimi engellenen tek teşebbüsün
TOROS olması ve ödeme gerçekleştirmeyen diğer gübre üreticilerinin bu yönde bir
yaptırımla karşılaşmamaları hususlarıdır.
(43) Bir sözleşme yapmanın reddi eyleminin rekabet karşıtı piyasa kapama kapsamında ihlal
teşkil edebilmesi için Kılavuz’da (para. 43);
- Reddetme, alt pazarda rekabet etmek için vazgeçilmez bir ürüne ya da hizmete
ilişkin olmalı,
- Reddetmenin alt pazarda etkin rekabeti ortadan kaldırması muhtemel olmalı ve
- Reddetmenin tüketici zararına yol açması muhtemel olma
koşullarının birlikte varlığı aranmaktadır.
(44) 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin uygulanmasında ayrıca, hâkim durumdaki
teşebbüsün, incelemeye konu davranışına ilişkin olarak sunduğu haklı gerekçe iddiaları
da göz önünde bulundurulmaktadır. Kılavuz’a göre haklı gerekçe; nesnel gereklilik
(zorunluluk) ve etkinlik başlıkları altında değerlendirilmektedir. Nesnel gereklilik
değerlendirilirken öncelikle davranış ile korunan meşru bir menfaatin bulunup
bulunmadığını ve davranışın, korumaya çalıştığı menfaatin ortaya çıkması için
vazgeçilmez olup olmadığı dikkate alınmaktadır.
(45) DUYGU’nun eyleminin sözleşme yapmanın reddi olup olmadığını değerlendirebilmesi
için DUYGU ile TOROS arasında sözleşme yapmaya yönelik olarak gerçekleşen
sürecin detayına bakılması gerekmektedir. DUYGU’dan alınan bilgilerde; 2018 yılında
(…..) gibi birden çok firmanın ödemelerini gerçekleştirmediği, 2019 yılında da benzer
tahsilat zorluklarının devam ettiği, DUYGU’nun ekonomik olarak dayanabileceği son
noktaya kadar dayandığı, bu süreçte firmalara ürün tedarikine devam ettiği; ancak
ekonomik durumunun zora girmesi sonrasında söz konusu firmalara yazılı ödeme
taahhüdü alınana kadar tedarikin kesildiği ifade edilmiştir.
(46) Tedarikin kesilmesinin Bakanlık ile yaptığı Sözleşme’nin 11. maddesinde yer alan
“Yüklenici ödeme yapmayan kullanıcılara DNA Barkod ve Karekod sağlamaz” hükmüne
dayandığı, Bakanlığın söz konusu bu hükmün işletilmesini uygun bulması üzerine
teslimatın kesildiği belirtilmiştir.
(47) Elde edilen bilgilerde, DUYGU’nun Bakanlığa 18.12.2019 tarihinde (…..) GTS’den
çıkarılması, 20.12.2019 tarihinde ise (…..) GTS’den çıkarılması konularında iki yazı
gönderdiği, söz konusu yazılarda (…..)’ın GTS üzerinden üretim yaptığı; ancak DNA
20-20/266-127
12/16

Bandrol ve DNA Barkod ücretlerini ve uygulama bedellerini ödemediği, borcunun
sadece (…..) ödediği, bunu ise istirdad şerhi itirazi kayıtla ödediği, son 40 gündür ödeme
yapmadığı halde ödediğinin (…..) katı sipariş girişi yaptığı, (…..) ise adına kesilen
faturaları bir yılı aşkın süredir ödemediği, ödeme kolaylığı sunulmasına rağmen, makul
bir ödeme planının dahi sunulmadığı, GTS borçlarının kabul edilmediği, buna rağmen
GTS üzerinden üretim yaptığı belirtilmiştir. GTS kullanıcısı 1.740 firmanın ödemelerini
gerçekleştirirken bu iki şirketin piyasa kurallarına uymadığı, GTS’nin bir kamu faaliyeti
olduğu ifade edilmiştir.
