Roman Zakharov c. Russie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 191

Décembre 2015

Roman Zakharov c. Russie [GC] - 47143/06

Arrêt 4.12.2015 [GC]

Article 34

Victime

Usager de téléphonie mobile se plaignant du système de surveillance secrète, associé à l’absence de recours internes effectifs : qualité de victime reconnue

Article 8

Article 8-1

Respect de la vie privée

Défaillances du cadre juridique régissant la surveillance secrète des communications de téléphonie mobile : violation

En fait – Le requérant, qui était rédacteur en chef d’une maison d’édition, engagea une procédure judiciaire contre trois opérateurs de réseaux mobiles, alléguant une atteinte à son droit au respect du caractère privé de ses communications téléphoniques. Il estimait qu’en application du droit interne pertinent, les opérateurs de réseau mobile avaient mis en place un dispositif permettant au Service fédéral de sécurité (FSB) d’intercepter toute communication téléphonique sans autorisation judiciaire préalable. Il pria le tribunal d’émettre une injonction ordonnant le retrait du dispositif en question et de veiller à ce que l’accès aux télécommunications ne fût donné qu’aux seules personnes autorisées.

Les juridictions russes déboutèrent le requérant, considérant en particulier qu’il n’avait pas démontré que ses conversations téléphoniques avaient été interceptées et que les opérateurs de réseaux mobiles avaient transmis des informations protégées à des personnes non autorisées. Elles estimèrent aussi que l’installation du dispositif visé par le requérant ne constituait pas en soi une atteinte au caractère privé de ses communications.

Dans la procédure fondée sur la Convention, le requérant alléguait que le système d’interception secrète des communications de téléphone mobile en Russie n’était pas conforme aux exigences de l’article 8 de la Convention. Le 11 mars 2014, une chambre de la Cour s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre.

En droit – Article 8

a) Qualité de victime – L’approche de la Cour dans l’affaire Kennedy c. Royaume-Uni est la mieux adaptée à la nécessité de veiller à ce que le caractère secret des mesures de surveillance ne conduise pas à ce qu’elles soient en pratique inattaquables et qu’elles échappent au contrôle des autorités judiciaires nationales et de la Cour. Dès lors, un requérant peut se prétendre victime d’une violation entraînée par la simple existence de mesures de surveillance secrète ou d’une législation permettant de telles mesures si les conditions ci-après sont remplies :

i. Portée de la législation – La Cour prendra en considération la portée de la législation autorisant les mesures de surveillance secrète et recherchera pour cela si le requérant peut éventuellement être touché par la législation litigieuse, soit parce qu’il appartient à un groupe de personnes visées par elle, soit parce qu’elle concerne directement l’ensemble des usagers des services de communication en instaurant un système dans lequel tout un chacun peut voir intercepter ses communications.

ii. Disponibilité de recours au niveau national – La Cour tiendra compte de la disponibilité de recours au niveau national et ajustera le niveau de son contrôle en fonction de l’effectivité de ces recours. Lorsque l’ordre interne n’offre pas de recours effectif, les soupçons et les craintes de la population quant à l’usage abusif qui pourrait être fait des pouvoirs de surveillance secrète ne sont pas injustifiés. Dans ces circonstances, on est fondé à alléguer que la menace de surveillance restreint par elle-même la liberté de communiquer au moyen des services des postes et télécommunications et constitue donc, pour chaque usager ou usager virtuel, une atteinte directe au droit garanti par l’article 8. Un contrôle accru par la Cour s’avère donc nécessaire et il se justifie de déroger à la règle selon laquelle les particuliers n’ont pas le droit de se plaindre d’une loi in abstracto. En pareil cas, la personne concernée n’a pas besoin d’établir l’existence d’un risque que des mesures de surveillance secrète lui aient été appliquées. Si en revanche l’ordre interne comporte des recours effectifs, des soupçons généralisés d’abus sont plus difficiles à justifier. Dans ce cas de figure, l’intéressé peut se prétendre victime d’une violation entraînée par la simple existence de mesures secrètes ou d’une législation permettant de telles mesures uniquement s’il est à même de montrer qu’en raison de sa situation personnelle il est potentiellement exposé au risque de subir pareilles mesures.

