CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 39775/04
Roland REUTER
contre l’Allemagne
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 6 décembre 2011 en une chambre composée de :
Dean Spielmann, président,
Elisabet Fura,
Karel Jungwiert,
Boštjan M. Zupančič,
Mark Villiger,
Ganna Yudkivska,
Angelika Nußberger, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 8 novembre 2004,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Vu les observations communes de l’Eglise protestante de Rhénanie (Evangelische Kirche im Rheinland) et de l’Eglise protestante d’Allemagne (Evangelische Kirche in Deutschland) que le président avait autorisées à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement), et les observations du requérant en réponse (article 44 § 5 du règlement),
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Roland Reuter, est un ressortissant allemand né en 1955 et résidant à Moers. Il est représenté devant la Cour par Mes A. Schwalfenberg et J. Jackel, avocats à Herborn. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, Mme A. Wittling-Vogel, du ministère fédéral de la Justice.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
En 1983, le requérant fut ordonné pasteur protestant. En février 1986, il prit la direction de la paroisse protestante d’Utfort, près de Moers. Le 1er septembre 1992, à la suite de dissensions avec la paroisse, il fut mis en congé. Le 1er juillet 1993, il fut suspendu de ses fonctions (Abberufung) de pasteur de la paroisse. Ses recours contre cette décision furent rejetés en dernière instance par un jugement du 7 mars 1994 de la chambre administrative (Verwaltungskammmer) de l’Eglise protestante de Rhénanie (Evangelische Kirche im Rheinland – « l’Eglise »), qui retraça en détail les événements ayant conduit à la décision de suspension.
1. La procédure relative à la mise en disponibilité du requérant
a) Les décisions ecclésiastiques
Le 1er octobre 1994, l’Eglise ordonna la mise en disponibilité (Versetzung in den Wartestand) du requérant. Cette décision fut annulée par la chambre administrative de l’Eglise pour non-respect du délai d’attente prescrit. Le 19 juin 1995, elle ordonna de nouveau la mise en disponibilité du requérant à compter du 1er août 1995. A partir de cette date, le requérant ne perçut plus qu’une allocation à hauteur de 75 % de son dernier salaire. Le 20 novembre 1995, la commission de recours du directoire de l’Eglise rejeta le recours administratif formé par le requérant. Elle releva que, conformément notamment à l’article 53 § 3 de la loi sur le service des pasteurs (voir la partie « Le droit et la pratique internes pertinents »), un pasteur qui avait été suspendu de ses fonctions devait être mis en disponibilité si, au bout d’un an, il n’avait pas été appelé à un nouveau poste de pasteur.
Le 22 avril 1996, la chambre administrative de l’Eglise confirma la décision attaquée. Elle souligna que l’Eglise ne disposait pas de marge d’appréciation en la matière, la mise en disponibilité d’un pasteur après un an à compter du jour où il avait été suspendu de ses fonctions étant obligatoire. Par ailleurs, elle indiqua qu’il n’y avait pas d’indices permettant d’affirmer que l’Eglise n’avait pas aidé le requérant à trouver un nouveau poste.
b) Le premier recours constitutionnel du requérant
Le 16 août 1996, le requérant saisit la Cour constitutionnelle fédérale d’un recours constitutionnel dirigé directement contre les décisions ecclésiastiques et le jugement de la chambre administrative, soutenant que, d’après la jurisprudence constante des juridictions administratives, celles-ci ne pouvaient pas connaître d’un litige opposant un pasteur à son Eglise.
Le 6 avril 1999, la Cour constitutionnelle fédérale déclara le recours constitutionnel du requérant irrecevable (no 2 BvR 1635/96). Se référant à sa décision du 15 mars 1999 (voir « Le droit et la pratique internes pertinents »), elle estima que le requérant n’avait pas épuisé les voies de recours devant les juridictions de l’Etat.
2. Les procédures relatives à la mise à la retraite et aux demandes d’indemnité du requérant
a) Les décisions des juridictions ecclésiastiques
i. La procédure relative à la mise à la retraite
Le 1er juillet 1998, l’administration de l’Eglise ordonna la mise à la retraite du requérant à compter du 1er septembre 1998. En conséquence de cette décision, l’allocation du requérant fut réduite de 29,33 %, ce qui abaissa son revenu à 53,67 % de son salaire de pasteur. La commission de recours du directoire de l’Eglise rejeta le recours administratif du requérant. Le 3 mai 1999, la chambre administrative de l’Eglise confirma la décision contestée par le requérant.
Le requérant fit appel. Le 1er mars 2002, la cour administrative de l’Eglise protestante de l’Union (Verwaltungsgerichtshof der Evangelischen Kirche der Union) rejeta l’appel du requérant et confirma les conclusions de la chambre administrative. Elle précisa que, en application notamment de l’article 91 § 1 de la loi sur le service des pasteurs (voir « Le droit et la pratique internes pertinents »), la mise à la retraite intervenait automatiquement après l’expiration d’un délai de trois ans quels que fussent les motifs pour lesquels l’intéressé n’avait pas trouvé de nouveau poste et indépendamment de la question de savoir s’il avait été ou non assisté par l’Eglise dans la recherche d’un nouvel emploi. Elle indiqua que ce n’était que lorsque l’Eglise faisait obstacle aux efforts de l’intéressé pour trouver un poste que le caractère automatique de la mise à la retraite tombait et que, en l’espèce, il n’y avait aucun indice d’un tel comportement de la part de l’Eglise.
