Relazione Speciale n. 4/86 (Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE) sulla cooperazione finanziaria e tecnica con l'India corredata delle risposte della Commissione (87/C 75/01)

Avis juridique important

|31987Y0323(01)

Relazione Speciale n. 4/86 (Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE) sulla cooperazione finanziaria e tecnica con l'India corredata delle risposte della Commissione (87/C 75/01)

Gazzetta ufficiale n. C 075 del 23/03/1987 pag. 0001 - 0019

RELAZIONE SPECIALE N. 4/86 (Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE) sulla cooperazione finanziaria e tecnica con l'India corredata delle risposte della Commissione (87/ C 75/01)

INDICE

Paragrafi

1. Introduzione .

1.1 - 1.5 2. Le azioni finanziate .

2.1 - 2.51

Le forniture di fertilizzanti .

2.1 - 2.14

Gestione delle azioni di fornitura di fertilizzanti .

2.3 - 2.8 Bilancio vantaggi/svantaggi delle forniture di fertilizzanti .

2.9 - 2.12

Vantaggi .

2.9 - 2.10

Svantaggi .

2.11 - 2.12

Conclusioni .

2.13 - 2.14

Le forniture di fertilizzanti presentate come fondi di contropartita .

2.15 - 2.21

Connessione di progetti indiani con le forniture di fertilizzanti .

2.15 - 2.18

Natura e portata del meccanismo finanziario .

2.19 - 2.21

I progetti di sviluppo .

2.22 - 2.51

Rinnovamento dei sistemi d'irrigazione .

2.24 - 2.29

Progetto pilota di allevamento di trote .

2.30 - 2.37

Provvedimenti destinati a far fronte a circostanze eccezionali .

2.38 - 2.48

Costruzione di rifugi anticiclone nel Tamil Nadu .

2.39 - 2.44

Protezione contro i cicloni e le inondazioni nell'Orissa e nel Bengala occidentale .

2.45 - 2.48

Osservazioni comuni ai progetti di sviluppo .

2.49 - 2.51

3. Sistema di gestione degli aiuti concessi all'India .

3.1 - 3.32

La tenuta dei fascicoli .

3.1 - 3.5 I mezzi amministrativi posti in essere dalla Comunità .

3.6 - 3.9 Il meccanismo di versamento delle sovvenzioni comunitarie .

3.10 - 3.28

Il «Fondo consolidato dell'India» .

3.11 - 3.14

Il principio del transito per il Fondo .

3.11 - 1.5 Le norme di ripartizione e di trasformazione dei fondi ricevuti .

3.12 - 3.14

L'effetto sulle sovvenzioni comunitarie .

3.15 - 3.16

Paragrafi

Le osservazioni sul funzionamento del Fondo .

3.17 - 3.22

Le possibilità di soluzione offerte dal meccanismo del Fondo .

3.23 - 3.28

La riscossione di dazi doganali .

3.29 - 1.5 La necessità di un accordo quadro .

3.30 - 3.32

4. Conclusioni .

4.1 - 4.4 Allegato

Pagina

Esempio di sei progetti associati alle forniture di fertilizzanti: informazioni raccolte dalla Corte

17

Risposte della Commissione .

20 - 23

1. INTRODUZIONE

1.1. Nel 1974, il Consiglio ha adottato una serie di risoluzioni che sancivano il principio dell'aiuto finanziario e tecnico a favore dei paesi in via di sviluppo non associati (PVSNA). Dal 1981 questi aiuti hanno come base giuridica il regolamento (CEE) n. 442/81 del Consiglio del 17 febbraio 1981 (1). La cooperazione finanziaria e tecnica della Comunità con l'India, d'altro canto, è iniziata nel 1976. Essa ha ormai raggiunto la sua, per così dire, «velocità di crociera» e si sostanzia in circa 60 Mio ECU l'anno. Se a questa cifra si somma l'aiuto alimentare, consistente in un importo analogo, gli impegni finanziari della Comunità sono dell'ordine di 120 Mio ECU l'anno.

1.2. Nella presente relazione vengono trattate le azioni finanziate in India che sono poste a carico dell'articolo 930 del bilancio, «Cooperazione finanziaria e tecnica con paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia» (PVSALA). Tali azioni sono, complessivamente, una ventina e dal 1976 rappresentano un impegno comunitario di 315 Mio ECU (cfr. la tabella 1). Si tratta esclusivamente di finanziamenti autonomi; infatti, in India, la Comunità non partecipa a cofinanziamenti con altri donatori. L'esecuzione di gran parte delle azioni è in corso. L'indagine svolta dalla Corte dei conti ha avuto per oggetto un finanziamento di 200 Mio ECU (64 % del finanziamento complessivo), di cui 128,3 Mio ECU sono stati controllati in loco (41 % degli stanziamenti impegnati), sia nell'India settentrionale, sia nell'India occidentale e meridionale. Inoltre, informazioni utili sono state reperite esaminando una relazione del controllore finanziario della Commissione, redatta nel settembre 1985 e relativa a finanziamenti per un importo di 68,5 Mio ECU.

1.3. L'indagine svolta consente, nell'insieme, di formu-

lare un giudizio positivo sui risultati della cooperazione finanziaria e tecnica con l'India. Infatti, il contesto indiano è favorevole in confronto a quello di altri paesi in via di sviluppo. Negli Stati membri dell'Unione indiana, i servizi tecnici (irrigazione, idraulica, approvvigionamento idrico ecc.), responsabili della maggior parte dei progetti finanziati dalla CEE, sono parsi efficaci e, talvolta, hanno posto in essere strutture amministrative specifiche per realizzare i progetti comunitari, agevolandone in tal modo la sorveglianza e il controllo.

1.4. Danno invece adito a serie riserve la scelta e l'instaurazione dei meccanismi di gestione di bilancio e contabile, definiti di comune accordo dalla Comunità e dall'India, sebbene all'inizio abbiano consentito un rapido avvio della cooperazione con l'India e la sua gestione, a livello comunitario, con un organico amministrativo molto ridotto. Sarebbe tuttavia deplorevole se gli orientamenti adottati nel 1976 continuassero ad essere seguiti in futuro senza modifiche.

1.5. La presente relazione consta di due parti:

(a) le azioni finanziate;

(b) il sistema di gestione degli aiuti erogati all'India.

2. LE AZIONI FINANZIATE

Le forniture di fertilizzanti

2.1. Dall'esame dei documenti contabili e della gestione contabile risulta che le forniture di fertilizzanti hanno rappresentato, fino ad oggi, impegni pari a 212 Mio ECU, cioè al 67,3 % della cooperazione finanziaria e tecnica con l'India (cfr. la tabella 1). Dal 1979, infatti, la Commissione decide ogni anno, previo parere del comitato per l'aiuto ai paesi in via di sviluppo non associati (comitato PVSNA), di finanziare una fornitura di fertilizzanti a favore dell'India. Di norma, una volta adottate queste decisioni e firmate le corrispondenti convenzioni di finanziamento, le autorità indiane - Mineral and Metal Trading Corporation of India (MMTC) - indicono una gara in collaborazione con la Commissione delle Comunità europee. Vengono scelti i fornitori di fertilizzanti di origine comunitaria, che presentano le offerte più vantaggiose. La MMTC stipula un contratto con questi fornitori, e allorché questi hanno assolto i rispettivi obblighi, provvede ai pagamenti e trasmette quindi alla Commissione delle Comunità europee le fatture di acquisto e/o di trasporto. A sua volta la Commissione rimborsa in valuta i fondi in questione alle autorità indiane, entro i limiti degli stanziamenti impegnati.

2.2. Queste spese sono imputate all'articolo 930 del bilancio, che, dal 1981, serve esclusivamente a coprire le spese impegnate in contormità del regolamento (CEE) n. 442/81 del Consiglio del 17 febbraio 1981 (1). È dubbio, però, che questo sistema sia giuridicamente conforme alle norme definite dal regolamento stesso. L'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento dispone infatti: «L'aiuto può coprire le spese d'importazione . . . necessarie per la realizzazione dei progetti e dei programmi». Questa disposizione fondamentale ricorda implicitamente che l'aiuto finanziario e tecnico serve per finanziare «progetti» e «programmi», termini che restano da definire ma che, evidentemente, non possono riferirsi ad operazioni di commercio internazionale. Inoltre, in virtù di questa disposizione, sono autorizzate solo le importazioni accessorie connesse alla realizzazione di progetti o programmi che contribuiscono a conseguire gli obiettivi della politica di sviluppo della Comunità. Ora, le importazioni sono l'elemento principale delle azioni di fornitura di fertilizzanti e non sono sicuramente, ai sensi del regolamento, necessarie alla realizzazione di progetti o programmi finanziati dalla Comunità.

Gestione delle azioni di fornitura di fertilizzanti

2.3. L'esame dei fascicoli della Commissione ha consentito di constatare che, ad intervalli regolari, studi sul

>SPAZIO PER TABELLA>

fabbisogno di fertilizzanti dell'India sono stati svolti da o per conto della Commissione. Ne risulta chiaramente che i fertilizzanti sono un fattore fondamentale della rivoluzione verde dell'India e che il fabbisogno sempre crescente dell'India non può essere soddisfatto dalla produzione nazionale soltanto, benché questa sia in espansione. Pertanto, qualsiasi forma di assistenza finanziaria al programma d'importazione dell'India incide in egual misura sulla bilancia dei pagamenti strutturalmente deficitaria di questo paese. In questo senso, l'aiuto comunitario è incontestabilmente utile e risponde ad un'esigenza reale.

2.4. Tuttavia, le importazioni di fertilizzanti finanziate dalla Comunità riguardano quasi esclusivamente fertilizzanti azotati (urea), mentre gli studi sopracitati dimostrano che l'India necessita di fertilizzanti di tipo diverso, in particolare di cloruro di potassio, che i produttori europei sarebbero in

grado di fornire. La Corte ha trovato nei fascicoli della Commissione traccia di pressioni esercitate dai produttori europei di fertilizzanti azotati.

2.5. Le offerte iniziali dei produttori europei sono quasi uguali ed i prezzi relativi sono alquanto elevati. Finora la MMTC ha rinegoziato «al ribasso» i prezzi risultanti dalle procedure di gara e corrispondenti alle offerte più vantaggiose. Ciò induce a ritenere che la procedura internazionale di gara risultante dalle prassi comunitarie applicate sin dall'inizio, non sempre consenta di ottenere i prezzi mi-

gliori.

2.6. In almeno un caso, le autorità indiane hanno indetto una gara prima che la Commissione avesse ricevuto il parere del comitato PVSNA e, pertanto, prima che avesse adottato la decisione di finanziare le importazioni di fertilizzanti.

2.7. I servizi della Commissione non sempre sono stati informati previamente dalle autorità indiane delle condizioni delle procedure di aggiudicazione e, in alcuni casi, non hanno neppure potuto assistere allo spoglio delle offerte.

2.8. In almeno un caso, un fornitore, il cui stabilimento principale è situato al di fuori della Comunità, ha beneficiato di un finanziamento comunitario pari a 6,3 Mio ECU. Né la Comunità, né l'India hanno tratto alcun profitto da questa operazione commerciale.

