© Ministero della Giustizia, Direzione generale del contenzioso e dei diritti umani, traduzione eseguita dalla dott.ssa Martina Scantamburlo, funzionario linguistico e rivista con Rita Carnevali, assistente linguistico.
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CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
SECONDA SEZIONE
DECISIONE
Ricorso n. 18931/09
Paolo ROMANAZZI e altri contro l’Italia
La Corte europea dei diritti dell’uomo (seconda sezione), riunita il 4 novembre 2014 in una Camera composta da:
Işıl Karakaş, presidente,
Guido Raimondi,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller,
Paul Lemmens,
Egidijus Kūris,
Robert Spano, giudici,
e da Abel Campos, cancelliere aggiunto di sezione,
Visto il ricorso sopra menzionato presentato l’8 aprile 2009,
Dopo aver deliberato, emette la seguente decisione:
IN FATTOLa lista delle parti ricorrenti è riportata in allegato. I ricorrenti sono stati rappresentati dinanzi alla Corte dagli avv. N. Paoletti, G. Paoletti e A. Mari del foro di Roma.
A. Le circostanze del caso di specie
I fatti di causa, così come esposti dai ricorrenti, si possono riassumere come segue.
1. La stipulazione del contratto di vendita e la decisione del ministro di non approvarlo
I primi tre ricorrenti erano gli unici soci della società per azioni Officine Romanazzi (di seguito la «società O.R.»). I primi due ricorrenti sono anche gli unici soci della quarta ricorrente, la società a responsabilità limitata Lempira, che, come indicato al paragrafo 22 infra, è poi divenuta il successore legale della società O.R.La società O.R. era proprietaria di un immobile e di un vasto terreno situato a Roma, in una zona industriale. Nel giugno 1989 la società O.R. decise di eseguire importanti lavori di ristrutturazione dell’immobile in questione e si impegnò in tal senso con un’impresa edile.Nel frattempo, l’amministrazione delle poste e telecomunicazioni di Roma (di seguito, l’«amministrazione delle poste») era alla ricerca di un immobile e di un terreno in una zona di facile accesso allo scopo di trasferirvi i propri uffici. Nel giugno 1990 la società O.R. propose di vendere il terreno e l’immobile sopra descritti all’amministrazione delle poste, che accettò l’offerta. Seguirono lunghe trattative, durante le quali gli uffici amministrativi competenti formularono pareri favorevoli all’acquisto del bene della società O.R.; fu inoltre precisato dall’amministrazione che il venditore doveva impegnarsi ad eseguire lavori di ristrutturazione più importanti e a garantire, al momento della consegna dell’immobile, la cancellazione delle ipoteche e la variazione della destinazione d’uso dell’area interessata da «zona industriale» a zona per «pubblici servizi generali». I ricorrenti sottolineano che, al fine di soddisfare le richieste dell’amministrazione, la società O.R. fu costretta a indebitarsi pesantemente presso le banche.Il 27 marzo 1992 la società O.R. e l’amministrazione delle poste firmarono un atto notarile di vendita al prezzo di 131.500.000.000 lire (ITL – circa 67.914.082 euro (EUR)). La consegna dell’immobile ristrutturato fu fissata al 31 maggio 1993. La società O.R. si impegnò ad ottenere, al più tardi entro tale data, la variazione della destinazione d’uso dell’area; in caso contrario, vi sarebbe stata risoluzione del contratto de jure.L’atto notarile di vendita conteneva inoltre la clausola seguente: «Il presente contratto è fin d’ora vincolante per il venditore, sarà vincolante per l’amministrazione delle poste solo dopo essere stato approvato conformemente alla legge».Il 7 maggio 1992 la società O.R., che si era dichiarata pronta a consegnare la prima parte dell’immobile, il che avrebbe comportato il pagamento di una parte del prezzo di vendita, informò l’amministrazione delle poste che la sua situazione finanziaria era precaria e che una banca creditrice aveva de facto bloccato la sua attività commerciale. Pertanto, la mancata approvazione del contratto di vendita a breve terme avrebbe potuto provocare un danno irreversibile.Il direttore delle poste rispose che il processo di approvazione era ancora in corso.Con nota in data 30 maggio 1992 il ministro delle poste e telecomunicazioni (di