Věc C-282/02
Komise Evropských společenství
v.
Irsko
„Nesplnění povinnosti státem – Znečišťování vod – Směrnice 76/464/EHS“
Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 2. června 2005
Shrnutí rozsudku
1. Životní prostředí – Znečištění vody – Směrnice 76/464 – Nestanovení lhůty pro provedení – Důsledek – Povinnost členských států dodržet při provedení přiměřenou lhůtu
(Směrnice Rady 76/464)
2. Životní prostředí – Znečištění vody – Směrnice 76/464 – Povinnost vyhotovit specifické programy za účelem snížení znečišťování některými nebezpečnými látkami – Dosah – Pojem programu
(Směrnice Rady 76/464, článek 7, a příloha, seznam II)
3. Žaloba pro nesplnění povinnosti – Přezkum opodstatněnosti Soudním dvorem – Stav, který je třeba vzít v úvahu – Stav po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku
(Článek 226 ES)
4. Členské státy – Povinnosti – Provedení směrnic – Nesplnění povinnosti – Odůvodnění vycházející ze stanovení si vyšších cílů, než sleduje směrnice – Nepřípustnost
(Článek 226 ES)
1. Pokud směrnice 76/464 o znečišťování některými nebezpečnými látkami vypouštěnými do vodního prostředí Společenství nestanoví v rozporu s obvyklou praxí lhůtu pro své provedení, neznamená to, že členské státy mohou přijmout opatření k jejímu uplatnění ve lhůtách, které ony samy považují za přiměřené. Směrnice, jejíž provedení by mohlo být odloženo na neurčito, by totiž byla zbavena svého obsahu a veškerého užitečného účinku. Rovněž cíl směrnice 76/464, tedy odstranění nebo snížení znečišťování vod, vyžaduje její provedení v přiměřené lhůtě.
(viz body 31, 33)
2. Programy, které jsou členské státy povinny vyhotovit na základě článku 7 směrnice 76/464 o znečišťování některými nebezpečnými látkami vypouštěnými do vodního prostředí Společenství, musí být specifické, což znamená, že musí představovat ucelený a soudržný přístup vyznačující se konkrétním a koordinovaným plánováním pokrývajícím celé území státu a týkajícím se snížení znečištění způsobeného všemi látkami uvedenými na seznamu II přílohy uvedené směrnice, které jsou relevantní ve vnitrostátním kontextu každého členského státu, s ohledem na jakostní cíle u vod, do nichž se látky vypouštějí, stanovené týmiž programy. Pojem „program“ tedy zahrnuje řadu koordinovaných, propojených a ucelených opatření.
Za program ve smyslu článku 7 směrnice tedy nelze považovat vnitrostátní opatření, které u dané látky nezahrnuje veškeré povrchové vody země, protože průplavy nejsou dotčeny jakostními cíli stanovenými tímto opatřením.
(viz body 38, 41)
3. V rámci žaloby na základě článku 226 ES musí být existence nesplnění povinnosti posuzována vzhledem ke stavu členského státu v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu.
(viz bod 40)
4. To, že členský stát tvrdí, že si stanovil vyšší cíle, než sleduje směrnice, nemůže zbavit tento stát povinnosti splnit přinejmenším požadavky stanovené uvedenou směrnicí.
(viz bod 53)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
2. června 2005 (*)
„Nesplnění povinnosti státem – Znečišťování vod – Směrnice 76/464/EHS“
Ve věci C‑282/02,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 31. července 2002,
Komise Evropských společenství, zastoupená M. Shotterem, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Irsku, zastoupenému D. J. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s A. M. Collinsem, BL, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, R. Silva de Lapuerta (zpravodaj), C. Gulmann, J. Makarczyk a P. Kūris, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Irsko tím, že nepřijalo veškerá opatření nezbytná k zajištění správného provedení a uplatnění směrnice Rady 76/464/EHS ze dne 4. května 1976 o znečišťování některými nebezpečnými látkami vypouštěnými do vodního prostředí Společenství (Úř. věst. L 129, s. 23; Zvl. vyd. 15/01, s. 56, dále jen „směrnice“), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice a zejména z článků 7 a 9 této směrnice, jakož i ze Smlouvy o ES.
