Relatório especial nº 4/86 (Observações em conformidade com o nº 4 do artigo 206ºA do Tratado CEE) sobre a cooperação financeira e técnica com a Índia acompanhado das respostas da Comissão (87/C 75/01)

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Relatório especial nº 4/86 (Observações em conformidade com o nº 4 do artigo 206ºA do Tratado CEE) sobre a cooperação financeira e técnica com a Índia acompanhado das respostas da Comissão (87/C 75/01)

Jornal Oficial nº C 075 de 23/03/1987 p. 0001 - 0019

RELATÓRIO ESPECIAL N°. 4/86 (Observações em conformidade com o n° 4 do artigo 206°. A do Tratado CEE) sobre a cooperação financeira e técnica com a Índia acompanhado das respostas da Comissão (87/ C 75/01)

ÍNDICE

Pontos

1. Introdução .

1.1 - 1.5 2. Projectos financiados .

2.1 - 2.51

Fornecimentos de adubos .

2.1 - 2.14

Gestão das operações de fornecimento de adubos .

2.3 - 2.8 Relação entre as vantagens e os inconvenientes do fornecimento de adubos .

2.9 - 2.12

Vantagens .

2.9 - 2.10

Inconvenientes .

2.11 - 2.12

Conclusões .

2.13 - 2.14

Os fornecimentos de adubos apresentados como fundos de contrapartida .

2.15 - 2.21

Associação de projectos indianos ao fornecimento de adubos .

2.15 - 2.18

Natureza e alcance do mecanismo financeiro .

2.19 - 2.21

Projectos de desenvolvimento .

2.22 - 2.51

Renovação dos sistemas de irrigação .

2.24 - 2.29

Projecto-piloto para a criação de trutas .

2.30 - 2.37

Medidas destinadas a enfrentar circunstâncias excepcionais .

2.38 - 2.48

Construção de abrigos de protecção contra ciclones em Tamil Nadu .

2.39 - 2.44

Protecção contra ciclones e inundações em Orissa e no Bengala Ocidental .

2.45 - 2.48

Observações comuns aos projectos de desenvolvimento .

2.49 - 2.51

3. Sistema de gestão das ajudas concedidas à Índia .

3.1 - 3.32

Escrituração dos processos .

3.1 - 3.5 Meios administrativos utilizados pela Comunidade .

3.6 - 3.9 Mecanismo de pagamento das subvenções comunitárias .

3.10 - 3.28

O «Consolidated Fund of Índia» («Fundo Consolidado da Índia») .

3.11 - 3.14

Princípio do trânsito pelo Fundo .

3.11 - 1.5 Regras de repartição e transformação dos fundos recebidos .

3.12 - 3.14

Efeito nas subvenções comunitárias .

3.15 - 3.16

Pontos

Observações relativas ao funcionamento do Fundo .

3.17 - 3.22

Possibilidades de solução oferecidas pelo mecanismo do Fundo .

3.23 - 3.28

Cobrança de direitos aduaneiros .

3.29 - 1.5 Necessidade de um acordo geral .

3.30 - 3.32

4. Conclusões .

4.1 - 4.4 Anexo

Paginas

Exemplo de seis projectos associados aos fornecimentos de adubos: informações recolhidas pelo Tribunal .

17

Respostas da Comissão .

20 - 23

1. INTRODUÇÃO

1.1. Em 1974, o Conselho adoptou diversas resoluções estabelecendo o princípio da ajuda financeira e técnica aos países em vias de desenvolvimento não associados (PVDNA). Desde 1981 que essas ajudas se baseiam juridicamente no Regulamento (CEE) n° 442/81 do Conselho, de 17 de Fevereiro de 1981 (1). A cooperação financeira e técnica da Comunidade com a Índia teve, por seu lado, início em 1976 e atingiu actualmente o seu ponto de estabilização, representando cerca de 60 milhões de ECUs por ano. Juntamente com uma ajuda alimentar sensivelmente equivalente, os compromissos financeiros anuais da Comunidade ascendem a aproximadamente 120 milhões de ECUs.

1.2. O presente relatório tem por tema os projectos financiados na Índia, em conformidade com o artigo 930 do orçamento [«Cooperação financeira e técnica com os países em vias de desenvolvimento da América Latina e da Ásia» (PVDALA)]. Desde 1976, os referidos projectos, em número de cerca de vinte (ver o quadro 1), representam um compromisso comunitário total de 315 milhões de ECUs. Trata-se exclusivamente de financiamentos autónomos, uma vez que a Comunidade não enveredou por esquemas de financiamentos na Índia em conjunto com outros organismos doadores. Uma grande parte destes projectos está, neste momento, a ser levada a cabo. A auditoria do Tribunal de Contas incidiu sobre um financiamento de 200 milhões de ECUs (64 % do total), dos quais 128,3 milhões de ECUs foram controlados no próprio local (41 % das dotações autorizadas), no norte, oeste e sul do país. Além disso, foram conseguidas informações úteis a partir do estudo de um relatório do auditor financeiro da Comissão, elaborado em Setembro de 1985 e relativo a financiamentos no valor de 68,5 milhões de ECUs.

1.3. A auditoria efectuada conduz, no seu conjunto, a uma apreciação positiva dos resultados da cooperação financeira e técnica com Índia. Com efeito, em comparação com o de outros países em vias de desenvolvimento, o contexto indiano apresenta-se favorável. Nos Estados-membros da União Indiana, os serviços técnicos, responsáveis pela irrigação, sistemas hidráulicos, abastecimento de água, etc., a quem compete a realização da maior parte dos projectos financiados pela CEE, mostraram-se eficazes. Em alguns casos, os serviços criaram estruturas administrativas específicas para levarem a bom termo os projectos comunitários, facilitando assim a sua verificação e controlo.

1.4. N° entanto, a escolha e a execução dos mecanismos de gestão orçamentais e contabilísticos definidos, por comum acordo, pela Comunidade e pela Índia, suscitam sérias reservas, se bem que inicialmente tenham permitido um rápido arranque da cooperação com a Índia e a sua gestão por parte da Comunidade, com um número muito reduzido de quadros administrativos. Mas seria lamentável que, de futuro, as linhas de orientação adoptadas em 1976 continuassem a ser seguidas sem alteração.

1.5. O presente relatório engloba duas partes:

(a) projectos financiados;

(b) sistema de gestão das ajudas concedidas à Índia.

2. PROJECTOS FINANCIADOS

Fornecimentos de adubos

2.1. O exame da gestão e dos documentos contabilísticos revela que os fornecimentos de adubos representam, actualmente, autorizações no valor de 212 milhões de ECUs, ou seja 67,3 % do total da cooperação financeira e técnica com a Índia (ver quadro 1). Com efeito, desde 1979, a Comissão decide todos os anos, após parecer do Comité para a Ajuda aos Países em Vias de Desenvolvimento Não Associados (Comité PVDNA), financiar um fornecimento de adubos a favor da Índia. Em princípio, após essas decisões e a assinatura dos respectivos acordos de financiamento, as autoridades indianas - a Mineral and Metal Trading Corporation of India (MMTC) - em colaboração com a Comissão das Comunidades Europeias, abrem um concurso para selecção dos fornecedores de adubos, de origem comunitária, que apresentem as melhores ofertas. A MMTC celebra um contrato com esses fornecedores e, após estes terem cumprido as suas obrigações, paga-lhes e apresenta à Comissão das Comunidades Europeias as respectivas facturas de compra e/ou de transporte. Subsequentemente, e dentro dos limites das dotações autorizadas, a Comissão reembolsa, em divisas, as autoridades indianas, em relação aos fundos em questão.

2.2. Estas despesas encontram-se consignadas no artigo 930 do orçamento, o qual, desde 1981, se destina exclusivamente a cobrir as despesas autorizadas em conformidade com o Regulamento (CEE) n° 442/81 do Conselho de 17 de Fevereiro de 1981 (1). Subsistem, contudo, dúvidas quanto à articulação jurídica deste sistema com as regras definidas por aquele Regulamento. Com efeito, o n° 1 do artigo 6°. do Regulamento estipula que «A ajuda pode cobrir as despesas de importação . . . necessárias à realização dos projectos e dos programas». Nesta disposição fundamental, afirma-se implicitamente que a ajuda financeira e técnica consiste em financiar «projectos» e «programas», termos que continuam por definir mas que, obviamente, não incluem operações de comércio internacional. Além disso, apenas autoriza as importações secundárias relacionadas com a realização de projectos ou programas susceptíveis de incrementarem o desenvolvimento comunitário. As importações constituem, porém, o elemento principal das operações de fornecimento de adubos e, de acordo com o sentido do Regulamento, não são certamente necessárias para a realização de programas ou projectos financiados pela Comunidade.

Gestão das operações de fornecimento de adubos

2.3. Verifica-se, pelo exame dos respectivos processos, que foram efectuados pela Comissão, ou por sua conta, a

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intervalos regulares, estudos acerca das necessidades da Índia, em matéria de adubos. Infere-se claramente desses estudos que os adubos constituem um elemento fundamental da revolução verde indiana e que as necessidades crescentes da Índia neste domínio não podem ser satisfeitas exclusivamente pela sua produção interna, que, no entanto, se encontra em expansão. Consequentemente, qualquer contributo financeiro para o programa de importação da Índia suaviza de modo correspondente a balança de pagamentos estruturalmente deficitária daquele país. Neste aspecto, a ajuda comunitária é incontestavelmente útil e corresponde a uma necessidade real.

2.4. Contudo, as importações de adubos financiadas pela Comunidade dizem respeito, quase exclusivamente, a adubos azotados (à base de ureia), enquanto que os estudos acima referidos mostram que a Índia carece de adubos de natureza diferente, especialmente à base de cloreto de potássio, que os produtores europeus estariam em condições de fornecer. Ao ter acesso aos processos da Comissão, o Tribunal encontrou indícios de pressões exercidas pelos produtores europeus de adubos azotados.

2.5. As ofertas iniciais dos produtores europeus são muito semelhantes umas às outras, apresentando um nível de preços bastante elevado. Até à data, a MMTC tem renegociado os resultados dos concursos abertos entre os fornecedores que oferecem melhores condições, obtendo desse modo preços mais baixos, prática essa que leva a pensar que o processo internacional de abertura de concursos, decorrente das práticas comunitarias desde sempre seguidas, nem sempre permite obter os melhores preços.

2.6. As autoridades indianas abriram concursos, pelo menos uma vez, antes de a Comissão ter recebido o parecer do Comité PVDNA e, consequentemente, antes de ter tomado a decisão de financiar as importações de adubos.