La cour administrative conclut qu’une telle mise à la retraite, assortie d’une réduction de revenu qui pouvait être considérable selon le nombre d’années d’ancienneté, n’enfreignait pas le droit à la protection de la personnalité ni ne portait atteinte à la dignité humaine. Elle précisa qu’un pasteur pouvait certes être suspendu de ses fonctions indépendamment de la question de savoir s’il avait ou non lui-même provoqué la rupture survenue entre lui et la paroisse (ou une partie importante de celle-ci), et que, même si le pasteur n’avait aucune part de responsabilité dans l’existence de ces dissensions, sa suspension devait demeurer possible dans l’intérêt de la paroisse. Elle reconnut qu’une telle mesure constituait bien une ingérence grave dans la vie d’un pasteur, mais elle ajouta que le droit ecclésiastique comportait des dispositions qui compensaient les effets provoqués par la suspension. Ainsi, d’après la cour administrative, un pasteur continuait à recevoir son salaire pendant un an puis il avait droit à une allocation à hauteur de 75 % de ce salaire pendant trois autres années. La cour administrative expliqua que la loi sur le service des pasteurs partait du principe que ce laps de temps de quatre ans devait suffire à l’intéressé pour trouver un autre poste. Elle ajouta que la mise à la retraite n’intervenait que lorsqu’il n’avait pas trouvé d’autre poste. Elle indiqua enfin que, si la pension pouvait être d’un montant très faible lorsque le pasteur avait été mis à la retraite après peu d’années de service, elle était néanmoins versée à vie.
ii. La procédure relative aux demandes d’indemnité
Par la suite, le requérant demanda une indemnité de congé pour les années 1996 et 1997. La caisse de retraite de l’Eglise rejeta la demande au motif que l’intéressé n’avait pas été en service actif pour l’Eglise pendant cette période. L’opposition administrative formée par le requérant n’aboutit pas. Par un jugement du 24 août 1998, la chambre administrative de l’Eglise rejeta le recours introduit par le requérant.
Le 2 novembre 1999, la cour administrative de l’Eglise protestante de l’Union confirma le jugement attaqué par l’intéressé. Elle releva que les dispositions qui régissaient la couverture sociale des pasteurs en disponibilité ne prévoyaient pas d’indemnité de congé. Elle estima en outre que le requérant n’avait pas subi un traitement discriminatoire car, même si son statut était à certains égards proche de celui d’un pasteur actif, sous d’autres aspects il ressemblait davantage au statut d’un pasteur retraité, lequel n’avait plus droit à l’indemnité de congé. Selon la cour administrative, les dispositions litigieuses de l’Eglise n’étaient dès lors pas arbitraires, n’enfreignaient pas le principe de l’égalité de traitement et restaient dans les limites qu’apportait la Loi fondamentale au droit des Eglises de régler leurs affaires de manière autonome.
b) Les décisions des juridictions de l’Etat
Le 23 décembre 1999, le requérant saisit le tribunal administratif de Düsseldorf d’un recours contre la réduction de 25 % de son salaire et, subsidiairement, contre le refus de l’Eglise de lui payer l’indemnité de congé réclamée. En ce qui concernait la réduction de salaire, il se plaignait notamment des effets automatiques qu’avait déclenchés sa suspension, à savoir sa mise en disponibilité, la réduction de son salaire et les limitations à d’autres droits, puis, ultérieurement, sa mise à la retraite. Il alléguait en particulier que le seul constat par la direction d’une paroisse en perte de prospérité avait suffi pour justifier sa suspension de ses fonctions sans qu’une quelconque faute ou responsabilité eût selon lui été établie et sans que cette question dût être examinée. Il affirmait que, si la décision de le suspendre de ses fonctions relevait des affaires internes de l’Eglise et ne pouvait de ce fait être contrôlée par le tribunal administratif, il en allait différemment des questions de réduction de salaire et d’indemnité de congé, lesquelles, du fait de leurs effets patrimoniaux, sortaient à ses yeux du champ du droit interne de l’Eglise.
i. Le jugement du tribunal administratif
Le 19 avril 2002, le tribunal administratif déclara irrecevables les demandes du requérant au motif que les juridictions administratives de l’Etat n’avaient pas compétence pour en connaître. Il indiqua que, en vertu de l’article 135, seconde phrase, de la loi-cadre sur le statut des fonctionnaires (voir « Le droit et la pratique internes pertinents »), les sociétés religieuses de droit public avaient la possibilité de prévoir l’application de certaines dispositions de cette loi aux relations juridiques avec leurs ministres du culte. Il ajouta que, dans le cas d’une telle application, les litiges dans ce domaine étaient soumis au contrôle judiciaire des juridictions administratives, en vertu de l’article 126 § 1 de la loi-cadre. Or, selon le tribunal administratif, l’Eglise ne s’était pas servie de cette possibilité, mais elle avait érigé ses propres juridictions ecclésiastiques, à savoir sa chambre administrative et la cour administrative de l’Eglise de l’Union.
Le tribunal administratif rappela que l’article 137 de la Constitution de Weimar, incorporé dans le droit constitutionnel par le biais de l’article 140 de la Loi fondamentale, consacrait le droit d’autonomie des Eglises et complétait ainsi les droits fondamentaux que constituaient la liberté de croyance et de conscience et le libre exercice du culte, prévus à l’article 4 de la Loi fondamentale. Il rappela également que, en vertu de ce droit, les Eglises étaient reconnues comme des institutions indépendantes en dépit de leur statut de droit public, et que, puisqu’elles ne tenaient pas leurs prérogatives de l’Etat et qu’elles n’exerçaient pas des pouvoirs « étatiques » (staatliche Gewalt), l’Etat n’avait pas le droit de s’ingérer dans leurs affaires internes.
Le tribunal administratif poursuivit en disant que la question de savoir quelles affaires des Eglises étaient internes devait être vue à la lumière de l’article 137 § 3 de la Constitution de Weimar, en vertu duquel les Eglises réglaient et administraient leurs affaires de façon autonome, dans les limites fixées par la loi applicable à tous. Il indiqua que cela signifiait qu’une part des affaires ecclésiastiques restaient soumises à la loi applicable à tous (für alle geltendes Gesetz) et, partant, au contrôle par le juge des juridictions de l’Etat. Faisaient partie des affaires internes à l’Eglise non seulement le droit des Eglises de conférer leurs fonctions, tel qu’il résultait explicitement de l’article 137 § 3, deuxième phrase, de la Constitution de Weimar, mais aussi le droit de la fonction ecclésiastique dont les dispositions définissaient les conditions dans lesquelles les ecclésiastiques exerçaient leurs ministères. Donnant d’abondantes références jurisprudentielles, le tribunal administratif précisa sur ce point que les dispositions régissant la couverture sociale des ecclésiastiques appartenaient aux affaires internes des Eglises car elles régissaient elles aussi les conditions générales garantissant l’exercice paisible des ministères ecclésiastiques. Ces dispositions avaient par ailleurs des répercussions directes sur le budget des Eglises, domaine qui échappait lui aussi à l’immixtion de l’Etat.
