PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 15945/02
présentée par Christina ROUSSAKIS et autres
contre la Grèce
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 8 janvier 2004 en une chambre composée de :
MM.P. Lorenzen, président,
C.L. Rozakis,
G. Bonello,
MmesF. Tulkens,
N. Vajić,
M.E. Levits,
MmeE. Steiner, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier adjoint,
Vu la requête susmentionnée introduite le 2 octobre 2000,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Mme Christina Roussakis et MM. Konstantinos Roussakis, Nikolaos Roussakis, Mihail Roussakis et Stavros Roussakis, sont des ressortissants grecs, résidant à Toronto (Canada). Ils sont représentés devant la Cour par Me P. Miliarakis, avocat à Athènes. Le gouvernement défendeur est représenté par M. S. Spyropoulos, assesseur auprès du Conseil Juridique de l’Etat et Mme S. Trekli, auditrice auprès du Conseil Juridique de l’Etat.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants héritèrent en 1983 d’un terrain dans le quartier de Chalandri à Athènes.
Le 8 novembre 1976, leurs parents déposèrent auprès de la préfecture d’Attique une demande de permis de construire sur ce terrain. Toutefois, ce terrain était considéré comme faisant partie du domaine public et entrait dans le projet d’implantation d’une rue. La préfecture procéda, donc, à la rédaction de l’acte fixant l’indemnisation d’expropriation des parents des requérants et l’envoya à la mairie de Chalandri ; elle invitait la mairie à payer l’indemnité dans les délais prévus, faute de quoi elle serait dans l’obligation d’accorder le permis (acte no 13104/ du 1er juin 1978). Toutefois, la mairie ne versa pas l’indemnité. De surcroît, les travaux de construction de la rue ne furent jamais entrepris.
En 1998, les requérants saisirent la préfecture d’une demande tendant à la révocation de l’expropriation. L’administration n’y répondit pas.
Le 3 mars 1999, les requérants saisirent le Conseil d’Etat afin d’obtenir la révocation de l’expropriation. En vertu d’une loi récente visant à désengorger le Conseil d’Etat, l’affaire fut renvoyée devant la cour administrative d’appel d’Athènes. Le 19 juin 2002, la cour d’appel administrative donna gain de cause aux requérants, par les motifs suivants :
« (...) à compter de l’expropriation jusqu’à la date de la demande de révocation de celle-ci, plus de trente-cinq ans se sont écoulés et il ne ressort pas du dossier que l’administration ait pris des mesures pour réaliser l’expropriation. Cette longue période dépasse, de l’avis de la cour d’appel, le délai pendant lequel le blocage de la propriété des requérants peut être considéré comme toléré conformément à la Constitution (...). Le fait que, depuis le décret du 9 août 1985, la construction d’une nouvelle bâtisse sur le terrain litigieux ne soit pas permise, ne suffit pas à supprimer, comme le soutient la municipalité (...), le droit des requérants à voir l’expropriation révoquée (...). Par ces motifs, la cour d’appel (...) annule le refus tacite de l’administration de révoquer l’expropriation de la propriété des requérants décidée le 12 février 1960 (...) » (arrêt no 1660/2002).