seguito «il ministro») precisò che il 25 aprile 1992 il governo era entrato in situazione di crisi, il che limitava la sua attività all’ordinaria amministrazione. Ora, l’approvazione del contratto di vendita controverso eccedeva i limiti di quest’ultima. Inoltre, la stampa e un sindacato avevano aspramente criticato la scelta di trasferire gli uffici delle poste nell’immobile della società O.R. Infine, una direttiva sulla gestione del bilancio dello Stato aveva sospeso tutte le nuove spese pubbliche fino al 30 settembre 1992. Il ministro concludeva che, stando così le cose, non era possibile approvare il contratto di vendita.Il 2 giugno 1992 il Consiglio comunale di Roma adottò un ordine del giorno con il quale chiedeva al sindaco e alla Giunta comunale di non accordare alcuna autorizzazione alla variazione della destinazione d’uso dell’immobile della società O.R. e dell’area sulla quale era costruito, che secondo il Consiglio comunale doveva rimanere destinata unicamente ad attività produttive.Il 22 giugno 1992 la società O.R., osservando che la condotta delle autorità l’aveva fatta precipitare in una crisi finanziaria molto grave, mise in mora l’amministrazione delle poste, intimandole di approvare il contratto di vendita entro un termine di quindici giorni.Con decreto del 1o agosto 1992 il ministro decise di non approvare il contratto di vendita controverso, osservando che l’ordine del giorno adottato dal Consiglio comunale di Roma rendeva impossibile utilizzare l’immobile della società O.R. per attività diverse da quelle produttive. Pertanto, la destinazione d’uso dell’area non soddisfaceva alle esigenze dell’amministrazione delle poste e doveva essere applicato l’articolo 113 § 1 del regio decreto n. 826 del 23 maggio 1924 (paragrafo 30 infra), che permetteva di negare l’approvazione dei contratti per gravi motivi di interesse pubblico.
2. La procedura civile di risarcimento danni avviata dalla società O.R.
Il 4 agosto 1992 la società O.R. citò l’amministrazione delle poste dinanzi al tribunale di Roma allo scopo di ottenere la risoluzione per inadempienza del contratto di vendita e la riparazione dei danni subiti, che valutò in 100 miliardi ITL (circa 51.645.689 EUR).Con sentenza resa il 25 marzo 1994, pronunciata nell’ambito di una procedura separata, il tribunale di Roma dichiarò il fallimento della società O.R.Con sentenza resa il 7 novembre 2000, depositata il 20 novembre 2000, il tribunale di Roma rigettò la domanda della società O.R., osservando che, ai sensi dell’articolo 19 del regio decreto n. 2440 del 18 novembre 1923, i contratti erano vincolanti per l’amministrazione soltanto se erano stati approvati e che, nel caso di specie, una tale approvazione era stata negata. Peraltro, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’approvazione in questione non era un atto dovuto, ma un atto lasciato alla discrezione dell’amministrazione, tenuta a valutare se tutti gli elementi di fatto e di diritto del contratto continuassero a soddisfare le esigenze dell’interesse pubblico. Non si poteva dunque imputare all’amministrazione una responsabilità contrattuale. Per quanto riguardava la responsabilità precontrattuale (che sorgeva in caso di non conclusione di un contratto), essa doveva essere esclusa, in quanto all’esito delle negoziazioni un contratto di vendita, benché privo di effetti, era stato stipulato.Il tribunale di Roma precisò che, se desiderava contestare la decisione del ministro e il potere discrezionale esercitato nella stessa, la società O.R. avrebbe dovuto impugnare il decreto ministeriale del 1o agosto 1992 dinanzi ai giudici amministrativi, in quanto i giudici ordinari non erano competenti in materia.La società O.R. interpose appello.Con sentenza resa il 17 luglio 2004, depositata il 9 settembre 2004, la corte d’appello di Roma confermò la sentenza di primo grado.La corte osservò che era vero che la giurisprudenza interna ammetteva ormai la possibilità di una responsabilità precontrattuale dell’amministrazione. Tuttavia, nel caso di specie l’amministrazione aveva avuto un comportamento corretto e agito in buona fede. Al riguardo, conveniva osservare che l’atto notarile di vendita prevedeva la risoluzione del