Appliquant ces considérants au cas soumis devant lui, le tribunal administratif jugea que, conformément à la jurisprudence administrative, le litige patrimonial du requérant tombait sous le coup des affaires internes de l’Eglise et qu’il échappait dès lors à tout contrôle par les juridictions de l’Etat. Dans la mesure où le requérant soutenait que les dispositions litigieuses prises à son encontre avaient des effets importants – notamment d’ordre patrimonial – dans la sphère publique, le tribunal ajouta qu’il n’existait pratiquement pas d’affaires qui, d’une manière ou d’une autre, n’étaient pas suivies d’effets dans la sphère publique, et que la seule existence de telles répercussions indirectes n’avait pas pour conséquence qu’une affaire interne d’une Eglise devenait une affaire relevant de l’ordre juridique de l’Etat.
ii. La décision de la cour d’appel administrative
Le 3 juillet 2003, la cour administrative d’appel du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie rejeta la demande d’autorisation de faire appel formée par le requérant, au motif que les questions soulevées ne revêtaient pas une importance fondamentale. Se référant à la jurisprudence de la Cour fédérale administrative, elle rappela que les Eglises échappaient au contrôle judiciaire de l’Etat dans les domaines régis par leur droit d’autonomie. Le pouvoir qu’exerçaient les Eglises était certes « public » (öffentliche Gewalt) du fait de leur statut de droit public, mais il n’était pas « étatique » (staatliche Gewalt). Aussi, selon la cour, les litiges concernant des mesures prises par une Eglise dans l’exercice de son droit constitutionnel d’autonomie n’ouvraient-ils pas la voie judiciaire devant les juridictions administratives. Elle poursuivit comme suit : lorsqu’il s’agissait de mesures intra-ecclésiastiques, les sociétés religieuses bénéficiaient d’un droit d’autonomie préservé de toute influence de l’Etat. Ce n’est que lorsque ces mesures avaient des effets directs dans les domaines relevant de l’Etat que le droit d’autonomie rencontrait une limite. Le droit de la fonction ecclésiastique faisant partie du champ des affaires internes des Eglises, les décisions ecclésiastiques rendues dans ce domaine devaient être respectées par les tribunaux de l’Etat, et ce indépendamment de la question de savoir si les instances ecclésiastiques avaient ou non observé les principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Etat.
Appliquant ces principes au cas soumis devant elle, la cour d’appel administrative considéra que le requérant n’était pas fondé à soutenir devant le juge administratif que les dispositions ecclésiastiques litigieuses n’avaient pas pris en compte la question de savoir si lui-même portait ou non une responsabilité dans sa mise en disponibilité et si, dans la négative, il avait la possibilité d’être maintenu dans un emploi acceptable (zumutbar), ou s’il existait des raisons financières pertinentes s’opposant à son maintien dans son poste. La cour estima que ces questions concernaient directement le droit de la fonction ecclésiastique et qu’elles échappaient au contrôle par les juridictions de l’Etat dès lors que le droit d’autonomie de l’Eglise comprenait aussi la compétence de fixer les conditions sous lesquelles un ecclésiastique pouvait être mis en disponibilité et recevoir une allocation réduite.
La cour d’appel administrative conclut que, si le droit de la fonction ecclésiastique, tel qu’interprété par la Cour fédérale administrative, comprenait généralement aussi les effets patrimoniaux immédiats d’une décision ecclésiastique, le plaignant n’avait pas accès au juge administratif, comme l’avait affirmé le tribunal administratif ; si, en revanche, on considérait que le domaine des affaires internes des Eglises échappant au contrôle judiciaire de l’Etat était plus restreint et que, partant, l’intéressé disposait d’une voie de recours devant les juridictions de l’Etat pour se plaindre des effets patrimoniaux de sa mise en disponibilité, rien n’indiquait qu’il y aurait violation des critères juridiques pertinents issus de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de l’Etat social (Sozialstaatsprinzip), du principe d’assistance (Fürsorgeprinzip) ou du principe de proportionnalité. Or le requérant n’avait pas, selon la cour d’appel administrative, démontré que la baisse de son revenu et la suppression de l’indemnité de congé avaient enfreint les dispositions de droit constitutionnel en question.
iii. Le recours constitutionnel du requérant et la décision de la Cour constitutionnelle fédérale
Le 7 août 2003, le requérant saisit la Cour constitutionnelle fédérale d’un recours constitutionnel dirigé contre toutes les décisions rendues dans son cas par les juridictions de l’Eglise et celles de l’Etat depuis le 19 juin 1995. Il alléguait en particulier que, de par leur nature et leurs effets patrimoniaux, les décisions ecclésiastiques litigieuses avaient dépassé les limites du droit des Eglises pour tomber dans le champ du droit de l’Etat. Cela avait, selon lui, pour conséquence que l’Eglise avait participé – du moins indirectement – à l’exercice du pouvoir public et que le droit d’autonomie qui était reconnu à l’Eglise se trouvait de ce fait limité. Le requérant soutenait en passant que l’automatisme qui liait les mesures de suspension des fonctions, de mise en disponibilité et de mise à la retraite, assorties des réductions de salaire prévues dans la loi sur le service des pasteurs de l’Eglise, méconnaissait le principe de l’interdiction de l’arbitraire, le principe de l’Etat social, le principe d’assistance et le principe de proportionnalité.
Le 10 mai 2004, la Cour constitutionnelle fédérale n’admit pas le recours constitutionnel du requérant (no 2 BvR 1327/03), sans motiver sa décision.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La Loi fondamentale
L’article 140 de la Loi fondamentale dispose que les articles 136 à 139 et 141 (articles dits ecclésiastiques (Kirchenartikel)) de la Constitution de Weimar du 11 août 1919 font partie intégrante de la Loi fondamentale. L’article 137 de la Constitution, dans sa partie pertinente en l’espèce, se lit ainsi :
Article 137
« 1. Il n’existe pas d’Eglise d’Etat.
