Sag T-471/08
Ciarán Toland
mod
Europa-Parlamentet
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – revisionsberetning vedrørende assistentgodtgørelser til parlamentsmedlemmer – afslag på aktindsigt – undtagelse om beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – undtagelse om beskyttelse af beslutningsprocessen«
Sammendrag af dom
1. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)
2. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – betingelser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3)
1. Artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter skal undergives en fortolkning, hvorefter bestemmelsen, der har til formål at beskytte formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, kun finder anvendelse, hvis udleveringen af de pågældende dokumenter risikerer at bringe afslutningen af disse aktiviteter i fare.
Ganske vist kan de forskellige undersøgelses- eller inspektionsdokumenter fortsat være omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser og revision, så længe der fortsat udføres undersøgelser og inspektioner, selv om den konkrete undersøgelse eller inspektion, der var baggrunden for den rapport, hvori der er begæret aktindsigt, er afsluttet.
Ikke desto mindre ville det, hvis det anerkendes, at de forskellige dokumenter vedrørende inspektioner, undersøgelser eller revision er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, så længe disse procedurer ikke er opfulgt, indebære, at aktindsigt i disse dokumenter ville blive afhængig af en usikker, fremtidig og eventuelt fjern begivenhed, som ville afhænge af de forskellige myndigheders hurtighed og agtpågivenhed. En sådan løsning ville være i strid med formålet om at sikre offentlighedens adgang til aktindsigt i dokumenter, der vedrører en eventuel uregelmæssig adfærd i forbindelse med forvaltningen af finansielle interesser, med henblik på at give borgerne mulighed for mere effektivt at kontrollere lovligheden af den offentlige myndighedsudøvelse.
Undtagelsen til offentlighedens ret til aktindsigt, som vedrører beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser eller revision, kan finde anvendelse på en revisionsberetning, såsom en intern revisionsberetning fra Europa-Parlamentet vedrørende assistentgodtgørelser til parlamentsmedlemmer, hvis udbredelse vil bringe igangværende inspektioner og undersøgelser, der foretages inden for en rimelig frist på grundlag af dennes indhold, i fare. Dette er imidlertid ikke tilfældet, når afgørelsen om at anvende denne undtagelse ikke henviser til nogen konkret inspektion eller undersøgelse eller til andre administrative kontrolforanstaltninger, som verserer på tidspunktet for denne afgørelse, og som udgør den i denne beretning anbefalede iværksættelse af øjeblikkelige tiltag, og når afgørelsen i den del, der vedrører afslaget på begæringen om aktindsigt i nævnte beretning, indskrænker sig til en abstrakt henvisning til nødvendigheden af at give administrationen en rimelig frist til den øjeblikkelige iværksættelse af de i den omtvistede beretning indeholdte forslag og til at nævne diverse initiativer iværksat med henblik på en lovgivningsmæssig ændring af det relevante regelsæt.
(jf. præmis 43-45, 47, 51 og 52)
2. Anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter forudsætter, at det godtgøres, at aktindsigten i det dokument, der er udarbejdet af institutionen til internt brug, konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af denne institutions beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk.
Herudover skal skaden for beslutningsprocessen være alvorlig for at være omfattet af denne undtagelse. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af det omhandlede dokument har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvorligheden afhænger af alle sagens omstændigheder, navnlig de af institutionen påberåbte negative virkninger, som denne udbredelse har på beslutningsprocessen.
En revisionsberetning vedrørende assistentgodtgørelser til parlamentsmedlemmer, som er udarbejdet af Europa-Parlamentets interne revisionstjeneste i henhold til finansforordningens artikel 86, er et dokument, der er udarbejdet af denne institution til internt brug. Anvendelsen af undtagelsen vedrørende beskyttelse af beslutningsprocessen på denne beretning er imidlertid ubegrundet, når afgørelsen om afslag på aktindsigt heri ikke indeholder nogen håndgribelige elementer, hvoraf det kan udledes, at risikoen for indgreb i beslutningsprocessen på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk, og navnlig når det ikke fremgår af afgørelsen, at der på dette tidspunkt er sket indgreb eller forsøg på indgreb i den verserende beslutningsproces, eller at der foreligger objektive grunde, som gør det muligt med en rimelig grad af sandsynlighed at forudse, at sådanne indgreb ville forekomme i tilfælde af en udbredelse af nævnte beretning. I denne forbindelse kan den omstændighed, at Europa-Parlamentets medlemmers brug af de økonomiske midler, der stilles til deres rådighed, er et følsomt emne, der følges med interesse af medierne, ikke i sig selv udgøre en objektiv grund, der er tilstrækkelig til, at man må frygte et alvorligt indgreb i beslutningsprocessen, da selve princippet om gennemsigtighed, som er tilsigtet ved EF-traktaten, i modsat fald anfægtes. Ligeledes udgør beslutningsprocessens påståede komplekse karakter ikke i sig selv en særlig grund til at frygte, at en udbredelse af den pågældende beretning ville være til alvorlig skade for denne proces.
(jf. præmis 70-72 og 78-81)
RETTENS DOM (Anden Afdeling)
7. juni 2011 (*)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – revisionsrapport vedrørende assistentgodtgørelser til parlamentsmedlemmer – afslag på aktindsigt – undtagelse om beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – undtagelse om beskyttelse af beslutningsprocessen«
I sag T-471/08,
Ciarán Toland, Dublin (Irland), ved solicitor A. Burke, E. Regan, SC, og barrister J. Newman,
sagsøger,
støttet af:
Kongeriget Danmark ved B. Weis Fogh og C. Vang, som befuldmægtigede,
Republikken Finland ved J. Heliskoski, A. Guimaraes-Purokoski og H. Leppo, som befuldmægtigede,
Kongeriget Sverige ved A. Falk, S. Johannesson og K. Petkovska, som befuldmægtigede,
intervenienter,
mod
Europa-Parlamentet ved H. Krück, N. Lorenz og D. Moore, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Europa-Parlamentets afgørelse A (2008) 10636 af 11. august 2008, for så vidt som sagsøgeren heri nægtes aktindsigt i den interne revisionsberetning nr. 06/02 udfærdiget af Europa-Parlamentets interne revisionstjeneste den 9. januar 2008 med titlen »Revision af godtgørelsen af udgifter til medlemmernes assistenter«,
har
RETTEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, N.J. Forwood, og dommerne F. Dehousse (refererende dommer) og J. Schwarcz,
justitssekretær: fuldmægtig K. Andovà,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. december 2010,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
1 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43) fastlægger de principper, betingelser og begrænsninger, der skal gælde for aktindsigt i disse institutioners dokumenter som omhandlet i artikel 255 EF.
