Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 6
Mai 1999
Rekvényi c. Hongrie [GC] - 25390/94
Arrêt 20.5.1999 [GC]
Article 10
Article 10-1
Liberté d'expression
Interdiction pour les membres des services de police de se livrer à des activités politiques: non-violation
Article 11
Article 11-1
Liberté d'association
Interdiction pour les membres des services de police de s'affilier à un parti politique: non-violation
(Extrait du communiqué de presse)
En fait: Le requérant, M. László Rekvényi, ressortissant hongrois né en 1953, réside à Budapest. A l’époque des faits, il était policier et secrétaire général du syndicat indépendant de la police. Le 24 décembre 1993 parut au Journal officiel hongrois la loi n° 107 de 1993 portant amendement à la Constitution. Ce texte modifiait notamment l’article 40/B § 4 de la Constitution en ce sens qu’à partir du 1er janvier 1994 les membres des forces armées, des services de police et de sécurité se voyaient interdire de s’affilier à un parti politique et de se livrer à des activités politiques. Par lettre circulaire du 28 janvier 1994, le directeur de la police nationale demanda qu’en raison des élections législatives prochaines les policiers s’abstiennent de toute activité politique. Il évoquait l’article 40/B § 4 de la Constitution tel qu’amendé par la loi n° 107 de 1993. Il indiqua en outre que les policiers désireux de poursuivre des activités politiques devraient quitter la police. Dans une deuxième circulaire du 16 février 1994, le directeur de la police nationale déclara qu’aucune dispense ne serait accordée à l’interdiction énoncée à l’article 40/B § 4 de la Constitution. Le 9 mars 1994, le syndicat indépendant de la police déposa un recours constitutionnel auprès de la Cour constitutionnelle en soutenant que l’article 40/B § 4 de la Constitution tel qu’amendé par la loi n° 107 de 1993 enfreignait les droits constitutionnels des policiers de carrière, était contraire aux principes de droit international généralement reconnus et avait été adopté par le Parlement au mépris de la Constitution. Le 11 avril 1994, la Cour constitutionnelle rejeta le recours et déclara n’avoir pas compétence pour annuler une disposition de la Constitution elle-même.
Invoquant les articles 10, 11 et 14 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, le requérant allègue que la disposition constitutionnelle dénoncée entraîne une ingérence injustifiée dans ses droits à la liberté d’expression et d’association et revêt un caractère discriminatoire.
En droit: Article 10 de la Convention:
La Cour tient pour acquis que la poursuite d’activités de nature politique relève de l’article 10, dans la mesure où la liberté du débat politique constitue un aspect particulier de la liberté d’expression. En effet, le libre jeu du débat politique se trouve au cœur même de la notion de société démocratique. Les garanties contenues à l’article 10 de la Convention s’appliquent au personnel militaire et aux fonctionnaires. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter pour les policiers de cette conclusion.
La Cour estime qu’il y a eu ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’expression. Pareille ingérence emporte violation de l’article 10, à moins qu’on établisse qu’elle était «prévue par la loi », poursuivait un ou plusieurs buts légitimes au regard du paragraphe 2 et était « nécessaire, dans une société démocratique », pour atteindre ce ou ces buts.
Selon la jurisprudence constante de la Cour, l’une des exigences provenant de l’expression « prévue par la loi » est la prévisibilité. Beaucoup de lois se servent néanmoins, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues dont l’interprétation et l’application dépendent de la pratique. La fonction de décision confiée aux juridictions sert précisément à dissiper les doutes qui pourraient subsister quant à l’interprétation des normes. Le niveau de précision de la législation interne dépend dans une large mesure du contenu de l’instrument en question, du domaine qu’il est censé couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui il est adressé. Vu la nature générale des dispositions constitutionnelles, le niveau de précision requis de ces dispositions peut être inférieur à celui exigé d’une autre législation.
A partir de ces principes, la Cour rejette l’argument du requérant selon lequel l’interdiction constitutionnelle générale des activités politiques par des policiers ne répond pas à l’exigence de prévisibilité et selon lequel cette situation n’a été corrigée par aucune législation ultérieure, y compris la loi de 1994 sur la police. La Cour est convaincue que le cadre légal dans son ensemble, dont l'interdiction constitutionnelle contestée et d'autres dispositions tantôt permettant – parfois sous réserve d’autorisation – et tantôt restreignant la participation des policiers à certains types d’activités politiques était assez clair pour permettre au requérant de régler sa conduite en conséquence, au besoin en demandant au préalable conseil à son supérieur ou en faisant préciser la loi au moyen d’une décision de justice. Cela étant, la Cour estime que l’ingérence était « prévue par la loi » aux fins du paragraphe 2 de l’article 10.