Bilancio vantaggi/svantaggi delle forniture di fertilizzanti

Vantaggi

2.9. Il primo vantaggio nel finanziare le forniture di fertilizzanti risiede nel fatto che esse sono incontestabilmente indispensabili all'economia indiana per lo sviluppo dell'agricoltura di questo paese (cfr. il paragrafo 2.3). Per la Comunità, invece, il vantaggio principale è probabilmente di ordine amministrativo. La gestione di queste azioni non presenta difficoltà; infatti basta sorvegliare le procedure di

gara e provvedere ai pagamenti in base ai contratti ed alle domande di rimborso. I fondi vengono trasferiti rapidamen-

te, come risulta chiaramente dalla tabella 1, che mostra che le forniture di fertilizzanti anteriori al 1984 sono state interamente pagate, mentre per gli altri tipi di azioni solo quelle decise prima del 1978 sono ora definitivamente concluse. All'inizio della cooperazione India/CEE, la scelta di questo sistema poteva essere giustificata dalla necessità politica di agire rapidamente e dalla quasi totale mancanza, nella direzione generale «Sviluppo» (DG VIII), di mezzi amministrativi (cfr. i paragrafi 3.6-3.9).

2.10. Un'altra conseguenza deriva dal fatto che delle valute comunitarie in gioco usufruiscono esportatori anch'essi comunitari. In altri termini, si tratta di un aiuto «vincolato». In un contesto contraddistinto dal protezionismo indiano e dalla concorrenza degli esportatori giapponesi e nordamericani, la fornitura di fertilizzanti assicura un'esportazione di beni europei pari alla sovvenzione comunitaria accordata.

Svantaggi

2.11. La fornitura di fertilizzanti esclude qualsiasi altro trasferimento di prodotti o di tecnologia dall'Europa al paese beneficiario. Ora, man mano che si decide ad aprire, con prudenza e progressivamente, alcune porte del suo commercio estero, l'India mostra un vivo interesse per il trasferimento di tecnologia, nei settori in cui ritiene di dover colmare delle lacune. Questo atteggiamento è palese a livelli molto elevati, lo è meno ai livelli intermedi dell'amministrazione, ma riappare chiaramente tra i responsabili dei progetti in loco.

2.12. Le forniture di fertilizzanti non creano nemmeno dei rapporti duraturi. Ciò si verificherebbe se si fornisse tecnologia più avanzata (materiale agro-industriale, ad esempio) abbinata ad assistenza tecnica, oppure se la fornitura comportasse almeno indirettamente questo apporto di tecnologia. Si potrebbe, ad esempio, esaminare la possibilità di finanziare la costruzione di stabilimenti di triturazione per la produzione di oli vegetali alimentari, di cui la popolazione indiana ha bisogno in grande misura. La materia prima per tale produzione sarebbe fornita inizialmente dalla Comunità.

Conclusioni

2.13. Nell'insieme, la politica attuale consiste nel fornire il 67,3 % dell'aiuto comunitario sotto forma di beni consumabili e nel limitarsi a fornire, tra tutti i beni consumabili possibili, esclusivamente fertilizzanti azotati. Sarebbe auspicabile ridurre progressivamente la percentuale delle forniture di beni consumabili rispetto all'aiuto globale all'India, nella misura in cui questo paese sia disposto ad accettarlo o addirittura lo auspichi. Aumenterebbero, pertanto, le possibilità di finanziamento di progetti d'investimento. Questa riduzione progessiva dovrebbe essere accompagnata dalla creazione, da parte della Comunità, sia a Bruxelles, sia a

Delhi, di servizi amministrativi e finanziari in grado di concordare con le autorità indiane un volume crescente di progetti e programmi che contribuiscano, con la massima efficacia possibile, al conseguimento dei principali obiettivi di sviluppo di cui al regolamento (CEE) n. 442/81 (1), cioè lo sviluppo dell'ambiente rurale e lo sviluppo della produzione alimentare a favore degli strati più bisognosi della popolazione.

2.14. Laddove la fornitura di beni consumabili prosegua, occorre diversificarla, senza limitarsi ai fertilizzanti, ed anche per questi esistono prodotti diversi dall'urea.

Le forniture di fertilizzanti presentate come fondi di

contropartita

Connessione di progetti indiani con le forniture di

fertilizzanti

2.15. La Commissione ha spesso presentato le forniture di fertilizzanti come progetti di sviluppo, collegandole con elenchi di progetti d'investimento di cui questa o quella fornitura costituirebbe la contropartita. Benché, senza dubbio, nei conti comunitari l'impegno e il pagamento si riferiscano a forniture di fertilizzanti, come dimostra del resto l'esame, caso per caso, dei documenti giustificativi della spesa, sussiste una certa ambiguità per quanto riguarda le decisioni presentate al Consiglio dei ministri (comitato PVSNA) e le convenzioni di finanziamento firmate con la Repubblica indiana.

2.16. Nel 1978-1980, la Commissione aveva presentato l'operazione come una fornitura di fertilizzanti, a condizione che l'India realizzasse taluni investimenti. Più tardi, l'operazione è stata presentata come finanziamento di investimenti sotto forma di forniture di fertilizzanti. Fino al 1984, il testo delle decisioni e delle convenzioni di finanziamento si è sempre riferito a «fornitura di fertilizzanti» e le osservazioni degli Stati membri, in seno al comitato PVSNA, vertevano unicamente sulla necessità o meno di corrispondere all'India un aiuto sotto forma di beni consumabili. I progetti di sviluppo collegati alle forniture di fertilizzanti non sono mai stati discussi sotto il profilo dei loro vantaggi o svantaggi.

2.17. L'esame dei fascicoli non consente di stabilire se, nell'adottare la decisione, la Comunità abbia voluto finanziare, con stanziamenti iscritti in bilancio, l'importazione di fertilizzanti comunitari da parte dell'India, a condizione che essa realizzasse, a nome della Comunità, azioni specifiche di sviluppo finanziate dal bilancio della Repubblica indiana, oppure se la Comunità abbia voluto finanziare azioni specifiche di sviluppo, dando un contributo in natura sotto forma di fertilizzanti che il beneficiario evita di pagare in valuta estera.

2.18. Come precisato ai paragrafi 2.1 e 2.15, l'analisi della gestione di bilancio e contabile non lascia dubbi: si tratta, effettivamente, di forniture di fertilizzanti. Tuttavia, la Comunità ha ottenuto che la Repubblica indiana designasse nel suo programma di investimento alcuni progetti che essa associa «politicamente» alla fornitura di fertilizzanti e per i quali lascia alla Comunità un certo potere di controllo (trasmissione di relazioni sull'esecuzione, autorizzazione di visite e consulenze di esperti, nonché riconoscimento di un diritto di controllo comunitario). È lecito chiedersi quale effetto complementare risulti da questa procedura di designazione. Alla Comunità sono presentati solo progetti finanziati interamente in rupie, il che esclude, di norma, qualsiasi importazione di beni e servizi in provenienza dall'Europa (cfr. il paragrafo 2.11). La Repubblica indiana, a sua volta, accetta l'imposizione di due vincoli in virtù dell'aiuto che le viene corrisposto. Innanzitutto, essa può acquistare soltanto fertilizzanti comunitari e, in secondo luogo, essa accetta alcuni limiti in merito all'evoluzione del proprio programma di sviluppo interno.

Natura e portata del meccanismo finanziario

2.19. Sotto il profilo finanziario, la presentazione della Commissione non può in alcun modo essere considerata un'operazione di «contropartita», come ne esistono, invece, in materia di aiuto alimentare:

(a) nel caso dell'aiuto alimentare, i prodotti forniti formano oggetto di una vendita. I fondi così ottenuti concreta-

mente sono versati su un conto, che serve in seguito per finanziare direttamente progetti connessi allo sviluppo del settore la cui produzione, insufficiente, aveva reso necessaria l'importazione iniziale. Da un punto di vista contabile, il concatenamento è continuo. È del tutto agevole seguire l'impiego dei fondi comunitari, dall'impegno della spesa iniziale fino all'utilizzazione finale degli stanziamenti autorizzati, cioè fino alla realizzazione dell'investimento di contropartita;

(b) nel caso, invece, del meccanismo creato per i fertilizzanti, non esiste un legame finanziario tra l'impegno iniziale per la fornitura e l'esecuzione, da parte indiana, riguardo all'attuazione del progetto associato. Le entrate provenienti dalla vendita di fertilizzanti sul mercato indiano non sono accreditate ad un conto destinato a finanziare successivamente i progetti in questione. Questi sono finanziati in rupie dal bilancio indiano, di solito diversi anni dopo.

2.20. La Commissione non esercita alcun controllo sull'impegno assunto dallo Stato beneficiario di finanziare le azioni associate. Analogamente non si provvede alla sorveglianza contabile dei pagamenti eseguiti in India per attuare le azioni in questione. A Delhi, il consigliere allo sviluppo

non può avvalersi di alcuna sanzione finanziaria, in particolare non può rifiutare l'erogazione degli stanziamenti necessari all'avanzamento dei «progetti», poiché questi stanziamenti sono già stati utilizzati da tempo per finanziare le forniture di fertilizzanti e, per di più, sono irrecuperabili in quanto già versati a terzi che, per quanto li concerne, hanno assolto i propri obblighi. Il consigliere in causa si trova pertanto in una posizione molto difficile per ottenere qualche informazione che gli consenta di seguire l'avanzamento, le difficoltà o i ritardi dei «progetti» in questione. Trattandosi di forniture di fertilizzanti, un siffatto modo di procedere è peraltro logico.

2.21. Se però, come la presentazione delle decisioni di finanziamento potrebbe far pensare, questo genere di operazioni dovesse essere considerato come finanziamento di investimenti, in tal caso sarebbe del tutto contrario al regolamento finanziario mettere gli stanziamenti della Comunità a disposizione dello Stato beneficiario prima dell'avvio dei progetti. La fornitura di fertilizzanti si configurerebbe, infatti, come un anticipo del tutto irregolare. Un controllo contabile dell'impiego di questi anticipi evidenzierebbe inoltre che, di fatto, una percentuale elevata degli importi attualmente contabilizzati come spese a titolo della cooperazione con l'India, non ha ancora formato oggetto di alcun esborso a favore di un progetto. Ad esempio, la Corte ha potuto visitare nel Gujarat un progetto d'irrigazione di dimensioni medie - progetto KALI II - che, abbinato ad una fornitura di fertilizzanti NA/83/26, figura nei conti comunitari come spesa comunitaria interamente impegnata e pagata dal luglio 1985 (data di pagamento dei fertilizzanti). Nell'aprile 1986, in realtà, per l'impianto non era stata ancora sostenuta alcuna spesa, da parte di nessuno ed in nessun luogo, poiché la sua realizzazione non era stata neppure iniziata. Questo esempio è ben lungi dall'essere un'eccezione (cfr. in allegato le informazioni raccolte dalla Corte sui progetti abbinati alle forniture di fertilizzanti).