Selon le Gouvernement, l’Etat disposait d’un délai jusqu’au 19 juin 2003 pour se pourvoir en cassation contre l’arrêt de la cour administrative d’appel d’Athènes. A ce jour, le Gouvernement n’a pas informé la Cour si l’Etat exerça ce moyen de droit.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Entrent ici en ligne de compte les dispositions suivantes de la loi no 2783/41 d’accompagnement (Eisagogikos Nomos) du code civil :
Article 104
« L’Etat est responsable conformément aux dispositions du code civil relatives aux personnes morales, des actes ou omissions de ses organes concernant des rapports de droit privé ou son patrimoine privé. »
Article 105
« L’Etat est tenu à réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l’exercice de la puissance publique, sauf si l’acte ou l’omission ont eu lieu en méconnaissance d’une disposition destinée à servir l’intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité de ministres. »
Article 106
« Les dispositions des deux articles précédents s’appliquent aussi en matière de responsabilité de communes ou des autres personnes de droit public pour le dommage causé par les actes ou omissions de leurs organes. »
Article 19 de la loi no 1868/1989
« 1. L’action en dommages-intérêts devant les juridictions administratives est un recours indépendant par rapport au recours devant les tribunaux administratifs de fond ou devant le Conseil d’Etat ou tout autre recours contre les actes ou omissions de l’Etat dont découle une obligation d’indemnisation (...) »
Selon la jurisprudence des tribunaux administratifs, l’excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration ou la méconnaissance des principes généraux de la bonne administration sont susceptibles d’engager la responsabilité extracontractuelle de celle-ci, fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil (parmi d’autres, cour administrative d’appel d’Athènes, arrêts 1605/93 et 1427/1998, Dioikitiki Diki 1994, p. 369 et 1998, p. 963). En outre, la responsabilité de l’administration est aussi engagée dans le cas où une charge qui pèse légalement sur la propriété de quelqu’un consiste en un blocage substantiel de sa propriété (Conseil d’Etat arrêt no 2801/1991, formation plénière, Nomiko Vima 1992, p. 1091).
GRIEFS
1. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens.
2. Invoquant l’article 13 de la Convention, les requérants se plaignent de ne pas disposer en droit interne d’aucun recours pour se faire indemniser.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de n’avoir reçu aucune indemnité pour le blocage de leur propriété pendant une période de plus de vingt-cinq ans. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement affirme, tout d’abord, que la requête est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Il relève que la procédure engagée par les requérants dans le but d’obtenir la révocation de l’expropriation est encore pendante, puisque l’Etat ne s’est pas pourvu en cassation. En deuxième lieu, le Gouvernement avance que les requérants auraient pu introduire une action en indemnisation contre l’Etat aux termes des articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil. Une telle action leur aurait permis de se voir verser une indemnisation complète pour le dommage matériel et moral subi en raison du blocage, au-delà du délai raisonnable, de leur propriété. Sur ce point, en s’appuyant sur une jurisprudence récente du Conseil d’Etat et des autres juridictions administratives, le Gouvernement soutient que l’annulation préalable du refus de l’administration de débloquer le terrain n’empêche pas d’intenter l’action en dommages-intérêts, car lors de l’examen de cette demande, les tribunaux administratifs procèdent de par leur propre initiative au contrôle de la légalité de l’acte administratif incriminé.
Sur le fond, le Gouvernement soutient que le droit des requérants au respect de leurs biens ne fut pas atteint. Il admet qu’il y a eu ingérence dans ce droit mais estime que cette ingérence n’avait pas pour effet la privation de leur propriété. Selon le Gouvernement, la seule limitation imposée aux requérants se résumerait à l’interdiction de construire sur le terrain litigieux. En outre, l’ingérence était prévue par la loi et servait un but d’utilité publique particulièrement important : la création d’une rue et d’un espace vert à usage public. En dernier lieu, selon le Gouvernement, l’ingérence n’aurait pas perturbé le juste équilibre qui doit exister entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux des requérants. En effet, jusqu’en 1998 les requérants n’ont pas sollicité auprès des instances nationales la levée de la charge imposée. De l’avis du Gouvernement, de par leur comportement, les requérants ont reconnu implicitement les difficultés raisonnables auxquelles étaient confrontées les autorités nationales afin d’accomplir le plan d’alignement prévu. De plus, le Gouvernement se réfère à un décret présidentiel daté du 9 août 1995, aux termes duquel le terrain litigieux se situait dans une zone de protection du torrent naturel du quartier de Chalandri, interdite à toute sorte de construction. Le Gouvernement avance en outre que les requérants n’ont jusqu’à présent jamais contesté devant les instances nationales la légalité de cette charge supplémentaire pesant sur leur propriété.