Právní rámec
2 Cílem směrnice je chránit vodní prostředí Společenství před znečišťováním. Za tím účelem zavádí rozlišení mezi dvěma kategoriemi nebezpečných látek náležejících do seznamu I, respektive seznamu II, uvedených v příloze směrnice. Seznam I vyjmenovává látky zvláště nebezpečné pro vodní prostředí, které byly vybrány zejména na základě své toxicity, perzistence a bioakumulace. Seznam II vyjmenovává látky se škodlivým účinkem na vodní prostředí, který však může být omezen na určitou oblast a záviset na vlastnostech a místě výskytu vod, do nichž se látky vypouštějí. Tato příloha upřesňuje, že s látkami uvedenými v seznamu I, u nichž nebyly stanoveny mezní hodnoty podle článku 6 směrnice, musí být zacházeno jako s látkami uvedenými v seznamu II.
3 Článek 1 odst. 1 směrnice stanoví, že tato směrnice se vztahuje na vnitrozemské povrchové vody, teritoriální vody, vnitřní pobřežní vody a podzemní vody.
4 Článek 1 odst. 2 uvedené směrnice uvádí řadu definic, mezi nimi výrazů „vypouštění” a „znečišťování”. „Vypouštění” je v uvedeném čl. 1 odst. 2 písm. d) definováno následovně: „zavádění látek ze seznamu I nebo seznamu II přílohy do vod uvedených v odstavci 1 s výjimkou:
– vypouštění bahna z říčních bagrů,
– provozního vypouštění z lodí v teritoriálních vodách,
– vysypávání odpadků z lodí v teritoriálních vodách“.
5 „Znečišťování“ je v čl. 1 odst. 2 písm. e) této směrnice definováno jako „přímé nebo nepřímé vypouštění látek nebo energie člověkem do vodního prostředí, které má za následek například ohrožení lidského zdraví, poškození zdrojů obživy a vodních ekosystémů, škody na kulturních hodnotách nebo ohrožování jiného oprávněného používání vod“.
6 Článek 2 směrnice ukládá členským státům povinnost přijmout příslušná opatření k odstranění znečišťování vod nebezpečnými látkami ze seznamu I přílohy uvedené směrnice a ke snížení znečišťování nebezpečnými látkami ze seznamu II téže přílohy.
7 Článek 7 téže směrnice stanoví:
„1. Za účelem snížení znečišťování vod uvedených v článku 1 látkami ze seznamu II připraví členské státy programy, k jejichž provádění použijí zejména postupy uvedené v odstavcích 2 a 3.
2. Veškerá vypouštění do vod uvedených v článku 1, která pravděpodobně obsahují některou z látek ze seznamu II, podléhají předem udělenému povolení vydanému příslušným orgánem dotyčného členského státu, v němž jsou stanoveny emisní normy. Tyto normy vycházejí z jakostních cílů, které se stanoví v souladu s odstavcem 3.
3. Programy uvedené v odstavci 1 musí obsahovat jakostní cíle pro vody; tyto cíle se stanoví v souladu s jinými směrnicemi Rady, pokud tyto směrnice existují.
4. Programy mohou rovněž obsahovat zvláštní ustanovení upravující složení a používání látek nebo skupin látek a výrobků a musí brát v úvahu i nejnovější technické poznatky, které jsou ekonomicky přijatelné.
5. V programech se stanoví lhůty pro jejich provádění.
6. Obsah programů a výsledky dosažené při jejich provádění jsou sděleny Komisi.
7. Komise společně s členskými státy zajistí pravidelné porovnávání programů s cílem zajistit dostatečnou koordinaci jejich provádění. Považuje-li to Komise za nezbytné, předloží za tímto účelem Radě příslušné návrhy.“
8 Článek 8 druhá věta směrnice stanoví, že členské státy zruší všechny právní předpisy, které mají za cíl či za následek nerespektování ustanovení této směrnice.