I progetti di sviluppo

2.22. Accanto alle forniture di fertilizzanti, i progetti di sviluppo, chiaramente approvati come tali dalle istanze comunitarie, rappresentano fino ad oggi il 32,7 % soltanto della cooperazione finanziaria e tecnica con l'India, per un importo complessivo di 103 Mio ECU. Questa percentuale relativamente bassa è particolarmente deplorevole, per non dire preoccupante. L'analisi dei conti dal 1975 non denota alcuna tendenza ad un aumento progressivo di tale percentuale, anche se si tratta dell'uso normale dell'articolo 930.

2.23. I finanziamenti di questo tipo corrispondono effettivamente alla lettera e allo spirito del regolamento (CEE)

n. 442/81 (1):

(a) si tratta, senz'altro, di finanziare progetti, cioè, in generale, investimenti che contribuiscano al migliora-

mento delle strutture dei paesi beneficiari, oppure programmi, cioè insiemi di azioni che perseguano lo stesso scopo (sviluppo del credito agrario, istituti di ricerca etc.), come previsto dal regolamento (cfr. in particolare l'articolo 6) (1);

(b) il finanziamento diretto in ECU consente, in caso di necessità, di effettuare pagamenti in moneta nazionale o in valute estere, a favore di fornitori di materiali o di servizi di consulenza, pagamenti cui la Commissione talvolta provvede direttamente, sotto il proprio controllo diretto. Questa situazione consente una reale cooperazione nell'ambito della quale l'apporto tecnico di origine comunitaria e l'apporto dello Stato beneficiario concorrono alla realizzazione dei progetti;

(c) l'applicazione delle disposizioni del regolamento finanziario non è ostacolata da interruzioni del meccanismo finanziario e contabile e permane la possibilità di esercitare automaticamente una sorveglianza ed un controllo rigorosi, in specie per gli anticipi. La possibilità, che la Commissione si riserva, di non erogare i

fondi impegnati, e in particolare il saldo finale, in caso di inosservanza della convenzione di finanziamento, incita i servizi della Commissione e le autorità indiane ad operare un controllo amministrativo e tecnico soddisfacente.

Le osservazioni formulate qui di seguito si riferiscono a

7 azioni per un valore di 33,1 Mio ECU.

Rinnovamento dei sistemi d'irrigazione

2.24. La convenzione di finanziamento NA/83/18 del giugno 1984 prevede, fino ad un importo massimo di 25 Mio ECU, un aiuto comunitario diretto al governo indiano per finanziare un programma di rinnovamento, della durata di

5 anni, di 150 microsistemi d'irrigazione nel Tamil Nadu; il costo previsto è di 41,3 Mio ECU. I sistemi da rinnovare sono molto antichi (in alcuni casi di diversi secoli) e consistono in leggere depressioni naturali, racchiuse da piccole dighe di terra, che consentono di conservare l'acqua piovana nella stagione dei monsoni. A partire da ciascuno di questi serbatoi naturali è possibile irrigare, per gravità, comprensori irrigui di un centinaio di ettari.

2.25. All'inizio del 1985, la Commissione aveva inviato un esperto sul posto per una settimana. La realizzazione del programma è quindi iniziata senza difficoltà. Lo Stato Tamil Nadu ha creato le opportune strutture amministrative e tecniche, per le quali vengono applicate procedure di controllo chiare e rigorose e tramite le quali viene attentamente controllata la qualità dei lavori.

2.26. Dei 150 siti individuati, 48 hanno formato oggetto di una valutazione positiva. In base ai criteri della Banca mondiale essi presentano, su 25 anni, tassi di redditività attualizzati di 2 e perfino di 2,5 e sono in fase di rinnovo. Per altri sei la valutazione è in corso. I lavori intrapresi (per 36

sistemi) sono stati eseguiti con una certa lentezza (selezione mediante una procedura di gara per imprenditori che lavorano con manodopera agricola stagionale), ma con serietà. I costi effettivi si discostano leggermente dalle previsioni e gli obiettivi dovranno essere leggermente ridimensionati.

2.27. La gestione futura dei comprensori irrigati è stata esaminata attentamente (sistema di distribuzione dell'acqua etc.). È sin d'ora certo che il miglioramento dei sistemi di irrigazione sarà ben sfruttato da una popolazione agricola esperta nel campo nell'irrigazione da oltre un millennio.

2.28. L'irrigazione per gravità è un sistema millenario che ha il vantaggio di non richiedere operazioni di pompaggio e di non consumare energia. D'altro canto, esso richiede vaste distese di acqua, poco profonde, che riducono notevolmente la superficie delle terre coltivabili e favoriscono un'intensa evaporazione. Lo scavo dei bacini potrebbe ridurre questi inconvenienti; esso richiederebbe lavori di pompaggio e pertanto energia. Nell'attuale situazione economica del Tamil Nadu, in cui l'energia idroelettrica è ancora piuttosto limitata, mentre l'energia nucleare è in una fase sperimentale, è probabile che una soluzione possa essere trovata nell'energia eolica e solare. Sarebbe forse interessante esaminare se, considerati i rispettivi costi/vantaggi di queste alternative, non sia possibile migliorare ulteriormente il rendimento del

progetto, realizzando sistemi di questo tipo con l'ausilio dell'assistenza tecnica europea. Il loro eventuale successo avrebbe notevoli ripercussioni sullo sviluppo, dato che nel Tamil Nadu vi sono ancora diverse centinaia di microsistemi da rinnovare.

2.29. Per quanto concerne il finanziamento, le autorità del Tamil Nadu hanno speso finora cicra 1,6 Mio ECU. In base a documenti giustificativi [peraltro incompleti (2)], la Commissione ha eseguito un primo versamento di 1,32 Mio ECU a favore del governo centrale dell'India. Quest'ultimo ha trattenuto il 30 % dell'importo e ha messo il resto a disposizione del Tamil Nadu, per il 70 % (cioè circa

0,65 Mio ECU) sotto forma di mutui e per il 30 % (cioè circa

0,27 Mio ECU) sotto forma di sovvenzioni. Non si può fare a meno di constatare un risultato contrario alla convenzione di finanziamento firmata dalle due parti (cfr. i paragrafi 3.11-3.16).

Progetto pilota di allevamento di trote

2.30. La convenzione NA/82/30 stipulata alla fine del 1983 tra la Comunità e la Repubblica dell'India prevede una partecipazione comunitaria di 1 Mio ECU alla realizzazione, nel giro di tre anni e mezzo, di due fasi di un progetto, che ha lo scopo di dimostrare la possibilità di allevare trote «arcobaleno» nel Kashmir. Il costo complessivo previsto per il progetto è stimato in 1,37 Mio ECU. Si tratta di introdurre, in una regione in cui esistono già alcuni centri sperimentali di produzione di carpe, nuove attrezzature e tecniche, con

l'ausilio di assistenza tecnica europea, per sviluppare una produzione locale di trote. Nella fase I occorreva riuscire a produrre ogni anno 10 tonnellate di trote e nella fase II 400 000 avannotti, in modo che 50 allevatori potessero, a loro volta, produrre trote.

2.31. Si tratta di un progetto pilota, avviato dalla Commissione in stretta collaborazione con gli Stati Jammu e Kashmir e per il quale è prevista una notevole assistenza tecnica. Benché i fondi impegnati siano relativamente modesti, esso ha formato oggetto di un'accurata preparazione e di un considerevole controllo amministrativo da parte della Commissione.

2.32. Lo studio di fattibilità è stato affidato, mediante trattativa privata, ad un esperto scozzese. Sempre lo stesso esperto è stato incaricato dell'assistenza tecnica indispensabile allo sviluppo del progetto stesso, mediante un contratto firmato qualche giorno dopo la convenzione di finanziamento. Il paragrafo 6.3 di quest'ultima prevedeva che l'assistenza tecnica sarebbe stata fornita da un consulente della Comunità scelto dalla Commissione in conformità delle norme usuali.

2.33. La convenzione di finanziamento stabilisce inoltre, al paragrafo 6.1, che le attrezzature ed i materiali provenienti dall'estero sono forniti dagli Stati membri della CEE, previa procedura di gara aperta ai produttori della CEE; questa procedura, però, non è mai stata applicata.

2.34. I lavori della fase I sono stati conclusi e gli obiettivi previsti raggiunti. Sotto il profilo tecnico si è dimostrato che è possibile allevare trote nel Kashmir. Occorre ancora consolidare il trasferimento di tecnologia, affinché i tecnici locali possano continuare questo allevamento delicato, in particolare per quanto concerne l'alimentazione degli avannotti e delle trote. Occorre ancora, soprattutto, accertare - e ciò è possibile solo con l'esperienza - se esista, su grande scala, un mercato proficuo per le trote prodotte e se sia possibile sviluppare strutture di commercializzazione adeguate.

2.35. La delegazione della Commissione a Delhi sorveglia il progetto con rigore. Il consulente per lo sviluppo, temendo che le autorità del Jammu e del Kashmir orientassero il progetto verso obiettivi diversi da quelli stabiliti (orientamento verso una produzione semi-industriale, piuttosto che diffusione di tecniche e risorse nuove nei villaggi), ha ottenuto che il progetto sia valutato al termine della fase I, prima che sia finanziata la fase II.

2.36. La Comunità ha già versato 400 000 ECU circa dei 724 000 ECU previsti per l'acquisto di materiali e per l'assistenza tecnica. Le autorità del Jammu e del Kashmir non hanno invece presentata alcuna domanda di rimborso per le 276 000 ECU che possono richiedere, come corrispettivo dei lavori di edilizia ai quali hanno provveduto e che ammontano già a 300 000 ECU circa. In effetti, le autorità locali preferiscono che i fondi comunitari pervengano loro integralmente, sotto forma di una maggiore assistenza tecnica o di materiale importato supplementare, anziché tramite le pro-

cedure di finanziamento indiane applicabili nei loro confronti (cfr. i paragrafi 3.11-3.16). Nella fattispecie, esse potrebbero ricevere solo il 70 % di 276 000 ECU (cioè 193 200 ECU), di cui il 70 % sotto forma di mutui (135 240 ECU) ed il 30 % sotto forma di sovvenzioni (cioè 57 960 ECU).

2.37. Lo sviluppo del progetto pilota dipende dall'acquisto di attrezzature importate (strumenti di misura, veicoli fuori strada). Le autorità del Kashmir hanno già dovuto versare al governo centrale dazi doganali elevati (a seconda dei prodotti dal 100 % al 300 %), per un importo complessivo di circa 0,140 Mio ECU (cfr. il paragrafo 3.29).

Provvedimenti destinati a far fronte a circostanze ecce-

zionali

2.38. In India sono state realizzate otto azioni, per un importo di 21,9 Mio ECU, destinate a far fronte a circostanze eccezionali [articolo 3, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 442/81 (1)]. Ne sono state esaminate cinque, corrispondenti ad un importo globale di 7,1 Mio ECU, relative alla costruzione di rifugi nel Tamil Nadu, nell'Orissa e nel Bengala occidentale.