contratto qualora il venditore non avesse ottenuto la variazione della destinazione d’uso dell’area prima del 31 maggio 1993.Nel frattempo, il 17 febbraio 2003 i primi due ricorrenti costituirono la società a responsabilità limitata Lempira, che è la quarta ricorrente.Il 25 novembre 2003 il liquidatore fallimentare della società O.R., debitamente autorizzato dal giudice delegato fallimentare, cedette alla società Lempira tutti i crediti derivanti dal contratto di vendita stipulato con l’amministrazione delle poste.Il 15 aprile 2005 la quarta ricorrente, agendo in qualità di acquirente del credito della società O.R. nei confronti dell’amministrazione delle poste, presentò ricorso per cassazione contro la sentenza della corte d’appello di Roma del 17 luglio 2004.Con ordinanza del tribunale di Roma del 7 giugno 2006 la procedura fallimentare fu chiusa, in quanto era cessato lo stato di insolvenza della società O.R.Nell’aprile 2007 la società O.R. fu trasformata in una nuova società, la S.E.G.I. S.r.l., le cui quote erano di proprietà dei primi tre ricorrenti. Il 22 ottobre 2007 questi ultimi cedettero le quote in questione a un’altra società, la DB Costruzioni S.r.l., che divenne in tal modo socio unico della società S.E.G.I. S.r.l.Con decreto dell’8 luglio 2008, depositato il 10 ottobre 2008, la Corte di cassazione, ritenendo che la corte d’appello avesse motivato in maniera logica e corretta tutti i punti controversi, respinse il ricorso della quarta ricorrente.La Corte di cassazione osservò che il 2 giugno 1992 il Consiglio comunale di Roma aveva adottato un ordine del giorno con il quale chiedeva al Sindaco e alla Giunta comunale di non accordare autorizzazioni alla variazione della destinazione d’uso dell’immobile della società O.R. (paragrafo 11 supra). Era vero che un tale ordine del giorno non era vincolante; rimaneva comunque il fatto che, si trattava di un atto di indirizzo e di controllo politico e amministrativo. Era pertanto improbabile che il Sindaco e la Giunta comunale potessero ignorarlo e autorizzare la variazione di destinazione d’uso contestata. Di conseguenza il rifiuto di approvare il contratto di vendita non poteva essere censurato sul piano amministrativo e l’amministrazione aveva correttamente applicato l’articolo 19 del regio decreto n. 2440 del 1923. In effetti, il ministro aveva tenuto in debita considerazione il fatto che il mancato ottenimento della variazione in questione era una causa di risoluzione automatica del contratto di vendita. L’interesse pubblico giustificava pertanto la decisione del ministro, che rifiutando di approvare un contratto destinato a risoluzione, aveva agito in buona fede e nell’ottica di evitare ogni ulteriore pregiudizio al venditore. Peraltro, quest’ultimo non aveva dimostrato di essersi attivato presso gli organi amministrativi competenti allo scopo di ottenere la variazione della destinazione urbanistica del suo immobile.La Corte di cassazione notò anche che la quarta ricorrente contestava al ministro di non aver essersi avvalso del potere, conferitogli dall’articolo 81 del decreto presidenziale n. 616 del 24 luglio 1977, di chiedere al Consiglio dei Ministri di adottare la variazione urbanistica in questione. Tuttavia, il ministro non aveva l’obbligo di avvalersi di tale facoltà e la quarta ricorrente non aveva dimostrato l’esistenza di un interesse statale prevalente che avrebbe imposto di agire in tal senso.
B. Il diritto interno pertinente
Nelle sue parti pertinenti, l’articolo 19 del regio decreto n. 2440 del 1923 recita:
«1. Gli atti di aggiudicazione definitiva ed i contratti, anche se stipulati per corrispondenza (...), non sono obbligatori per l’amministrazione, finché non sono approvati dal ministro o dall’ufficiale all’uopo delegato e non sono eseguibili che dopo l’approvazione.
2. L’approvazione dei contratti pei quali sia richiesto il parere del Consiglio di Stato deve essere data con decreto ministeriale (..).»Ai sensi dell’articolo 113 c. 1 del regio decreto n. 826 del 23 maggio 1924,
«Per gravi motivi di interesse pubblico o dello Stato, il ministro o l’autorità delegata per l’approvazione può negare l’approvazione ai contratti anche se riconosciuti regolari.»