2.7. Os serviços da Comissão nem sempre têm sido informados com antecedência, pelas autoridades indianas, das condições dos processos de adjudicação e, por vezes, nem lhes são facultadas as condições para assistirem ao exame das ofertas.

2.8. Pelo menos numa ocasião, um fornecedor, cujo estabelecimento principal se situava fora da Comunidade, recebeu 6,3 milhões de ECUs de financiamento comunitário. Os lucros dessa transacção não beneficiaram interesses europeus nem indianos.

Relação entre as vantagens e os inconvenientes do fornecimento de adubos

Vantagens

2.9. A primeira vantagem a favor do financiamento das operações de fornecimento de adubos reside no facto de estes serem incontestavelmente necessários para que a economia indiana veja assegurada a sua expansão agrícola (ver ponto 2.3). Para a Comunidade, no entanto, a vantagem principal é, provavelmente, de ordem administrativa. As operações são de fácil gestão, uma vez que basta acompanhar os processos de concurso e efectuar os pagamentos, com base

nos contratos e nos pedidos de reembolso. As transferências de fundos efectuam-se com rapidez, como demonstra claramente o quadro 1, pelo qual se verifica que os fornecimentos de adubos anteriores a 1984 foram pagos na íntegra, ao passo que, relativamente a projectos de outros géneros, apenas os que foram decididos antes de 1978 se encontram agora definitivamente concluídos. A escolha deste sistema, no início da cooperação entre a Índia e a CEE, podia explicar-se, pela necessidade política de progredir com rapidez e pela quase inexistência de meios administrativos por parte da Direcção Geral do Desenvolvimento (DG VIII) (ver pontos 3.6 - 3.9).

2.10. Outra consequência resulta do facto de as divisas comunitárias utilizadas se destinarem, em última instância, a exportadores também comunitários. Por outras palavras, trata-se de uma ajuda «com contrapartidas». Num contexto que se encontra marcado pelo proteccionismo indiano e pela concorrência dos exportadores japoneses e norte-americanos, o fornecimento de adubos garante uma exportação de bens europeus equivalente à subvenção comunitária concedida.

Inconvenientes

2.11. A partir da entrega dos adubos, ja não é possível qualquer outra transferência de produtos ou tecnologia, da Europa para o país beneficiário. Contudo, à medida que se decide a abrir, de forma cautelosa e progressiva, determinadas portas do seu comércio externo, a Índia revela-se muito interessada em transferências de tecnologia nos domínios em que considera haver lacunas a preencher. Esta atitude, que é evidente a um nível muito elevado, parece menos acentuada nos níveis administrativos intermédios, mas é de novo perceptível junto dos responsáveis locais dos projectos.

2.12. O fornecimento de adubos nem sequer dá origem a contactos duráveis. Contudo, tudo se passaria de outro modo se fosse fornecida tecnologia mais avançada (por exemplo, material agro-industrial) aliada à competente assistência técnica, ou se, pelo menos, o fornecimento implicasse indirectamente essa contribuição tecnológica. Poderia estudar-se, por exemplo, a possibilidade de financiar a construção de complexos de trituração para produção de óleos vegetais alimentares, de que a população indiana tem grande necessidade e cujas matérias-primas seriam, inicialmente, fornecidas pela Comunidade.

Conclusões

2.13. Em resumo, a política actual consiste em fornecer 67,3 % da ajudas comunitária sob a forma de materiais de consumo, limitando-se a fornecer, entre todos os possíveis, exclusivamente adubos azotados. Seria aconselhável reduzir progressivamente a proporção que o fornecimento de materiais de consumo representa em relação ao total da ajuda à Índia, desde que este país aceite, ou deseje mesmo, essa redução. Dessa forma, aumentariam as possibilidades de financiar projectos de investimento. Paralelamente a essa progressiva redução, tornar-se-ia necessário que a Comunidade estabelecesse, tanto em Bruxelas como em Nova Deli, serviços administrativos e financeiros à altura de, em colaboração com as autoridades indianas, desenvolverem um número crescente de projectos e programas capazes de contribuir, com a máxima eficácia, para a realização dos principais objectivos de desenvolvimento expressos no Regulamento (CEE) n° 442/82 (1), nomeadamente o desenvolvimento do meio rural e da produção alimentar, a favor das camadas mais necessitadas da população.

2.14. Caso prossiga o fornecimento de materiais de consumo, torna-se necessário que não se limite apenas aos adubos. Além disso, mesmo em matéria de adubos, existem outros produtos básicos, além da ureia.

Os fornecimentos de adubos apresentados como fundos de contrapartida

Associação de projectos indianos ao fornecimento de adubos

2.15. A Comissão tem frequentemente apresentado os fornecimentos de adubos como projectos de desenvolvimento, anexando-lhes listas de projectos de investimento, dos quais determinados fornecimentos são considerados contrapartida. Embora, a nível das contas comunitárias, não subsista qualquer dúvida de que a autorização e o pagamento se referem aos fornecimentos de adubos, como aliás, se pode verificar pelo exame caso a caso dos documentos justificativos da despesa, existe certa ambiguidade nas decisões apresentadas ao Conselho de Ministros (Comité PVDNA) e nos acordos de financiamento assinados com a República da Índia.

2.16. Entre 1978 e 1980, a Comissão apresentara a operação como um fornecimento de adubos, na condição de a Índia realizar determinados investimentos. Mais tarde, apresentou a operação como um financiamento de investimentos, efectuado sob a forma de entrega de adubos. Até 1984, as decisões e os acordos de financiamento continuaram, no entanto, a ser designados por «fornecimentos de adubos», tendo as observações dos Estados-membros, no Comité PVDNA, incidido exclusivamente sobre a necessidade, ou não, de pagar uma ajuda à Índia sob a forma de materiais de consumo. Os projectos de desenvolvimento associados ao fornecimento de adubos nunca foram postos em causa por méritos ou deficiências próprias.

2.17. Pelo exame dos processos, não é possível compreender se a Comunidade, ao tomar a sua decisão, teve em vista financiar, através de dotações orçamentais, a importação de adubos comunitários por parte da Índia, na condição de serem levadas a cabo, em nome da Comunidade, medidas específicas de desenvolvimento financiadas pelo orçamento da República da Índia; ou se a Comunidade pretendeu financiar medidas específicas de desenvolvimento, pagando a sua contribuição em espécie, sob a forma de adubos que o beneficiário não necessita de pagar em divisas.

2.18. Conforme expresso nos pontos 2.1 e 2.15, a análise da gestão orçamental e contabilística não deixa qualquer dúvida: trata-se, concretamente, de fornecimentos de adubos. Contudo a Comunidade conseguiu que a República da Índia especifique, no seu programa de investimentos, os projectos que associa «politicamente» ao fornecimento de adubos e em relação aos quais consente que a Comunidade exerça uma certa fiscalização (envio de relatórios de execução, aceitação de visitas e de conselhos de peritos, e reconhecimento de um direito de controlo comunitário). É pertinente perguntar que outros resultados se esperam deste processo de identificação. Apenas são apresentados à Comunidade projectos financiados totalmente em rupias, o que, normalmente, exclui qualquer importação de bens e serviços provenientes da Europa (ver ponto 2.11). A República da Índia, por seu lado, aceita ficar duplamente «vinculada» pela ajuda que recebe. Em primeiro lugar, apenas pode adquirir adubos comunitários. Em segundo, aceita determinadas limitações ao bom andamento do seu programa de desenvolvimento interno.

Natureza a alcance do mecanismo financeiro

2.19. Sob o ponto de vista financeiro, a apresentação feita pela Comissão não pode, de forma alguma, considerar-se uma operação de «contrapartida», como a que existe em matéria de ajuda alimentar:

(a) no caso da ajuda alimentar, os produtos fornecidos são simplesmente vendidos. Os fundos obtidos a partir dessa venda são creditados numa conta que é seguidamente utilizada para financiar directamente projectos relacionados com o desenvolvimento do sector produtivo, cuja carência era inicialmente dissimulada pela importação. Sob o ponto de vista contabilístico, a sequência é contínua. É perfeitamente possível acompanhar a utilização dos fundos comunitários desde a autorização da despesa inicial até à utilização final das dotações autorizadas, isto é à realização do investimento de contrapartida;

(b) pelo contrário, no caso do mecanismo efectuado com os adubos, não existe vínculo financeiro entre a autorização inicial referente aos fornecimentos e a execução por parte da República da Índia, a nível da realização do projecto associado. As receitas provenientes da venda dos adubos no mercado indiano não são creditadas numa conta que posteriormente sirva para financiar os referidos projectos, os quais são financiados em rupias pelo orçamento indiano, geralmente após vários anos.

2.20. A Comissão não assegura qualquer verificação relativamente ao compromisso assumido pelo Estado beneficiário, no sentido de financiar os projectos associados. Aliás, também não é assegurada a verificação contabilística dos pagamentos efectuados na Índia com o objectivo de pôr

em prática esses projectos. Em Nova Deli, o conselheiro para o desenvolvimento não pode impor qualquer sanção financeira, particularmente o não pagamento das dotações necessárias ao progresso dos «projectos», uma vez que essas dotações foram já há muito empregues para financiar os fornecimentos de adubos, e que, além disso, são irrecuperáveis, dado que foram já pagas a terceiros, os quais, pela sua parte, cumpriram as suas obrigações. Encontra-se, consequentemente, em posição muito pouco cómoda para obter qualquer informação que lhe permita acompanhar o progresso, as dificuldades ou os atrasos dos referidos «projectos». N° caso dos fornecimentos de adubos, esta forma de agir é, aliás, lógica.

2.21. Se, contudo, como a apresentação das decisões de financiamento poderá parecer indicar, este tipo de operação fosse considerado como financiamento de um investimento, seria nesse caso totalmente contrário ao Regulamento Financeiro que as dotações da Comunidade fossem postas à disposição do Estado beneficiário antes de os projectos terem início. O fornecimento de adubos seria, então, considerado como um adiantamento, aliás perfeitamente irregular. Além disso, uma verificação contabilística da utilização desses adiantamentos mostraria que, de facto, uma grande percentagem das verbas actualmente contabilizadas como despesas relativas à cooperação com a Índia, não foi ainda utilizada em qualquer projecto. O Tribunal visitou, por exemplo, um projecto de irrigação de média escala no Gujarat - o Projecto KALI II - o qual, associado ao fornecimento de adubos NA/83/26, se encontra incluído nas contas da Comunidade como despesa comunitária totalmente autorizada e paga desde Julho de 1985 (data do pagamento dos adubos). Na realidade, em Abril de 1986, este equipamento não tinha sido alvo de qualquer desembolso por parte de quem quer que fosse e em qualquer local, não se tendo, aliás, sequer, iniciado a sua utilização. Este exemplo está longe de constituir uma excepção (ver, em anexo, as informações recolhidas pelo Tribunal, referentes a projectos associados aos fornecimentos de adubos).