En l’espèce, la législation incriminée frappe directement tout usager des services de téléphonie mobile, car elle a instauré un système de surveillance secrète dans le cadre duquel tout usager de services de téléphonie mobile proposés par des fournisseurs nationaux peut voir intercepter ses communications de téléphonie mobile, sans jamais être informé de cette surveillance. En outre, le droit interne n’offre pas de recours effectifs à une personne qui pense avoir fait l’objet d’une surveillance secrète. L’examen in abstracto de la législation pertinente est donc justifié. Le requérant n’a pas à établir qu’il est exposé au risque de faire l’objet d’une surveillance secrète en raison de sa situation personnelle. Dès lors, il est en droit de se prétendre victime d’une violation de la Convention.

Conclusion : exception préliminaire rejetée (unanimité).

b) Fond – La simple existence de la législation incriminée constitue en soi une ingérence dans l’exercice par l’intéressé des droits découlant de l’article 8. Les interceptions des communications de téléphonie mobile ont une base en droit interne et poursuivent les buts légitimes que sont la protection de la sécurité nationale et de la sûreté publique, la prévention des infractions pénales et la protection du bien-être économique du pays. Il reste à vérifier si le droit interne est accessible et s’il contient des garanties et des garde-fous suffisants et effectifs propres à satisfaire aux exigences de « prévisibilité » et de « nécessité dans une société démocratique ».

i. Accessibilité – Les parties s’accordent à dire que la quasi-totalité des dispositions juridiques régissant la surveillance secrète ont fait l’objet d’une publication officielle et sont accessibles aux citoyens. Bien qu’il y ait désaccord quant à l’accessibilité d’autres dispositions, la Cour note que celles-ci ont été publiées dans un magazine ministériel officiel et qu’il est possible de les consulter par le biais d’une base de données juridique sur internet ; dès lors elle estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner cette question plus avant.

ii. Champ d’application des mesures de surveillance secrète – La nature des infractions pouvant donner lieu à un mandat d’interception est suffisamment claire. Il est toutefois préoccupant de constater que le droit interne autorise l’interception secrète des communications pour un très large éventail d’infractions pénales. Par ailleurs, une interception peut être ordonnée non seulement à l’égard d’un suspect ou d’un prévenu, mais aussi d’une personne susceptible de détenir des informations sur une infraction. Si la Cour a dit dans une précédente affaire* que les mesures d’interception visant une personne qui détient des informations sur une infraction pouvaient être justifiées au regard de l’article 8, elle relève cependant en l’espèce que le droit interne ne précise pas qui en pratique est susceptible d’appartenir à cette catégorie. La législation ne donne pas non plus d’indication sur les circonstances dans lesquelles des communications peuvent être interceptées en raison de faits ou d’activités qui mettent en péril la sécurité nationale, militaire, économique ou écologique de la Fédération de Russie. Cette absence confère aux autorités une latitude quasi illimitée lorsqu’il s’agit de déterminer quels faits ou actes représentent pareille menace, et si celle-ci est grave au point de justifier une surveillance secrète. Il en résulte des risques d’abus.

iii. Durée des mesures de surveillance secrète – Le droit interne comporte, au sujet de la durée et de la prorogation d’une mesure d’interception, des règles claires qui offrent des garde-fous adéquats contre les abus, mais en revanche les dispositions pertinentes sur la levée de mesures de surveillance ne fournissent pas des garanties suffisantes contre les ingérences arbitraires.

iv. Procédures à suivre, notamment pour la conservation et la destruction des données interceptées – Le droit interne comporte en matière de conservation, d’utilisation et de communication de données interceptées des règles claires qui permettent de réduire au minimum le risque d’accès ou de divulgation non autorisés. Cependant, bien que la Cour juge raisonnable la durée maximale de six mois applicable à la conservation des éléments interceptés si la personne concernée n’a pas été inculpée d’une infraction pénale, elle déplore l’absence d’obligation de détruire sur‑le‑champ les données qui n’ont pas de rapport avec le but pour lequel elles ont été recueillies. La conservation automatique, six mois durant, de données manifestement dénuées d’intérêt ne saurait passer pour justifiée au regard de l’article 8.