2. La liberté de former des sociétés religieuses est garantie (...)
3. Chaque société religieuse règle et administre ses affaires de façon autonome, dans les limites fixées par la loi applicable à tous. Elle confère ses fonctions sans intervention de l’Etat ni des collectivités communales civiles.
(...) »
2. La loi-cadre sur le statut des fonctionnaires
Selon l’article 135, seconde phrase, de la loi-cadre sur le statut des fonctionnaires (Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts – Beamtenrechtsrahmengesetz) dans sa version du 31 mars 1999, les sociétés religieuses de droit public ont la possibilité de prévoir que les dispositions de la deuxième section du deuxième chapitre de cette loi soient appliquées aux relations juridiques avec leurs ministres du culte. Dès lors, les litiges dans ce domaine sont soumis au contrôle judiciaire des juridictions administratives, en application de l’article 126 § 1 de la loi-cadre.
3. Dispositions légales de l’Eglise
L’article 53 § 3 de la loi sur le service des pasteurs (Pfarrerdienstgesetz), dans sa version en vigueur à l’époque des faits, prévoyait qu’un pasteur qui avait été suspendu de ses fonctions devait être mis en disponibilité si, au bout d’un an, il n’avait pas été appelé à un autre poste de pasteur. La mise en disponibilité avait notamment pour conséquence que le salaire de l’intéressé était remplacé par une allocation à hauteur de 75 % de ce salaire. L’article 53 § 1 de la loi imposait à l’Eglise d’assister l’intéressé dans sa recherche d’un nouveau poste.
Si un pasteur en disponibilité ne trouvait pas un autre poste dans un délai de trois ans, sa mise à la retraite devait être ordonnée, en application de l’article 91 § 1 de cette loi.
Les conséquences patrimoniales de ces mesures étaient régies par le décret de l’Eglise concernant le traitement et la pension des pasteurs (Pfarrerbesoldungs- und Vergütungsordnung), et notamment par les articles 31 § 3 et 23 § 1 du décret.
4. La jurisprudence des juridictions internes
a) La jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale
Par une décision du 15 mars 1999 (no 2 BvR 2307/94 – voir Baudler c. Allemagne (déc.), no 38285/04, 6 décembre 2011), la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré irrecevable le recours constitutionnel d’un pasteur protestant qui avait été mis en disponibilité par son Eglise au motif qu’il n’avait pas épuisé les voies de recours devant les juridictions compétentes. Tout en reconnaissant l’existence d’une jurisprudence bien établie des juridictions de l’Etat, qui considéraient comme irrecevables des demandes tendant au contrôle des décisions d’organes ecclésiastiques, ainsi que l’existence de doutes quant à la probabilité, pour le pasteur, d’obtenir une décision judiciaire s’écartant de cette jurisprudence – qui du reste avait été confirmée par la haute juridiction –, elle a estimé qu’on aurait néanmoins pu attendre de l’intéressé qu’il soumette ses arguments d’abord aux juridictions compétentes, et ce d’autant plus qu’il avait fait valoir que cette jurisprudence avait été critiquée par la doctrine et devait dès lors être révisée. Or, selon la Cour constitutionnelle fédérale, la finalité de la règle de l’épuisement des voies de recours commandait de soumettre ces nouveaux arguments d’abord aux juridictions compétentes en vue de permettre à celles-ci ainsi qu’à elle-même d’en tenir compte lors de leurs décisions.
Dans deux décisions du 27 janvier 2004 (nos 2 BvR 496/01 et 1978/00), la seconde section (Senat) de la Cour constitutionnelle fédérale n’a pas admis les recours constitutionnels des intéressés, sans se prononcer sur la conformité de la jurisprudence des tribunaux administratifs concernant le contrôle de mesures ecclésiastiques par les juridictions de l’Etat. Elle a estimé que, même si l’on appliquait la nouvelle jurisprudence de la Cour fédérale de justice, les mesures ecclésiastiques litigieuses n’étaient pas contraires aux critères établis par celle-ci (Baudler, décision précitée).
Par une décision du 9 décembre 2008 (no 2 BvR 717/08), la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré irrecevable le recours constitutionnel d’un pasteur protestant au motif que les décisions ecclésiastiques attaquées ne constituaient pas des actes relevant de la puissance publique. Elle a en particulier souligné que, si les tribunaux de l’Etat étaient appelés à connaître d’affaires ecclésiastiques, ils participeraient au processus décisionnel interne des Eglises, même s’ils s’efforçaient de tenir compte de l’autonomie des Eglises lors de leurs prises de décisions. Selon la Cour constitutionnelle, l’expérience avait montré que la mise en balance, dans de telles affaires, des intérêts en conflit pouvait aboutir à une augmentation graduelle du champ de contrôle judiciaire et qu’elle portait en elle le risque que la juridiction de l’Etat ne méconnût le fondement religieux d’une norme ecclésiastique et qu’elle n’enfreignît par là le principe de la neutralité de l’Etat dans les affaires religieuses. La Cour constitutionnelle fédérale a estimé que cela était particulièrement vrai dans le domaine sensible de l’autonomie des Eglises qui comprend le droit – garanti expressément par l’article 137 § 3, deuxième phrase, de la Constitution de Weimar – de conférer leurs fonctions sans intervention de l’Etat.
La Cour constitutionnelle fédérale a conclu que, puisque les décisions attaquées concernaient la mise à la retraite de ce pasteur et la fixation du montant de sa pension, il s’agissait d’un différend dans un domaine qui faisait partie des affaires internes de l’Eglise. Elle a ajouté que le recours aurait de toute façon été mal fondé car les dispositions légales ecclésiastiques (en matière de mise en disponibilité et de mise à la retraite ainsi que les règles salariales en résultant) n’enfreignaient pas le droit constitutionnel et, en particulier, n’étaient pas contraires au principe de l’interdiction de l’arbitraire (Dietrich Reuter c. Allemagne, no 19568/09).
b) La jurisprudence de la Cour fédérale administrative
D’après la jurisprudence constante de la Cour fédérale administrative, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour examiner des mesures ecclésiastiques concernant le statut de leurs ecclésiastiques (Statusklagen). Des demandes dans ce sens doivent être déclarées irrecevables (par exemple, arrêt du 28 avril 1994 no 2 C 23/92).