9 Článek 9 uvedené směrnice upřesňuje, že provádění opatření přijatých v souladu s touto směrnicí nesmí v žádném případě vést k přímému či nepřímému zvýšenému znečištění vod uvedených ve směrnici.
10 Článek 10 této směrnice stanoví, že jeden členský stát nebo více členských států může v případě potřeby samostatně nebo společně přijmout přísnější opatření než opatření stanovená touto směrnicí.
11 Směrnice nestanovila žádné výslovné nejzazší datum pro své provedení. Článek 12 odst. 2 směrnice stanoví, že „Komise předloží, je-li to možné, do dvaceti sedmi měsíců ode dne oznámení této směrnice první návrhy podle čl. 7 odst. 7. Rada rozhodnutí jednomyslně přijme ve lhůtě devíti měsíců“.
12 V dopise ze dne 3. listopadu 1976 Komise navrhla členským státům k provedení směrnice následující data: 15. září 1978 pro systém povolování; 15. září 1981 pro přijetí programů na snížení znečišťování látkami ze seznamu II a 15. září 1986 pro uplatnění těchto programů.
13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275), obsahuje řadu ustanovení, která se vztahují ke směrnici.
14 Konkrétně čl. 22 odst. 2 směrnice 2000/60 zní následovně:
„Následující předpisy se zrušují po uplynutí 13 let ode dne vstupu této směrnice v platnost:
[...]
– směrnice Rady 76/464/EHS [...]“
Postup před zahájením soudního řízení
15 V návaznosti na stížnost Komise zaslala dne 4. února 1991 Irsku dopisem výzvu, v níž upřesnila, že tento členský stát neoznámil obsahy programů na snížení znečišťování pro některé látky ze seznamu II přílohy směrnice.
16 Dne 23. prosince 1992 Komise zaslala Irsku dopisem novou výzvu, v níž především tvrdila, že irské právní předpisy neprovedly správně článek 7 směrnice. Podle ní tyto právní předpisy nestanovily závaznost programů na snížení znečišťování a neupravily dostatečně stanovení jakostních cílů a systém povolování u stokových systémů. Komise dodala, že uvedený článek 7 nebyl správně proveden v několika specifických oblastech. Irsko odpovědělo dopisem ze dne 30. července 1993.
17 Dne 14. února 1996, poté, co prošetřila několik stížností týkajících se irských mořských podniků pro chov ryb, Komise zaslala uvedenému členskému státu dopisem výzvu, v níž jej upozornila na skutečnost, že na uvedené podniky neuplatňuje článek 7 směrnice.
18 Dopisy ze dne 11. a 14. června 1996 Irsko Komisi odpovědělo a upřesnilo své stanovisko ohledně uvedeného článku 7.
19 Dne 3. října 1996 Komise zaslala uvedenému členskému státu dopisem doplňující výzvu k výzvě ze dne 23. prosince 1992.
20 Dne 12. června 1997 Komise zaslala Irsku odůvodněné stanovisko, v němž spojila tato jednotlivá řízení a uvedla různá nesplnění povinností tímto členským státem, představující porušení článků 7 a 9 směrnice, zejména neexistenci určitých programů na snížení znečišťování nebo nesdělení obsahu těchto programů a výsledků dosažených při jejich provádění, opomenutí, pokud jde o závazné prováděcí metody (a to jakostní cíle, povolení a emisní normy), a to, že nezabránil vzniku a zvýšení všeobecného znečištění sladkých vod fosforem.
21 Den před odesláním tohoto odůvodněného stanoviska, tedy dne 11. června 1997, zaslalo Irsko Komisi dopis, popisující strategii boje proti eutrofizaci irských řek a jezer, zaměřenou na povodí. Tato strategie směřovala k řešení problému znečištění fosforem uvedeného v odůvodněném stanovisku.