Projectos de desenvolvimento

2.22. Em comparação com os fornecimentos de adubos, os projectos de desenvolvimento, aprovados nitidamente como tais pelas instâncias comunitárias, constituem hoje em dia apenas 32,7 % da cooperação financeira e técnica com a Índia, ascendendo o seu montante total a 103 milhões de ECUs. Esta percentagem relativamente baixa é deveras lamentável, se não inquietante. A análise das contas a partir de 1975 não apresenta qualquer tendência para o seu aumento progressivo, apesar de se tratar da utilização normal do artigo 930.

2.23. Os financiamentos deste género correspondem efectivamente à letra e ao espírito do Regulamento (CEE)

n° 442/81 (1):

(a) trata-se, de facto, de financiar projectos, ou seja, habitualmente, investimentos tendentes à melhoria das

estruturas dos países beneficiários, ou programas, isto é, conjuntos de medidas com um mesmo objectivo (desenvolvimento de facilidades de crédito nas áreas rurais, complexos de investigação, etc.), tal como estipula o Regulamento (ver, em especial, artigo 6°.) (1);

(b) o financiamento directo em ECUs permite, quando necessário, que os pagamentos sejam efectuados em moeda local ou em divisas, sendo por vezes efectuados directamente pela Comissão, sob o seu controlo directo, a favor dos fornecedores de material ou de serviços de peritagem. Verifica-se, assim, uma cooperação efectiva, segundo a qual as contribuições de ordem técnica oriundas da Comunidade e as contribuições provenientes do Estado beneficiário conduzem à realização dos projectos;

(c) a aplicação das disposições do Regulamento Financeiro não é coarctada por uma ruptura do mecanismo financeiro e contabilístico, continuando a ser possível organizar automaticamente uma verificação e um controlo apropriados, particularmente em relação aos adiantamentos. O facto de a Comissão se reservar o direito de, eventualmente, não pagar os fundos autorizados, e especialmente o saldo final, no caso de o acordo de financiamento não ser respeitado, estimula os serviços da Comissão e as autoridades indianas a uma efectiva verificação administrativa e técnica.

As observações seguintes dizem respeito a sete acções, que envolvem 33,1 milhões de ECUs.

Renovação dos sistemas de irrigação

2.24. O acordo de financiamento NA/83/18, de Junho de 1984, estipula que a Comunidade auxiliará directamente o Governo da Índia, até ao limite de 25 milhões de ECUs, no financiamento de um programa de renovação, com a duração de cinco anos, de 150 micro-sistemas de irrigação situados em Tamil Nadu, cujo custo é avaliado em 41,3 milhões de ECUs. Os sistemas a renovar são extremamente antigos (em alguns casos, centenários). Trata-se de ligeiras depressões naturais, limitadas por pequenos diques feitos de terra, os quais permitem reter as chuvas provocadas pela monção. Cada um destes reservatórios naturais abastece, por gravitação, áreas de irrigação, de aproximadamente, uma centena de hectares.

2.25. N° início de 1985, a Comissão enviou um perito ao local durante uma semana, após o que o programa registou um bom arranque. O Estado de Tamil Nadu elaborou estruturas administrativas e técnicas ad hoc, submetidas a procedimentos de auditoria sérios e bem definidos, os

quais controlam atentamente a qualidade do trabalho

efectuado.

2.26 Dos 150 locais indicados, 48 foram alvo de apreciação positiva. De acordo com os critérios do Banco Mundial, apresentam taxas actualizadas de rentabilidade, ao longo de 25 anos, de 2 ou até 2,5, encontrando-se em fase de

renovação. Seis outros encontram-se actualmente em apre-

ciação. Em 36 sistemas, os trabalhos executados enfermaram de uma certa lentidão (selecção efectuada por concurso entre empreiteiros que utilizam mão-de-obra agrícola sazonal) mas nem por isso deixaram de ser perfeitos. Os custos reais afastam-se ligeiramente das previsões, devendo os objectivos sofrer uma ligeira redução.

2.27. Foi dedicada particular atenção à futura gestão das áreas irrigadas (sistema de distribuição da água, etc.). É já certo que os sistemas de irrigação melhorados serão plenamente utilizados por uma população agrícola que pratica a irrigação há cerca de um milhar de anos.

2.28. A irrigação efectuada por gravitação é um processo milenário que apresenta a vantagem de não necessitar de bombagem e de não consumir energia. Mas, por outro lado, necessita de reservas de água extensas e pouco profundas, as quais inutilizam bastante terra cultivável e provocam forte evaporação. Estes inconvenientes poderiam ser evitados, tornando os reservatórios mais profundos, o que, contudo, implicaria a utilização do método de bombagem e, consequentemente, consumo de energia. Considerando o estado actual da economia do Tamil Nadu, onde a energia hidroeléctrica é ainda bastante limitada e a energia nuclear se encontra em fase experimental, é provavelmente nas energias eólica e solar que se poderá procurar uma solução. Tendo em conta os custos/vantagens respectivos destas alternativas, talvez fosse interessante averiguar se o rendimento do projecto não seria melhorado através da instalação de sistemas deste tipo, com o auxílio de assistência técnica europeia. Se os resultados fossem positivos, o impacto em matéria de desenvolvimento seria importante, dado que o Tamil Nadu tem ainda várias centenas de microssistemas para renovar.

2.29. N° que diz respeito ao financiamento, as autoridades do Tamil Nadu gastaram, até à data, cerca de 1,6 milhões de ECUs. A Comissão, com base em documentos justificativos [aliás incompletos (2)], procedeu a um primeiro pagamento, no montante de 1,32 milhões de ECUs, a favor do Governo central da Índia. Este ficou com 30 % do montante e colocou o restante à disposição do Tamil Nadu, 70 % (equivalentes a cerca de 0,65 milhões de ECUs) sob a forma de empréstimos, e 30 % (equivalentes a cerca de 0,27 milhões de ECUs) sob a forma de subvenções. É de salientar que se trata de um resultado contrário ao acordo de financiamento, assinado entre as duas partes (ver pontos 3.11 - 3.16).

Projecto-piloto para a criação de trutas

2.30. O acordo NA/82/30 celebrado, em fins de 1983, entre a Comunidade e a República da Índia, estipula que a Comunidade deverá contribuir com 1 milhão de ECUs para a realização de um projecto de duas fases, com a duração total de três anos e meio, destinado a demonstrar a possibilidade da produção de trutas «arco-íris» na Cachemira. O custo total deste projecto está avaliado em 1,37 milhões de ECUs. Trata-se de, com o auxílio de assistência técnica europeia, introduzir, numa região onde existem já alguns centros

experimentais de criação de carpas, novos equipamentos e técnicas, visando desenvolver a produção local de trutas. Todos os anos se tornava necessário produzir, na fase I,

10 toneladas de trutas, e na fase II, 400 000 peixes miúdos, para que 50 produtores pudessem, por sua vez, produzir trutas.

2.31. Trata-se de um projecto-piloto, iniciado pela Comissão, em estreita colaboração com o Estado de Jammu e Cachemira, e com uma grande componente de assistência técnica. Apesar do montante relativamente modesto dos fundos autorizados, o projecto foi alvo de importante preparação e controlo administrativo por parte da Comissão.

2.32. O estudo da viabilidade do projecto foi confiado a um perito escocês, através de contrato particular. Posteriormente, o contrato para a assistência técnica necessária ao desenvolvimento do projecto em si foi celebrado com o mesmo perito, e assinado alguns dias após o acordo de financiamento. Este, no entanto, estipulava, no ponto 6.3: «A assistência técnica será confiada a um consultor da Comunidade, escolhido pela Comissão, segundo as suas regras habituais».

2.33. N° acordo de financiamento afirma-se também, no ponto 6.1, que «os equipamentos e fornecimentos de origem estrangeira serão provenientes dos Estados-membros da CEE, após serem solicitados orçamentos a fabricantes da CEE», procedimento que nunca foi seguido.

2.34. Concluíram-se os trabalhos da fase I, tendo sido atingidos os objectivos previstos. Provou-se que, tecnicamente, é possível a produção de trutas na Cachemira. Falta ainda consolidar a transferência de tecnologia, para garantir que os técnicos locais se encontrem aptos a prosseguir essa produção, particularmente delicada no que diz respeito à alimentação do peixe miúdo e das trutas. Falta, sobretudo, ainda, confirmar pela experiência, a existência de um mercado lucrativo, em larga escala, para as trutas produzidas, e a possibilidade de desenvolver estruturas de comercialização adequadas.

2.35. A delegação da Comissão em Nova Deli tem acompanhado o projecto da forma mais conveniente. O conselheiro para o desenvolvimento, receando que o projecto fosse afastado dos seus objectivos pelas autoridades de Jammu e Cachemira (no sentido de uma produção semi-industrial, em vez da difusão de técnicas e recursos novos a nível das aldeias), conseguiu que o projecto fosse alvo de

uma avaliação intermédia, anterior ao financiamento da fase II.

2.36. Dos 724 000 ECUs previstos para a aquisição de material e assistência técnica, foram já pagos pela Comunidade cerca de 400 000 ECUs. Por outro lado, as autoridades de Jammu e Cachemira não apresentaram qualquer pedido de reembolso relativamente aos 276 000 ECUs, a que se podem considerar com direito, devido a trabalhos de engenharia civil por elas efectuados, que se elevam já a aproximadamente 300 000 ECUs. Com efeito, as autoridades locais preferem receber as dotações comunitárias integralmente sob a forma de assistência técnica ou material

importado suplementares, e não através dos processos de financiamento indianos que lhes são aplicáveis (ver pontos 3.11 - 3.16). Neste caso específico, as autoridades locais apenas poderiam receber 70 % dos 276 000 ECUs (ou seja, 193 000 ECUs), dos quais 70 % (135 240 ECUs) sob a forma de empréstimos e 30 % (57 960 ECUs) sob a forma de subvenções.

2.37. O desenvolvimento do projecto-piloto depende da aquisição de material importado (aparelhos de medida, veículos todo-o-terreno). As autoridades da Cachemira já se viram obrigadas a pagar ao Governo central pesados direitos aduaneiros, entre 100 % e 300 %, conforme os produtos, num montante total de aproximadamente 0,140 milhões de ECUs (ver ponto 3.29).