Alors que la 7e chambre de la Cour fédérale administrative s’est ralliée, dans une affaire concernant la distribution de fonds publics à des communautés juives, à la nouvelle jurisprudence de la Cour fédérale de justice (arrêt du 28 février 2002, no 7 C 7/01), la 2e chambre de cette juridiction a, dans une affaire concernant la mise en disponibilité et la mise à la retraite d’un pasteur protestant, réaffirmé sa jurisprudence constante et a cassé l’arrêt de la cour d’appel administrative du Land de Rhénanie‑Palatinat du 1er juin 2001 (no 2 A 12125/00) qui avait, quant à elle, suivi l’arrêt de la Cour fédérale de justice du 11 février 2000 (voir ci‑dessous). La Cour fédérale administrative a précisé que le droit de la fonction ecclésiastique faisait partie du cœur des affaires internes des Eglises et que l’exemption des décisions ecclésiastiques du contrôle par les tribunaux de l’Etat concernait aussi la question de savoir si les instances ecclésiastiques avaient respecté les principes fondamentaux de l’ordre juridique (arrêt du 30 octobre 2002, no 2 C 23/01).
c) La jurisprudence de la Cour fédérale de justice
Par un arrêt du 11 février 2000 (no V ZR 271/99), la Cour fédérale de justice a établi une nouvelle jurisprudence en matière de contrôle judiciaire des mesures ecclésiastiques. L’affaire examinée concernait la demande d’une communauté juive à l’un de ses membres de s’abstenir de certains comportements et déclarations. La Cour fédérale de justice a rappelé que, en vertu des articles 2 § 1 et 92 de la Loi fondamentale, l’Etat avait l’obligation de garantir que toute question juridique régie par le droit de l’Etat était soumise à un contrôle judiciaire (Justizgewährleistungspflicht). Elle a indiqué que le droit d’autonomie des Eglises et des sociétés religieuses, garanti par l’article 137 § 3 de la Constitution de Weimar, excluait en règle générale toute ingérence de l’Etat dans les affaires internes des Eglises y compris celle sous forme d’un contrôle judiciaire par les juridictions de l’Etat. Le droit d’autonomie apportait, par conséquent, des limites à la protection judiciaire assurée par l’Etat. Elle a ajouté que ce droit d’autonomie devait être mis en balance avec les lois applicables à tous (für alle geltendes Gesetz) et avec l’exécution de celles-ci par les tribunaux de l’Etat, un poids particulier devant toutefois être accordé aux vues des Eglises et des sociétés religieuses.
Ensuite, dans son arrêt du 28 mars 2003 (no V ZR 261/02) portant sur des demandes de paiement d’anciens officiers de l’Armée du Salut (Hanna et Peter Müller c. Allemagne (déc.), no 12986/04, 6 décembre 2011), la Cour fédérale de justice a confirmé sa nouvelle jurisprudence tout en soulignant que son arrêt du 11 février 2000 ne se limitait pas aux circonstances de l’affaire, mais qu’il revêtait un caractère général. Elle a précisé que le fait que les intéressés, de par leur statut d’officiers, étaient comparables aux ministres des cultes d’autres Eglises et qu’ils faisaient valoir des prétentions pécuniaires résultant de leur service au sein de l’Armée du Salut ne s’opposait pas à la saisine des juridictions de l’Etat. Elle a indiqué que la seule recevabilité d’une voie de recours devant les juges de l’Etat ne constituait pas une ingérence dans le droit d’autonomie des Eglises. Selon la Cour fédérale de justice, la question de savoir si une mesure ecclésiastique était ou non soumise à un contrôle par les juridictions de l’Etat ne devait pas être examinée au stade de la recevabilité d’un recours, mais au stade de l’examen du bien-fondé de la demande. Quant à la question de savoir si une mesure ou décision appartenant au cœur du droit d’autonomie d’une Eglise était compatible avec les principes fondamentaux de l’ordre juridique, elle devait être appréciée à la lumière du droit de l’Etat et relevait donc de la seule compétence des juges de l’Etat. Celui-ci pouvait dès lors connaître d’un litige dans lequel, comme dans le cas des anciens officiers de l’Armée du Salut, la question concernant le statut d’un ecclésiastique n’était appréciée qu’en tant que question préalable à l’examen du bien-fondé de la demande principale (verkappte Statusklagen), c’est-à-dire dans lequel le bien-fondé de la demande des intéressés dépendait de la question de savoir si l’Armée du Salut avait valablement mis fin à leur service d’officiers.
Quant à la question du bien-fondé d’une demande, la Cour fédérale de justice a considéré que, si la mise en balance du droit d’autonomie des Eglises et du droit du plaignant menait à la conclusion que la mesure ecclésiastique était exclusivement régie par le droit autonome de l’Eglise ou de la société religieuse concernée, la conséquence en était que les tribunaux de l’Etat ne pouvaient pas examiner la légalité (Rechtmässigkeit) de ladite mesure mais uniquement sa validité (Wirksamkeit), c’est-à-dire examiner si la mesure litigieuse n’enfreignait pas les principes fondamentaux de l’ordre juridique tels que l’interdiction générale de l’arbitraire ou les bonnes mœurs et l’ordre public.
Cette jurisprudence a été suivie par la cour d’appel administrative du Land de Rhénanie-Palatinat (arrêt du 1er juin 2001, no 2 A 12125/00, cassé par la suite par la Cour fédérale administrative – voir ci-dessus –, et arrêt du 28 novembre 2008, no 2 A 10495/08), dans des affaires de mise en disponibilité et de mise à la retraite de pasteurs protestants.
GRIEFS
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de n’avoir pas eu accès à un tribunal. Selon lui, ni les juridictions administratives ni la Cour constitutionnelle fédérale n’ont examiné ses demandes et les tribunaux administratifs ont estimé à tort que les mesures litigieuses échappaient à leur contrôle.