En outre, dans le cas où la personne surveillée a été inculpée d’une infraction pénale, le droit interne laisse au juge du fond une latitude illimitée pour décider de la conservation ou de la destruction à venir des données qui ont servi de preuves. Les citoyens ordinaires n’ont donc aucune indication sur les circonstances dans lesquelles les éléments interceptés peuvent être conservés. Dès lors, le droit interne manque de clarté sur ce point.

v. Autorisation des interceptions – Concernant les procédures d’autorisation, toute interception de communications téléphoniques ou autres doit être autorisée par un tribunal. Le contrôle juridictionnel a toutefois une portée limitée. En particulier, le matériel contenant des renseignements sur des agents infiltrés ou des informateurs de la police, ou sur l’organisation et la tactique afférentes aux mesures opérationnelles d’investigation, ne peut pas être soumis au juge et est donc exclu de l’examen effectué par le tribunal. Ainsi, la non‑divulgation aux tribunaux des informations pertinentes ôte à ceux-ci le pouvoir de vérifier s’il existe une base factuelle suffisante pour soupçonner la personne visée par la demande de mesures d’être l’auteur d’une infraction pénale ou d’activités mettant en péril la sécurité nationale, militaire, économique ou écologique du pays. En effet, rien n’impose aux juges russes de vérifier l’existence d’un « soupçon raisonnable » à l’égard de la personne concernée ou d’appliquer les critères de « nécessité » et de « proportionnalité ».

En outre, le droit interne pertinent ne renferme aucune prescription quant au contenu de la demande ou de l’autorisation d’interception. En conséquence, il arrive que les tribunaux autorisent  l’interception de toutes les communications téléphoniques dans le secteur où une infraction pénale a été commise, sans mentionner une personne précise ou un numéro de téléphone particulier. Certaines autorisations n’indiquent pas la période pendant laquelle l’interception est permise. De telles autorisations confèrent une très grande latitude aux services d’application des lois quant au type de communications à intercepter et à la durée de la mesure.

En outre, dans les cas d’urgence, il est possible d’intercepter des communications sans autorisation judiciaire préalable, et ce pendant une durée maximale de quarante-huit heures. Cependant, la procédure d’urgence ne comporte pas de garanties suffisantes pour en assurer une utilisation parcimonieuse et limitée aux cas dûment justifiés. Le droit interne ne restreint pas l’utilisation de cette procédure aux cas impliquant un péril grave et imminent et laisse donc aux autorités une latitude illimitée pour déterminer dans quelles situations il se justifie d’y recourir, ce qui engendre des risques de recours abusif à cette procédure. En outre, bien que le droit interne exige qu’un juge soit informé sur-le-champ de chaque cas d’interception d’urgence, le pouvoir du juge se borne à la délivrance d’une autorisation de proroger la mesure d’interception au-delà de quarante-huit heures. Dès lors, le droit russe ne prévoit pas un contrôle juridictionnel effectif de la procédure d’urgence.

En somme, les procédures d’autorisation existant en droit russe ne sont pas aptes à garantir que les mesures de surveillance secrète ne soient pas ordonnées au hasard, irrégulièrement ou sans examen approprié et convenable.

Une difficulté supplémentaire tient au fait que les services d’application des lois ne sont généralement pas contraints par le droit interne à présenter une autorisation judiciaire au fournisseur de services de communication pour avoir accès à des communications, tandis que de leur côté les fournisseurs de services de communication sont tenus d’installer un dispositif offrant aux services d’application des lois un accès direct à toutes les communications de téléphonie mobile de tous les usagers. Le système est donc particulièrement exposé aux abus.

vi. Contrôle – L’interdiction prévue par le droit interne de consigner ou d’enregistrer les interceptions empêche l’autorité de contrôle de repérer les interceptions réalisées sans autorisation judiciaire en bonne et due forme. Combinée à la capacité technique des services d’application des lois d’intercepter directement les communications, cette règle rend tout système de contrôle impropre à détecter les interceptions irrégulières, et donc ineffectif.

Lorsque les interceptions sont effectuées en vertu d’une autorisation judiciaire en bonne et due forme, le contrôle par les juridictions se limite au stade initial de l’autorisation. Quant au contrôle ultérieur, il est confié au président, au Parlement, au gouvernement, au procureur général et aux procureurs de rang inférieur compétents. Or le droit russe ne définit pas la manière dont le président, le Parlement et le gouvernement peuvent contrôler les interceptions. Il n’y a pas de règlements ou d’instructions accessibles au public qui décrivent la portée de leur examen, les conditions dans lesquelles il peut avoir lieu, ou les procédures applicables pour le contrôle des mesures de surveillance ou la réparation des infractions décelées.