Medidas destinadas a enfrentar circunstâncias excepcionais

2.38. Iniciaram-se oito projectos na Índia, na valor total de 21,9 milhões de ECUs, com o objectivo de fazer face a circunstâncias excepcionais [n° 3 do artigo 3g. do Regulamento (CEE) n° 442/81 (1)]. Foram examinados cinco, relativos à construção de abrigos em Tamil Nadu, Orissa e no Bengala Ocidental, envolvendo um montante total de

7,1 milhões de ECUs.

Construção de abrigos de protecção contra ciclones em Tamil Nadu

2.39. Em conformidade com três acordos de financiamento sucessivos (NA/78/2, NA/80/34 e NA/82/6), a Comunidade comprometeu-se a financiar, em 1 milhão de ECUs, 0,6 milhões de ECUs e 1 milhão de ECUs, respectivamente, três projectos referentes à construção de 50, 20 e 30 abrigos de protecção contra ciclones. Trata-se de edifícios circulares, com cerca de 400 m$ de superfície, distribuídos ao longo da costa do Tamil Nadu, onde as populações rurais se poderão abrigar, em caso de tempestades ou ciclones. Durante os períodos de bom tempo, os referidos abrigos podem ser utilizados para fins sociais (escolas, dispensários, salas de reunião, etc.), cujo carácter temporário ou esporádico seja compatível com a sua finalidade principal.

2.40. Na zona crítica vivem vários milhões de habitantes. Na melhor das hipóteses os 100 abrigos previstos poderão servir de protecção a 100 000 pessoas. A sua construção já deveria ter sido completada, mas apenas os abrigos da fase I estavam quase terminados (44) ou em vias de conclusão (6). Quanto aos da fase II, 6 estavam terminados e 13 ainda em construção. A fase III não originou ainda qualquer despesa, dado não ter sido ainda escolhido o local para todos os abrigos.

2.41. A construção dos abrigos da primeira fase apenas foi possível com um excesso de custos de aproximadamente 50 %. Quanto aos que se encontram em construção, as despesas já efectuadas ultrapassam os custos totais previstos. A construção dos restantes será efectuada por preços ainda muito mais elevados, dado que estão localizados em zonas de acesso muito difícil, e que esse factor de acessibilidade triplica os custos dos trabalhos, em relação a estas últimas séries. N° período em referência, a inflação situou-se entre 5 % e 15 % por ano. Lamenta-se, consequentemente, que os custos inicialmente previstos e acordados para a terceira fase tenham sido a repetição pura e simples dos da segunda fase. As autoridades do Tamil Nadu, que suportam os custos excedentes, terão, para o bom andamento do programa, a alternativa entre reduzir os seus objectivos ou utilizar recursos suplementares.

2.42. Com base nos documentos justificativos do progresso dos trabalhos e das despesas efectuadas pelas autoridades do Tamil Nadu, as autoridades indianas receberam pagamentos parciais de dotações, num montante de aproximadamente 1,8 milhões de ECUs. Por derrogação do procedimento descrito nos pontos 3.11 - 3.16, esse montante foi integralmente restituído pelas autoridades centrais às autoridades do Tamil Nadu. Contudo, aproximadamente 70 % do pagamento foi efectuado sob a forma de empréstimos, e somente 30 % sob a forma de subvenções.

2.43. A qualidade dos abrigos é satisfatória. Contudo, quando são entregues às autoridades das aldeias, a sua manutenção nem sempre é a mais conveniente. Além disso, há grande possibilidade de não virem a ser utilizados, como previsto, em casos de tempestades ou ciclones, dado que se encontram todos ocupados, com carácter permanente, por refugiados do Sri Lanka. Em alguns casos, existem até construções permanentes anexas aos abrigos, o que indica um início de fixação das populações.

2.44. A utilização dos abrigos em caso de ciclone implica que as populações em causa sejam prevenidas com antecedência e concordem em abandonar as suas casas. Porém, os sistemas de alarme previstos para a fase III encontram-se ainda em estudo, verificando-se demoras na sua instalação. Por outro lado, as populações, quando dos ciclones mais recentes, têm, por vezes, mostrado relutância em deixar os seus haveres sem vigilância. Apesar de tudo, em alguns casos, a utilização dos abrigos foi referida pela imprensa local.

Protecção contra ciclones e inundações em Orissa e no Bengala Ocidental

2.45. Os acordos de financiamento NA/79/36 e NA/79/37 de Fevereiro de 1980, equivalentes a um valor total de 4,5 milhões de ECUs, previam a construção de cerca de cem abrigos, cinquenta locais de aterragem para helicópteros, e 100 locais elevados para implantação de aldeias, e ainda o fornecimento de barcos salva-vidas, bem como outras medidas do mesmo tipo.

2.46. Na generalidade, os custos reais têm-se revelado muito superiores aos previstos, implicando uma quase inevitável redução de objectivos. Os programas, cuja conclusão estava prevista para o início de 1983, têm sofrido atrasos. Os pagamentos comunitários (cerca de 3 milhões de ECUs no início de 1985) têm chegado com lentidão às autoridades locais responsáveis por esses projectos.

2.47. Os fundos foram integralmente transferidos para os Estados em questão, 70 % (equivalentes a 2 milhões de ECUs) sob a forma de empréstimos, e somente 30 % (equivalentes a 1 milhão de ECUs) sob a forma de subvenções.

2.48. Os trabalhos efectuados são de boa qualidade, à excepção de algumas lacunas pontuais por vezes a lamentar (por exemplo, uma comporta não concluída num dique de protecção contra inundações).

Observações comuns aos projectos de desenvolvimento

2.49. Os projectos de desenvolvimento financiados nos termos do artigo 930 não se relacionam com qualquer operação comercial. O facto de o seu financiamento ser inteiramente assegurado em divisas convertíveis, deveria ter permitido levar a cabo efectivas medidas de cooperação. As autoridades indianas nunca manifestaram, aliás, a menor relutância a esse respeito. Apesar disso, a selecção de projectos não se tem até à data orientado no sentido de medidas desse género. O projecto-piloto para a criação de trutas (ver ponto 2.30) é o único ao qual foi conferida tal orientação. A delimitação, por parte do conselheiro para o desenvolvimento da delegação, de medidas relativas a um domínio muito específico do desenvolvimento rural da Índia, bem como a sua apresentação sob a forma de projectos atraentes, poderiam, no futuro, estar na base de uma nova fase de cooperação com aquele país. Foram já apresentadas sugestões nesse sentido, especialmente pela delegação em Nova Deli, que merecem ser consideradas, como as que dizem respeito à cartografia dos terrenos em áreas não estratégicas, ao desenvolvimento de tecnologias agroalimentares, à gestão das águas nos sistemas de irrigação, e ainda às técnicas genéticas e veterinárias em matéria de criação de animais. A Comunidade poderia desempenhar um papel diferente do de financiador passivo, ao qual, presentemente, se limita com demasiada frequência. A delimitação de certas necessidades específicas, em que a ajuda comunitária se pudesse especializar, traria a vantagem dupla de fomentar a maior concentração possível de meios humanos, intelectuais, financeiros e técnicos da Comunidade a favor da Índia, e de facilitar o acompanhamento e supervisão das medidas empreendidas. De tudo isto apenas poderia resultar uma maior eficácia.

2.50. Quanto à aplicação dos projectos, à excepção das observações relativas aos sistemas de gestão das ajudas, expostas na segunda parte do relatório, as visitas aos locais permitem demonstrar que os projectos assistidos pela Comunidade foram, na sua generalidade, bem geridos pelas autoridades indianas, tanto centrais como locais. Nomeadamente a verificação dos processos locais de concursos, contratos de trabalho e pagamentos, bem como as informações recolhidas sobre a administração local dos projectos, revelam uma gestão bastante séria.

2.51. As principais críticas referem-se aos frequentes erros de programação de prazos e de custos (do que resulta,

muitas vezes, a redução dos objectivos, em termos quantita-

tivos), devidos, em grande parte, ao recurso a empreiteiros locais sazonais, por essa razão não preparados para a realização dos trabalhos nos prazos fixados. Sem pretender pôr em causa a preferência conferida a essa categoria de empreiteiros, que apresenta a vantagem de empregar, na época baixa, uma mão-de-obra que, de outro modo, se encontraria desocupada, seria desejável que a programação das operações tivesse em conta as consequências que tal recurso inevitavelmente acarreta para o progresso dos trabalhos. As sanções por atraso, actualmente quase inexistentes, poderiam, assim, ser aumentadas e postas em prática.

3. SISTEMA DE GESTÃO DAS AJUDAS CONCEDIDAS À ÍNDIA

Escrituração dos processos

3.1. Os exames efectuados nos diferentes serviços geográficos, técnicos e financeiros, responsáveis pela aprovação e gestão da ajuda comunitária, evidenciaram uma difusão simultaneamente irregular e incoerente da informação existente na Comissão. Em alguns casos, nenhum processo contém o mínimo de informação necessária ao acompanhamento dos projectos. Certas lacunas podem ser atribuídas à evolução das estruturas administrativas (dispersão dos serviços, mudança do responsável pelos processos, etc.), outras aos processos de gestão administrativa utilizados ou à escolha dos modos de financiamento adoptado.

3.2. O acompanhamento dos projectos cabe aos serviços geográficos e técnicos da Comissão. É da sua competência verificar se as acções decorrem de acordo com os calendários fixados e atingem os objectivos acordados à partida. Por essa razão, a apresentação, pelo beneficiário, de documentos técnicos preparatórios ou de relatórios provisórios de execução é, nos acordos de financiamento, frequentemente apresentada como condição prévia para o pagamento da subvenção comunitária ou de uma parte desta. Se os referidos documentos, no momento da sua recepção pelos serviços de correio, forem apresentados como apoio de um pedido de pagamento, são directamente enviados ao serviço financeiro da DG VIII, o qual nem sempre envia cópia aos serviços geográficos ou mesmo aos serviços técnicos. Por seu lado, estes serviços, onde vão convergir as cópias, sem anexos, dos pedidos de fundos, não solicitam sistematicamente ao serviço financeiro informações acerca do conteúdo, que é essencial, desses anexos. O Tribunal pôde assim constatar que vários processos (geográficos e técnicos) não continham documentos de informação que existiam nos processos financeiros.