Le requérant souligne ensuite que les seules instances à avoir examiné le fond de ses demandes ont été les instances judiciaires ecclésiastiques de l’Eglise, lesquelles ne peuvent selon lui être qualifiées de « tribunal indépendant et impartial », au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. Il dénonce aussi la durée de la procédure, contraire selon lui aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention. Il se plaint enfin d’une absence de motivation de la seconde décision de la Cour constitutionnelle fédérale, qui lui semble d’autant moins compréhensible que la haute juridiction elle‑même l’aurait invité à porter l’affaire d’abord devant les juridictions administratives.
EN DROIT
Le requérant se plaint de n’avoir pas eu accès à un tribunal pour faire contrôler les mesures ecclésiastiques prises à son encontre. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention, dont la partie pertinente en l’espèce est ainsi libellée :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Thèses des parties
1. Le Gouvernement
Le Gouvernement soutient que, en ce qui concerne la procédure portant sur la mise en disponibilité du requérant, la requête est tardive. Selon lui, cette procédure s’est achevée le 6 avril 1999, date de la première décision de la Cour constitutionnelle fédérale, étant donné que le requérant n’aurait pas contesté par la suite sa mise en disponibilité devant le tribunal administratif, mais uniquement la réduction de salaire en résultant et le refus des autorités ecclésiastiques de lui payer des indemnités de congé. Par ailleurs, le requérant n’aurait pas non plus soulevé dans son premier recours constitutionnel les griefs dont il a saisi la Cour.
Cela étant, le Gouvernement affirme que, de toute manière, l’article 6 de la Convention ne trouve pas s’appliquer en l’espèce. A cet égard, il renvoie à la jurisprudence de la Commission (X. c. Danemark, no 7374/76, décision du 8 mars 1976, Décisions et rapports (DR) 5, p. 157, et X. c. Allemagne, no 9501/81, décision du 7 décembre 1981) et de la Cour (Dudová et Duda c. République tchèque (déc.), no 40224/98, 30 janvier 2001, et Ahtinen c. Finlande, no 48907/99, 23 septembre 2008). A aucun moment, le requérant n’aurait invoqué le droit de l’Etat, mais uniquement des dispositions du droit ecclésiastique.
Le Gouvernement exprime en outre l’avis selon lequel la nouvelle jurisprudence de la Cour concernant les agents publics, consacrée par l’arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande ([GC], no 63235/00, CEDH 2007‑II), ne peut être transposée aux affaires concernant des employés ecclésiastiques. Selon lui, la Cour a explicitement indiqué que le raisonnement qu’elle avait développé dans son arrêt ne s’appliquait qu’aux fonctionnaires publics. Le Gouvernement rappelle qu’il n’existe pas d’Eglise d’Etat en Allemagne et que les mesures prises par les Eglises et les sociétés religieuses ne sont pas des actes de la puissance publique. Il ajoute que, même si l’on appliquait la jurisprudence Eskelinen à la présente affaire, on ne parviendrait pas pour autant à un constat de violation de l’article 6 de la Convention.
Appliquant à la présente affaire le premier critère établi par cet arrêt, le Gouvernement observe que, d’après une jurisprudence bien établie des juridictions administratives, les mesures des Eglises ne peuvent pas être soumises à un contrôle par le juge administratif. Cette jurisprudence n’aurait pas été mise en question par la Cour fédérale de justice qui, dans son arrêt du 28 mars 2003, a précisé qu’elle ne s’écartait pas de la jurisprudence de la Cour fédérale administrative puisque le cas soumis devant elle ne portait que sur des demandes patrimoniales. Pour ce qui est du second critère posé par l’arrêt Eskelinen et autres, le Gouvernement affirme que l’exclusion de l’accès aux tribunaux administratifs est justifiée au regard du droit d’autonomie des Eglises et des sociétés religieuses garanti par la Loi fondamentale. Ce droit serait l’un des trois piliers du régime juridique des Eglises à côté de la liberté religieuse et du principe de la séparation de l’Etat et des Eglises et comprend le droit des Eglises de s’organiser d’après leurs préceptes et de gérer leurs affaires relatives à leur personnel.
A titre subsidiaire, le Gouvernement soutient, d’une part, que la commission régionale de l’Eglise répond aux exigences consacrées par l’article 6 en ce qui concerne l’impartialité et l’indépendance d’un tribunal prévu par la loi et, d’autre part, que la durée de la procédure devant les juridictions de l’Etat n’a pas dépassé le délai raisonnable.
2. Le requérant
Le requérant affirme que sa requête ne porte que sur une seule procédure. Il expose que, s’il n’a pas contesté sa mise en disponibilité en elle-même devant le tribunal administratif mais qu’il a limité sa demande aux effets patrimoniaux de cette mesure (et de sa mise à la retraite), c’était en se fondant sur la jurisprudence constante des juridictions administratives, d’après laquelle les mesures relevant de la fonction ecclésiastique feraient partie des affaires internes des Eglises et ne pourraient être portées devant les juridictions de l’Etat. Pour le requérant, la procédure ne s’est donc achevée que le 10 mai 2004, date de la deuxième décision de la Cour constitutionnelle fédérale, à partir de laquelle le délai de six mois aurait couru.
Le requérant affirme en outre qu’il ne s’agissait plus dans son cas d’une affaire interne. A ses yeux, si sa suspension de ses fonctions de pasteur de la paroisse s’inscrivait certes dans les affaires internes de l’Eglise, il n’en allait pas de même pour ce qui concernait sa mise en disponibilité et sa mise à la retraite. Il argüe que ces mesures, quasi automatiques selon lui, ont en effet eu pour conséquence notamment une baisse considérable de son revenu. Or la question de savoir qui était responsable des dissensions survenues dans la paroisse n’aurait jamais été éclairée. Dès lors, les mesures en cause auraient débordé le cadre interne ecclésiastique pour tomber dans la sphère de l’Etat. Le requérant est d’avis que, du fait de cette mesure, l’Eglise a participé, au moins indirectement, à l’exercice de la puissance publique, et que, par conséquent, son droit d’autonomie s’est trouvé limité. Aussi, selon l’intéressé, la voie au contrôle par le juge administratif aurait-elle dû être ouverte.