2 Artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001 lyder således:
»2. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
[…]
– formålet med inspektioner, undersøgelser og revision,
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
3. Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
[…]«
Sagens faktiske omstændigheder
3 Ved skrivelse af 11. juni 2008 anmodede sagsøgeren, Ciarán Toland, Parlamentet om at fremsende ham Europa-Parlamentets interne revisionstjenestes årsberetning for 2006, herunder de 16 interne revisionsberetninger, der er henvist til i punkt 24 i Europa-Parlamentets beslutning af 22. april 2008 med bemærkningerne, der er en integrerende del af afgørelsen om decharge for gennemførelsen af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2006, Sektion I – Europa-Parlamentet (EUT 2009 L 88, s. 3).
4 Ved skrivelse af 23. juni 2008 meddelte Parlamentets generalsekretær sagsøgeren aktindsigt i Europa-Parlamentets interne revisionstjenestes årsberetning for 2006 med referencenr. 07/01 og dateret den 16. juli 2007 (herefter »rapport nr. 07/01«), med undtagelse af et afsnit i denne beretning vedrørende en igangværende revision. I skrivelsen af 23. juni 2008 blev de 16 andre interne revisionsberetninger, som sagsøgeren havde anmodet om, ikke nævnt.
5 Ved skrivelse af 19. juli 2008 fremsatte sagsøgeren en ny begæring, hvori han gentog sin begæring om aktindsigt i de 16 interne revisionsberetninger af de i skrivelsen af 11. juni 2008 anførte grunde og under henvisning til, at skrivelsen af 23. juni 2008 fra Europa-Parlamentets generalsekretær ikke indeholdt nogen behørigt begrundet objektiv begrundelse for afslaget på at fremsende disse revisionsberetninger. Sagsøgeren begærede ligeledes aktindsigt i det anonymiserede afsnit i rapport nr. 07/01.
6 Ved skrivelse af 11. august 2008 (herefter »den anfægtede afgørelse«) afviste Parlamentet, for det første, at give aktindsigt i det anonymiserede afsnit i beretning nr. 07/01, meddelte, for det andet, fuld aktindsigt i 13 af de 16 interne revisionsberetninger samt delvis aktindsigt i to andre af disse beretninger og afviste, for det tredje, aktindsigt i den 14. af disse beretninger, nemlig beretning nr. 06/02 fra Parlamentets interne revisionstjeneste af 9. januar 2008 med titlen »Revision af godtgørelsen af udgifter til medlemmernes assistenter« (herefter »beretning nr. 06/02«).
7 I den anfægtede afgørelse beskrev Parlamentet beretning nr. 06/02 således, at dennes første del indeholdt en analyse af de risici, der er forbundet med økonomiske transaktioner vedrørende betaling af godtgørelsen af udgifter til medlemmernes assistenter samt en detaljeret analyse af de gældende regler og disses virkemåde, dennes anden del indeholdt et resumé af de af den interne revisionsafdeling udarbejdede handleplaner med henblik på at forbedre den måde, systemet virkede på, og dennes tredje del indeholdt en detaljeret redegørelse for disse handleplaner (s. 2, sidste afsnit, i den anfægtede afgørelse).
8 Parlamentet tilføjede, at beretning nr. 06/02 i dens egenskab af en undersøgelse af de risici, der er forbundet med Parlamentets tjenestegrenes økonomiske transaktioner vedrørende betaling af godtgørelsen af udgifter til medlemmernes assistenter og i dens egenskab af en samling af forslag med henblik på at forbedre systemet, udgjorde en revision som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 (s. 2, sidste afsnit, og øverst på s. 3 i den anfægtede afgørelse).
9 Parlamentet var af den opfattelse, at beretning nr. 06/02 til trods for, at den blev færdiggjort den 9. januar 2008, forblev dækket af undtagelsen til retten til aktindsigt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Parlamentet henviste til Rettens dom af 6. juli 2006, Franchet og Byk mod Kommissionen (forenede sager T-391/03 og T-70/04, Sml. II, s. 2023, præmis 120 ff.). Parlamentet anførte, at handleplanerne i beretning nr. 06/02 fastlagde de principper, hvorpå en revision af regelsættet for parlamentarisk assistance ville kunne baseres. Desuden opregnede disse handleplaner andre handlinger, som straks kunne iværksættes af Parlamentets generaldirektorat (GD) »Økonomi« forud for en ændring af regelsættet. Parlamentet var af den opfattelse, at dets administration burde tildeles en rimelig frist med henblik på en hensyntagen til og en øjeblikkelig iværksættelse af disse forslag, således som det kræves i artikel 86 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248, s. 1, herefter »finansforordningen«). Ifølge Parlamentet ville meddelelse af aktindsigt, selv delvis, i beretning nr. 06/02 på dette tidspunkt kunne hindre en effektiv anvendelse af denne beretning og dermed hindre formålet med revision som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 (s. 3, første afsnit, i den anfægtede afgørelse).