3.3. Os serviços técnicos são, em princípio, responsáveis pela assistência técnica aos projectos. Para poderem desempenhar essa tarefa, está previsto que sejam consultados sobre

o andamento dos mesmos, antes de se proceder ao pagamento de cada subvenção. O trabalho dos serviços técnicos encontra-se, aliás, organizado de acordo com esta disposição. Porém, certos processos vão-se avolumando sem que a Comissão efectue os pagamentos que lhes dizem respeito. É, nomeadamente, o caso dos pseudoprojectos levados a cabo em relação aos fornecimentos de adubos, cujos pagamentos a empreiteiros e a fornecedores são efectuados directamente pelas autoridades indianas. Neste caso, os serviços financeiros nunca solicitam o parecer dos serviços técnicos. Daí resulta, inevitavelmente, que os processos técnicos não contêm praticamente sinal do acompanhamento dos projectos.

3.4. Relativamente aos projectos associados às operações «adubos», está previsto que, tal como no que respeita aos projectos financiados pela Comunidade, as autoridades responsáveis pela sua execução apresentem, a intervalos regulares, relatórios provisórios que permitam acompanhar a evolução do projecto. Porém, neste caso específico, os fundos comunitários são pagos muito rapidamente, a título de reembolso do preço das importações de adubos, frequentemente muito antes de os projectos associados serem realizados localmente. A apresentação de relatórios provisórios de execução já não constitui, portanto, condição que justifique um pagamento posterior por parte da Comunidade. Assim, não é surpreendente verificar-se que, no caso de projectos associados aos fornecimentos de adubos, frequentemente os processos da Comissão não contêm qualquer relatório de execução, quer se trate dos processos técnicos, pela razão exposta no ponto 3.3, ou dos processos geográficos e financeiros, por esta única razão suplementar.

3.5. Estas deficiências não são puramente formais. A ausência de informação nos processos constitui a causa e o reflexo de uma falta de controlo do próprio processo. A falta de acompanhamento do processo constitui, por si, uma lacuna, por não permitir identificar um projecto que se degrada, analisar as suas causas, ou dar pareceres sobre a sua eventual recuperação, mas constitui ainda motivo para deficiências na identificação e na negociação de projectos futuros, devido à falta de experiência e de informação crítica que permita, eventualmente, contestar ou modificar o conteúdo de novos projectos apresentados à Comunidade para financiamento.

Meios administrativos utilizados pela Comunidade

3.6. Os meios administrativos utilizados pela Comunidade - Direcção-Geral das Relações Externas (DG I), DG VIII e delegação da Comissão em Nova Deli - para preparar, seleccionar, negociar, executar e controlar as acções financiadas no âmbito da cooperação com a Índia, são insuficientes. A discrepância alcança proporções tais, que a boa qualidade dos serviços prestados não pode, de forma alguma, chegar a compensá-lo.

3.7. Em Bruxelas (DG I), durante todo o ano de 1985, no decurso do qual foi preparada a missão do Tribunal, não foi designado qualquer responsável geográfico (Desk Officer)

para a Índia. O agente competente tinha sido chamado a ocupar outro cargo no início do ano e só foi substituído no mês de Dezembro. Para se avaliar o que esta situação representa de inadmissível, basta lembrar que a Índia, com um financiamento anual da ordem dos 130 milhões de ECUs, é, de longe, o mais importante de todos os países em desenvolvimento auxiliados pela CEE. Além disso, precisamente desde há um ou dois anos, a futura evolução da cooperação com a Índia requer um maior esforço de reflexão e uma boa ligação entre Bruxelas e a delegação em Nova Deli. A não existência de um responsável geográfico desde o fim de 1984 é, portanto, extremamente criticável.

3.8. A delegação da Comissão na Índia, estabelecida em Maio de 1983, é responsável pelas questões de cooperação com a Índia, o Nepal e o Butão. É, portanto, muito jovem. Foi aí colocado um conselheiro para o desenvolvimento, remunerado, assim como os seus colaboradores mais próximos, a partir das dotações previstas no artigo 930 do orçamento, segundo os procedimentos da Associação Europeia para a Cooperação. Estes custos são, como em casos semelhantes, atribuídos a uma reserva de crédito que representa cerca de 3 % das dotações concedidas à cooperação financeira e técnica com os PVDALA. Este valor de 3 % constitui um máximo autorizado anualmente pelo Conselho. A essa reserva atribui-se ainda o custo dos peritos técnicos externos, recrutados para vigiar e emitir pareceres sobre a execução dos projectos. O conselheiro para o desenvolvimento dispõe de recursos administrativos suficientes (dotações de missão adequadas, colaboradores administrativos, etc.). Contudo, não explorou até este momento a possibilidade que lhe foi oferecida de recrutar um adjunto local de nível universitário. Tal recrutamento teria sido, desde o início, extremamente útil. Considera-se absolutamente anómalo que, passados dois anos, ainda não tenha sido

efectuado.

3.9. De facto, o sistema de gestão das ajudas para o desenvolvimento evoluiu muito pouco nos últimos vinte anos. Foi progressivamente estabelecido em países geralmente pouco povoados, tendo sido assegurada uma presença comunitária através da implantação de delegações ou de gabinetes na quase totalidade dos países beneficiários. A fiscalização do funcionamento deste mecanismo, efectuada a partir de Bruxelas, também tem podido recorrer frequentemente a visitas ao próprio local. O alargamento, verificado desde há uma dezena de anos, do número dos beneficiários ao conjunto dos países em desenvolvimento, coloca o problema da gestão sob um novo ângulo. A zona a controlar já não corresponde às dimensões de um continente, mas de todo o mundo, incluindo, aliás, várias unidades geográficas (a Ásia do Sudeste, o subcontinente indiano, uma parte do Médio Oriente, a bacia mediterrânica, a América andina e a América central). Cada uma destas unidades corresponde às dimensões da África ao sul do Saará mas, à excepção dos países mediterrânicos, apenas é supervisionada por uma delegação com efectivos reduzidos, ao passo que os financiamentos comunitários são com frequência geograficamente muito dispersos (nomeadamente no caso do financiamento de programas, aos quais correspondem numerosos microprojectos). Doravante, nestes países, as visitas aos projectos no local, efectuadas a partir de Bruxelas ou da sede da delegação, não poderão constituir o meio quase exclusivo de assegurar o necessário acompanhamento. As visitas aos locais continuam a ser indispensáveis, nomeadamente as das delegações, mas devem integrar-se num sistema permanente de gestão e de controlo, realizado com base na contabilidade e em documentos justificativos, os quais pressupõem a existência de procedimentos de gestão rigorosos que cubram todas as actividades comunitárias nos países beneficiários da ajuda. Torna-se, portanto, indispensável que os mecanismos de gestão financeira e contabilística permitam um «monitoring» dos financiamentos decididos. Na sua falta, a Comunidade será levada a recorrer, cada vez com mais frequência, a financiamentos de carácter global, principalmente destinados a equilibrar o saldo das balanças de pagamentos dos países beneficiários. É devido a esse facto, por exemplo, que o sistema financeiro, administrativo e contabilístico adoptado nas relações com a Índia permite conhecer melhor os fundos desembolsados pela Comunidade do que os montantes efectivamente gastos, projecto a projecto, no local. A aceitação permanente deste tipo de situação seria suficiente para tornar a Comunidade incapaz de avaliar, ainda que em termos gerais, os efeitos da ajuda para o desenvolvimento por ela concedida.

Mecanismo de pagamento das subvenções comunitárias

3.10. Os termos dos acordos que regulam o financiamento das operações de cooperação financeira e técnica com a Índia variam segundo os projectos financiados, embora estejam sujeitos a uma lógica comum. As dotações, expressas em ECUs, são, mediante apresentação dos documentos justificativos apropriados, colocadas, sob a forma de sub-

venções directas, à disposição do governo da Índia, o qual as envia (em inglês: «to channel», «to pass on») às autoridades locais responsáveis pelos projectos. O Tribunal, com base nos documentos justificativos em que se baseiam os pagamentos efectuados pela Comissão, podia supor que as subvenções pagas pela Comunidade, a fim de assegurar os financiamentos dos projectos, haviam efectivamente chegado às autoridades locais responsáveis, nas condições previamente acordadas entre a Comissão e a República da Índia. Porém, os controlos efectuados no próprio local mostram que, devido aos mecanismos do «Consolidated Fund of India», pelo qual transitam as subvenções comunitárias a realidade local é muito diferente do que se encontra previsto nos acordos de financiamento.

O «Consolidated Fund of India» («Fundo Consolidado da Índia»)

Princípio do trânsito pelo Fundo

3.11. Quanto ao financiamento dos investimentos orientados para o desenvolvimento interno do país, a Constituição indiana estabelece algumas regras básicas: tratamento equitativo dos diferentes Estados da União, concessão dos recursos destinados ao financiamento dos investimentos para o desenvolvimento a um «Consolidated Fund of India», e gestão desses recursos no âmbito dos planos quinquenais de desenvolvimento da Índia, segundo disposições adoptadas sob proposta de duas comissões com competência para tal, a do «plano» e a das «finanças». Com o tempo, estas duas instâncias definiram, nesta base, regras mais precisas, que serão referidas abaixo. Todos os recursos externos da Índia,

mesmo os destinados a projectos específicos, devem transitar pelo «Consolidated Fund of India». O financiamento a partir do Fundo efectua-se, em alguns casos, da forma a seguir expressa.

Regras de repartição e transformação dos fundos recebidos

3.12. Os projectos geridos pela própria União (projectos centrais) recebem 100 % das ajudas externas que lhes são atribuídas através do Fundo. Esta restituição pode incluir empréstimos, assim como subvenções.

3.13. Os projectos geridos pelos Estados da União recebem um reembolso a posteriori, mediante justificação das despesas, reembolso que é, salvo excepção, parcial. A quantia reembolsada está normalmente limitada a 70 % das despesas que são alvo da ajuda externa e que, obviamente, devem, além disso, ser autorizadas no âmbito do plano. Está estipulado que os restantes 30 %, assim como qualquer excedente em relação aos custos previstos, sejam suportados pelos Estados, cujos orçamentos são financiados, por um lado a partir de recursos locais, e por outro de contribuições globais do «Consolidated Fund of India», concedidas segundo a situação económica e orçamental dos Estados, em função de uma grelha de repartição.

3.14. Finalmente - ponto importante - a parte da ajuda externa paga ao Estado nunca o é totalmente sob a forma de subvenção, mesmo quando - como no caso da CEE - a ajuda externa é concedida a 100 % a título de doação. Verifica-se na Índia que, na maioria dos casos, essa parte desembolsada pelo Fundo é paga em 70 % sob a forma de empréstimos e 30 % sob a forma de subvenções. Em relação aos Estados considerados particularmente desfavorecidos, as percentagens podem alterar-se para 10 % e 90 %, respectivamente, mas não automaticamente.