Quant à la question du but légitime, la Cour admet que la restriction contestée vise à dépolitiser les services concernés et de ce fait à contribuer à la consolidation et au maintien de la démocratie pluraliste dans le pays. Les citoyens peuvent légitimement escompter qu’à l’occasion de leurs démarches personnelles auprès de la police, ils seront conseillés par des fonctionnaires politiquement neutres et tout à fait détachés du combat politique. D’après la Cour, le désir de veiller à ce que le rôle crucial de la police dans la société ne soit pas compromis par l’érosion de la neutralité politique de ses fonctionnaires se concilie avec les principes démocratiques. Cet objectif revêt une importance historique particulière en Hongrie en raison de l’expérience que ce pays a d’un régime totalitaire qui dépendait dans une large mesure de l’engagement direct de sa police aux côtés du parti au pouvoir. En conséquence, la Cour conclut que la restriction en question poursuivait des buts légitimes au sens du paragraphe 2 de l’article 10, à savoir la protection de la sécurité nationale, de la sûreté publique et la défense de l’ordre.
En outre, après avoir récapitulé sa jurisprudence sur les principes fondamentaux se rapportant à l’article 10, la Cour conclut que vu l’histoire particulière de certains Etats contractants, leurs autorités nationales peuvent, pour assurer la consolidation et le maintien de la démocratie, estimer nécessaire de disposer à cette fin de garanties constitutionnelles qui restreignent la liberté pour les policiers d’exercer des activités politiques. Compte tenu de la marge d’appréciation laissée aux autorités nationales en la matière, la Cour estime que les mesures pertinentes prises en Hongrie – pays qui, entre 1949 et 1989, fut gouverné par un parti unique et où l’affiliation à ce parti traduisait l’engagement individuel pour le régime – peuvent passer pour répondre à un « besoin social impérieux » dans une société démocratique. D’ailleurs, l’examen des dispositions pertinentes montre que les policiers ont en fait toujours le droit d’exercer des activités leur permettant d’exprimer leurs opinions et préférences politiques. La Cour conclut donc que les moyens employés pour atteindre les buts légitimes visés n’étaient pas disproportionnés. En conséquence, l’ingérence contestée dans l’exercice par le requérant de la liberté d’expression ne constitue pas une violation de l’article 10.
Conclusion: non-violation (unanimité).
Article 11 de la Convention:
La Cour estime que, malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d’application, l’article 11 doit en l’occurrence s’envisager à la lumière de l’article 10. La dernière phrase de l’article 11 § 2 - qui s’applique sans conteste en l’espèce - habilite les Etats à imposer des « restrictions légitimes » à l’exercice du droit à la liberté d’association des policiers. La notion de légitimité utilisée dans la Convention, outre la conformité avec le droit interne, implique également des exigences qualitatives en droit interne telles que la prévisibilité et, de manière générale, l’absence d’arbitraire.
Dans la mesure où le requérant critique la base en droit interne de la restriction contestée, la Cour considère que l’interdiction faite aux policiers d’être membres d’un parti politique, telle que l’énonce la Constitution, est dépourvue d’ambiguïté et l’on ne saurait, semble-t-il, faire valoir qu’une législation secondaire introduite plus tôt puisse venir en modifier la portée. Dès lors, la Cour conclut que la situation juridique était suffisamment claire pour permettre au requérant de régler sa conduite et que, par conséquent, la condition de prévisibilité était remplie. En outre, la Cour ne voit aucune raison de juger que la restriction imposée à l’exercice par le requérant de sa liberté d’association ait été arbitraire.. La restriction contestée était donc «légitime » au sens de l’article 11 § 2.
Enfin, il n’y a pas lieu en l’espèce de trancher la question de savoir dans quelle mesure l’ingérence litigieuse, en vertu de la deuxième phrase de l’article 11 § 2, n’est pas soumise à des exigences autres que celle de légitimité énoncée dans la première phrase. Pour les motifs déjà invoqués au sujet de l’article 10, la Cour estime qu’en tout état de cause l’ingérence dans la liberté d’association du requérant répondait à ces exigences. En somme, l’ingérence peut être considérée comme justifiée au regard de l’article 11 § 2. Par conséquent, il n’y a pas non plus violation de l’article 11.
Conclusion: non-violation (16 voix contre 1).
Article 14 de la Convention, combiné avec les articles 10 ou 11: Les conclusions de la Cour selon lesquelles les ingérences dans l’exercice des libertés d’expression et d’association du requérant se justifiaient au regard des articles 10 § 2 et 11 § 2 n’excluent pas en soi un constat de violation de l’article 14 de la Convention. Mais les considérations à l’appui de ces conclusions ont déjà pris en compte la situation spéciale du requérant en tant que policier. Elles valent également dans le contexte de l’article 14 et, même si l’on admet que la situation des policiers est comparable à celle de citoyens ordinaires, justifient la différence de traitement reprochée. Il n’y a donc pas violation de l’article 14 combiné avec les articles 10 ou 11.
Conclusion: non-violation (unanimité).
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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