Costruzione di rifugi anticiclone nel Tamil Nadu

2.39. In virtù di tre convenzioni di finanziamento successive (Na/78/2, NA/80/34 e NA/82/6), la Comunità si è impegnata a finanziare, per 1 Mio ECU, 0,6 Mio ECU e

1 Mio ECU, tre azioni consistenti rispettivamente nella costruzione di 50, 20 e 30 rifugi anticiclone. Trattasi di fabbricati circolari con una superficie di circa 400 m$, situati lungo le coste del Tamil Nadu, nei quali le popolazioni rurali possono rifugiarsi in caso di tempeste o cicloni. Nei periodi di calma, i rifugi possono essere usati per attività sociali (scuole, abulatori, sale di riunione etc.), il cui carattere precario o intermittente sia compatibile con la finalità principale.

2.40. Nella zona critica vivono diversi milioni di abitanti. Nella migliore delle ipotesi, i 100 rifugi potranno ospitare 100 000 persone. Normalmente la loro costruzione avrebbe dovuto essere già conclusa. Solo i rifugi della fase I erano quasi terminati (44) o in fase di ultimazione (6). Nell'ambito della fase II, 6 rifugi erano ultimati e 13 erano in costruzione. Per la fase III non era stata ancora sostenuta alcuna spesa, dato che le località corrispondenti non erano ancora state selezionate.

2.41. Per costruire i rifugi della fase I vi è stato un superamento dei fondi del 50 % circa. Per l'insieme dei rifugi in costruzione le spese già sostenute superano i costi complessivi previsti. Il costo dei rifugi ancora da costruire sarà molto più elevato, poiché sono ubicati in zone con notevoli difficoltà di accesso. Questo fattore moltiplica per tre i costi dei lavori relativi a queste ultime serie di rifugi. In

tutto questo periodo l'inflazione è stata del 5 %-15 % l'anno.

È perciò deplorevole che le previsioni di spesa iniziali per la terza fase siano la pura e semplice ripetizione di quelle della seconda fase. Le autorità del Tamil Nadu, che devono erogare i fondi necessari per far fronte ai superamenti, dovranno o ridimensionare gli obiettivi, o destinare ulteriori fondi al programma.

2.42. In base ai documenti giustificativi dello stato di avanzamento dei lavori e delle spese sostenute dalle autorità del Tamil Nadu, le autorità indiane hanno ricevuto parte degli stanziamenti, per circa 1,8 Mio ECU. Questi importi, in deroga alla procedura descritta ai paragrafi 3.11-3.16, sono stati a loro volta integralmente versati dalle autorità centrali alle autorità del Tamil Nadu. Tuttavia, per il 70 % circa il versamento è stato effettuato sotto forma di mutui e per il 30 % soltanto sotto forma di sovvenzioni.

2.43. La qualità dei rifugi è soddisfacente. La loro manutenzione, tuttavia, lasciata alle autorità del villaggio, lascia talvolta a desiderare. Inoltre, il rischio che i rifugi non vengano utilizzati come previsto, in caso di tempeste o cicloni, è notevole dato che quasi tutti sono occupati permanentemente da rifugiati dello Sri Lanka. A volte costruzioni permanenti a ridosso dei rifugi denotano un inizio di sedentarizzazione.

2.44. Per utilizzare i rifugi durante i cicloni, occorre che le popolazioni interessate vengano avvisate in anticipo e siano disposte a lasciare le loro abitazioni. Tuttavia, i sistemi di allarme, previsti nel quadro della fase III, sono ancora allo studio e la loro realizzazione tarda. Inoltre, in occasione di recenti cicloni, le popolazioni hanno talora esitato a lasciare i loro beni incustoditi. In alcuni casi, tuttavia, la stampa locale ha riferito che i rifugi sono stati utilizzati.

Protezione contro i cicloni e le inondazioni nell'Orissa e nel Bengala occidentale

2.45. Le convenzioni di finanziamento NA/79/36 e NA/79/37 del febbraio 1980 prevedevano un importo di 4,5 Mio ECU per la costruzione di un centinaio di rifugi e di una cinquantina di aree d'atterraggio per elicotteri, la costruzione di 100 zone sopraelevate per l'insediamento di villaggi, la fornitura di scialuppe di salvataggio e qualche altra azione di questo tipo.

2.46. In generale, i costi reali sono risultati notevolmente più elevati rispetto alle previsioni e, di conseguenza, è stato quasi inevitabile ridimensionare gli obiettivi. I programmi, la cui ultimazione era prevista per l'inizio del 1983, hanno registrato dei ritardi. I pagamenti comunitari (circa 3 Mio ECU all'inizio del 1985) sono pervenuti con lentezza alle autorità locali incaricate della realizzazione degli impianti.

2.47. I fondi sono stati trasferiti integralmente agli Stati interessati. Il 70 % (circa 2 Mio ECU) è stato traferito sotto forma di mutui e il 30 % soltanto (cioè 1 Mio ECU) sotto forma di sovvenzioni.

2.48. La qualità dei lavori eseguiti è soddisfacente, ad eccezione di lacune isolate, talvolta deplorevoli (ad esempio, paratoia non terminata di una diga di protezione contro le inondazioni).

Osservazioni comuni ai progetti di sviluppo

2.49. I progetti di sviluppo finanziati con gli stanziamenti dell'articolo 930 non hanno alcun legame con operazioni di natura commerciale. Il fatto che si provveda al loro finanziamento integralmente con valute convertibili, avrebbe dovuto consentire l'esecuzione di reali azioni di cooperazione. Le autorità indiane non hanno mai mostrato alcuna reticenza a procedere in questo senso. Ciò nonostante, finora la scelta dei progetti non è stata orientata, in pratica, verso azioni di questo tipo. Soltanto il progetto-pilota (cfr. il paragrafo 2.30) di allevamento di trote presenta un tale orientamento. L'individuazione, da parte del consulente per lo sviluppo della delegazione, di azioni concernenti un settore ben preciso dello sviluppo rurale dell'India e la loro presentazione sotto forma di progetti interessanti potrebbero costituire, in futuro, la base per una nuova fase di cooperazione con l'India. Proposte in questo senso sono già state elaborate, in particolare dalla delegazione a Delhi e meriterebbero una disamina; si considerino, ad esempio, le proposte relative alla cartografia del suolo nelle zone non strategiche, lo sviluppo di tecnologie agro-alimentari, la gestione delle acque nei sistemi di irrigazione, nonché le tecniche genetiche e veterinarie nel campo dell'allevamento. La Comunità potrebbe svolgere un ruolo diverso da quello di finanziatore passivo, al quale essa per ora si limita troppo spesso. La selezione di alcuni sbocchi ben precisi, dove in tale ipotesi l'aiuto comunitario potrebbe specializzarsi, avrebbe il vantaggio sia di incentivare il più possible la concentrazione di risorse umane, intellettuali, finanziarie e tecniche della Comunità a favore dell'India, sia di favorire il controllo e la supervisione delle azioni intraprese. Nel complesso si conseguirebbe certamente una maggiore efficacia.

2.50. Quanto all'attuazione dei progetti, a prescindere da alcune osservazioni sui sistemi di gestione degli aiuti formulate nella seconda parte della presente relazione, le constatazioni in occasione delle visite in loco mostrano che, in generale, i progetti sovvenzionati dalla Comunità sono stati ben gestiti dalle autorità indiane sia centrali che locali. In particolare, la verifica delle procedure di gara locali, dei contratti dei lavori, dei pagamenti locali, nonché le informazioni raccolte sull'amministrazione locale dei progetti denotano una gestione rigorosa.

2.51. Le principali critiche concernono i frequenti errori di programmazione dei termini e dei costi (per cui spesso sono stati ridimensionati gli obiettivi quantitativi), dovuti in

gran parte al ricorso ad imprenditori locali stagionali, che pertanto non potevano eseguire i lavori entro i termini previsti. Senza voler rimettere in causa la preferenza data a questa categoria di imprenditori, che presentano il vantaggio di assumere, fuori stagione, una manodopera altrimenti disoccupata, sarebbe auspicabile che la programmazione delle operazioni tenesse conto delle conseguenze quasi inevitabili che il ricorso agli imprenditori suddetti ha sullo svolgimento dei lavori. Sarebbe allora possibile aumentare e applicare le penalità di mora, che sono attualmente quasi inesistenti.

3. SISTEMA DI GESTIONE DEGLI AIUTI

CONCESSI ALL'INDIA

La tenuta dei fascicoli

3.1. Dagli esami svolti nei diversi servizi geografici, tecnici e finanziari interessati dalle decisioni e dalla gestione dell'aiuto comunitario, è risultato che le informazioni esistenti presso la Commissione sono diffuse in modo irregolare e incoerente. In alcuni casi mancano nei fascicoli le informazioni minime indispensabili per seguire l'attuazione dei progetti. Alcune lacune sono dovute all'evoluzione delle strutture amministrative (frammentazione dei servizi, nuovi responsabili dei fascicoli etc.), altre alle procedure amministrative applicate alla gestione od alla scelta delle modalità di finanziamento.

3.2. I servizi geografici e tecnici della Commissione sono competenti per la sorveglianza dei progetti. Essi devono verificare se le azioni procedano secondo il calendario stabilito e raggiungano gli obiettivi definiti inizialmente. Per questa ragione, le convenzioni di finanziamento esigono

spesso, come presupposto per il versamento parziale o integrale della sovvenzione comunitaria, che il beneficiario presenti documenti tecnici preliminari o relazioni interlocutorie sull'avanzamento dei progetti. Quando questi documenti pervengono ai servizi competenti, ai quali viene inviata la corrispondenza in causa, se sono presentati a sostegno di una domanda di pagamento, vengono trasmessi direttamente al servizio finanziario della DG VIII. Quest'ultimo, però, non provvede ad inviarne sistematicamente copia ai servizi geografici e nemmeno ai servizi tecnici. Questi servizi, destinatari di copie - senza allegati - delle domande di fondi, non sempre chiedono a loro volta al servizio finanziario informazioni sul contenuto, purtuttavia essenziale, di questi allegati. La Corte ha pertanto constatato che diversi fascicoli (geografici e tecnici) erano privi di documenti informativi, che erano invece reperibili nei fascicoli finan-

ziari.

3.3. I servizi tecnici sono in linea di massima responsabili del controllo tecnico dei progetti. Affinché possano assolvere questo compito, si è previsto di consultarli in merito all'avanzamento dei progetti prima di provvedere a ciascun

versamento della sovvenzione. Il lavoro dei servizi tecnici è organizzato in funzione di questa consultazione. Ora, nel caso di alcuni fascicoli le cose procedono senza che la Commissione esegua direttamente pagamenti che li riguardano. In particolare questo accade nel caso degli pseudoprogetti associati alle forniture di fertilizzanti, per le quali le autorità indiane pagano direttamente gli imprenditori ed i fornitori. In questo caso i servizi finanziari non chiedono mai il parere dei servizi tecnici. Automaticamente ne consegue che nei fascicoli tecnici non resta praticamente alcuna traccia della sorveglianza di questi progetti.