(48) Tüm bu sebeplerle GTS Sözleşmesi’nin 11. maddesinin işletilmesinin idarenin
tensiplerine sunulduğu görülmüştür. 06.01.2020 tarihli 4050312 sayılı (…..) konulu
yazısında Bakanlık tarafından DUYGU’ya Sözleşme’de yer alan hususlar
doğrultusunda gerekli işlemin tesis edilmesinin salık verildiği görülmüştür.
(49) Yine DUYGU tarafından Bakanlığa gönderilen 14.12.2018 tarihli yazıda (…..) GTS
ödemelerini yapmadığı, diğer yandan GTS hizmetini kullanmaya devam ettiği; ancak
verilen hizmetin maliyetleri karşılamadığı, ödemeye ilişkin bir ilerlemenin sağlanmaması
halinde, Bakanlığın onayının alınması sonrasında GTS uygulaması kapsamında ilgili
şirkete DNA Bandrol sağlanmayacağının bildirildiği görülmüştür.
(50) Diğer yandan TOROS’un başvurusunda GTS uygulamasına (…..) tarihi itibarıyla
başladığı, 06.07.2018 tarihinde gönderdiği ihtarnamede herhangi bir sözleşme
imzalanmadan ve tüm gübre üreticileri GTS’ye dahil olmadan mali yükümlülüklerin
başlatılmaması gerektiğinin bildirildiği, buna karşılık DUYGU tarafından 18.07.2018
tarihli cevabi ihtarnamede DUYGU’nun gübre üreticileri ile herhangi bir sözleşme
imzalamasına gerek olmadığı, Bakanlığın talimatı üzerine 01.07.2018 tarihinden
itibaren fiyat uygulamasına geçildiği, fiyatın Bakanlık tarafından belirlendiği,
DUYGU’nun düzenlediği 01.08.2019 ve 05.08.2019 tarihli toplam (…..) tutarında (…..)
e-faturanın TOROS’a tebliğ edildiği, TOROS’un 07.08.2019 tarihli ihtarnamede fiyat ve
vadelerle ilgili mutabakat sağlanmadıkça uygulanan fiyatların hakim durumun kötüye
kullanılması teşkil edeceğini, ayrıca GTS işleminin durdurulmaması gerektiğini bildirdiği,
iki teşebbüs arasında bir görüşme yapıldığı, ancak yine mutabakata varılamaması
üzerine TOROS tarafından bazı faturalara da itiraz edilerek 09.08.2019 tarihinde
DUYGU’ya bir ihtarname daha gönderildiği, sonrasında GTS internet sitesinde sipariş
verebilmek için ödeme yöntemi seçeneğinin işaretlenmesinin zorunlu hale getirildiği,
ödeme yönteminin seçilmemesi durumunda sipariş verilemediği, DUYGU tarafından
TOROS’a gönderilen e-postalarda ödeme yapılmazsa DNA Bandrol ve DNA Barkod
sağlanmayacağının, kantar, bayi ve bunker ekranlarının da çalıştırılmayacağının
belirtildiği, 17.09.2019 tarihinde ise TOROS’un GTS’ye girişinin engellendiği ifade
edilmiştir.
(51) Yukarıda özetlenen olay akışında, TOROS’un (…..) tarihinde GTS uygulamasına
başladığı ve GTS uygulaması dahilinde TOROS’un DNA Bandrol ve DNA Barkoddan
kaynaklanan ödemeleri gerçekleştirmediği anlaşılmıştır. Diğer yandan GTS’ye erişimi
engellenen tek teşebbüsün TOROS olmadığı, ödeme gerçekleştirmeyen diğer gübre
üreticilerinin GTS’ye erişiminin engellendiği görülmüştür.