Efeito nas subvenções comunitárias

3.15. Verifica-se, em resultado do que acima ficou expresso, que a grande maioria dos projectos financiados pela Comunidade suporta, por cada ECU pago pela Comunidade, uma imposição de 0,30 ECUs em benefício do «Consolidated Fund», destinados a financiar outros projectos ou programas de desenvolvimento, de que a Comunidade nem sequer tem conhecimento, ou a contribuir para o financiamento directo dos orçamentos dos Estados da União. Segundo o mesmo esquema, de cada ECU pago,

0,49 ECUs são efectivamente colocados à disposição do projecto, mas sob a forma de empréstimo. Finalmente, apenas 0,21 ECUs são colocados à disposição do projecto sob a forma de subvenção. O quadro 2 resume esquematicamente esta situação.

3.16. As excepções assinaladas pelo Tribunal dizem respeito, por um lado, aos projectos de crédito rural que, associados a fornecimentos de adubos, são geridos a nível

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

federal. Tais projectos beneficiaram, portanto, de um reembolso de 100 % da ajuda comunitária prevista, mas sob forma de empréstimo e não de subvenção, como, no entanto, estava determinado no acordo de funcionamento (ver, em anexo, as verificações do Tribunal respeitantes aos projectos associados aos fornecimentos de adubos). Por outro lado, os projectos de construção de abrigos de protecçcão contra ciclones, realizados por Estados da União, beneficiaram, por derrogação das regras gerais, de 100 % da ajuda comunitária paga, mas à razão de apenas 30 % sob a forma de subvenção, em vez dos 100 % previstos, e de 70 % sob a forma de empréstimo (ver ponto 2.42).

Observações relativas ao funcionamento do Fundo

3.17. A maior parte da ajuda externa recebida pela Índia é constituída por empréstimos (Banco Mundial, mas também muitos Estados). Neste caso, a transformação de uma parte do empréstimo em subvenção constitui uma contrapartida real para o facto de a transferência executada em benefício de cada projecto sofrer uma imposição. O Estado federado beneficiário recebe menos em volume, mas mais em qualidade. Os outros Estados indianos, que não são beneficiários, recebem também uma parte da ajuda externa, sob a forma de contribuição do «Consolidated Fund of India» para o seu orçamento, ou sob a forma de empréstimos concedidos a partir das imposições cobradas.

3.18. Esta situação tem sido, até à data, aceite pela Comunidade, embora, projecto a projecto, conduza ao não cumprimento dos acordos de financiamento assinados. Embora a existência do Fundo seja efectivamente conhecida da Comissão, os seus mecanismos, e especialmente o papel de transformação que desempenha, são, no entanto, geralmente ignorados. De qualquer forma, em nenhum dos documentos apresentados ao Comité dos PVDNA lhes é feita referência. Sendo certo que os projectos são, geralmente, apesar de tudo, financiados a 100 %, verificando-se também que, por princípio, acabam por ser postos em prática e, na maior parte dos casos, são bem executados a troco de montantes que correspondem, no mínimo, aos custos inicialmente previstos, pode-se, portanto, pôr a questão de saber qual o interesse em conhecer pormenorizadamente as regras financeiras internas da União indiana.

3.19. Em primeiro lugar, a maneira como o projecto é financiado não está isenta de consequências para a sua própria rentabilidade. O facto de uma parte dos fundos ser paga sob a forma de empréstimo originará, a prazo, encargos recorrentes. Ao avaliar a viabilidade financeira do projecto torna-se, pelo menos, necessário conhecer este aspecto da operação. Tal informação prévia nunca foi tomada em consideração pela Comissão nem, a fortiori, pelos peritos nacionais do Comité PVDNA. Esta falta é ainda mais lamentável, dado que a principal crítica feita à própria gestão dos projectos reside na importância das subavaliações de custos (ver ponto 2.51).

3.20. É necessário à Comunidade poder fiscalizar o progresso concreto dos projectos, nomeadamente para se

manter em posição de reagir, em caso de evolução irregular. E só o poderá fazer através de um sistema de gestão financeira e contabilística, sem solução de continuidade. Deve estar em posição de, com base em documentos comprovativos da evolução dos trabalhos, decidir se deve ou não proceder ao pagamento dos fundos comunitários, e de exercer assim um controlo real sobre a evolução do projecto. Esta ligação contabilística contínua deve, igualmente, permitir-lhe verificar a correcta utilização dos fundos comunitários.

3.21. Não constitui argumento válido justificar a situação verificada na Índia pela sua inevitabilidade, com base na Constituição. Esta não impõe, na realidade, as regras adoptadas, que têm a sua origem simplesmente na escolha das autoridades indianas (ver ponto 3.11), aceite pela CEE, ainda que os documentos orçamentais ou as convenções assinadas com a República da Índia não se lhes refiram.

3.22. O facto de as regras do «Consolidated Fund» serem, de qualquer forma, aceites pelos outros organismos doadores não constitui também argumento válido. Estes só com certa relutância aceitaram um sistema que reduz o montante dos empréstimos que concedem, sendo necessário não esquecer que a parte transferida se encontra bonificada em consequência da sua transformação parcial em subven-

ção. Pode, eventualmente, pensar-se que a imposição cobrada às subvenções comunitárias favoreça esta bonificação.

Possibilidades de solução oferecidas pelo mecanismo do Fundo

3.23. O trânsito das subvenções da Comunidade pelo «Consolidated Fund of India» não constitui, por si, um problema para a Comunidade. O importante é que a Índia possa, desde a negociação dos acordos de financiamento, informar a Comunidade do modo como pretende fazer com que as subvenções que lhe forem concedidas contribuam para o êxito dos projectos de desenvolvimento a financiar. Nessa fase, poderá facilmente indicar em pormenor as modalidades de financiamento de cada projecto apresentado (financiamentos respectivos da autoridade local responsável, da União Indiana, da Comunidade e de outros organismos doadores, e natureza desses financiamentos: subvenções, empréstimos, recursos originados pelo projecto, etc.).

3.24. Tal informação prévia permitiria à Comunidade ter uma visão prospectiva da ajuda, da sua utilização e do equilíbrio financeiro do projecto. Estaria, desse modo, não só em posição de se pronunciar com conhecimento de causa, mas quando fosse acordado um esquema de funcionamento, nada mais impediria uma comunicação completa dos dados reais relativos à execução financeira do projecto. A Comunidade poderia então comparar o compromisso inicial com a execução final.

3.25. A transparência assim obtida poria em evidência o estatuto financeiro real das subvenções comunitárias e

mostraria, nomeadamente, a forma como, na situação actual, contribuem, sob a forma de verdadeiros cofinanciamentos de facto (ver ponto 3.22), para a realização de projectos muito diferentes. As autoridades políticas da Comunidade poderiam evidentemente optar, então, pelas outras fórmulas de financiamento autorizadas pelo sistema indiano.

3.26. Poderia ser feita uma selecção dos projectos centrais da União indiana. Trata-se, aliás, geralmente, de programas (por exemplo: o programa de crédito rural referido em anexo). As disposições do «Consolidated Fund of India» autorizam, assim, a transferência da totalidade dos fundos e não obrigam à transformação em empréstimos.

3.27. Seria também possível sublinhar a diferença entre as subvenções comunitárias e os empréstimos dos outros «organismos doadores», para que fossem aplicadas as cláusulas derrogatórias do «Consolidated Fund of India» (possibilidade de transferência da totalidade dos fundos, possibilidade de efectuar, excepcionalmente, todo o pagamento sob a forma de subvenção).

3.28. Estas soluções, que em princípio são as únicas conformes com as regras comunitárias, poderiam ser postas em prática de forma a respeitar o imperativo indiano de uma repartição equitativa entre os Estados, o que, aliás, é evidente nos projectos centrais, que beneficiam toda a federação. Poderia também ser esse o caso dos outros projectos. Tendo passado muito poucos anos, e tendo em conta os financiamentos suportados bilateralmente por cada um dos Estados-membros da Comunidade, a Índia encontra-se em posição de repartir de maneira equilibrada o conjunto dos financiamentos de origem comunitária por todos os Estados da União.

Cobrança de direitos aduaneiros

3.29. São muito raras as acções financiadas pela Comunidade, relativamente às quais a importação de material comunitário se torna necessária para a realização de um projecto ou programa. Contudo, sempre que tal importação foi prevista nos acordos de financiamento, foram encontradas dificuldades na aplicação das disposições do n. 1, parágrafo 2, do artigo 6g. do Regulamento (CEE)

n° 442/81 (1), segundo as quais: «os impostos, direitos e taxas, . . . ficam excluídos do financiamento comunitário», incluídas, sem modificação, nos acordos de financiamento. As autoridades centrais da Índia submetem, com efeito, estas importações a regimes de autorização extremamente severos, os quais dão origem a consideráveis atrasos. Cobram, além disso, direitos aduaneiros elevados, que podem atingir os 300 % do valor dos produtos (ver ponto 2.37). Estes impostos não são certamente suportados pelo orçamento comunitário, mas têm forte incidência no financiamento local dos projectos, embora não lhes seja feita qualquer referência na apresentação inicial dos custos previstos, destinada a permitir às autoridades comunitárias uma avaliação da viabilidade dos projectos. Podem ser concedidas isenções caso a caso, mas pressupõem meses de negociações com as autoridades de Nova Deli, em relação às quais não é possível conhecer antecipadamente a duração ou o resultado. Este é mais um obstáculo à elaboração de um plano de

financiamento válido, no momento em que o processo é objecto de decisão.

Necessidade de um acordo geral

3.30. Após dez anos de cooperação com a Índia, não foi negociado nem assinado nenhum acordo geral com este país lacuna que se considera lamentável. Relativamente a outros países com os quais existe considerável cooperação, a Comunidade definiu o contexto jurídico, administrativo e financeiro dessa cooperação, através da conclusão de tais acordos gerais. Desde então, cada uma das acções financiadas pela Comunidade com esses mesmos países é apenas objecto de um memorando financeiro e técnico que, por um lado, fixa o objectivo e os limites financeiros do projecto a desenvolver e, por outro, determina as suas características físicas, bem como as condições administrativas específicas referentes à sua aplicação.

3.31. O interesse deste procedimento é de permitir negociar uma única vez, mas em profundidade, as regras orçamentais, financeiras e administrativas, assim como as modalidades de controlo aplicáveis aos projectos financiados pela Comunidade. Daí em diante, cada projecto específico pode ser acordado por simples referência às suas componentes financeiras e técnicas, num quadro processual geralmente claro e antecipadamente aceite.