3.4. Per le azioni combinate con le operazioni «fertilizzanti» è previsto, come per le azioni finanziate dalla Comunità, che le autorità responsabili dell'attuazione presentino, ad intervalli regolari, relazioni interlocutorie che consentano di seguire l'avanzamento dell'azione. Nella fattispecie, i fondi comunitari sono versati molto rapidamente, come rimborso del prezzo delle importazioni di fertilizzanti, spesso ben prima che le azioni associate a tali forniture siano realizzate sul posto. Quindi, la presentazione di relazioni interlocutorie sull'esecuzione dei lavori non è più una condizione per un pagamento successivo da parte della Comunità. Pertanto, non è sorprendente constatare che, molto spesso, nel caso di azioni associate a forniture di fertilizzanti, i fascicoli della Commissione non contengono relazioni sull'esecuzione, sia che si tratti dei fascicoli tecnici, per la ragione esposta al paragrafo 3.3, sia che si tratti dei fascicoli geografici e finanziari per quest'unica ulteriore ragione.

3.5. Queste carenze non sono puramente formali. La mancanza di informazioni nei fascicoli è, nel contempo, causa e riflesso della mancanza di controllo del fascicolo stesso. Una sorveglianza insufficiente del fascicolo è una lacuna di per sé, in quanto non consente di accorgersi che una data azione sta degenerando, né consente di analizzarne le cause e di consigliare gli eventuali rimedi; inoltre essa è fonte di deficienze nella definizione e negoziazione di azioni future, perché mancano l'esperienza e le informazioni critiche, che consentano eventualmente di contestare o di modificare il contenuto delle nuove azioni per le quali viene richiesto il finanziamento comunitario.

I mezzi amministrativi posti in essere dalla Comunità

3.6. I mezzi amministrativi creati dalla Comunità - direzione generale «Relazioni esterne» (DG I), DG VIII e delegazione della Commissione a Delhi - per preparare, selezionare, negoziare, eseguire e controllare le azioni finanziate nel quadro della cooperazione con l'India sono insufficienti, e lo sono in proporzioni tali per cui la qualità soddisfacente delle prestazioni fornite non può in alcun modo compensare tale deficienza.

3.7. A Bruxelles (DG I) per tutto il 1985, anno durante il quale è stata preparata la missione della Corte, non è stato nominato alcun responsabile geografico (desk officer) per

l'India. Proprio all'inizio dell'anno, all'agente responsabile erano stati affidati altri compiti e non si era provveduto a

sostituirlo prima di dicembre. Per rendersi conto di quanto sia inammissibile questa situazione, basti ricordare che, con un finanziamento annuo dell'ordine di 130 Mio ECU, l'India è di gran lunga il più importante di tutti i paesi in via di sviluppo sovvenzionati dalla CEE. Inoltre, lo sviluppo futuro della cooperazione con l'India richiede, e precisamente da un anno o due, un maggiore sforzo di riflessione ed un buon collegamento tra Bruxelles e la delegazione a Delhi. È pertanto particolarmente deplorevole che dalla fine del 1984 manchi un responsabile geografico.

3.8. Istituita nel maggio 1983, la delegazione della Commissione in India è competente, in materia di cooperazione, per questo paese, il Nepal e il Bhutan. Si tratta di una delegazione molto giovane. Le è stato assegnato un consulente per lo sviluppo, retribuito, come i suoi stretti collaboratori, con gli stanziamenti dell'articolo 930 del bilancio, conformemente alle procedure applicate dall'Associazione europea per la cooperazione. Come in altri casi simili, queste spese sono imputate ad una riserva di stanziamenti, che rappresenta il 3 % circa degli stanziamenti destinati alla cooperazione finanziaria e tecnica con i PVSALA. Questo 3 % è un massimale autorizzato ogni anno dal Consiglio. A carico di questa riserva sono poste anche le spese relative agli esperti tecnici esterni, assunti a fini di sorveglianza e consulenza dell'esecuzione dei progetti. Il consulente per lo sviluppo dispone di mezzi amministrativi sufficienti (stanziamenti adeguati per missioni, collaboratori amministrativi etc.). Tuttavia, finora non si è avvalso della possibilità, che gli era stata offerta, di assumere un assistente locale laureato. Questa assunzione sarebbe stata estremamente utile fin dall'inizio. È del tutto anomalo che, dopo due anni, non si sia ancora provveduto in questo senso.

3.9. In effetti, il sistema di gestione degli aiuti allo

sviluppo è mutato ben poco in un ventennio. Questo sistema è stato progressivamente posto in essere in paesi generalmente poco popolati, ove la presenza comunitaria è stata assicurata tramite la creazione di delegazioni o di sedi distaccate in quasi tutti i paesi beneficiari. Anche il controllo da Bruxelles sul funzionamento di questo meccanismo poteva fondarsi su visite in loco frequenti. L'aumento, da una decina d'anni, dei beneficiari, che comprendono ora l'insieme dei paesi in via di sviluppo, pone il problema della gestione in un'ottica diversa. La zona da controllare non equivale più a un continente, ma è su scala mondiale e comprende più complessi (il Sudest asiatico, il subcontinente indiano, una parte del Medio Oriente, l'area mediterranea, l'America andina e l'America centrale). Ciascuno di questi complessi ha dimensioni simili a quelle dell'Africa al di sotto del Sahara ma, ad eccezione dei paesi mediterranei, ogni complesso è sorvegliato da un'unica delegazione dotata di un organico ridotto, mentre i finanziamenti comunitari spesso sono geograficamente molto sparpagliati (in particolare nel caso del finanziamento di programmi che includono numerose microrealizzazione). Ormai, in questi paesi, le visite dei progetti in loco, partendo da Bruxelles o dalla sede della delegazione, non possono più costituire il mezzo quasi unico per espletare il controllo necessario. Le visite in loco

continuano ad essere indispensabili, in particolare quelle delle delegazioni, ma esse devono inserirsi in un sistema di

gestione e di controllo permanente, che si avvalga della contabilità e dei documenti giustificativi, che comportano a loro volta l'esigenza di procedure di gestione rigorose, che coprano tutte le attività comunitarie nei paesi che beneficiano dell'aiuto. È pertanto indispensabile che i meccanismi di gestione finanziaria e contabile consentano un «monitoring» dei finanziamenti decisi. In caso contrario, la Comunità dovrebbe ricorrere sempre più spesso a finanziamenti glo-

bali, destinati soprattutto a migliorare il saldo delle bilance dei pagamenti dei paesi beneficiari. Per questa ragione, ad esempio, il sistema finanziario, amministrativo e contabile, istituito nei rapporti con l'India, consente di conoscere l'entità dei fondi versati dalla Comunità più che gli importi effettivamente spesi in loco, progetto per progetto. Se si continuerà ad accettare questo tipo di situazione, la Comunità non sarà più in grado di valutare, sia pure a grandi linee, gli effetti dell'aiuto allo sviluppo che essa accorda.

Il meccanismo di versamento delle sovvenzioni

comunitarie

3.10. Le clausole delle convenzioni che disciplinano il finanziamento delle operazioni di cooperazione finanziaria e tecnica con l'India, variano a seconda dei progetti finanziati. Tuttavia, le convenzioni rispondono ad una logica comune. Gli stanziamenti, espressi in ECU, sono messi a disposizione del governo indiano sotto forma di sovvenzioni dirette, previa presentazione dei documenti giustificativi necessari; tale governo li trasferisce alle autorità locali responsabili dei progetti. In base ai documenti giustificativi comprovanti i pagamenti eseguiti dalla Commissione, la Corte poteva ritenere che le sovvenzioni versate dalla Comunità per il finanziamento dei progetti fossero effettivamente pervenute alle autorità responsabili dei progetti alle condizioni convenute in precedenza tra la Comunità e la Repubblica indiana. I controlli espletati in loco consentono invece di constatare

che, a causa dei meccanismi del «Fondo consolidato dell'India», attraverso il quale passano le sovvenzioni comunitarie, la realtà sul posto è ben diversa da quanto previsto nelle convenzioni di finanziamento.

Il «Fondo consolidato dell'India»

Il principio del transito per il Fondo

3.11. Per quanto riguarda il finanziamento degli investimenti che hanno come obiettivo lo sviluppo interno del paese, la costituzione indiana ha stabilito alcune norme fondamentali: trattamento imparziale dei vari Stati dell'Unione, assegnazione delle risorse destinate al finanziamento degli investimenti per lo sviluppo ad un «Fondo consolidato dell'India» e gestione di tali risorse nell'ambito dei piani quinquennali di sviluppo dell'India, secondo modalità stabilite su proposta di due commissioni competenti, quella del «piano» e quella delle «finanze». Con il passare del tempo queste due istanze hanno definito, su questa base,

norme più precise indicate nei paragrafi successivi. Tutte le risorse esterne dell'India, anche quelle destinate a progetti specifici, devono transitare per il «Fondo consolidato dell'India». Il finanziamento da parte del Fondo segue, salvo qualche deroga, l'iter qui sotto descritto.

Le norme di ripartizione e di trasformazione dei fondi ricevuti

3.12. Per i progetti gestiti dall'Unione stessa (progetti centrali) il Fondo riversa il 100 % degli aiuti esterni ad essi destinati. Questa operazione può assumere la forma di un mutuo o di una sovvenzione.

3.13. I progetti gestiti dagli Stati dell'Unione formano oggetto di un rimborso a posteriori, su presentazione dei documenti giustificativi delle spese. Salvo eccezioni, questo rimborso è parziale. Di solito può essere sovvenzionato soltanto il 70 % delle spese che formano oggetto dell'aiuto esterno e che, beninteso, devono essere autorizzate nell'ambito del piano. Il restante 30 %, come del resto ogni superamento dei costi previsti, è a carico degli Stati, i cui bilanci sono alimentati in parte con risorse locali e in parte con contributi globali del «Fondo consolidato dell'India», adattati alla situazione economica e di bilancio degli Stati in funzione di un criterio di ripartizione.

3.14. Infine - ed è questo un aspetto importante - quella parte dell'aiuto esterno che viene corrisposta allo Stato non è mai versata interamente sotto forma di sovvenzione, nemmeno quando, come nel caso della CEE, l'aiuto esterno è erogato al 100 % sotto forma di dono. La regola seguita in India è che, nella maggior parte dei casi, la parte sborsata dal Fondo è a sua volta versata per il 70 % sotto forma di mutui e per il 30 % sotto forma di sovvenzioni. Per gli Stati che vengono considerati particolarmente svantaggiati, queste percentuali possono essere rispettivamente del 10 % e del 90 %, ma ciò non avviene automaticamente.

L'effetto sulle sovvenzioni comunitarie

3.15. Da quanto precede risulta che la maggior parte dei progetti finanziati dalla Comunità è soggetta, per ogni ECU versata dalla Comunità, ad un prelievo di 0,30 ECU a favore del Fondo consolidato, allo scopo di finanziare altri progetti o programmi di sviluppo di cui la Comunità non è nemmeno a conoscenza, oppure per contribuire al finanziamento diretto dei bilanci degli Stati dell'Unione. Inoltre, per ogni ECU versata, 0,49 ECU sono effettivamente poste a disposizione del progetto, però sotto forma di mutuo. Infine, solo 0,21 ECU sono messe a disposizione del progetto sotto forma di sovvenzione. La situazione è sintetizzata alla

tabella 2.