(52) Nitekim Bakanlıktan elde edilen bilgilere göre; GTS Sözleşmesi 11. maddesinde
yüklenicinin, ödeme yapmayan kullanıcılara DNA Barkod ve Karekod
sağlamayacağının düzenlendiği, 2018 ve 2019 yılları içerisinde üretici ve ithalatçı
firmalara yüklenici firma tarafından karekod temini yapılmış olmasına karşın bazı
firmalarca ödeme yapılmadığı tespit edilmiştir. Yine 04.01.2016 tarihli 22368 sayılı yazı
ile Bakanlık tarafından çiftçinin gübresiz kalmamasını teminen gübre firmalarına
karekod verilmesi yönünde talimatların verildiği görülmüştür.
20-20/266-127
13/16

(53) Kurul nesnel gereklilik gerekçesini değerlendirirken öncelikle davranış ile korunan
meşru bir menfaatin bulunup bulunmadığını ve davranışın, korumaya çalıştığı
menfaatin ortaya çıkması için vazgeçilmez olup olmadığını göz önünde
bulundurmaktadır. Bu kapsamda Kurulun 27.10.2016 tarih ve 16-35/604-269 sayılı
Congresium kararında; devam eden bir sözleşmesel ilişkinin sona erdirilmesi
bakımından karşı tarafın yükümlülüklerini yerine getirebilmek adına yeterli ticari
garantiyi sunamaması haklı gerekçe olarak kabul edilmiştir. Haklı gerekçelerin herhangi
birinin varlığı ihlal şüphesi doğuran davranışı yasaklama kapsamı dışına çıkaracaktır.
Haklı gerekçenin bizzat incelemeye konu teşebbüsler tarafından ileri sürülmesi ve
savunulması beklenmekle birlikte, bu hallerin var olup olmadığı Kurul tarafından da
dikkate alınmaktadır. Yine literatürde hakim durumda olan firmanın borcuna sadık
olmayan bir müşteriye tedarik sağlamayı kesmesinin mal vermenin reddi olarak
değerlendirilmeyeceği kabul edilmektedir4.
(54) Yapılan açıklamalar ve Kurul içtihadı doğrultusunda yukarıda yer verilen gerekçeler ile
DUYGU’nun tedariki sağlamayı kesmesinin haklı gerekçe kapsamında
değerlendirilebileceği ve sözleşme yapmanın reddi ihlalinin gerçekleştirilmediği
sonucuna ulaşılmıştır.
I.4.2. TARSA’nın Ayrımcılığa İlişkin İddialarının Değerlendirmesi
(55) Yapılan başvurularda ikinci olarak değinilecek husus TARSA tarafından ileri sürülen;
DUYGU’nun GTS kapsamında TARSA aleyhine ayrımcılığa yol açacak şekilde fatura
kestiği, DUYGU’nun fatura dahi kesilemeyen kimi rakip firmalara hizmet sunmaya
devam ettiği, diğer bazı rakipler için de avantajlı vade imkânlarını sunduğu, Bakanlığın
teşebbüslere yaptığı duyurularda, A grubu gübrelerde DNA Barkod için birim fiyatın
(…..) TL + KDV, B grubu gübrelerde DNA Karekod fiyatının tavan (…..) TL + KDV olarak
belirlendiği, ancak GTS üzerinde yer alan sistemde bu fiyatların değişiklik gösterdiği,
dolayısıyla tekel konumunda bulunan DUYGU’nun fiyatları kendi başına belirlediği,
belirli zamanlarda ürün teminini durdurduğu veya sipariş verilen adetten daha azını
tedarik ettiği, diğer gübre üreticilerine yapılanın aksine TARSA'ya daha elverişsiz ticari
koşullar sunduğu, herhangi bir indirim yapmadığı, fatura iadesini kabul etmediği ve
benzeri uygulamalarla rekabeti kısıtladığı, DUYGU tarafından kesilen faturaların
ürünlerin piyasa fiyatının 10 ila 200 katı arasında değişen yüksek fiyatlar esas alınarak
düzenlendiği, sektörde faaliyet gösteren gübre üreticilerine karşı farklı ve eşit olmayan
uygulamaların mevcut olduğu, dolayısıyla DUYGU’nun ayrımcılık yapmak suretiyle
hâkim durumunu kötüye kullandığı iddia edilmiştir.