10 Parlamentet anførte endvidere, at handleplanerne i beretning nr. 06/02 indeholdt forslag, som krævede vedtagelse af en afgørelse fra de kompetente politiske myndigheder, dvs. ikke kun Europa-Parlamentets præsidium og Formandskonferencen, men også Kommissionen, Rådet og medlemsstaterne. Parlamentet oplyste, at det på plenarmødet den 22. april 2008 for det første opfordrede Europa-Parlamentets præsidiums arbejdsgruppe vedrørende vedtægten for medlemmerne til at fremlægge sine konklusioner med henblik på et hurtigt og hensigtsmæssigt tiltag med hensyn til de i beretning nr. 06/02 indeholdte bemærkninger, for det andet opfordrede til en øjeblikkelig indledning af forhandlinger med medlemsstaterne og med den belgiske regering, for det tredje bemyndigede sin generalsekretær til at tage kontakt til Kommissionen og Rådet med henblik på at sikre muligheden for en ny lovgivning vedrørende parlamentarisk assistance gennem en ændring af ansættelsesvilkårene for kontraktansatte og endelig pålagde sin arbejdsgruppe vedrørende vedtægten for Europa-Parlamentets medlemmer, de parlamentariske assistenter og pensionsfondene straks at vurdere, hvorledes de gældende regler fungerede og, henset til sagens vigtighed, at udlede alle de forslag til ændring af disse regler, som arbejdsgruppen fandt nødvendige (s. 3, tredje afsnit, i den anfægtede afgørelse).
11 Parlamentet tilføjede, at selv om Europa-Parlamentets præsidium den 9. juli 2008 vedtog gennemførelsesforanstaltninger vedrørende vedtægten for Europa-Parlamentets medlemmer, fortsatte den vanskelige og komplekse beslutningsprocedure, i forbindelse med hvilken beretning nr. 06/02 udgjorde et vigtigt referencedokument. Parlamentet anførte, at den brug, som dets medlemmer gør af de godtgørelser, der stilles til deres rådighed, er et følsomt emne, der følges med stor interesse af medierne, og at oplysninger i beretning nr. 06/02 ville kunne anvendes til at afspore drøftelserne vedrørende en ændring af systemet og hindre en hurtig ændring. Følgelig ville en udbredelse af beretning nr. 06/02 på dette tidspunkt ifølge Parlamentet være til alvorlig skade for dets beslutningsproces, men ligeledes have »mere vidtgående« konsekvenser, eftersom den pågældende ændring ikke ville kunne fuldføres alene af Parlamentet (s. 3, sidste afsnit, og øverst på s. 4 i den anfægtede afgørelse).
12 Sammenfattende besluttede Parlamentet – som var af den opfattelse, at sagsøgerens begæring af 19. juli 2008 ikke indeholdt noget argument, som kunne berettige en udbredelse af beretning nr. 06/02, og at en sådan, selv delvis, udbredelse hindrede dels formålet med revision som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, dels Parlamentets beslutningsproces som omhandlet i samme forordnings artikel 4, stk. 3 – at afvise sagsøgerens begæring om aktindsigt i nævnte beretning (s. 4, andet og tredje afsnit, i den anfægtede afgørelse).
Retsforhandlinger og parternes påstande
13 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. oktober 2008 har sagsøgeren anlagt denne sag.
14 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 13., 17. og 30. marts 2009 fremsatte Kongeriget Sverige, Republikken Finland og Kongeriget Danmark begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for sagsøgerens påstande.
15 Ved kendelse af 25. juni 2009 imødekom formanden for Rettens Første Afdeling interventionsbegæringerne.
16 Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger blev den refererende dommer tilknyttet Anden Afdeling, som derfor blev tildelt den foreliggende sag.
17 Ved processkrifter registreret på Rettens Justitskontor henholdsvis den 26. august, den 9. og den 11. september 2009 indgav Kongeriget Sverige, Republikken Finland og Kongeriget Danmark interventionsindlæg.
18 Parlamentet og sagsøgeren fremsatte bemærkninger til disse interventionsindlæg henholdsvis den 16. og 18. november 2009.
19 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
20 Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten under retsmødet den 7. december 2010.
21 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som der herved meddeles afslag på aktindsigt i beretning nr. 06/02.
– Parlamentet tilpligtes at meddele sagsøgeren aktindsigt i beretning nr. 06/02.
– Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22 Sagsøgeren har i replikken frafaldet sin påstand om, at Parlamentet tilpligtes at meddele sagsøgeren aktindsigt i beretning nr. 06/02.
23 Parlamentet har, henset til denne ændring af sagsøgerens påstande, nedlagt følgende påstande:
– Påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse forkastes.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
– Intervenienterne tilpligtes at bære deres egne omkostninger.
24 Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige har i det væsentlige støttet sagsøgerens annullationspåstande.
Retlige bemærkninger
25 Med dette søgsmål, som er støttet på tre formelle anbringender om, at der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn, at der er sket tilsidesættelse af begrundelsespligten, og at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, anfægter sagsøgeren i det væsentlige retlige fejl, hvorefter Parlamentet dels har tilsidesat artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, dels har tilsidesat samme forordnings artikel 4, stk. 3. Det er i henhold til denne inddeling, at sagsøgerens forskellige anbringender og argumenter efter visse indledende bemærkninger skal undersøges.
Indledende bemærkninger
26 Forordning nr. 1049/2001 har, som det fremgår af dennes artikel 1 og artikel 2, stk. 1 og 3, til formål at give offentligheden ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter inden for alle Unionens aktivitetsområder, med forbehold af visse undtagelser, der er fastsat heri.
27 Ifølge sin første betragtning skal denne forordning ses som led i den beslutning, som er kommet til udtryk i artikel 1, stk. 2, EU, der blev indsat ved Amsterdamtraktaten, om at iværksætte en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Som angivet i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, beror offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter på institutionernes demokratiske karakter.