3.16. Le eccezioni rilevate dalla Corte concernono, da un lato, i progetti di credito agrario che, associati a forniture di fertilizzanti, sono gestiti a livello federale. Ad essi è stato

>SPAZIO PER TABELLA>

23. 3. 87

Gazzetta ufficiale delle Comunità europee

quindi riversato il 100 % dell'aiuto comunitario previsto, però sotto forma di mutuo e non di sovvenzione, come invece era precisato nella convenzione di finanziamento (cfr. in allegato le verifiche della Corte relative ai progetti associati alle forniture di fertilizzanti). D'altro canto, i progetti di costruzione di rifugi anticiclone, realizzati dagli Stati dell'Unione, hanno beneficiato - in deroga alle norme generali - del 100 % dell'aiuto comunitario versato, di cui però il 30 % soltanto, invece del 100 % previsto, sotto forma di sovvenzioni ed il 70 % sotto forma di mutui (cfr. il paragrafo 2.42).

Le osservazioni sul funzionamento del Fondo

3.17. La maggior parte dell'aiuto esterno di cui l'India beneficia, è costituito da mutui (Banca mondiale, ma anche numerosi Stati). In questo caso, la trasformazione in sovvenzione di una parte del mutuo rappresenta una vera e propria contropartita al fatto che il trasferimento a favore di ciascun progetto è soggetto ad un prelievo. Lo Stato federale beneficiario riceve meno in volume ma più in qualità. Gli altri Stati indiani, non beneficiari, ricevono anch'essi una parte dell'aiuto esterno sotto forma di contributo del «Fondo consolidato dell'India» al loro bilancio, oppure sotto forma di mutui accordati impiegando i prelievi effettuati.

3.18. Finora questa situazione è stata accettata dalla Comunità, benché essa comporti, progetto per progetto, l'inosservanza delle convenzioni di finanziamento firmate. Naturalmente la Commissione è al corrente dell'esistenza del Fondo, ma, in generale, non ne conosce i meccanismi, in particolare il ruolo di trasformazione del Fondo. Comunque non se ne trova traccia nei documenti sottoposti al comitato dei PVSNA. Certamente, in ultima analisi, i progetti - come regola generale - sono finanziati al 100 % e, ammesso che in definitiva siano in linea di massima e di solito ben eseguiti, per importi corrispondenti perlomeno ai costi inizialmente previsti, è lecito chiedersi per quale ragione ci si dovrebbe occupare a fondo delle norme finanziarie interne dell'Unione indiana.

3.19. In primo luogo, le modalità di finanziamento del progetto stesso incidono anche sulla sua redditività. Il fatto che una parte dei fondi sia versata sotto forma di mutuo, comporterà a termine oneri ricorrenti. All'atto della valutazione della fattibilità, sotto il profilo finanziario, del progetto è almeno necessario conoscere questo aspetto dell'operazione. La Commissione non ha mai preso in considerazione queste informazioni preliminari e tanto meno lo hanno fatto gli esperti nazionali del comitato PVSNA. Questa lacuna è tanto più deplorevole in quanto la principale critica formulata sulla gestione dei progetti è la notevole sottovalutazione dei costi (cfr. il paragrafo 2.51).

3.20. Occorre che la Comunità conservi la possibilità di sorvegliare lo svolgimento concreto dei progetti, soprattutto

per poter reagire in caso di evoluzione anomala. Essa può farlo solo tramite un sistema di gestione finanziaria e contabile senza soluzione di continuità. È necessario che, in base a documenti giustificativi attinenti all'avanzamento dei lavori, la Comunità sia in grado di decidere se procedere o meno al versamento dei fondi comunitari ed esercitare così un controllo reale sull'avanzamento del progetto. Allo stesso modo, questo legame contabile continuo deve consentirle di verificare il corretto impiego dei fondi comunitari.

3.21. Non è ammissibile giustificare la situazione riscontrata in India sostenendo che è inevitabile, in quanto fondata sulla Costituzione. In realtà, questo testo non impone le norme applicate, che sono semplicemente frutto di una scelta delle autorità indiane (cfr. il paragrafo 3.11), scelta accettata dalla CEE, benché non se ne trovi alcuna menzione né nei documenti di bilancio, né nelle convenzioni firmate con la Repubblica indiana.

3.22. Che le norme del Fondo consolidato siano comunque accettate dagli altri donatori, non è un argomento valido. Costoro hanno accettato solo con riluttanza un sistema che riduce il volume dei mutui da essi concessi e non bisogna dimenticare che la parte trasferita è bonificata in quanto è trasformata parzialmente in sovvenzione. Si potrebbe ritenere che il prelievo sulle sovvenzioni comunitarie favorisca questo bonifico.

Le possibilità di soluzione offerte dal meccanismo del Fondo

3.23. Il fatto che le sovvenzioni della Comunità passino attraverso il Fondo consolidato dell'India non costituisce di per sé un problema per la Comunità. Ciò che conta è che, fin dalla negoziazione delle convenzioni di finanziamento, l'India sia in grado di indicare alla Comunità in che modo intenda contribuire - con le sovvenzioni che le saranno concesse - al successo dei progetti di sviluppo da finanziare. In questa fase essa può facilmente specificare le modalità di finanziamento di ogni progetto presentato (finanziamenti rispettivi delle autorità locali responsabili, dell'Unione indiana, della Comunità, di altri donatori e natura di questi finanziamenti: sovvenzioni, mutui, risorse generate dal progetto, etc.).

3.24. Queste informazioni preliminari consentirebbero alla Comunità di avere un quadro del futuro dell'aiuto, del suo impiego e dell'equilibrio finanziario del progetto. La Comunità non solo potrebbe pronunciarsi con cognizione di causa ma, in seguito, una volta convenuto uno schema di finanziamento, nulla potrebbe ostacolare una trasmissione completa dei dati reali relativi all'esecuzione finanziaria del progetto. La Comunità potrebbe allora porre a confronto impegno iniziale ed esecuzione finale.

3.25. La trasparenza così ottenuta evidenzierebbe le reali condizioni finanziarie delle sovvenzioni comunitarie e, in

particolare, indicherebbe in che modo, nella situazione attuale, esse contribuiscano, sotto forma di veri e propri cofinanziamenti (cfr. il paragrafo 3.22), alla realizzazione di progetti molto diversi. Le autorità politiche della Comunità sarebbero evidentemente libere di dare la preferenza alle altre formule di finanziamento autorizzate dal sistema indiano.

3.26. Potrebbero essere scelti i progetti centrali dell'Unione indiana; in generale si tratta di programmi (ad esempio: il programma di credito agrario di cui all'allegato). In base alle norme del Fondo consolidato dell'India, in tal caso è possibile trasferire i fondi integralmente, senza l'obbligo di trasfor-

mare le sovvenzioni in mutui.

3.27. Ci si potrebbe inoltre appellare alla differenza tra le sovvenzioni comunitarie ed i mutui degli altri «donatori» per far applicare le clausole derogatorie del Fondo consolidato dell'India (possibilità di trasferire i fondi integralmente; possibilità, in via eccezionale, di eseguire l'intero versamento sotto forma di sovvenzione).

3.28. Queste soluzioni, che in linea di massima sono le uniche conformi alle norme comunitarie, potrebbero essere concretate in modo da rispettare l'obbligo indiano di un'equa ripartizione tra gli Stati. Ciò è evidente per i progetti centrali, di cui beneficia la federazione, ma potrebbe valere anche per altri progetti. In pochissimi anni, e tenendo conto dei finanziamenti sostenuti bilateralmente da ciascuno delgi Stati membri della Comunità, l'India sarà in grado di assegnare l'insieme dei finanziamenti di origine comunitaria a tutti gli Stati dell'Unione in modo equanime.

La riscossione di dazi doganali

3.29. Sono molto rare le azioni finanziate dalla Comunità che esigono l'importazione di materiale comunitario per la realizzazione di un progetto o di un programma. Tuttavia, ogni volta che importazioni di questo tipo erano previste nelle convenzioni di finanziamento, si sono incontrate difficoltà nell'applicazione delle disposizioni dell'articolo 6, paragrafo 1, secondo comma del regolamento (CEE) n. 442/81 (1), secondo le quali: «Le imposte, i dazi e le tasse . . . sono esclusi dal finanziamento comunitario». Le autorità centrali indiane applicano infatti a queste importazioni regimi di autorizzazione draconiani, che sono fonte di notevoli ritardi. Esse riscuotono inoltre dazi doganali elevati, che possono arrivare fino al 300 % del valore dei prodotti

(cfr. il paragrafo 2.37). È vero che queste imposte non sono a carico del bilancio comunitario, tuttavia esse gravano pesantemente sul finanziamento locale dei progetti, mentre non sono neppure menzionate nelle previsioni iniziali di spesa, in base alle quali le autorità comunitarie devono valutare la fattibilità dei progetti. È possibile che siano accordati esoneri, caso per caso, ma essi presuppongono mesi di trattative con le autorità di Delhi e non se ne possono prevedere né la durata, né l'esito. Anche questa circostanza

ostacola ulteriormente l'elaborazione di un piano di finanziamento attendibile nel momento in cui il fascicolo forma oggetto di una decisione.

La necessità di un accordo quadro

3.30. Dopo un decennio di cooperazione con l'India, non è stato ancora negoziato né firmato alcun accordo quadro con questo paese. Questa lacuna è deplorevole. Per altri paesi, con i quali esiste una cooperazione considerevole, la Comunità ha definito il contesto giuridico, amministrativo e finanziario della cooperazione stipulando accordi quadro con i paesi interessati. Da allora, con questi ultimi ogni azione finanziata dalla Comunità forma soltanto oggetto di un memorandum finanziario e tecnico che definisce, da un lato, l'obiettivo ed i limiti finanziari dell'azione da realizzare, e che descrive, dall'altro, le caratteristische fisiche di tali azioni, nonché le condizioni amministrative specifiche attinenti alla loro attuazione.

3.31. Questo modo di procedere presenta il vantaggio di poter negoziare in una sola volta, ma in modo approfondito, le norme di bilancio, finanziarie e amministrative, nonché le modalità di controllo applicabili alle azioni finanziate dalla Comunità. Successivamente, ogni azione specifica può essere concordata riferendosi unicamente alle sue componenti finanziarie e tecniche, seguendo un iter procedurale in linea di massima chiaro e convenuto in precedenza.

3.32. Nel caso dell'India, che di tutti i PVSALA è il maggior beneficiario dell'aiuto comunitario, la stipulazione di un siffatto accordo presupporrebbe una definizione chiara e univoca delle modalità finanziarie e delle sovvenzioni comunitarie, delle norme doganali applicabili all'importazione di attrezzature comunitarie, delle procedure di sorveglianza finanziaria e di controllo delle azioni decise associandole ad altre azioni finanziate direttamente dalla Comunità. Sotto questi aspetti, infatti, la situazione attuale, vaga ed incerta, ha favorito, di fatto, lo sviluppo di meccanismi difficilmente ammissibili rispetto ai principi comunitari di gestione e di controllo del bilancio e contabile.