Le requérant soutient que l’article 6 de la Convention est applicable à son affaire, à laquelle les affaires Dudová et Duda et Ahtinen ne seraient pas comparables. Selon lui, la nouvelle jurisprudence de la Cour vise à n’exclure l’applicabilité de l’article 6 que dans des cas exceptionnels. Or les exceptions établies par la jurisprudence Eskelinen et autres ne seraient pas réunies dans son cas car il n’y aurait pas d’exclusion d’accès à un tribunal. Le requérant exprime l’avis selon lequel, à cet égard, le point de départ de l’analyse ne devrait pas être le droit d’autonomie des Eglises mais la question de savoir si l’Etat doit garantir une protection judiciaire, comme l’aurait dit la Cour fédérale de justice dans son arrêt de 2000.
B. Observations des tiers intervenants
Les Eglises protestantes de Rhénanie et d’Allemagne soulignent que l’issue de la procédure devant la Cour pourra avoir des répercussions sur les près de 22 000 ecclésiastiques employés par elles et les autres Eglises protestantes régionales en Allemagne. Elles indiquent que, pour des raisons historiques, l’autonomie des Eglises revêt une importance particulière en droit constitutionnel allemand et qu’elle constitue l’un des trois piliers de la relation Etat-Eglise, à côté du principe de la séparation de l’Etat et des Eglises et de la liberté religieuse. Elles ajoutent que le droit régissant la fonction ecclésiastique fait partie des affaires purement internes des Eglises et des sociétés religieuses, et affirment que le rôle important des ministres du culte pour les communautés religieuses a par ailleurs été reconnu par la Cour (Hassan et Tchaouch c. Bulgarie [GC], no 30985/96, § 62, CEDH 2000‑XI).
Les tiers intervenants soutiennent en outre que, selon la jurisprudence de la Cour, l’article 6 de la Convention ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce. Elles précisent que, à la différence de la situation en Angleterre où le droit ecclésiastique ferait partie du droit de l’Etat (Tyler c. Royaume-Uni, no 21283/93, décision de la Commission du 5 avril 1994, DR 77, p. 81), les Eglises et les sociétés religieuses, jouissant, en droit allemand, du statut de personne morale de droit public, ne font pas partie de la puissance publique. L’ordre juridique allemand laisserait entièrement aux sociétés religieuses de droit public le soin de réglementer le statut légal de leurs ecclésiastiques. Le droit de l’Etat ne contiendrait aucun droit pouvant servir de base pour un différend devant les tribunaux de l’Etat.
Les Eglises intervenantes soutiennent en outre que, même si l’article 6 de la Convention était applicable en l’espèce, les principes établis par la Cour dans son arrêt Eskelinen (précité) ne pourraient pas être appliqués sans subir des modifications. En effet, il n’appartiendrait pas à l’Etat de décider de l’importance d’un ecclésiastique pour une société religieuse, mais il reviendrait aux Eglises et sociétés religieuses seules de définir, dans l’exercice de leur droit à l’autonomie, le lien spécial de confiance et de loyauté devant exister entre elles et leurs employés ecclésiastiques (ibidem, § 62). Le droit d’accès à un tribunal ne serait du reste pas illimité et l’accès aux juridictions ecclésiastiques constituerait d’autres « voies raisonnables », auxquelles la Cour aurait fait référence dans son arrêt Waite et Kennedy c. Allemagne ([GC], no 26083/94, § 68, CEDH 1999‑I).
C. Appréciation de la Cour
La Cour rappelle que l’article 6 de la Convention garantit à chacun le droit à ce qu’un tribunal connaisse de toute contestation relative à ses droits et obligations de caractère civil, et qu’il consacre de la sorte le « droit à un tribunal », dont le droit d’accès – à savoir le droit de saisir le tribunal en matière civile – ne constitue qu’un aspect (Golder c. Royaume-Uni, 21 février 1975, § 36, série A no 18).
En l’espèce, la Cour note que, en ce qui concerne la procédure de mise en disponibilité du requérant, le Gouvernement soulève deux exceptions d’irrecevabilité, dont la tardiveté de la requête. Elle observe toutefois qu’il n’y a lieu de statuer sur ces exceptions que si l’article 6 de la Convention trouve à s’appliquer aux procédures suivies dans la présente affaire, en particulier si les juridictions allemandes ont été saisies d’une contestation portant sur un « droit » de caractère civil que le droit interne allemand reconnaissait au requérant, droit propre à faire jouer cet article (Dudová et Duda, décision précitée).
La Cour rappelle que les garanties de l’article 6 de la Convention ne valent que pour les droits que l’on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, qu’ils soient ou non protégés de surcroît par la Convention (Roche c. Royaume-Uni [GC], no 32555/96, § 117, CEDH 2005‑X, et Cudak c. Lituanie [GC], no 15869/02, § 45, 23 mars 2010).
La Cour rappelle en outre que, pour apprécier s’il existe un « droit de caractère civil », au sens de l’article 6 de la Convention, il faut prendre pour point de départ les dispositions du droit national pertinent et l’interprétation qu’en font les juridictions internes (Roche, précité, § 120 ; Markovic et autres c. Italie [GC], no 1398/03, § 95, CEDH 2006‑XIV ; Masson et Van Zon c. Pays-Bas, arrêt du 28 septembre 1995, § 49, série A no 327-A, et Ahtinen c. Finlande, no 48907/99, § 38, 23 septembre 2008).
En l’espèce, la Cour note d’abord que la mise en disponibilité et la mise à la retraite du requérant ainsi que les réductions de salaire en résultant ont été fondées notamment sur les articles 53 § 3 et 91 § 1 de la loi sur les pasteurs de l’Eglise ainsi que sur des dispositions du décret de l’Eglise concernant le traitement et les pensions des pasteurs, dispositions qui, comme l’a relevé le tribunal administratif, qui ne relevaient pas de l’ordre juridique de l’Etat.