22 Po výměně řady dopisů mezi Irskem a Komisí zaslala Komise dne 28. července 2000 tomuto členskému státu doplňující odůvodněné stanovisko, v němž konstatovala, že Irsko tím, že nepřijalo veškerá opatření požadovaná k zajištění správného provedení a uplatnění směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice, zejména z článků 7 a 9 této směrnice, jakož i ze Smlouvy o ES, a vyzvala tento členský stát k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho oznámení.
23 Dne 2. února 2001 Irsko v odpovědi na odůvodněné stanovisko oznámilo Komisi novou právní úpravu, a sice nařízení ze dne 30. ledna 2001, nazvané „Nařízení o jakosti vod – nebezpečné látky“ [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. č. 12 z roku 2001), dále jen „nařízení z roku 2001“]. Toto nové nařízení stanoví jakostní cíle pro atrazin, dichlormethan, toluen, tributyltin, xylen, arzenik, chrom, měď, kyanid, fluorid, olovo, simazin, nikl a zinek. Irsko upřesnilo, že oznámení těchto nových právních předpisů bylo provedeno podle směrnice 2000/60.
24 Dne 6. dubna 2001 Irsko předalo Komisi opis zprávy vyhotovené irskou agenturou pro ochranu životního prostředí, týkající se přítomnosti 78 nebezpečných látek v irských povrchových vodách.
25 Dne 30. července 2001 uvedený členský stát oznámil Komisi další opatření, jako nařízení obcí směřující zejména k uvedení směrnice, jakož i směrnice 2000/60 v účinnost.
26 Dne 15. února 2002 Irsko zaslalo Komisi opis publikace o pokroku zaznamenaném při provádění opatření ke snížení znečištění fosforem irskými místními orgány.
27 Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s vysvětlením poskytnutým tímto členským státem, rozhodla se podat tuto žalobu.
K žalobě
Ke lhůtě pro provedení směrnice
28 Úvodem je třeba uvést, že směrnice nestanoví výslovně lhůtu, během níž jsou členské státy povinny ji provést. Před vyjádřením se k opodstatněnosti žalobních důvodů Komise je namístě určit, zda přesto byla členským státům stanovena lhůta pro splnění povinností vyplývajících z této směrnice.
29 Článek 12 odst. 2 směrnice stanoví, že Komise předloží Radě, je-li to možné, do dvaceti sedmi měsíců ode dne oznámení této směrnice první návrhy učiněné za účelem porovnání programů vyhotovených členskými státy podle čl. 7 odst. 7 téže směrnice.
30 Uvedený čl. 12 odst. 2 zcela jistě nestanoví závazný termín. Výraz „je-li to možné” obsažený v jeho textu ukazuje, že se nejedná o závaznou lhůtu. Nicméně stanovením poměrně krátkého období k hodnocení prvních výsledků provádění směrnice tento článek směřuje k tomu, aby vyloučil opožděné uplatnění ustanovení této směrnice.
31 Kromě toho směrnice, jejíž provedení by mohlo být odloženo na neurčito, by byla zbavena svého obsahu a veškerého užitečného účinku. Cíl směrnice, tedy odstranění nebo snížení znečišťování vod, vyžaduje její provedení v přiměřené lhůtě, aby byl zajištěn její užitečný účinek. V případě dlouhodobého neprovedení by totiž neexistovala žádná kontrola nad situacemi, které přispívají ke zvýšení znečištění, což by tuto směrnici zbavilo veškeré účinnosti.
32 Co se týče pojmu „přiměřená lhůta“, je třeba připomenout, že Komise členským státům navrhla dopisem ze dne 3. listopadu 1976 stanovení data 15. září 1978 pro systém povolování, data 15. září 1981 pro vyhotovení programů a data 15. září 1986 pro jejich uplatnění. Irsko v té době navržená data nezpochybnilo. Mimoto vzhledem k tomu, že ochrana životního prostředí má v rámci vymezení a provádění politik a činností Společenství zásadní význam, mohla být k řešení problémů znečišťování vod vyžadována rychlá odpověď vnitrostátních orgánů.