(56) Ayrımcılık, genel olarak, teşebbüslerin tüketiciler arasındaki farklılıklardan faydalanarak
kârlarını artırmak amacıyla satılan malın farklı birimlerine ve/veya farklı müşterilere farklı
fiyatlar ya da farklı ödeme koşulları uygulaması olarak tanımlanabilmektedir. Ayrımcılık
yöneltildiği taraflara göre birincil seviye zarar doğuran ve ikincil seviye zarar doğuran
ayrımcılık olarak ikiye ayrılabilmektedir. Dosya konusu eylemler açısından ikincil seviye
zarar doğuran ayrımcılık ön plana çıkmakta olup hâkim durumdaki teşebbüs kendisinin
faaliyette bulunmadığı pazarlardaki müşterilerine yönelik olarak ayrımcı davranışlarda
bulunmaktadır.
(57) Öncelikle TARSA tarafından DUYGU’nun söz konusu eylemler dahilinde ayrımcılık
yaptığına ilişkin herhangi bir belge veya somut bir dayanak sunulmadığı görülmüştür.
Diğer yandan söz konusu iddialara ilişkin olarak Bakanlıktan elde edilen bilgilerde GTS

4 Bkz. Avrupa Topluluğu Adalet Divanı, Dava No. C-53/03 Syfait (2004), Hukuk Sözcüsü Jacobs’un
Görüşü, para 67. Whish, Richard / Bailey, David. (2018). Competition Law, Oxford University Press, s.
714.
20-20/266-127
14/16

ile ilgili ücretlendirme ve yıllık fiyat güncellemesinin nasıl yapılacağının yüklenici firma
ile yapılan sözleşmede yer aldığı belirtilmiştir. Sözleşmede birim fiyatların ve GTS ile
ilgili iş ve işlemlerin Bakanlık uhdesinde oluşturulan komisyon marifetiyle yürütülmesinin
kararlaştırıldığı, 01 Temmuz-31 Aralık 2018 tarihleri arasındaki uygulama fiyatlarının
belirlendiği ve ilgili yükleniciye iletildiği vurgulanmıştır. 2019 yılı için herhangi bir fiyat
güncellemesinin yapılmadığı, 2020 yılında komisyonun 17.01.2020 tarih ve 05 nolu
kararı ile fiyatları % 12 oranında artırarak güncellediği ifade edilmiştir. Diğer yandan
Bakanlık tarafından GTS uygulaması ile ilgili olarak birim fiyatların ve firmaların
ürünlerinin GTS internet sayfası olan “” adresinde yer
aldığı, Bakanlık tarafından belirlenen fiyatlar dışında herhangi bir farklı fiyatlandırma
yapılmadığı ifade edilmiştir.
(58) Başvuru sahibi tarafından farklı fiyatlamaların yapıldığı ileri sürülse de söz konusu
iddialar somut olarak desteklenmemiş olup yapılan incelemede elde edilen bilgilerden
DUYGU’nun başvuru sahibi aleyhine ayrımcılık yaptığına dair herhangi bir bilgi, belge
ya da bulgu elde edilememiştir. Diğer yandan sipariş başvurularının Bakanlığa ait
siteden verilmesi, bütün kayıtların Bakanlık veri bankasına aktarılması ve Bakanlığın
ayrımcılığa ilişkin söz konusu iddiaları desteklememesi dolayısıyla DUYGU’nun
uygulamayı şikâyetçiye özgü bir eylemin mevcut olmadığı değerlendirildiğinden,
şikâyetçi aleyhine bir ayrımcılıktan söz edilemeyeceği kanaatine ulaşılmıştır.