Les requérants réfutent les arguments du Gouvernement. En s’appuyant sur une jurisprudence des juridictions administratives s’étendant jusqu’en 1985, ils rétorquent qu’aux termes de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, l’illégalité de l’acte ou de l’omission des organes étatiques est une condition préalable à l’établissement de la responsabilité extracontractuelle de l’administration. Or, en l’espèce, l’administration a agi en se fondant sur l’intérêt public et en appliquant le cadre législatif pertinent. Par conséquent, le blocage du terrain litigieux ne contredit aucune disposition législative, ce qui exclut, en l’occurrence, l’application de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil.
La Cour rappelle que le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée dans l’article 35 § 1 de la Convention consiste en ce qu’avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l’Etat responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale, pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999–I). En effet, l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, entre autres, Dalia c. France, 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1997-I, p. 87, § 38).
En l’espèce, la Cour note tout d’abord que, selon le Gouvernement, l’Etat grec disposait d’un délai jusqu’au 19 juin 2003 pour se pourvoir en cassation contre l’arrêt no 1660/2002 de la cour administrative d’appel. Or, le Gouvernement n’a pas, par la suite, informé la Cour si ce moyen fut exercé. A défaut d’information contraire, la Cour conclut donc que l’arrêt de la cour administrative d’appel d’Athènes est devenu définitif et que la procédure tendant à la révocation de l’expropriation est terminée. En tout état de cause, la Cour souligne que les requérants ne tirent pas leur grief de la procédure susmentionnée, mais de l’impossibilité de recevoir une indemnité pour la période pendant laquelle leur propriété a été laissée à l’abandon.
Ainsi, la question de l’épuisement des voies de recours internes concerne uniquement la non-indemnisation des requérants pour le blocage de facto imposée à la jouissance de leur propriété pour une période de plus de vingt-cinq ans. Sur ce point, la Cour, à l’instar du Gouvernement, est d’avis que les requérants auraient dû saisir les juridictions administratives compétentes d’une action en dommages-intérêts, fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, visant à obtenir une indemnisation pour le blocage de leur propriété pendant une période anormalement longue. La Cour constate que, selon la jurisprudence constante des juridictions administratives, une action en dédommagement fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil est recevable, quand l’acte ou l’omission préjudiciable est due à l’excès des limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration ou à la méconnaissance du principe général de la bonne administration. Qui plus est, la jurisprudence interne accepte explicitement que, dans le cas où une charge qui pèse légalement sur la propriété de quelqu’un s’avère être un blocage substantiel de sa propriété, une obligation d’indemnisation soit née à l’encontre de l’administration. En dernier lieu, la Cour convient avec le Gouvernement que l’action en dommages-intérêts ne présuppose pas le recours préalable de l’intéressé aux fins de l’annulation du refus de l’administration de lever la charge infligée. Au vu de ce qui précède, la Cour est d’avis qu’une action en dommages-intérêts fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil serait, en l’occurrence, un recours disponible et adéquat au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.
Par conséquent, la Cour estime qu’en omettant de saisir les juridictions administratives d’une action en dommages-intérêts, les requérants n’ont pas donné aux autorités nationales l’occasion de redresser la situation dont ils se plaignent actuellement devant la Cour.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Les requérants se plaignent de l’inexistence en droit interne d’un recours leur permettant de se faire indemniser pour l’inexploitation de leur terrain pendant toute la période de blocage considérée. Ils invoquent l’article 13 de la Convention, aux termes duquel :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
La Cour rappelle que l’article 13 ne prescrit pas aux Etats contractants une manière déterminée d’assurer dans leur droit interne l’application effective des dispositions de la Convention, mais exige seulement un recours interne habilitant « l’instance » nationale compétente à connaître du contenu du grief fondé sur la Convention (Kudla c. Pologne [GC], no 30210/96, § 157, CEDH 2000-XI[PV1]).
Compte tenu de ses constatations sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention, la Cour estime que ce grief doit dès lors être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Søren NielsenPeer Lorenzen
Greffier adjointPrésident
[PV1]1Si le numéro du recueil n'est pas connu mettre l'ellipse (ex. : CEDH 2002-...).
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