33 Ve světle těchto úvah je namístě učinit závěr, že i když je pravda, že v rozporu s obvyklou praxí směrnice nestanoví lhůtu pro své provedení, neznamená to, že členské státy mohou přijmout opatření k jejímu uplatnění ve lhůtách, které ony samy považují za přiměřené. Vzhledem k nezbytnosti zajistit užitečný účinek směrnice a k tomu, že data navržená Komisí k postupnému uplatnění uvedené směrnice nebyla v té době Irskem zpochybněna, byl tento stát povinen provést tuto směrnici v přiměřené lhůtě.
34 Je namístě domnívat se, že v době zahájení postupu před zahájením soudního řízení již přiměřená lhůta k provedení směrnice uplynula.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedodržení ustanovení čl. 7 odst. 1 směrnice
Argumentace účastníků řízení
35 Svým prvním žalobním důvodem Komise Irsku vytýká, že v rozporu s požadavky čl. 7 odst. 1 směrnice nepřijalo programy na snížení znečišťování pro veškeré látky ze seznamu II.
36 Irsko ze své strany uplatňuje, že povinnost, která je mu uložena v čl. 7 odst. 1 směrnice, se na uvedené látky vztahuje pouze v případě, že jsou zjištěny nebo mohou být zjištěny ve vodách spadajících do jeho jurisdikce. Domnívá se tedy, že jeho povinnost vyhotovit programy pro veškeré látky obsažené v seznamu II směrnice musí být chápána v tom smyslu, že je podmíněna konkrétními souvislostmi v tomto členském státě.
37 Krom toho Irsko tvrdí, že provedlo programy pro každou z látek uvedených na seznamu II, pro něž bylo povinno tak učinit. Tvrdí, že pokud nedochází k výraznému znečišťování, skutečnému nebo potenciálnímu, nebo vypouštění obsahujícímu takové látky, nemusí pro tyto látky vyhotovovat programy uvedené v článku 7 směrnice.
Závěry Soudního dvora
38 Úvodem je třeba připomenout, že v souladu s judikaturou Soudního dvora musí být programy, jež mají být vyhotoveny na základě článku 7 směrnice, specifické. Specifičnost příslušných programů spočívá v tom, že musí představovat ucelený a soudržný přístup vyznačující se konkrétním a koordinovaným plánováním pokrývajícím celé území státu a týkajícím se snížení znečištění způsobeného všemi látkami ze seznamu II, které jsou relevantní ve vnitrostátním kontextu každého členského státu, s ohledem na jakostní cíle u vod, do nichž se látky vypouštějí, stanovené týmiž programy (rozsudek ze dne 21. ledna 1999, Komise v. Belgie, C‑207/97, Recueil, s. I‑275, body 39 a 40). Pojem „program“ tedy zahrnuje řadu koordinovaných, propojených a ucelených opatření.
39 Z tohoto hlediska je třeba přezkoumat, zda vnitrostátní opatření přijatá Irskem odpovídají těmto kritériím. Tato opatření jsou následující:
– nařízení ze dne 24. července 1998 o jakostních cílech u vod pro fosfor [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. č. 258 z roku 1998; dále jen „nařízení z roku 1998“], které stanoví závazné cíle pro fosfor,
– nařízení z roku 2001, které stanoví jakostní cíle pro čtrnáct dalších látek,
– některá nařízení obcí směřující k uvedení jak směrnice, tak nařízení z roku 1998 v účinnost.
Tato opatření obsahují jako základ programu stanovení jakostních cílů pro fosfor a čtrnáct dalších látek.
40 Zaprvé, co se týče čtrnácti látek spadajících pod nařízení z roku 2001, toto nařízení nabylo účinnosti po uplynutí lhůty stanovené v doplňujícím odůvodněném stanovisku, což irské orgány ve své žalobní odpovědi připouštějí. Existence nesplnění povinnosti musí být přitom posuzována vzhledem ke stavu v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (rozsudek ze dne 17. září 1996, Komise v. Itálie, C‑289/94, Recueil, s. I‑4405, bod 20). Je tedy třeba konstatovat, že v době, kdy uplynula stanovená lhůta, Irsko nevyhotovilo programy na snížení znečišťování pro veškeré látky, pro něž tak bylo povinno učinit.