28 Ifølge fast retspraksis skal undtagelserne fra retten til aktindsigt fortolkes og anvendes indskrænkende, således at anvendelsen af det almindelige princip om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som institutionerne ligger inde med, ikke bringes i fare (Domstolens dom af 18.12.2007, sag C-64/05 P, Sverige mod Kommissionen, Sml. I, s. 11389, præmis 66, og af 1.7.2008, forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. I, s. 4723, præmis 36, samt dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 84). I øvrigt tilsiger proportionalitetsprincippet, at undtagelserne ikke må gå videre end rimeligt og nødvendigt for at nå det tilsigtede mål (jf. i denne retning Domstolens dom af 6.12.2001, sag C-353/99 P, Rådet mod Hautala, Sml. I, s. 9565, præmis 28).
29 Endvidere skal den undersøgelse, der kræves ved behandlingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter, være konkret. For det første kan det forhold, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet gennem en undtagelse, nemlig ikke alene begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse (jf. analogt Rettens dom af 13.9.2000, sag T-20/99, Denkavit Nederland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3011, præmis 45). En sådan anvendelse kan i princippet kun begrundes, såfremt institutionen forud herfor dels har foretaget en vurdering af, om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne skade den beskyttede interesse, dels såfremt der i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde indsigt i det omhandlede dokument (jf. i denne retning Rettens dom af 19.1.2010, forenede sager T-355/04 og T-446/04, Co-Frutta mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 123). For det andet skal risikoen for, at den beskyttede interesse skades, kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk (jf. analogt Rettens dom af 7.2.2002, sag T-211/00, Kuijer mod Rådet, Sml. II, s. 485, præmis 56). Denne undersøgelse skal fremgå af beslutningens begrundelse (Rettens dom af 13.4.2004, sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. II, s. 1121, præmis 69, og dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 115).
30 En konkret og individuel undersøgelse af hvert enkelt dokument er ligeledes nødvendig, eftersom det selv i tilfælde, hvor det er åbenbart, at en begæring om aktindsigt omhandler dokumenter, der er omfattet af en undtagelse, alene er en sådan undersøgelse, der gør det muligt for institutionen at bedømme muligheden for at give den, der har indgivet begæring herom, delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning Rettens dom af 12.10.2000, sag T-123/99, JT’s Corporation mod Kommissionen, Sml. II, s. 3269, præmis 46, og dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 117).
31 Det er i lyset af disse bemærkninger, at dette søgsmål skal behandles.
Om tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001
Parternes argumenter
32 Sagsøgeren har, støttet af intervenienterne, gjort gældende, at Parlamentet med urette i det foreliggende tilfælde har påberåbt sig undtagelsen til retten til aktindsigt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, der har til formål at beskytte formålet med revision.
33 Eftersom revisionen blev færdiggjort den 9. januar 2008, var der i august 2008 ikke længere nogen grund til at afslå udbredelsen heraf, idet denne på ingen måde kunne påvirke afslutningen af revisionen. Med hensyn til påstanden om, at en sådan udbredelse ville have skadet formålet med revision derved, at den fratog administrationen en rimelig frist med henblik på at undersøge og iværksætte de i beretning nr. 06/02 anbefalede foranstaltninger, har sagsøgeren anført, at situationen i det foreliggende tilfælde adskilte sig fra situationen i dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 9. I det foreliggende tilfælde blev der nemlig ikke i den anfægtede afgørelse angivet nogen frist, efter hvis udløb beretning nr. 06/02 kunne fremsendes. I afgørelsen blev det angivet, at den påtænkte ændring var af lovgivningsmæssig karakter, og der blev ikke heri anført nogen anden undersøgelse eller inspektion, hvis udfald risikerede at blive påvirket af en udbredelse af beretning nr. 06/02. Følgelig var betingelserne for anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om krænkelse af formålet med revision ikke opfyldt.
34 For så vidt angår den anfægtede afgørelses begrundelse har sagsøgeren gjort gældende, at afgørelsen ikke besvarer spørgsmålet om, hvorledes aktindsigt i beretning nr. 06/02 konkret og faktisk kunne skade den interesse, der er beskyttet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. I afgørelsen undersøges desuden ikke, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af beretning nr. 06/02 til trods for den påståede krænkelse af formålet med revision. Nævnte afgørelse tilsidesætter endvidere proportionalitetsprincippet derved, at den ikke indebærer en sådan undersøgelse.
35 Ifølge sagsøgeren udgør offentlighedens interesse i at få kendskab til en revisionsberetning, som gør det muligt for denne at blive informeret om den måde, hvorpå de offentlige midler, som bevilges til Parlamentet med henblik på dettes virke, anvendes, imidlertid klart en mere tungtvejende offentlig interesse.
36 Parlamentet har gjort gældende, at dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 9, anerkender lovligheden af at give administrationen en rimelig frist til at beslutte, hvilke foranstaltninger der skal træffes på grundlag af de i beretningen indeholdte oplysninger. I det foreliggende tilfælde havde Parlamentet imidlertid på tidspunktet for den anfægtede afgørelse haft knap syv måneder til at træffe beslutning vedrørende disse foranstaltninger, hvilket afgjort er rimeligt, henset til de længere frister, som Retten fandt var rimelige i dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 9.
37 Parlamentet har understreget, at fristens rimelige karakter skal vurderes på datoen for den anfægtede afgørelse, og at det ikke lovligt i denne afgørelse kan angives, på hvilket tidspunkt i fremtiden denne frist udløber. Det er med urette blevet foreholdt Parlamentet, at det ikke har anført denne oplysning.
38 Hvad angår påstanden om, at den anfægtede afgørelse ikke angiver nogen anden verserende undersøgelse eller inspektion, skal den anfægtede afgørelse forstås således, at dennes angivelse af beretning nr. 06/02 som indeholdende handleplaner, »der beskriver andre foranstaltninger, der allerede kan træffes af GD Økonomi forud for en ændring af regelsættet«, i denne afgørelses sammenhæng åbenlyst betyder ikke blot lovgivningsmæssige ændringer, men ligeledes undersøgelser og efterforskninger. Desuden verserede der i august 2008 administrative undersøgelser vedrørende visse parlamentsmedlemmers brug af beløb udbetalt i form af assistentgodtgørelser til parlamentsmedlemmer, og udbredelsen af beretning nr. 06/02 kunne have skadet disse. Dette var i øvrigt offentligt kendt, og sagsøgeren havde kendskab hertil.