Si un cadre légal ménage, en théorie au moins, un certain contrôle des procureurs, il n’est pas à même en pratique d’offrir des garanties adéquates et effectives contre les abus. Singulièrement :

– l’indépendance des procureurs suscite des doutes, car ceux-ci sont nommés et révoqués par le procureur général après consultation des autorités exécutives régionales et ils ont des fonctions qui se recoupent puisqu’ils approuvent les demandes d’interception puis contrôlent la mise en œuvre de l’opération ;

– la portée de leur contrôle est limitée (les procureurs n’ont pas d’informations sur le travail des agents infiltrés, et les mesures de surveillance liées au contre-renseignement échappent à leur contrôle car les personnes concernées ignorent qu’elles font l’objet d’une surveillance et ne peuvent donc pas porter plainte) ;

– leurs pouvoirs sont limités. Ainsi, même s’ils peuvent prendre des mesures afin de faire cesser ou réparer les infractions et afin qu’une action soit engagée contre leurs auteurs, aucune disposition particulière n’exige la destruction des éléments interceptés de manière illégale ;

– leur contrôle ne permet pas le droit de regard et l’information des citoyens, car leurs rapports ne sont ni publiés ni d’une autre manière rendus accessibles au public ;

– le Gouvernement n’a soumis aucun rapport d’inspection ni aucune décision du parquet ayant ordonné l’adoption de mesures destinées à faire cesser ou à réparer une infraction à la loi qui a été décelée.

vii. Notification de l’interception et recours disponibles – Les personnes dont les communications ont été interceptées ne reçoivent pas notification de cette mesure. À moins qu’une procédure pénale ait été déclenchée contre le sujet de l’interception et que les données interceptées aient servi d’éléments de preuve, il est peu probable que la personne concernée apprenne un jour qu’il y a eu interception de ses communications.

Une personne ayant appris d’une manière ou d’une autre que ses communications ont été interceptées peut demander des informations sur les données correspondantes. Cependant, pour pouvoir former pareille demande elle doit avoir connaissance de faits touchant aux mesures opérationnelles d’investigation dont elle a été l’objet. L’accès aux informations est donc subordonné à la capacité de l’intéressé à prouver qu’il y a eu interception de ses communications. En outre, le sujet de l’interception n’a pas de droit d’accès aux documents relatifs à l’interception de ses communications : il peut, au mieux, recevoir « des informations » sur les données recueillies. Ces informations ne sont fournies que dans des cas très limités, à savoir lorsque la culpabilité de l’intéressé n’a pas été établie selon les voies légales et que les informations ne contiennent pas de secrets d’État. Étant donné qu’en droit russe les informations relatives aux installations utilisées pour la mise en œuvre de mesures opérationnelles d’investigation, aux méthodes employées, aux agents qui sont intervenus et aux données recueillies constituent un secret d’État, la possibilité d’obtenir des informations sur des interceptions apparaît ineffective.

Les recours judiciaires évoqués par le Gouvernement sont ouverts uniquement aux personnes qui disposent d’informations relatives à l’interception de leurs communications. L’effectivité de ces recours est donc compromise par l’absence d’obligation de donner notification à la personne visée par l’interception, et par l’inexistence d’une possibilité satisfaisante de demander et d’obtenir auprès des autorités des informations sur les interceptions. En conséquence, le droit russe n’offre pas de recours judiciaire effectif contre les mesures de surveillance secrète dans les cas où une procédure pénale n’a pas été engagée contre le sujet de l’interception.

En somme, les dispositions juridiques internes régissant l’interception de communications ne comportent pas de garanties adéquates et effectives contre l’arbitraire et le risque d’abus. Le droit interne ne satisfait pas à l’exigence relative à la « qualité de la loi » et n’est pas à même de limiter l’« ingérence » à ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ».

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : constat de violation suffisant en lui-même pour le préjudice moral.

(Voir Weber et Saravia c. Allemagne (déc.), 54934/00, 29 juin 2006, Note d’information 88 ; Kennedy c. Royaume-Uni, 26839/05, 18 mai 2010, Note d’information 130 ; voir, plus généralement, le Manuel de droit européen en matière de protection des données)

* Iordachi et autres c. Moldova, 25198/02, 10 février 2009, Note d’information 116.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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