41 Zadruhé, pokud jde o kvalifikaci nařízení z roku 1998 jako opatření ke stanovení programu na snížení znečišťování fosforem, je třeba poznamenat, že toto nařízení nezahrnuje veškeré povrchové vody země, protože průplavy nejsou dotčeny jakostními cíli stanovenými tímto nařízením. Irsko totiž ve své žalobní odpovědi připouští, že nestanovilo jakostní cíle u průplavů, co se týče fosforu, a že tak nesplnilo svou povinnost vyhovět požadavku na stanovení takových cílů pro všechny povrchové vody v zemi.
42 Pokud jde o nařízení obcí směřující k uvedení směrnice v účinnost, stačí poznamenat, že ze spisu vyplývá, že sdělení zaslané Irskem dne 30. července 2001 uvádělo, že se týká výlučně nařízení vydaných čtyřmi místními orgány a týkajících se zemědělských činností. V uvedeném sdělení Irsko rovněž oznámilo, že další návrhy nařízení jsou právě připravovány několika místními orgány.
43 S ohledem na výše uvedené je namístě konstatovat, že Irsko tím, že nepřijalo programy na snížení znečišťování pro veškeré látky, pro něž tak bylo na základě směrnice povinno učinit, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedodržení ustanovení čl. 7 odst. 3 směrnice
Argumentace účastníků řízení
44 Svým druhým žalobním důvodem Komise tvrdí, že Irsko v rozporu s tím, co stanoví čl. 7 odst. 3 směrnice, nestanovilo jakostní cíle. Tento žalobní důvod je rozdělen do dvou částí.
45 V první části Komise tvrdí, že uvedený členský stát nestanovil jakostní cíle u jiných látek než fosforu a čtrnácti látek pokrytých nařízením z roku 2001.
46 V druhé části Komise tvrdí, že nařízení z roku 1998, jež se týká stanovení jakostních cílů pro fosfor, není v souladu s požadavky směrnice. Komise se dovolává několika skutečností, a to chybějícího stanovení ukazatele jakosti pro veškeré vodní útvary v zemi, toho, že irské orgány se omezily na provedení pozorování, což se nerovná stanovení ukazatele jakosti, prodlení, než byla taková pozorování provedena, a sice 20 let po přijetí směrnice, nedodržení definice výrazu „znečišťování“ uvedené ve směrnici a nespolehlivosti metod analýzy stanovených Irskem, pokud jde o jezera.
47 Irské orgány zpochybňují tvrzení Komise, dovolávajíce se zaprvé rozsahu přijatých opatření dozoru, zadruhé zohlednění nařízení z roku 1998 jako prozatímního opatření směřujícího k dosažení cíle zlepšení vod konkrétně uvedených v tomto nařízení a zatřetí svobody při volbě metody analýzy jakosti jezerních vod vzhledem k tomu, že směrnice neukládá použití určité metody analýzy.
Závěry Soudního dvora
48 Bez dalšího je třeba konstatovat, že i když Irsko tvrdí, že fakticky splnilo požadavky článku 7 směrnice, tento členský stát ve své žalobní odpovědi připouští, že k nejzazšímu datu stanovenému v doplňujícím odůvodněném stanovisku nepřijal všechna opatření vyžadovaná odstavcem 3 uvedeného článku.
49 Pokud se jedná konkrétně o první část tohoto druhého žalobního důvodu, Irsko se domnívá, že povinnost stanovit jakostní cíle pro látky ze seznamu II přílohy směrnice je podmíněna konkrétními souvislostmi v každém státě. Ve své žalobní odpovědi nicméně připouští, že přijalo jakostní cíle pouze pro fosfor a čtrnáct dalších látek, a co se týká posledně uvedených, až čtyři měsíce po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku. Oproti tomu pro určitý počet látek pocházejících z odvětví průmyslu nebyl stanoven žádný cíl, jak ve své žalobě uvádí Komise.