MOTIVI DI RICORSO
Invocando l’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, i ricorrenti lamentano la mancata approvazione del contratto di vendita.
IN DIRITTO
I ricorrenti considerano che il rifiuto, da parte del ministro, di approvare il contratto di vendita abbia pregiudicato il diritto al rispetto dei loro beni, sancito dall’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.
Tale disposizione recita:
«Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.»I ricorrenti affermano di essere titolari di un interesse patrimoniale, e dunque di un «bene» ai sensi della disposizione in questione. A questo riguardo, essi osservano che i primi tre ricorrenti erano gli unici soci della società O.R., che aveva stipulato il contratto di vendita con l’amministrazione delle poste, e che la quarta ricorrente, in quanto successore legale della società O.R., è divenuta titolare del credito di quest’ultima nei confronti di detta amministrazione.I ricorrenti considerano che, nel caso di specie, l’applicazione dell’articolo 19 del regio decreto n. 2440 del 1923 si traduca in una ingerenza sproporzionata nel diritto al rispetto dei loro beni. Essi osservano che i privati sono vincolati da un contratto dal momento in cui lo sottoscrivono, mentre l’amministrazione è vincolata dallo stesso solo dopo la sua approvazione da parte del ministro competente o del suo delegato. L’articolo 19 sopra menzionato non garantirebbe alcuna protezione del privato di fronte al comportamento arbitrario dell’amministrazione. Ora, la Corte ha avuto l’occasione di precisare che il diritto interno deve offrire un certo margine di protezione contro le ingerenze arbitrarie delle pubbliche autorità nei diritti sanciti dalla Convenzione e che la legge contravverrebbe alla preminenza del diritto se il potere di valutazione conferito all’esecutivo fosse illimitato. Di conseguenza, essa deve definire l’estensione e le modalità di esercizio di un tale potere con sufficiente chiarezza (i ricorrenti citano, a tale proposito, Zlinsat, Spol S r.o. c. Bulgaria, n. 57785/00, § 98, 15 giugno 2006).Secondo i ricorrenti, il rifiuto di approvare il contratto non perseguirebbe alcuno scopo legittimo: è stato deciso prima della scadenza del termine fissato per ottenere la variazione di destinazione d’uso dell’area e nonostante i pareri favorevoli espressi dagli organi amministrativi competenti. Solo delle considerazioni di ordine politico avrebbero spinto il ministro a negare il consenso.I ricorrenti sottolineano infine che la società O.R. aveva creduto in buona fede che l’amministrazione avrebbe mantenuto i propri impegni, in quanto l’approvazione del contratto sembrava una semplice formalità amministrativa. Solo l’esecuzione del contratto avrebbe permesso alla società O.R. di coprire le spese sostenute per le opere richieste dall’amministrazione. Il fatto che a seguito del rifiuto di approvare il contratto non sia stato accordato alcun indennizzo alla società O.R. o al suo successore legale dimostrerebbe che lo Stato non ha garantito un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici e privati concorrenti.La Corte osserva anzitutto che i primi tre ricorrenti hanno presentato il ricorso nella loro qualità di soci della società O.R. e che, il 25 novembre 2003, il liquidatore fallimentare di quest’ultima ha ceduto alla quarta ricorrente tutti i crediti derivanti dal contratto di vendita stipulato con l’amministrazione delle poste (paragrafo 22 supra). Pertanto, si potrebbe sostenere che, a partire da tale data, la società O.R. e i suoi soci hanno cessato di essere «vittime» di una dedotta violazione del loro diritto di proprietà rispetto alla condotta delle autorità relativa al contratto in questione. Peraltro, nel 2007, la società O.R. è stata trasformata in una nuova società, di cui i primi tre ricorrenti hanno successivamente ceduto le quote (paragrafo 25 supra).