3.32. N° caso da Índia, que é o mais importante beneficiário da ajuda comunitária, entre todos os PVDALA, a negociação de tal acordo obrigaria à definição, clara e inequívoca, do estatuto financeiro das subvenções comunitárias, das regras aduaneiras aplicáveis à importação de equipamentos comunitários, das modalidades de acompanhamento financeiro e de controlo dos projectos decididos juntamente com outros projectos directamente financiados pela Comunidade. Com efeito, a imprecisão actualmente reinante quanto a estes pontos deu lugar ao desenvolvimento de mecanismos dificilmente aceitáveis, considerando os princípios comunitários em matéria de gestão e de controlo orçamentais e contabilísticos.

4. CONCLUSÕES

4.1. Até à data, a cooperação financeira e técnica da Comunidade com a Índia tem estado integrada num contexto que se caracteriza por uma política económica de planificação e de isolamento em relação ao mercado internacional. Os fornecimentos anuais de adubos permitem uma substancial economia de divisas, tendo-se os projectos postos em prática a partir de tecnologia e recursos indianos demonstrado perfeitamente compatíveis com as opções políticas e económicas indianas. Os limitados meios administrativos da

Comunidade não permitem gerir a cooperação da forma mais elaborada. N° entanto, embora as medidas postas em prática tenham sido executadas localmente de maneira satisfatória e tenham contribuído para a realização dos objectivos que lhes haviam sido confiados, é lícito perguntar se a Comunidade se terá colocado em posição de abordar com a necessária eficácia os tempos vindouros.

4.2. É, doravante, notório na Índia que, para garantir o desenvolvimento interno do país, se tornam necessárias enormes transferências de tecnologia. Por outro lado, a abertura da Índia ao mundo exterior implica a procura de mercados suplementares para a exportação. Neste novo contexto, já não parece razoável que a cooperação comunitária se limite a simples transferências de fundos, destinadas a equilibrar a balança de pagamentos e a melhorar a situação orçamental do país. Consequentemente, é paradoxal que cerca de dois terços da ajuda comunitária ainda sejam concedidos sob a forma de subvenções para compra de materiais de consumo.

4.3. Com o fim de criar laços mais duráveis com a Índia, impõe-se um esforço de reflexão, que até aqui tem faltado.

Da realização de projectos que permitam à Índia beneficiar das contribuições tecnológicas que a Comunidade está em grau de oferecer, dever-se-iam poder esperar resultados palpáveis. Não se devem também desprezar as capacidades de autodesenvolvimento de que a Índia deu provas com a instalação e melhoria das suas próprias infra-estruturas rurais. Essas capacidades poderiam ser utilizadas, sob a forma de assistência técnica indiana, como ajuda para o desenvolvimento de outros países terceiros ainda menos favorecidos. Não é despropositado imaginar que o título 9 do orçamento da Comunidade sirva de suporte financeiro a um tal sistema «triangular» de assistência técnica.

4.4. Uma reflexão aprofundada só poderá conduzir a uma melhor definição dos objectivos da cooperação comunitária na Índia. A negociação de um acordo geral não poderá ter outro resultado que não seja permitir clarificar a situação em matéria de gestão e de fiscalização dos fundos comunitários. Daí em diante, a Comunidade encontrar-se-á incontestavelmente em melhor posição para levar por diante uma cooperação financeira e técnica adaptada ao novo contexto económico e político da Índia.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 4 de Dezembro de 1986.

Pelo Tribunal de Contas

Marcel MART

Presidente

(1) As notas de rodapé encontram-se agrupadas no fim do relatório.

(1) JO n° L 48 de 21. 2. 1981, p. 8.

(2) Por referência ao ponto 7.3 das disposições técnicas e administrativas de execução do acordo NA/83/18.

ANEXO Exemplo de seis projectos associados aos fornecimentos de adubos: informações recolhidas pelo Tribunal

ANEXO

Exemplo de seis projectos associados aos fornecimentos de adubo informações recolhidas pelo Tribunal

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESPOSTAS DA COMISSÃO

2. AS ACÇÕES FINANCIADAS

Fornecimentos de adubos

2.1 - 2.8. Exceptuando 1985 (devido à forte depressão do mercado), os fornecedores europeus venderam a preços correspondentes às cotações do mercado mundial. Dado que nenhum produtor isolado pode fornecer, sozinho, a quantidade total procurada, está previsto um procedimento de negociações no âmbito da adjudicação. Muitas vezes, a MMTC aproveitou a ocasião para completar a compra financiada pela CEE com uma encomenda comercial, paga com os seus recursos próprios, ao mesmo produtor e ao mesmo preço, o que representa uma vantagem suplementar para os produtores europeus. Um representante da Comissão participa, desde 1984, na abertura das propostas. É certo que, em 1983, um fornecedor tinha a sua sede principal fora da Comunidade, mas o fabricante era uma sociedade filial instalada na CEE.

Em certos casos, devido ao calendário das entregas, foram lançados concursos para o fornecimento de adubos antes da assinatura da convenção de financiamento, mas sempre com uma cláusula suspensiva. Tal procedimento permite ganhar tempo e utiliza-se frequentemente, por exemplo com os ACP.

2.4. 68 % dos adubos utilizados na Índia são azotados, principalmente de ureia, contra 10 % de potássio e 22 % de adubos fosfatados. Compreende-se, portanto, que a Índia assegure prioritariamente os seus aprovisionamentos em adubos azotados. Sete Estados-membros estão representados no mercado da ureia. Acontece ainda que os adubos azotados são os únicos que a Europa produz em excesso. Todavia, as convenções de financiamento prevêem a possibilidade de diversificar as compras e de obter outros tipos de adubos se as autoridades indianas o solicitarem.

Um pedido desses só foi feito em 1982 para o fornecimento de potássio que foi entregue a contento da Índia.

Conclusões

2.13. Dado o interesse especial dos projectos que prevêem transferências de tecnologias, a Comissão considera também que seria preferível - e tenciona fazê-lo -, no interesse do desenvolvimento da Índia a mediante o seu acordo, financiar, de futuro, uma percentagem decrescente do programa total de ajuda da Comunidade à Índia através da entrega de adubos.

Fornecimentos de adubos apresentados como fundos de contrapartida

Associação de projectos indianos aos fornecimentos de adubos

2.15 - 2.18. Esta prática de associação foi introduzida para tomar em conta a capacidade indiscutível da Índia

fornecer os meios humanos e equipamento necessários para executar os projectos de desenvolvimento, especialmente no domínio da agricultura e da infra-estrutura social. A principal necessidade encontra-se pois a nível do financiamento e não de know-how. Consequentemente, a prática não tem como princípio a ajuda de produtos de base mas antes a contribuição para o desenvolvimento num sentido que vá ao encontro dos interesses indianos e europeus. Daí que as entregas de adubos e os projectos de desenvolvimento correspondentes estejam sempre integrados num mesmo acordo financeiro, sem que isso signifique que os projectos de desenvolvimento sejam, em si, a contrapartida contabilística do financiamento comunitário.

Não é correcto concluir que esta prática simplifica a gestão das dotações e assumir que essa foi a razão da sua escolha. O projecto financiado em contrapartida recebe, e deve receber, a mesma atenção que os projectos financiados directamente. Se aconteceu que um determinado projecto não recebeu a atenção desejada, isso deve-se ao nível insuficiente de pessoal, tal como o Tribunal de Contas, muito justamente, refere.

Natureza e alcance do mecanismo financeiro

2.19 - 2.20. O relatório do Tribunal de Contas dá claramente a impressão de que existe uma diferença qualitativa no que se refere ao controlo dos projectos, consoante são financiados directamente pela Comunidade Europeia ou pelo fornecimento de adubos. É certo que, para os projectos financiados directamente, a Comunidade Europeia dispõe de informações financeiras mais pormenorizadas e que pode, no fim de contas, ameaçar bloquear os pagamentos.

Importa sublinhar também que, mesmo nos casos de projectos de contrapartida que prevêem o fornecimento de adubos, as autoridades do projecto sabem perfeitamente que esses projectos são financiados pela CEE. É por esse motivo que, para certos projectos, as autoridades criaram «células de realização dos projectos CEE», responsáveis pelas áreas que beneficiam de uma ajuda da Comunidade Europeia.

2.21. Pelos motivos acima referidos (2.15 - 2.18), a Comissão não partilha das reflexões desenvolvidas no presente número do relatório do Tribunal de Contas. Por outro lado, é evidente que a entrega de adubos constitui um elemento concreto e de ajuda para o desenvolvimento da produção agrícola e do sector rural indiano.

Projecto-piloto de criação de trutas

2.32. Não há incompatibilidade entre a celebração de um contrato por ajuste directo com o consultante e as disposições do ponto 6.3 da convenção de financiamento. Esse processo foi unanimamente considerado como sendo a solução mais económica e mais judiciosa. As regras da Comissão relativa aos processos de concursos limitados só foram introduzidas em 1986, muitos anos depois da celebração do contrato de assistência técnica.

2.33. É certo que essa consulta poderia ter sido alargada mas, no caso presente, é necessário ter em conta o facto de que se tratava de um projecto-piloto para o qual a compra de equipamento - pouco importante e em pequena quantidade - tinha sido confiada ao consultante devido às suas características técnicas.

Na realidade, o equipamento, originário de diversos

Estados-membros da Comunidade, foi fornecido por uma única firma responsável pela compatibilidade do equipamento, facto essencial para evitar o insucesso desta experiência-piloto.

Observações comuns aos projectos de desenvolvimento

2.51. É certo que, no passado, numerosos projectos registaram atrasos de execução e ultrapassagem de verbas (problema que existe quer para os projectos financiados directamente quer para os projectos financiados por fundos de contrapartida). Isso explica-se em parte devido a taxas

de inflação mais elevadas do que o previsto e a atrasos administrativos. Contudo, as visitas de peritos incluídas na avaliação dos projectos e as disposições sistemáticas relativas ao controlo independente e à avaliação permanente, aplicadas aos projectos recentemente aprovados, deverão, de futuro, atenuar esses problemas.

3. SISTEMA DE GESTÃO DAS AJUDAS

CONCEDIDAS À ÍNDIA

Escrituração dos processos

3.2. Os originais dos pedidos de pagamento de países não associados são geralmente transmitidos directamente ao serviço financeiro que mantém os documentos à disposição do serviço técnico ou geográfico, consoante o caso, para parecer. É a estes que incumbe decidir em que casos são necessárias fotocópias para os seus processos. Os documentos originais são, em seguida, devolvidos ao serviço financeiro para execução do pagamento e enviados ao Tribunal de Contas pelo controlo financeiro e pela DG XIX, tal como prescrito.