4. CONCLUSIONI

4.1. Finora la cooperazione finanziaria e tecnica della Comunità con l'India si è inserita in un contesto caratterizzato da una politica economica di pianificazione e di isolamento dal mercato internazionale. Le forniture annue di fertilizzanti, che consentono notevoli economie di valuta, ed i progetti che sono attuati con tecnologie e mezzi indiani, erano perfettamente compatibili con le scelte politiche ed economiche dell'India. I modesti mezzi amministrativi della Comunità avrebbero difficilmente consentito una forma di

cooperazione più elaborata. Tuttavia, benché le azioni intraprese siano state realizzate in loco in modo soddisfacente ed abbiano contribuito al conseguimento degli obiettivi prestabiliti, è lecito chiedersi se la Comunità si sia posta in grado di affrontare il futuro con la necessaria efficacia.

4.2. È ormai noto in India che, per assicurare lo sviluppo interno del paese, sono indispensabili trasferimenti di tecnologia sempre più consistenti. D'altra parte, l'apertura dell'India al mondo esterno presuppone la ricerca di ulteriori sbocchi all'esportazione. In questo nuovo contesto, è logico che la cooperazione comunitaria non possa più limitarsi ad un semplice trasferimento di fondi, volti ad equilibrare la bilancia dei pagamenti e a migliorare la situazione finanziaria del paese. Di conseguenza, è paradossale che i due terzi circa dell'aiuto comunitario continuino ad essere erogati sotto forma di sovvenzioni destinate all'acquisto di beni consumabili.

4.3. A differenza di quanto si è verificato finora, occorre chiedersi cosa andrebbe fatto per creare legami più duraturi

con l'India. L'attuazione di progetti che consentano all'India di trarre vantaggio dai contributi tecnologici che la Comunità è in grado di offrire, dovrebbe avere ripercussioni favorevoli. Non vanno peraltro trascurate le capacità di autosviluppo di cui l'India ha dato prova creando e migliorando le proprie infrastrutture agricole, e di cui sarebbe possibile avvalersi sotto forma di assistenza tecnica indiana allo sviluppo di altri paesi terzi che si trovano in una posizione ancor più sfavorevole. Si potrebbe pensare al titolo 9 del bilancio generale della Comunità come base finanziaria per un siffatto sistema «triangolare» di assistenza tecnica.

4.4. Una riflessione approfondita non può che concretizzarsi in una migliore definizione degli obietttivi della cooperazione comunitaria in India. La stipulazione di un accordo quadro consentirà certamente di chiarire la situazione in materia di gestione e di sorveglianza dei fondi comunitari. Allora la Comunità si troverà senz'altro in una posizione più favorevole per continuare una cooperazione finanziaria e tecnica adeguata al nuovo contesto economico e politico dell'India.

La presente relazione è stata adottata a Lussemburgo dalla Corte dei conti nella sua riunione del

4 dicembre 1986.

Per la Corte dei conti

Marcel MART

Presidente

(1) Le note figurano alla fine della relazione.

(1) GU n. L 48 del 21. 2. 1981, pag. 8.

(2) Con riferimento al paragrafo 7.3 delle disposizioni tecniche e amministrative di esecuzione della convenzione NA/83/18.

ALLEGATO Esempio di sei progetti associati alle forniture di fertilizzanti: informazioni raccolte dalla Corte

ALLEGATO

Esempio di sei progetti associati alle forniture di fertilizzanti

Informazioni raccolte dalla Corte

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

2. LE AZIONI FINANZIARIE

Le forniture dei fertilizzanti

2.1.-2.8. Tranne che nel 1985 (anno caratterizzato da una grave depressione del mercato), i fornitori europei hanno praticato dei prezzi corrispondenti a quelli del mercato mondiale. Dato che nessun produttore è in grado di fornire da solo i quantitativi globali richiesti, è prevista una procedura di negoziato nel quadro dell'aggiudicazione. Spesso la MNTC ha approfittato dell'occasione per completare l'acquisto finanziato dalla CEE con un'ordinazione commerciale, pagata sui suoi fondi, allo stesso produttore e allo stesso prezzo, cosa che ha ovviamente apportato dei vantaggi supplementari ai produttori europei. Sin dal 1984 un rappresentante della Commissione partecipa regolarmente allo spoglio delle offerte. È esatto che nel 1983 si è fatto appello ad un fornitore il cui stabilimento principale era situato al di fuori della Comunità ma si precisa che il fabbricante è una filiale insediata nella CEE.

In alcuni casi, a causa del calendario delle forniture, sono effettivamente state indette delle gare prima che fosse firmata la convenzione di finanziamento aggiungendo però sempre una clausola sospensiva.

Questa procedura permette di guadagnare del tempo ed è d'altronde tutt'altro che eccezionale nelle relazioni con i paesi ACP.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 387Y0323(01).1

2.4. Il 68 % dei fertilizzanti utilizzati in India sono fertilizzanti azotati (soprattutto urea) mentre il potassio e i fertilizzanti a base di fosfati rappresentano soltanto, rispettivamente, il 10 % e il 22 %. È dunque comprensibile che l'India cerchi di garantire in via prioritaria le sue forniture in fertilizzanti azotati. Sette Stati membri sono rappresentati sul mercato dell'urea e d'altronde i fertilizzanti azotati sono gli unici che costituiscono in Europa una produzione eccedentaria. Tuttavia, le convenzioni di finanziamento prevedono la possibilità di diversificare gli acquisti e di procurarsi altri tipi di fertilizzanti ove le autorità indiane lo richiedano.

Una richiesta in questo senso è stata presentata solo nel 1982 per una fornitura di potassio, fornitura che è stata regolarmente eseguita.

Conclusioni

2.13. Dato l'interesse particolare dei progetti che prevedono dei trasferimenti di tecnologia, la Commissione condivide il parere della Corte sull'opportunità di riservare in futuro, nell'interesse dell'India e previo suo accordo, alle forniture di fertilizzanti una percentuale inferiore del programma totale di aiuto comunitario a tale paese.

Le forniture di fertilizzanti presentate come fondi di

contropartita

Connessione di progetti indiani con le forniture di

fertilizzanti

2.15.-2.18. Il collegamento rilevato dalla Corte è stato stabilito per tener conto del fatto che l'India è incontestabil-

mente in grado di fornire il personale tecnico e il materiale necessario per eseguire i progetti di sviluppo, segnatamente nel settore dell'agricoltura e dell'infrastruttura sociale, e che di conseguenza essa abbisogna più che del «know how», di un apporto finanziario. L'aiuto è stato dunque orientato, piuttosto che sui prodotti di base, sul contributo allo sviluppo in un senso rispondente agli interessi sia indiani che europei. Conseguentemente la fornitura di fertilizzanti e i progetti di sviluppo corrispondenti sono sempre integrati in uno stesso accordo finanziario, senza che ciò significhi necessariamente che i progetti di sviluppo stessi costituiscono la contropartita contabile del finanziamento comunitario.

Non è esatto affermare che tale prassi semplifica la gestione degli stanziamenti e concludere che essa è stata prescelta per questo motivo: il progetto finanziato come contropartita riceve infatti, come è giusto che riceva, la stessa attenzione di quelli finanziati direttamente. Se effettivamente vi sono stati dei casi in cui a progetti siffatti non è stata riservata tutta l'attenzione dovuta, ciò è da ascriversi, come la Corte giustamente lo rileva, al livello insufficiente del personale.

Natura e portata del meccanismo finanziario

2.19.-2.20. La relazione della Corte dà l'impressione che esista una differenza qualitativa tra il controllo dei progetti finanziati direttamente dalla Comunità europea e quelli finanziati dalle forniture di fertilizzanti. A tale proposito si può solo fare osservare che per quanto riguarda i progetti finanziati direttamente la Comunità europea dispone ovviamente di informazioni finanziarie più particolareggiate ed ha la facoltà di minacciare un blocco dei versamenti.

Si ricorda infine che anche nei casi di progetti di contropartita che prevedono la fornitura di fertilizzanti, le autorità responsabili sanno perfettamente che tali progetti sono finanziati dalla Comunità. Per questo motivo le autorità hanno creato per taluni progetti delle «cellule di realizzazione dei progetti CEE», responsabili degli aspetti dei progetti stessi che beneficiano di un aiuto della Comunità europea.

2.21. Per i motivi indicati più sopra (2.15-2.18) la Commissione non condivide le riflessioni esposte dalla Corte dei conti. A suo parere è inoltre evidente che l'apporto di fertilizzanti costituisce un elemento concreto e in grado di contribuire allo sviluppo della produzione agricola e del settore rurale indiano.

Progetto pilota di allevamento di trote

2.32. Non vi è incompatibilità tra la conclusione di un contratto di trattativa privata con il consulente e le disposizioni del punto 6.3 della convenzione di finanziamento. Tale procedura è stata adottata in quanto è stata considerata unanimemente come la soluzione più economica e più adeguata. Le norme della Commissione concernenti le procedure di gara ristretta sono state introdotte solo nel 1986, vale a dire diversi anni dopo la conclusione del contratto di assistenza tecnica.

2.33. È vero che la consultazione avrebbe potuto essere allargata ma si deve tener conto che si trattava di un progetto pilota e che il materiale necessario era limitato sul piano quantitativo e per contro assai delicato sul piano tecnico per cui si è deciso di affidarne l'acquisto ad un esperto.

In effetti il materiale, proveniente da diversi Stati membri della Comunità, è stato fornito da un'unica ditta che si è resa garante della compatibilità delle attrezzature, elemento essenziale per evitare il rischio di insuccesso dell'esperimento pilota.

Osservazioni comuni ai progetti di sviluppo

2.51. È vero che in passato numerosi progetti hanno fatto registrare dei ritardi di esecuzione e dei superamenti dei termini (problemi d'altronde comuni ai progetti finanziati direttamente ed a quelli finanziati da fondi di contropartita). Ciò è dovuto in parte ai tassi di inflazione risultati più elevati del previsto ed in parte a ritardi amministrativi. In futuro tuttavia si dovrebbe poter risolvere almeno parzialmente questo problema grazie all'inclusione, nelle procedure di valutazione dei progetti di missioni di esperti nonché grazie alle disposizioni sul controllo indipendente e la valutazione permanente applicabili ai progetti recentemente approvati.

3. SISTEMA DI GESTIONE DEGLI AIUTI CONCESSI ALL'INDIA

La tenuta dei fascicoli

3.2. Gli originali delle domande di pagamento di paesi non associati sono generalmente trasmessi direttamente al servizio finanziario, il quale tiene i documenti a disposizione del servizio tecnico o del servizio geografico, a seconda dei casi, per parere.

È a questi ultimi servizi che spetta decidere se desiderino o no mantenere delle fotocopie nei loro fascicoli. I documenti originali sono poi rinviati al servizio finanziario per esecuzione del pagamento e quindi trasmessi alla Corte dei conti dal controllo finanziario e dalla DG XIX conformemente a quanto prescritto.