Elle note aussi que le tribunal administratif a déclaré irrecevables les demandes du requérant au motif qu’il n’avait pas compétence pour en connaître. Elle observe que, d’une part, ce tribunal a relevé que l’Eglise ne s’était pas servie de la possibilité d’ouvrir la voie à un contrôle de ses mesures ecclésiastiques par les juges des juridictions administratives de l’Etat, comme le permettrait l’article 135 de la loi-cadre sur le statut des fonctionnaires (voir « Le droit et la pratique internes pertinents ») ; d’autre part, il a considéré que le droit d’autonomie des sociétés religieuses, garanti par l’article 137 § 3 de la Constitution de Weimar, couvrait aussi les affaires régies par le droit de la fonction ecclésiastique, y compris les questions relatives à la couverture sociale des ministres des cultes ; il a conclu que les demandes du requérant, en dépit de leur caractère patrimonial, faisaient partie des affaires internes de l’Eglise et qu’elles échappaient dès lors à un contrôle par les juridictions de l’Etat.
La Cour note ensuite que la cour d’appel administrative a confirmé les conclusions du tribunal administratif en refusant d’autoriser l’appel du requérant. Elle relève que ladite cour d’appel a, à l’instar du tribunal administratif, fondé sa décision sur une jurisprudence constante des juridictions administratives, en particulier de la Cour fédérale administrative qui avait confirmé sa jurisprudence peu de temps auparavant (voir « Le Droit et la pratique internes pertinents »). Par ailleurs, la Cour estime que, si la Cour constitutionnelle fédérale, dans sa décision du 6 avril 1999, a implicitement renvoyé le requérant d’abord devant les juridictions administratives, on ne saurait en conclure qu’elle s’est, ce faisant, écartée de la jurisprudence constante mentionnée : la Haute juridiction a en effet fait référence à sa décision du 15 mars 1999, dans laquelle elle avait exposé les raisons pour lesquelles l’intéressé devait d’abord s’adresser aux juridictions de l’Etat ; elle a par ailleurs confirmé la jurisprudence constante des juridictions administratives ultérieurement (voir « Le droit et la pratique internes pertinents »).
La Cour en conclut que les arguments invoqués par le requérant devant le juge administratif n’ont trouvé d’appui ni dans le droit allemand de l’Etat ni dans la jurisprudence des juridictions administratives.
Elle note cependant que la Cour fédérale de justice a établi une nouvelle jurisprudence à partir de son arrêt du 11 février 2000 (voir « Le droit et la pratique internes pertinents »). D’après cette jurisprudence, les mesures prises par les Eglises et les sociétés religieuses peuvent en principe être revues par les juges de l’Etat, au moins lorsqu’il s’agit d’affaires dans lesquelles la question relative au statut d’un ecclésiastique ne doit être examinée qu’en tant que question préalable à l’examen du bien-fondé de la demande principale (verkappte Statusklage). La question de savoir si et dans quelle mesure une affaire interne d’une Eglise est soumise au contrôle des tribunaux de l’Etat ne doit pas, aux yeux de la Cour fédérale de justice, être tranchée au stade de la recevabilité d’une voie de droit, mais lors de l’examen du bien-fondé de la demande.
La Cour estime que, compte tenu du fait que la jurisprudence de la Cour fédérale de justice était relativement récente et qu’elle avait été suivie par une chambre de la Cour fédérale administrative et par au moins une cour d’appel administrative (voir « Le droit et la pratique internes pertinents »), il ne semblait pas exclu par principe que cette jurisprudence eût pu être invoquée pour faire examiner les demandes du requérant dans la présente affaire au stade du bien-fondé de celles-ci. Dans cette hypothèse, on aurait pu considérer que le requérant s’était prévalu d’un droit reconnu en droit interne, au sens de l’article 6 de la Convention.
La Cour relève toutefois, d’après les documents qu’il a soumis, que le requérant n’a pas invoqué cette nouvelle jurisprudence pour corroborer ses demandes, mais qu’il s’est limité à soutenir devant les juridictions administratives que ses demandes débordaient le champ interne de l’Eglise et que, au vu de leurs répercussions patrimoniales, elles devaient être soumises au contrôle du juge administratif. Elle note en particulier que, dans son recours constitutionnel du 7 août 2003, l’intéressé n’a à aucun moment fait référence à cette jurisprudence ni aux arrêts de la Cour fédérale de justice consacrant cette nouvelle approche.
La Cour observe en outre que cette jurisprudence n’aurait ouvert la voie qu’à un contrôle judiciaire restreint puisqu’elle ne permettait pas d’examiner la légalité d’une mesure relevant de l’autonomie d’une Eglise, mais uniquement sa validité. Les tribunaux de l’Etat auraient été limités à l’examen de la question de savoir si les mesures litigieuses avaient enfreint les principes fondamentaux de l’ordre juridique allemand, tels que l’interdiction de l’arbitraire ou les bonnes mœurs et l’ordre public. Or il ne ressort pas des documents présentés à la Cour que le requérant ait allégué devant le juge interne ou devant elle que les mesures litigieuses se heurtaient à l’un ou à plusieurs de ces principes. Aux yeux de la Cour, le fait que le requérant, dans son recours constitutionnel, a soutenu en passant, sans cependant fonder ses arguments sur ce point, que les mesures ecclésiastiques étaient aussi contraires au principe de l’interdiction de l’arbitraire, prévu à l’article 3 de la Loi fondamentale, ne saurait suffire dans ce contexte pour affirmer l’existence d’un droit reconnu dans l’ordre juridique allemand à faire contrôler les mesures litigieuses par les juges de l’Etat.
Dans ces circonstances, la Cour estime que les procédures engagées par le requérant n’ont pas porté sur un droit que l’on pouvait prétendre, de manière défendable, reconnu en droit allemand. Il s’ensuit que l’article 6 § 1 de la Convention n’est pas applicable en l’espèce.
Partant, la requête doit être rejetée comme étant incompatible ratione materiae, en application de l’article 35 §§ 3 a et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
Déclare la requête irrecevable.
Claudia WesterdiekDean Spielmann
GreffièrePrésident
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