I.4.3. GEMLİK’in Aşırı Fiyat Kapsamındaki İddialarının Değerlendirmesi
(59) Son olarak GEMLİK tarafından yapılan başvuruda, GTS sisteminin gübre sektöründeki
teşebbüslere ton başına maliyetinin oldukça yüksek olduğu, GTS sisteminin GEMLİK’e
14 aylık maliyetinin (2018 Haziran- 2019 Ağustos) toplam (…..) olduğu ve DUYGU’nun
sağladığı hizmetin değerinin, aldığı bedellerle kıyaslanamayacak kadar düşük olduğu,
bir başka ifadeyle DUYGU’nun GTS sistemi kapsamında yaptığı masraflarla
açıklanamayacak düzeyde yüksek bir gelir elde ettiği, DUYGU’nun gübre üretici ve
ithalatçılarından talep ettiği bedellerin, ilgili etiket ve etiketleme ekipman/sistemlerinin
yarattığı maliyetlere kıyasla çok daha yukarı seviyede olduğu, DUYGU’nun aşırı fiyat
uygulamak suretiyle hakim durumunu kötüye kullandığı iddia edilmiştir.
(60) Kurul kararlarında5 aşırı fiyat, pazar gücünün uygulanması sonucunda sürekli olarak
rekabetçi düzeyin önemli ölçüde üzerinde belirlenen fiyat olarak tanımlanmış6 olup aşırı
fiyatlama sonucunda rekabetçi piyasalarda oluşan tüketici fazlasının bir kısmının pazar
gücünü elinde bulunduran firmaya üretici fazlası olarak geçtiği; bir kısmının ise
tamamen kaybolduğu kabul edilmiştir. Aynı kararda hâkim durumda olan teşebbüslerin
fiyat belirleyici konumda bulundukları ve fiyatlarını kendi maliyet yapılarına göre tespit
ettikleri ifade edilmiştir.
(61) Aşırı fiyatlamaya ilişkin tartışmalardan bir diğeri ise sektörel bir düzenlemenin
bulunması durumunda rekabet otoritelerinin aşırı fiyatlama davranışlarına müdahale
edip etmeyeceğidir. İki yönde de görüşlerin bulunduğu görülmekle birlikte Kurul,
BOTAŞ-EGO-İZGAZ-İGDAŞ kararında7 düzenlemeye tabi olan pazarlar bakımından
aşırı fiyatlama değerlendirmesi yapmamayı tercih etmiş, teşebbüslerin aşırı fiyatlama
davranışlarına müdahale edebilmek için fiyat serbestine sahip olmaları gerektiği
yönünde bir tespite yer vermiştir. İncelemeye konu olan teşebbüslerin doğal gaz satış

5Kurulun 30.10.2019 tarih ve 19-16/229-101 sayılı Ambarlı Ro-ro Taşımacılık kararı; 17.01.2014 tarih ve
14-03/60-24 sayılı Türkiye Petrol Rafinerileri kararı; 12.11.2014 tarih ve 14-45/812-365 sayılı THY
kararı.
6 O’Donoghue, Robert / Padilla, Jorge. (2006), The Law and Economics of Article 82, Hart Publishing
Oxford and Portland, , s. 604.