39 Parlamentet har bestridt, at den anfægtede afgørelse var utilstrækkeligt begrundet, både for så vidt angår den omstændighed, at der foreligger en risiko for krænkelse af beskyttelsen af formålet med revision, og for så vidt angår den omstændighed, at der ikke foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.
40 Hvad angår argumentet om den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Parlamentet anført, at bortset fra den omstændighed, at dette argument i det væsentlige kun er en gentagelse af sagsøgerens øvrige argumenter, har spørgsmålet i denne sag intet at gøre med en undersøgelse af proportionaliteten, men med en afvejning af offentlighedens interesse i beskyttelsen af et dokument og offentlighedens interesse i dets udbredelse.
41 Hvad endelig angår argumentet om, at gennemsigtighed ville kunne udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse, som begrunder udbredelsen af et dokument, der ellers ville være dækket af undtagelsen i artikel 4, stk. 2 eller 3, i forordning nr. 1049/2001, strider denne påstand mod nævnte forordnings logik.
Rettens bemærkninger
42 Artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 indeholder hjemmel til at afslå at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i denne udbredelse.
43 Retten fandt i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 109, at artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 skal undergives en fortolkning, hvorefter bestemmelsen, der har til formål at beskytte formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, kun finder anvendelse, hvis udleveringen af de pågældende dokumenter risikerer at bringe afslutningen af disse aktiviteter i fare.
44 Ganske vist kan de forskellige undersøgelses- eller inspektionsdokumenter fortsat være omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser og revision, så længe der fortsat udføres undersøgelser og inspektioner, selv om den konkrete undersøgelse eller inspektion, der var baggrunden for den rapport, hvori der er begæret aktindsigt, er afsluttet (dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 110).
45 Ikke desto mindre ville det, hvis det anerkendes, at de forskellige dokumenter vedrørende inspektioner, undersøgelser eller revision er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, så længe disse procedurer ikke er opfulgt, indebære, at aktindsigt i disse dokumenter ville blive afhængig af en usikker, fremtidig og eventuelt fjern begivenhed, som ville afhænge af de forskellige myndigheders hurtighed og agtpågivenhed. En sådan løsning ville være i strid med formålet om at sikre offentlighedens adgang til aktindsigt i dokumenter, der vedrører en eventuel uregelmæssig adfærd i forbindelse med forvaltningen af finansielle interesser, med henblik på at give borgerne mulighed for mere effektivt at kontrollere lovligheden af den offentlige myndighedsudøvelse (dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 111 og 112).
46 Det skal derfor efterprøves, om der stadig på det tidspunkt, hvor de i denne sag omhandlede afgørelser blev vedtaget, var inspektioner og undersøgelser i gang, som kunne være blevet bragt i fare ved udleveringen af de omhandlede dokumenter, og om disse inspektioner og undersøgelser blev udført inden for en rimelig frist (dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 9 ovenfor, præmis 113).
47 Det fremgår af det foregående, at undtagelsen til retten til aktindsigt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 kan finde anvendelse på en revisionsberetning, hvis udbredelse vil bringe igangværende inspektioner og undersøgelser, der foretages inden for en rimelig frist på grundlag af dennes indhold, i fare.
48 I det foreliggende tilfælde fremgår det af s. 3, første afsnit, i den anfægtede afgørelse, at Parlamentets afslag på aktindsigt i beretning nr. 06/02 i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 med henvisning til dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 9, er baseret på den betragtning, at »[Parlamentets] administration bør tildeles en rimelig frist med henblik på en hensyntagen til og en øjeblikkelig iværksættelse af forslagene [i beretning nr. 06/02], således som det kræves i finansforordningens artikel 86«.
49 Ifølge samme afsnit i den anfægtede afgørelse »vil meddelelse af aktindsigt, endog delvis, [i beretning nr. 06/02] på dette tidspunkt kunne hindre den effektive anvendelse af denne beretning og derfor hindre »formålet med revision««. Parlamentet konkluderer på s. 4, første og andet afsnit, i den anfægtede afgørelse, denne gang i bekræftende vendinger, at meddelelse af en sådan aktindsigt, selv delvis, på dette tidspunkt »ville hindre en effektiv anvendelse af indholdet [af beretning nr. 06/02]«, eller endog »hindre formålet med revision«.
50 Det fremgår af det foregående, at Parlamentet på grundlag af dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 9, har gjort gældende, at en udbredelse af beretning nr. 06/02 på datoen for den anfægtede afgørelse ville have været alt for tidligt til at gøre det muligt for dette at fuldføre de i rapporten anbefalede øjeblikkelige tiltag før en ændring af regelsættet om assistentgodtgørelser til parlamentsmedlemmer.
51 Imidlertid henviser den anfægtede afgørelse ikke til nogen konkret inspektion eller undersøgelse eller til andre administrative kontrolforanstaltninger, som verserer på tidspunktet for denne afgørelse, og som udgør den i beretning nr. 06/02 anbefalede iværksættelse af øjeblikkelige tiltag.
52 Den anfægtede afgørelse indskrænker sig således i den del, der vedrører afslaget på begæringen om aktindsigt i beretning nr. 06/02, til en abstrakt henvisning til nødvendigheden af at give administrationen en rimelig frist til den øjeblikkelige iværksættelse af de i denne rapport indeholdte forslag og til at nævne diverse initiativer iværksat med henblik på en lovgivningsmæssig ændring af regelsættet for parlamentarisk assistance.
53 I denne forbindelse vedrører henvisningen til disse forskellige initiativer, der er iværksat med henblik på en ændring af den parlamentariske assistance, ikke så meget undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, som undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 3, vedrørende beskyttelsen af institutionens beslutningsproces. Dette stemmer i øvrigt overens med, at Parlamentet øverst på s. 4 i den anfægtede afgørelse anfører, at »udbredelsen af [rapport nr. 06/02] på dette tidspunkt vil være til alvorlig skade for Europa-Parlamentets beslutningsproces«.