3.3.-3.5. La Commissione non condivide l'opinione della Corte dei conti secondo cui il finanziamento di un progetto sotto forma di fornitura di fertilizzanti non consente di seguirne l'esecuzione con la stessa accuratezza possibile per il finanziamento diretto.

Effettivamente, questo tipo di finanziamento non consente alla Commissione di controllare lo stato di avanzamento del progetto prima di ciascun esborso e quindi di esercitare un controllo a priori sull'amministrazione indiana.

Dal punto di vista indiano, tuttavia, il controllo tecnico, amministrativo e finanziario è identico nei due casi poiché si inserisce in un identico contesto di procedure amministrative e di bilancio. L'unica differenza è che nel caso di finanziamento diretto le autorità indiane ritrasmettono alla Commis-

sione i «reimbursement claims» ricevuti dagli Stati, mentre non fanno ovviamente altrettanto per i progetti «fertiliz-

zanti».

Analogamente non esiste alcuna distinzione fondamentale nei meccanismi di controllo dei progetti a disposizione della Commissione, indipendentemente, dal tipo di finanziamento utilizzato:

- le condizioni fissate dalle convenzioni di finanziamento in materia di controllo (periodicità delle relazioni sullo stato di avanzamento, accesso ai documenti) sono le stesse;

- le missioni di consulenti organizzate periodicamente dalla Commissione per seguire i progetti riguardano indifferentemente progetti finanziati direttamente e progetti finanziati indirettamente;

- per quanto riguarda la delega, non si riserva alcuna priorità particolare al controllo dei progetti sul finanziamento diretto rispetto agli altri.

In definitiva, sia per quanto riguarda la Commissione sia per quanto riguarda la parte indiana, il fattore determinante in materia di qualità di controllo di un progetto non è tanto il suo modo di finanziamento quanto il tempo dedicato al controllo stesso, la regolarità delle visite nonché la qualità del servizio locale incaricato della sua esecuzione, qualità di cui la Corte dei conti ha potuto nella fattispecie accertarsi nelle sue visite in loco.

La Commissione ricorderà comunque alle autorità indiane i loro obblighi in materia onde ottenere un miglioramento dei fascicoli di esecuzione.

I mezzi amministrativi posti in essere dalla Comunità

3.6-3.9. Corrisponde a verità il fatto che l'insufficienza di personale sia a Bruxelles sia presso la delegazione di Nuova Dehli ha limitato le possibilità di intervento di controllo della Commissione. Sono stati tuttavia presi dei provvedimenti per migliorare la situazione nei limiti posti dal bilancio. Alla Commissione di Bruxelles è stato nominato un funzionario responsabile espressamente dell'aiuto allo sviluppo dell'India mentre un secondo consigliere nel campo dello sviluppo sarà inviato alla delegazione all'inizio del 1987. Dato però che questi consiglieri sono responsabili di altri paesi oltre all'India, questi provvedimenti non sono ancora sufficienti. Si intende infine migliorare uniformandoli i sistemi di presentazione delle relazioni sui progetti.

Il meccanismo di versamento delle sovvenzioni comuni-

tarie

3.10-3.14. La relazione giudica assai negativamente il funzionamento del «Fondo consolidato» ma la Commissione considera che essa non tiene sufficientemente conto della complessità e delle dimensioni dell'India, fattori questi che impongono al governo centrale di svolgere delle politiche che da un lato rafforzino la solidità delle strutture federali e

dall'altro garantiscano un'equa ripartizione delle risorse tra i diversi Stati. Grazie al sistema di finanziamento supplementare l'«India Financial System for External Assistance» indica come principale beneficiario lo Stato in cui viene realizzato il progetto ma prevede anche dei benefici marginali destinati agli Stati, e soprattutto i più poveri, che non ricevono un aiuto diretto dalla comunità internazionale.

Benché il sistema sia criticato da certi donatori, la Commissione constata che tutti lo accettano e che il fatto che l'aiuto comunitario prenda la forma di un aiuto non rimborsabile non altera in alcun modo i motivi che spingono il governo indiano a mantenerne le disposizioni generali. In ogni caso la qualità dei progetti è valutata in base alla loro realizzabilità tecnica ed economica. La politica indiana secondo cui tutti i progetti, compresi quelli che beneficiano di un finanziamento non rimborsabile, devono in primo luogo essere economicamente vitali non può che essere approvata e condivisa.

L'effetto sulle sovvenzioni comunitarie

3.15. Indipendentemente dalla validità del sistema indiano, il problema principale è quello di decidere se la sua applicazione agli aiuti comunitari sia o meno contraria alla lettera e allo spirito delle convenzioni di finanziamento. La Corte dei conti considera che il fatto che il 21 % soltanto degli aiuti non rimborsabili della CEE vada allo Stato che realizza il progetto si risolva in pratica in una deviazione di benefici a favore del governo centrale e a detrimento degli Stati. Questo ragionamento è contestabile poiché in virtù della sua costituzione l'India è un'unione di Stati e conseguentemente lo Stato federale comprende sia il governo centrale che quelli dei diversi Stati. Il beneficiario dell'aiuto comunitario nelle convenzioni di finanziamento è sempre la «Repubblica indiana», vale a dire l'unione federale degli Stati, e mai uno Stato particolare. Inoltre la maggioranza dei progetti finanziati dalla CEE sono progetti di infrastruttura di base (irrigazione, alimentazione in acqua) che a livello locale sono realizzati dai servizi dello Stato nel quadro del suo piano di sviluppo e quindi trasferiti gratuitamente alla popolazione rurale (vuoi a singoli vuoi a comunità rurali), la quale rappresenta in realtà il vero beneficiario dei progetti. Per questo motivo se una convenzione di finanziamento prevede un aiuto comunitario di 100 ECU, i lavori di un valore di 100 ECU (o di un importo equivalente di rupie) sono trasferiti alla popolazione beneficiaria in perfetta conformità con il principale obiettivo dell'impegno CEE a favore dello sviluppo.

Le osservazioni sul funzionamento del Fondo

3.17. La Corte dei conti non ignora che la Commissione è obbligata ad accettare i regolamenti istituzionali della Repubblica federale dell'India per quanto concerne le modalità di ripartizione e di trasferimento degli aiuti messi a disposizione dalla Comunità. È dunque ingiusto considerare la posizione della Comunità come fondamentalmente diversa da quella degli altri donatori solo perché l'aiuto comunitario

riveste la forma di aiuti non rimborsabili. Questa è infatti la

situazione di molti altri donatori importanti, e in particolare del Regno Unito che eroga il 100 % di aiuti non rimborsabili e che costituisce il principale donatore bilaterale con oltre 200 Mio di ECU all'anno. L'aiuto della Danimarca e dei Paesi Bassi, che come quello della Comunità copre i costi pagabili in moneta locale, è analogamente costituito da aiuti non rimborsabili.

Le possibilità di soluzione offerte dal meccanismo del Fondo

3.23. Non è un problema per la Commissione presentare il sistema nelle proposte e convenzioni di finanziamento in una forma più trasparente. Tale sistema, che dovrebbe d'altronde essere noto a tutti gli Stati membri che forniscono un aiuto bilaterale all'India, non può e non deve tuttavia determinare quali progetti possono essere presi in considerazione per un finanziamento da parte della CEE.

La riscossione di dazi doganali

3.29. Il problema si è posto solo recentemente per il progetto NA/82/30 «Piscicoltura nel Kashmir» poiché si trattava del primo progetto che necessitava un'importazione di attrezzature. Benché le imposte e i dazi non siano finanziati dai partecipanti della CEE, la loro riscossione aumenta il costo e l'onere finanziario dei progetti e comporta una diminuzione del finanziamento supplementare destinato ai progetti per i quali la CEE concede degli aiuti non rimborsabili. Per questo motivo all'ultima riunione annuale le autorità indiane sono state invitate con la massima fermezza a esaminare la possibilità di introdurre un esonero fiscale generale. La Commissione segue con la massima attenzione gli sviluppi della situazione.

La necessità di un accordo-quadro

3.30-3.32. Il principio della cooperazione per l'aiuto allo sviluppo è chiaramente enunciato nella convenzione conclusa tra la Comunità e l'India (n. 3246/81 del 26. 10. 1984), concernente le relazioni commerciali e la cooperazione economica con tale paese.

Si deve tuttavia osservare che gli accordi-quadro stipulati con altri paesi come l'Indonesia, comportano condizioni generali simili a quelle che figurano nelle convenzioni di finanziamento stipulate con l'India. Conseguentemente, concludere un accordo-quadro di questo tipo con quest'ultimo paese non apporterebbe dei mutamenti sostanziali. Avviare delle discussioni su un accordo-quadro potrebbe, per contro, avere un senso se in tale accordo fossero incorporati degli elementi sostanziali, come in particolare una cooperazione più dinamica grazie ad un trasferimento maggiore di «know-how».

La Commissione intende pertanto rivedere la cooperazione della Comunità con l'India (come d'altronde con altri paesi),

che era inizialmente concepita semplicemente in termini di

commercio e di aiuto, per includervi settori come l'industria, la scienza e tecnologia, l'energia, la pesca, e conseguentemente la formazione, la ricerca, l'incoraggiamento alla cooperazione tra imprese e il trasferimento di tecnologia.

Quanto al finanziamento dei progetti d'aiuto, si dedicherà un'attenzione particolare a quelli che offrono una possibilità di trasferimento di tecnologia, segnatamente grazie alla cooperazione tra agenti economici europei e indiani.

Per quanto riguarda i problemi di procedura, i punti rilevati dalla Corte dei conti e illustrati fin qui saranno in futuro presentati più chiaramente nelle disposizioni speciali delle condizioni di finanziamento.

4. CONCLUSIONI

4.1-4.4. Nell'insieme, la Commissione condivide le preoccupazioni espresse dalla Corte nelle sue conclusioni per

quanto riguarda l'aumento dei trasferimenti di tecnologia, la ricerca di ulteriori sbocchi all'esportazione e la creazione di legami più duraturi con l'India.

Dato però che lo scopo dell'aiuto allo sviluppo è quello di avvantaggiare gli strati più poveri della popolazione, il trasferimento di tecnologia deve essere applicato tenendo conto della capacità di assorbimento della popolazione rurale nonché dei fattori culturali e sociali specifici al paese. I contatti avviati con le autorità indiane dimostrano che queste ultime sono disposte ad esaminare con la Commissione in che modo progredire ancora in questo campo.

L'applicazione del «know-how» indiano a profitto degli altri paesi meno sviluppati è una proposta interessante, che è già in alcuni casi stata realizzata: ad esempio la Comunità ha finanziato la partecipazione di tecnici africani a corsi di formazione in tecniche d'irrigazione organizzati presso le istituzioni indiane.

Quanto alla gestione dei negoziati di un accordo-quadro, si tratta di una possibilità che permetterebbe di migliorare la cooperazione indo-comunitaria nel campo dell'aiuto allo sviluppo.

Top

Full & Egal Universal Law Academy