È opportuno notare anche che, nella sua sentenza del 7 novembre 2000, il tribunale di Roma ha precisato che, se avesse voluto contestare la decisione del ministro e il potere discrezionale esercitato nella stessa, la società O.R. avrebbe dovuto impugnare il decreto ministeriale del 1o agosto 1992 dinanzi ai giudici amministrativi, in quanto i giudici ordinari non erano competenti in materia (paragrafo 17 supra). Ora, dal fascicolo non risulta che un tale ricorso amministrativo sia stato presentato dai ricorrenti o da uno di essi.Tuttavia, nelle circostanze particolari della presente causa la Corte non ritiene necessario accertare se i primi tre ricorrenti possano sostenere di essere «vittime» dei fatti da essi denunciati e se i ricorrenti abbiano esaurito le vie di ricorso interne, in quanto il ricorso è in ogni modo irricevibile per i seguenti motivi.Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente può lamentare una violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 soltanto nella misura in cui le decisioni che egli contesta si riferiscono ai suoi «beni» ai sensi di questa disposizione. La nozione di «beni» può comprendere sia «beni attuali» che valori patrimoniali, compresi, in alcune situazioni ben definite, dei crediti. Affinché un credito possa essere considerato un «valore patrimoniale» rientrante nell’ambito dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, occorre che il titolare del credito dimostri che quest’ultimo ha una base sufficiente nel diritto interno, per esempio che è confermato da una consolidata giurisprudenza dei tribunali. Una volta che ciò è acquisito, può entrare in gioco la nozione di «aspettativa legittima» (Maurice c. Francia [GC], n. 11810/03, § 63, CEDU 2005-IX, e Varesi e altri c. Italia (dec.), n. 49407/08, § 34, 12 marzo 2013).In compenso, l’aspettativa di ottenere che venga riconosciuto un vecchio diritto di proprietà che da lungo tempo è impossibile esercitare in maniera effettiva non può essere considerata un «bene» nel senso dell’articolo 1 del Protocollo n. 1; lo stesso vale per un credito condizionato che si estingue a causa della mancata realizzazione della condizione (si veda il richiamo dei principi pertinenti in Malhous c. Repubblica Ceca (dec.), n. 33071/96, CEDU 2000-XII; si veda anche Prince Hans-Adam II c. Germania [GC], n. 42527/98, § 85, CEDU 2001-VIII; Stretch c. Regno Unito, n. 44277/98, § 32, 24 giugno 2003; e Nerva c. Regno Unito, n. 42295/98, § 43, 24 settembre 2002).Nel caso di specie, il contratto di vendita firmato dai ricorrenti non era immediatamente produttivo di obblighi contrattuali per l’amministrazione delle poste. In effetti, l’articolo 19 del regio decreto n. 2440 del 1923 prevede espressamente che i contratti non sono obbligatori per l’amministrazione, finché non sono approvati dal ministro o dall’ufficiale all’uopo delegato e non sono eseguibili che dopo l’approvazione (paragrafo 29 supra). I ricorrenti non potevano non essere a conoscenza di tale circostanza, in quanto una clausola dell’atto notarile di vendita indicava che il contratto sarebbe divenuto «vincolante per l’amministrazione delle poste solo dopo essere stato approvato conformemente alla legge» (paragrafo 7 supra).Secondo la Corte, l’approvazione da parte del ministro o del suo delegato costituiva una condizione di validità del contratto in questione. Ora, tale condizione non si è verificata in quanto, con decreto del 1o agosto 1992, il ministro ha deciso di non approvare il contratto (paragrafo 13 supra). Quanto ad un’eventuale responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, essa dipendeva dall’esistenza di un comportamento colpevole e da un nesso di causalità tra tale comportamento e il pregiudizio che i ricorrenti sostengono di aver subito. Ora, la corte d’appello (paragrafo 20 supra) e la Corte di cassazione (paragrafo 27 supra) hanno ritenuto che l’amministrazione avesse agito in buona fede.Di conseguenza, qualsiasi interesse patrimoniale o credito che i ricorrenti rivendichino in virtù del contratto di vendita non approvato non aveva una base sufficiente nel diritto interno per poter essere considerato un «bene» nel senso dell’articolo 1 del Protocollo n. 1. Pertanto questa disposizione non è applicabile nel caso di specie.Ne consegue che il ricorso è incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione nel senso dell’articolo 35 § 3 a) e deve essere rigettato in applicazione dell’articolo 35 § 4.
Per questi motivi, la Corte, all’unanimità,
Dichiara il ricorso irricevibile.
Abel Campos
Cancelliere aggiunto
Işıl Karakaş
Presidente
ALLEGATI
[omissis]
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