54 Den eneste henvisning i den anfægtede afgørelse til en konkret undersøgelse findes i den del af denne afgørelse, hvori begæringen om aktindsigt i visse anonymiserede afsnit i andre revisionsberetninger end beretning nr. 06/02 afslås med den begrundelse, at aktindsigt i disse afsnit ville føre til udbredelsen af et individuelt tilfælde af påstået svig, som Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er i gang med at undersøge. Som svar på et spørgsmål fra Retten, som blev stillet under retsmødet, oplyste Parlamentet imidlertid, at beretning nr. 06/02 ikke for sit vedkommende indeholdt nogen personoplysninger, som gjorde det muligt at identificere individuelle tilfælde.
55 Under retsmødet gjorde Parlamentet gældende, at der på datoen for den anfægtede afgørelse verserede inspektioner og undersøgelser samt andre administrative kontrolforanstaltninger på grundlag af beretning nr. 06/02. Som anført ovenfor i præmis 51, henviser nævnte afgørelse imidlertid ikke til nogen procedurer af denne art. Følgelig begrunder denne afgørelse, som ikke henviser til disse påståede procedurer, endnu mindre, hvorledes fristen for disses afslutning i august 2008 kunne anses for rimelig, og navnlig ikke, hvorledes disses afslutning ville tage skade af en udbredelse af beretning nr. 06/02.
56 Under retsmødet har Parlamentet ligeledes påberåbt sig argumentet om, at udbredelsen af beretning nr. 06/02 ville have været i strid med dette dokuments karakter. Der er tale om et internt dokument udarbejdet i forbindelse med finansforordningen og ikke om et dokument, der er bestemt til offentliggørelse, såsom beretningen fra Revisionsretten for Den Europæiske Union om budgetgennemførelsen, som hvert år offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. Ifølge Parlamentet risikerer udbredelsen af denne slags interne dokumenter at forlede institutionernes interne revisorer til at begrænse sig i deres bemærkninger, hvilket vil have den konsekvens, at de interne revisioner med henblik på at forbedre de pågældende institutioners virksomhed bliver mindre effektive.
57 Indledningsvis bemærkes, at denne begrundelse ikke fremgår af den anfægtede afgørelse. Ganske vist har Parlamentet på s. 2 og 3 i nævnte afgørelse citeret finansforordningens artikel 86, stk. 1, første afsnit, hvoraf fremgår, at den interne revisor er institutionens rådgiver med hensyn til risikostyring. Parlamentet har imidlertid ikke af disse citater, hvoraf et af disse i øvrigt findes i en anden del af den anfægtede afgørelse end den del, hvori begæringen om aktindsigt i beretning nr. 06/02 undersøges, udledt nogen betragtning, der svarer til den, som Parlamentet fremførte for første gang under retsmødet. I øvrigt viser den omstændighed, at Parlamentet i det foreliggende tilfælde har tilladt i det mindste delvis aktindsigt i 15 ud af de 16 interne revisionsberetninger omfattet af begæringen om aktindsigt, at det ikke i så høj grad er disse revisionsberetningers karakter af interne dokumenter, der har været bestemmende for Parlamentets afgørelse om at imødekomme eller afslå aktindsigt, som disse beretningers konkrete genstand og indhold.
58 Henset til det ovenstående skal det fastslås, at Parlamentet i den anfægtede afgørelse ikke i tilstrækkelig grad har godtgjort, at aktindsigt i beretning nr. 06/02 ville have været til skade for beskyttelsen af formålet med revision. Herefter må det, uden at det er fornødent at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, konkluderes, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som det heri afslås at give aktindsigt i beretning nr. 06/02 på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, er ubegrundet.
Om tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001
Parternes argumenter
59 Sagsøgeren har, støttet af intervenienterne, gjort gældende, at Parlamentet i det foreliggende tilfælde med urette har påberåbt sig undtagelsen til retten til aktindsigt i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelse af institutionens beslutningsproces.
60 Den anfægtede afgørelses begrundelse dels om, at parlamentsmedlemmernes brug af godtgørelsen af udgifterne til medlemmernes assistenter er et følsomt emne, som har stor interesse i medierne, dels om, at en udbredelse af beretning nr. 06/02 ville kunne afspore beslutningsprocessen, er påstande, som mere er af politisk end juridisk karakter, og som især hviler på den forudsætning, at gennemsigtighed og information af offentligheden er til hinder for lovgivningsarbejdets gnidningsløse funktion. Herved stiller den anfægtede afgørelse spørgsmålstegn ved det grundlæggende princip om gennemsigtighed.
61 Sagsøgeren har anført, at Parlamentet i den anfægtede afgørelse på ingen måde har taget hensyn til den mere tungtvejende offentlige interesse i at blive informeret. Der bør imidlertid snarere anlægges det synspunkt, at en demokratisk institutions beslutningsproces på det lovgivningsmæssige område principielt ikke kan forstyrres af, at offentligheden informeres. Den mere tungtvejende offentlige interesse i en udbredelse er vigtigere end hensynet til at mindske den i øvrigt hypotetiske risiko for, at den offentlige debat fordrejes ved denne udbredelse. Den anfægtede afgørelse indeholder ingen behørig begrundelse, som kan berettige, at der i det foreliggende tilfælde gøres undtagelse til princippet om gennemsigtighed.
62 Sagsøgeren har gjort gældende, at den særlige vigtighed, som i forordning nr. 1049/2001 tillægges gennemsigtighed hvad angår dokumenter og informationer vedrørende lovgivningsaktiviteter, ikke kan påberåbes i et forsøg på at begrunde en manglende forpligtelse til gennemsigtighed inden for andre af Parlamentets aktivitetsområder, navnlig på området for Parlamentets administrative aktiviteter. Gennemsigtighed gælder ikke alene på lovgivningsområdet, men ligeledes med hensyn til institutionens udøvende funktioner for så vidt angår dens administrative, ikke-lovgivningsmæssige og interne aktiviteter.