7 Kurulun 08.03.2002 tarih ve 02-13/127-54 sayılıBOTAŞ-EGO-İZGAZ-İGDAŞ kararı.
20-20/266-127
15/16

fiyatlarının alt ve üst limitlerinin ilgili bakanlık tarafından belirlenmesi nedeniyle fiyat
serbestisine sahip olmadıklarından hareketle mezkûr dosya bakımından aşırı
fiyatlamanın söz konusu olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
(62) Dosya konusu iddialara ilişkin olarak ise DUYGU’nun fiyatlamaya ilişkin eylemleri ele
alındığında dosya içeriği bilgilere göre; GTS kapsamında ürün ve hizmetlerin
ücretlendirilmesi GTS Sözleşmesi’nin 5. maddesine göre her yıl Bakanlık tarafından
yayımlanmaktadır. Yine GTS Sözleşmesi Teknik Şartnamesi 1. maddesinin (a) bendine
göre ürün/hizmet verilen tüm kullanıcılara aynı bedel üzerinden ücretlendirme
yapılmakta olup Bakanlık tarafından verilen orijinal sözleşmede olmayan bir talimat
doğrultusunda gübre ürünleri patlayıcılık şekilleri göz önünde bulundurularak ikiye
ayrılmıştır. Bakanlık tarafından yapılan ücretlendirme her yıl Ocak ayında Bakanlıkça
yayımlanmaktadır.
(63) DUYGU tarafından Bakanlık onayından geçmemiş herhangi bir fiyatlandırmanın
yapılmasının mümkün olmadığı ifade edilmiştir. Nitekim elde edilen verilere göre sipariş
başvuruları Bakanlığa ait siteden verilmekte olup bütün kayıtların Bakanlık veri
bankasına aktarılması söz konusudur. Diğer yandan Bakanlık tarafından Sözleşmede
birim fiyatların (…..) kurunda ve (…..) enflasyonuna göre belirleneceği hükmü yer
almasına karşın 21.06.2017 tarih ve 1563883 sayılı Olur’da GTS ile ilgili iş ve işlemlerin
oluşturulan komisyon marifetiyle yürütülmesinin kararlaştırıldığı, komisyonun
27.06.2018 tarih ve 04 nolu kararında 01 Temmuz -31 Aralık 2018 tarihleri arasındaki
uygulama fiyatlarının belirlendiği ve ilgili yükleniciye iletildiği ifade edilmiştir. 2019 yılı
için herhangi bir fiyat güncellemesinin yapılmadığı, 2020 yılında komisyonun
17.01.2020 tarih ve 05 nolu kararı ile fiyatların % (…..) oranında artırılarak güncellendiği
belirtilmiştir.
(64) Kurulun Ambarlı Ro-ro Taşımacılık, Samsunport8 ve BOTAŞ-EGO-İZGAZ-İGDAŞ
kararlarında hakim durumda bulunan teşebbüsün fiyat belirleyici konumda bulunması,
teşebbüsün fiyatlarını kendi maliyet yapılarına göre belirlemesi ve aşırı fiyatlama için
fiyat serbestine sahip olması gerektiği vurgulanmıştır.
(65) Yukarıda yer verilen bilgi ve değerlendirmeler ışığında DUYGU’nun GTS Sözleşmesi
uyarınca Bakanlık tarafından belirlenen fiyatların dışına çıkamayacağı anlaşılmaktadır.
Sözleşmenin geçerlilik süresi ((…..)) dikkate alındığında bu süreçte DUYGU’nun fiyat
belirleme serbestisine sahip olması mümkün görünmemektedir. Keza söz konusu
fiyatlama kararları idarenin yetkisi dahilinde olup fiyatlar Bakanlık uhdesinde oluşturulan
komisyon marifetiyle belirlenmektedir. Bu nedenle DUYGU’nun eylemlerinin aşırı fiyat
niteliğinde olmadığı değerlendirilmektedir.
(66) Tüm bu açıklamalar çerçevesinde DUYGU’nun eylemlerinin sözleşme yapmanın reddi,
ayrımcılık veya aşırı fiyat olarak değerlendirilemeyeceği dolayısıyla DUYGU tarafından
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ihlal edilmediği sonucuna ulaşılmıştır.





8 Kurulun 03.08.2011 tarih ve 11-44/995-341 sayılı Samsunport kararı.
20-20/266-127
16/16

J. SONUÇ
(67) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına, gerekçeli kararın
tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak
üzere OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.




Full & Egal Universal Law Academy