3.3 - 3.5. A Comissão não partilha da opinião do Tribunal de Contas segundo a qual o financiamento de um projecto através do fornecimento de adubos não permite acompanhar tão bem a sua execução como o permitiria o seu financiamento directo.

É certo que esse tipo de financiamento não permite à Comissão controlar o estado de adiantamento do projecto antes de cada desembolso e, consequentemente, exercer um controlo prévio sobre a administração indiana.

Porém, do ponto de vista indiano, o acompanhamento técnico, administrativo e financeiro é exactamente o mesmo, nos dois casos, dado que ambos se inserem no mesmo quadro de processos orçamentais e administrativos indianos. A única diferença é que em caso de financiamento directo, as autoridades indianas transferem para a Comissão os «pedi-

dos de reembolso» recebidos dos Estados-membros o que, evidentemente, não acontece para os projectos «adubos».

Do mesmo modo, não existe qualquer distinção fundamental nos mecanismos de acompanhamento dos projectos à disposição da Comissão, qualquer que seja o modo de financiamento utilizado:

- as condições fixadas pelas convenções de financiamento em matéria de acompanhamento (periodicidade dos relatórios sobre o estado de adiantamento, acesso aos documentos) são as mesmas,

- as visitas de consultantes efectuadas periodicamente pela Comissão para acompanhar os projectos incidiram, indiferentemente, sobre projectos financiados directa ou indirectamente,

- no que se refere à delegação, não é concedida qualquer prioridade particular ao acompanhamento dos projectos com financiamento directo em relação aos outros.

Em suma, quer do ado da Comissão quer do lado indiano, o factor determinante em matéria de qualidade do acompanhamento de um projecto não é tanto o seu modo de financiamento mas o tempo consagrado a esse acompanhamento, a regularidade das visitas de controlo bem como a qualidade do serviço local encarregado da sua execução, cujas capacidades reais o Tribunal de Contas pôde apreciar no local.

A Comissão recordará às autoridades indianas as suas obrigações na matéria, com vista a obter uma melhoria dos processos de execução.

Meios administrativos postos em prática pela Comunidade

3.6-3.9. É exacto que a falta de pessoal, quer em Bruxelas quer na delegação de Nova Deli, limitou as possibilidades de intervenção e de controlo da Comissão. Contudo, foram tomadas medidas para melhorar a situação dentro dos limites impostos pelo orçamento. Na Comissão em Bruxelas, foi nomeado um funcionário encarregado da ajuda ao desenvolvimento da Índia e, no início de 1987, será enviado à delegação um segundo consultor em desenvolvimento. N° entanto, como estes consultores são responsáveis por outros países além da Índia, estas medidas são ainda insuficientes. A apresentação dos relatórios de projecto será igualmente melhorada, por uniformização.

O mecanismo de pagamento das subvenções comunitárias

3.10-3.14. O relatório dá um parecer bastante negativo sobre o funcionamento do «Fundo consolidado». A Comissão considera que o relatório não tem suficientemente em conta a complexidade e a dimensão da Índia, cujo governo central deve, evidentemente, conduzir políticas que não apenas reforcem a solidez das estruturas federais mas assegurem também uma repartição equitativa dos recursos entre os diversos Estados. O «India Financial System for External Assistance» prevê que, pelo sistema de financiamento suplementar, o principal beneficiário seja o Estado onde se realiza o projecto. Contudo, tal sistema prevê igualmente que sejam atribuídas subvenções aos Estados-membros, nomeadamente aos mais pobres, que não recebem ajuda directa da Comunidade internacional.

Apesar de o sistema de distribuição ser criticado por certos donatários, a Comissão verifica, contudo, que todas o aceitam, e o facto de a ajuda comunitária assumir a forma de uma ajuda não reembolsável não altera em nada os motivos que levam a que o governo indiano mantenha as disposições gerais do sistema. Em todos os casos a qualidade dos projectos é determinada pela sua viabilidade técnica e económica. A política indiana, segundo a qual todos os projectos devem ser economicamente viáveis, incluindo aqueles que beneficiam de um financiamento não reembolsável, só pode ser aprovada.

Efeito sobre as subvenções comunitárias

3.15. Seja qual for a validade do sistema indiano, a questão essencial é saber se a sua aplicação às ajudas comunitárias é contrária à letra e ao espírito das convenções de financiamento. O Tribunal de Contas considera que do facto de apenas 21 % das ajudas não reembolsáveis da CEE chegarem ao Estado que realiza o projecto resulta um desvio das vantagens para o governo central, em detrimento dos Estados. Este raciocínio é contestável, visto que, por força da sua Constituição, a Índia é uma união de Estados, e o Estado federal compreende o governo central e os governos dos diversos Estados. O beneficiário da ajuda comunitária nas convenções de financiamento é sempre a «República da Índia», ou seja a união federal dos Estados, e nunca um Estado em particular. Além disso, a maioria dos projectos financiados pela CEE são projectos de infra-estruturas de base - irrigação, alimentação em água - que, a nível local, são realizados pelos serviços do Estado no âmbito do seu plano de desenvolvimento e posteriormente transferidos gratuitamente para a população rural (particulares ou pequenas comunidades) que são, de facto, o último e real beneficiário dos projectos. Daí que, se uma convenção de financiamento prevê um financiamento comunitário de 100 ECUs, os trabalhos no valor de 100 ECUs (ou o seu equivalente em rúpias) sejam efectuados e transferidos para a população beneficiária, em perfeita conformidade com o principal objectivo do empenhamento da CEE a favor do desenvolvimento.

Observações relativas ao funcionamento do Fundo

3.17. O Tribunal de Contas deve saber que a Comissão é obrigada a aceitar os regulamentos institucionais da República Federal da Índia no que se refere às modalidades de repartição e de transferência das ajudas colocadas à sua disposição pela Comunidade. Não é correcto considerar que a posição da Comunidade difere essencialmente da dos outros donatários pelo simples facto de a sua ajuda revestir

a forma de ajudas não reembolsáveis. Nessa situação encontram-se outros importantes donatários, nomeadamente o Reino Unido com 100 % de ajudas não reembolsáveis (trata-se do principal donatário bilateral, com mais de 200 milhões de ECUs por ano). A ajuda da Dinamarca e dos Países Baixos, que tal como a da Comunidade cobre as despesas pagáveis em moeda local, é constituída igualmente por ajudas não reembolsáveis.

Possibilidades de solução oferecidas pelo mecanismo do Fundo

3.23. Contudo, não constitui problema para a Comissão apresentar o sistema de uma forma mais transparente nas propostas e convenções de financiamento, o qual deveria, de resto, ser conhecido por todos os Estados-membros que fornecem uma ajuda bilateral à Índia. N° entanto, esse sistema não determinará, nem deveria determinar, quais os projectos que devem ser tomados em consideração com vista a um financiamento pela CEE.

Cobrança dos direitos aduaneiros

3.29. O problema só muito recentemente surgiu, relativamente ao projecto NA/82/30 - Piscicultura no Cachemira -, visto que se tratava do primeiro projecto em que era necessária a importação de equipamentos. Se bem que os impostos e direitos não sejam financiados pelos participantes da CEE, a sua cobrança aumenta o custo e os encargos financeiros dos projectos e conduz a uma diminuição do financiamento suplementar destinado aos projectos para os quais a CEE concede ajudas não reembolsáveis. Daí que, aquando da última reunião anual, as autoridades indianas tenham sido firmemente convidadas a considerar uma isenção fiscal geral. A Comissão segue de perto esta questão.

Necessidade de um acordo-quadro

3.30-3.32. O princípio da cooperação para a ajuda ao desenvolvimento está claramente enunciado na Convenção celebrada entre a Comunidade e a Índia (n° 3246/81, de 26 Outubro de 1984), relativa às relações comerciais e à cooperação económica com este país.

Contudo, é de notar que em acordos-quadro concluídos com outros países, como por exemplo a Indonésia, se prevêm condições gerais semelhantes às que constam das convenções de financiamento celebradas com a Índia. Por conseguinte, concluir um acordo-quadro deste tipo com este país não acrescentaria nada de essencial. Faria sentido, em contrapartida, iniciar discussões sobre um acordo-quadro, caso nele fossem incluídos pontos substanciais, nomeadamente uma cooperação mais dinâmica resultante de uma maior transferência de know-how.

Deste modo, a Comissão pretende iniciar uma mudança na cooperação da Comunidade com a Índia (como, de resto, com outros países), a qual foi concebida inicialmente apenas

em termos de comércio e de ajuda, de forma a nela incluir a cooperação nos seguintes domínios: indústria, ciência e tecnologia, energia, pesca e, por conseguinte, formação, investigação, incentivo à cooperação entre empresas e à transferência de tecnologia.

Quanto ao financiamento dos projectos de ajuda, será dada particular atenção aos que oferecem uma possibilidade de transferência de tecnologia, nomeadamente graças à cooperação entre agentes económicos europeus e indianos.

N° que se refere aos problemas de procedimento, os pontos sublinhados no relatório do Tribunal de Contas e acima discutidos serão, no futuro, apresentados de forma mais clara, nas disposições especiais das convenções de financiamento.

4. CONCLUSÕES

4.1-4.4. N° conjunto, a Comissão partilha das preocupações expressas pelo Tribunal de Contas nas suas conclusões, no que se refere ao aumento das transferências de tecnologia, à procura de novos mercados para as exportações e à criação de laços mais duradoiros com a Índia.

Todavia, dado que o objectivo de ajuda ao desenvolvimento consiste em beneficiar as camadas mais pobres da população, teoricamente, a transferência de tecnologia deve ser efectuado tendo em conta a capacidade de absorção da população rural e respeitando os factores culturais e sociais. As autoridades indianas têm mostrado nos contactos efectuados, que estão prontas a examinar, com a Comissão, a forma de obter mais progressos neste domínio.

A aplicação do know-how indiano em benefício de outros países menos desenvolvidos constitui uma proposta interessante, que já foi aplicada. Foi assim que, por exemplo, a Comunidade financiou, para técnicos africanos, cursos de formação em técnicas de irrigação, nas instituições indianas.

Quanto à questão da negociação de um acordo-quadro, trata-se de uma possibilidade que permitiria melhorar a cooperação indo-comunitária no domínio da ajuda ao desenvolvimento.

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