63 Parlamentets forsøg på at begrænse princippet om gennemsigtighed i form af en mere tungtvejende offentlig interesse til lovgivningsprocessen, efter at et projekt af denne karakter er blevet offentliggjort, vidner om en snæver og urigtig opfattelse af denne sag og af grundprincipperne for forordning nr. 1049/2001. Parlamentet har med urette benægtet, at beretning nr. 06/02 fastsatte de principper, hvorpå en ændring af regelsættet kunne finde sted, og Parlamentet adskilte kunstigt lovgivningsproceduren fra den interinstitutionelle debat, som almindeligvis går forud for Kommissionens fremlæggelse af et lovgivningsforslag.
64 Selv om Retten måtte finde, at dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 28, alene vedrører en mere tungtvejende interesse i gennemsigtighed på lovgivningsområdet, er det sagsøgerens opfattelse, at en mere tungtvejende offentlig interesse i gennemsigtighed tilsiger den samme ret til aktindsigt med hensyn til områder som styringen af offentlige finanser, som i det foreliggende tilfælde.
65 Parlamentet har hvad angår sagsøgerens henvisning til dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 28, gjort gældende, at beretning nr. 06/02 udgjorde en intern revisionsberetning udarbejdet i forbindelse med finansforordningen og ikke en ekstern revisionsberetning eller en juridisk udtalelse. På datoen for den anfægtede afgørelse verserede der ingen lovgivningsprocedurer, og det er derfor ikke muligt i det foreliggende tilfælde at påberåbe sig den større gennemsigtighed, som er sikret ved artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Principperne i dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 28, som blev afsagt i forbindelse med en begæring om aktindsigt i en juridisk udtalelse fremsat i lovgivningsmæssig sammenhæng, vil ikke kunne overføres som sådan til denne sag, som vedrører en intern revisionsberetning udarbejdet uden for rammerne af en lovgivningsprocedure.
66 Parlamentet har anført, at selv om den anfægtede afgørelse betegner beretning nr. 06/02 som »et vigtigt referencedokument«, henvises der hermed til den på dette tidspunkt verserende »vanskelige og komplekse beslutningsproces« og ikke til en på tidspunktet ikke-eksisterende lovgivningsprocedure. Sagsøgeren har således ikke påvist en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. Den eneste interesse, sagsøgeren har påberåbt sig, som vedrører lovgivningsdokumenter, vil ikke kunne finde anvende på en intern revisionsberetning.
67 Sagsøgeren opfatter derfor med urette beretning nr. 06/02 som værende et slags lovforslag, der skal undersøges ifølge argumentationen i dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 28. Alle argumenter vedrørende nødvendigheden af, at borgerne deltager i en stor debat vedrørende denne beretnings indhold på grundlag af nævnte dom, er derfor ubegrundede.
68 Den anfægtede afgørelse henviste ikke klart og ubegrundet til et behov for fortrolighed, men beskrev derimod de talrige initiativer, der blev truffet på dette tidspunkt, og den vanskelige og komplekse beslutningsprocedure, som fortsat verserede på tidspunktet for denne afgørelse. Alle de tidligere ændringsforsøg på det pågældende område var desuden mislykket, og situationen i 2008 var endnu mere usikker, både med hensyn til princippet for en ændring og med hensyn til den konkrete fremgangsmåde herfor. I denne sammenhæng kunne det med rimelighed frygtes, at ændringsprocessen atter ville fejle, hvis beretning nr. 06/02 blev udbredt. Denne udbredelse ville nemlig have gjort det muligt at bruge visse elementer i beretningen til at få debatten til at mislykkes og til at forsinke den hastighed, hvormed ændringen fandt sted. Det var i øvrigt overgangs- og hasteforanstaltninger, der har til formål at imødegå risikoen for, at ændringsprocessen mislykkes, som Parlamentet vedtog i juli 2008. Det er derfor med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at Parlamentet fejlagtigt har påberåbt sig en verserende beslutningsproces med henblik på at afslå begæringen om aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.
Rettens bemærkninger
69 Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at »[d]er gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet«.
70 Ifølge fast retspraksis forudsætter anvendelsen af denne undtagelse, at det godtgøres, at aktindsigten i det dokument, der er udarbejdet af institutionen til internt brug, konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af institutionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk (jf., ud over den ovenfor i præmis 29 og 30 nævnte retspraksis, ligeledes i denne retning Rettens dom af 18.12.2008, sag T-144/05, Muñiz mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 74).
71 Herudover skal skaden for beslutningsprocessen være alvorlig for at være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af det omhandlede dokument har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvorligheden afhænger af alle sagens omstændigheder, navnlig de af institutionen påberåbte negative virkninger, som denne udbredelse har på beslutningsprocessen (dommen i sagen Muñiz mod Kommissionen, nævnt i præmis 70 ovenfor, præmis 75).
72 Det bemærkes indledningsvis, at beretning nr. 06/02, som er en revisionsberetning udarbejdet af Parlamentets interne revisionstjeneste i henhold til finansforordningens artikel 86, er et dokument, der er udarbejdet af institutionen til internt brug.
73 Det er dernæst klart, at dette dokument, som ifølge den anfægtede afgørelses ordlyd »fastlagde de principper, hvorpå en revision af regelsættet for parlamentarisk assistance kunne baseres« og »indeholdt forslag, der krævede, at de kompetente politiske myndigheder vedtog en afgørelse«, omhandlede et spørgsmål, med hensyn til hvilket institutionen endnu ikke havde truffet en afgørelse.
74 I denne forbindelse er det ikke for alvor bestridt, at afgørelserne vedrørende vedtægten for Europa-Parlamentets medlemmer, som blev vedtaget af Parlamentet forud for den anfægtede afgørelse, ikke afklarede det mere omfattende spørgsmål om ændring af vedtægten vedrørende parlamentarisk assistance. Parlamentets beslutningsproces, hvad enten denne udøves af Parlamentet alene eller i samarbejde med Rådet, Kommissionen og medlemsstaterne, var derfor ikke afsluttet med disse afgørelser.
75 Herefter skal det undersøges, om Parlamentet i den anfægtede afgørelse behørigt har godtgjort, at udbredelsen af rapport nr. 06/02 ville være til alvorlig skade for dets beslutningsproces og, i bekræftende fald, at der ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.
76 Parlamentet har i den anfægtede afgørelse anført, at der fortsat verserede en »vanskelig og kompleks beslutningsproces […] i forbindelse med hvilken [beretning nr. 06/02] udgjorde et vigtigt referencedokument«, og at »parlamentsmedlemmernes brug af de godtgørelser, der stilles til deres rådighed, er et følsomt emne, som følges med stor interesse af medierne« (på s. 3, sidste afsnit, i den anfægtede afgørelse). Parlamentet har endvidere anført, at »elementer i beretning nr. 06/02 ville kunne anvendes til at afspore debatten om en ændring af systemet og bringe en hurtig ændring i fare« (øverst på s. 4 i den anfægtede afgørelse). Parlamentet har følgelig konkluderet, at »en udbredelse af [beretning nr. 06/02] på dette tidspunkt vil være til alvorlig skade for Parlamentets beslutningsproces, men ligeledes have »mere vidtgående« konsekvenser, eftersom denne ændring ikke vil kunne fuldføres alene af Parlamentet (idem). Parlamentet har efterfølgende i den anfægtede afgørelse gentaget samme påstand om indgreb i dets beslutningsproces.
77 Det fremgår af denne begrundelse for den anfægtede afgørelse, at afslaget på aktindsigt i det væsentlige er baseret på frygten for, at elementer i beretning nr. 06/02 »vil kunne« bruges til at afspore debatten om ændringen.
78 Den anfægtede afgørelse indeholder imidlertid ingen håndgribelige elementer, hvoraf det kan udledes, at denne risiko for indgreb i beslutningsprocessen på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk.
79 Det fremgår navnlig ikke af den anfægtede afgørelse, at der på datoen for vedtagelsen af denne er sket indgreb eller forsøg på indgreb i den verserende beslutningsproces, eller at der foreligger objektive grunde, som gør det muligt med en rimelig grad af sandsynlighed at forudse, at sådanne indgreb ville forekomme i tilfælde af en udbredelse af beretning nr. 06/02.
80 I denne forbindelse kan den omstændighed, at Europa-Parlamentets medlemmers brug af de økonomiske midler, der stilles til deres rådighed, er et følsomt emne, der følges med interesse af medierne – hvilket sagsøgeren i øvrigt ikke har benægtet, snarere tværtimod – ikke i sig selv udgøre en objektiv grund, der er tilstrækkelig til, at man må frygte et alvorligt indgreb i beslutningsprocessen, da selve princippet om gennemsigtighed, som er tilsigtet ved EF-traktaten, i modsat fald anfægtes.
81 Ligeledes udgjorde beslutningsprocessens påståede komplekse karakter ikke i sig selv en særlig grund til at frygte, at en udbredelse af beretning nr. 06/02 ville være til alvorlig skade for denne proces.
82 Hvad angår den af Parlamentet fremførte faktiske omstændighed, at flere forsøg på at ændre assistentgodtgørelsen til parlamentsmedlemmer tidligere var mislykket, konstateres, at denne omstændighed ikke fremgår af den anfægtede afgørelse. Den er først fremført senere for Retten og endog uden nogen angivelse af, at disse mislykkede forsøg var forårsaget af indgreb i beslutningsprocessen som følge af en udbredelse af følsomme oplysninger.
83 Under alle omstændigheder, og hvis det antages, at Parlamentet havde godtgjort, at en udbredelse af beretning nr. 06/02 ville være til alvorlig skade for dets beslutningsproces, må det konstateres, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder nogen begrundelse hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en mere tungtvejende offentlig interesse ikke trods alt tilsagde en udbredelse af nævnte beretning.
84 Den i den anfægtede afgørelse indeholdte erklæring om, at »den nye begæring ikke indeholder noget argument, der kan berettige en udbredelse«, kan nemlig ikke anses for at udgøre en sådan begrundelse. I denne forbindelse bemærkes, at den, der fremsætter begæring om aktindsigt, i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 ikke er forpligtet til at begrunde denne.
85 Henset til ovenstående betragtninger, hvoraf fremgår, at Parlamentet ikke i den anfægtede afgørelse har godtgjort, at aktindsigt i beretning nr. 06/02 ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, og under alle omstændigheder ikke har begrundet sit afslag på aktindsigt, henset til kravet om, at der ikke foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, må det konkluderes, at den anfægtede afgørelse er ubegrundet, for så vidt som sagsøgeren heri nægtes aktindsigt i beretning nr. 06/02 på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.
86 Under disse omstændigheder bør sagsøgeren gives medhold og den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som sagsøgeren heri nægtes aktindsigt i beretning nr. 06/02.
Sagens omkostninger
87 Ifølge Rettens procesreglements artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til samme forordnings artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag som intervenienter, deres egne omkostninger.
88 Parlamentet har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom. Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1) Europa-Parlamentets afgørelse A (2008) 10636 af 11. august 2008 annulleres, for så vidt som der heri nægtes aktindsigt i den interne revisionsberetning nr. 06/02 udfærdiget af Parlamentets interne revisionstjeneste den 9. januar 2008 med titlen »Revision af godtgørelsen af udgifter til parlamentsmedlemmernes assistenter«.
2) Parlamentet bærer sine egne omkostninger og betaler Ciarán Tolands omkostninger.
3) Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige bærer deres egne omkostninger.
Forwood
Dehousse
Schwarcz
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. juni 2011.
Underskrifter
* Processprog: engelsk.
Top