50 Za těchto podmínek z toho vyplývá, že první část tohoto druhého žalobního důvodu je opodstatněná.
51 Pokud se jedná o druhou část druhého žalobního důvodu, co se týče nejprve argumentu Irska týkajícího se rozsahu opatření dozoru nad jakostí vodních útvarů v zemi, v bodě 41 tohoto rozsudku již bylo upřesněno, že nařízení z roku 1998 se nevztahuje na veškeré povrchové vody v zemi, protože průplavy do jeho působnosti nespadají. Krom toho pozorování týkající se jezer pokrývají pouze 65 % celkové plochy jezer v zemi, jak uznalo Irsko ve své duplice. Irsko se mimoto omezilo na provádění jednoduchých pozorování jakosti vod. Třebaže provádění jednoduchých pozorování může představovat důležitý prvek při vymezení jakostních cílů, nerovná se stanovení takových jakostních cílů. Z tohoto hlediska nemůže být argumentace Irska přijata.
52 Co se týče dále nerespektování definice výrazu „znečišťování“ uvedené ve směrnici, Irsko uvádí, že nařízení z roku 1998 představuje prozatímní opatření směřující k dosažení zlepšení jakosti vod konkrétně uvedených v tomto nařízení a v důsledku toho musí být považováno za pragmatickou snahu o řešení problému znečištění sladkých vod v Irsku fosforem, a to stanovením přísnějších standardů, než jaké jsou použity v právních úpravách ostatních členských států.
53 Jak Soudní dvůr již rozhodl, to, že členský stát tvrdí, že si stanovil vyšší cíle, než sleduje směrnice, nemůže zbavit tento stát povinnosti splnit přinejmenším požadavky stanovené uvedenou směrnicí (viz rozsudek ze dne 2. května 2002, Komise v. Francie, C‑292/99, Recueil, s. I‑4097, bod 48).
54 Kvalifikace nařízení z roku 1998 jako prozatímního opatření, jehož výsledky se vztahují k roku 2007, neumožňuje považovat toto nařízení za dostačující k provedení povinností vyplývajících z čl. 7 odst. 3 směrnice, i kdyby irské orgány zamýšlely přijmout přísnější jakostní cíle. Za těchto podmínek nemůže být argumentace Irska přijata.
55 Co se týče konečně spolehlivosti systému analýzy jakosti jezerních vod, dvě studie, vypracované Central Fisheries Board (Ústřední úřad pro rybolov) a Environmental Protection Agency (Agentura pro ochranu životního prostředí) a předložené Komisí v příloze její žaloby, zpochybňují spolehlivost systému odebírání vzorků ze středu jezer. Vzhledem k tomu, že Irsko nepředložilo žádný důkaz odporující argumentům předloženým s ohledem na tyto dokumenty, jeho argumentace v tomto bodě musí být rovněž posouzena jako neopodstatněná.
56 S ohledem na to, co bylo právě uvedeno, je třeba konstatovat, že Irsko tím, že nestanovilo jakostní cíle v souladu s požadavky čl. 7 odst. 3 směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z tohoto ustanovení.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 7 odst. 2 směrnice
Argumentace účastníků řízení
57 Komise Irsku vytýká, že nezavedlo režim povolování v souladu s čl. 7 odst. 2 směrnice, dovolávaje se jako příkladu toho, že některá znečišťující vypouštění takovému povolení nepodléhají.
58 Komise uvádí, že Irsko nestanovilo režim předchozího povolení pro některá vypouštění pocházející z místních celků.
59 Stejně tak podle Komise vypouštění látek ze seznamu II z irských námořních zařízení nepodléhá předchozímu povolení.
60 Komise rovněž uplatňuje, že irské právní předpisy nezaručují, že vypouštění fosforu ze zemědělských zařízení, ačkoliv se jedná o jeden z nejvýznamnějších zdrojů znečišťování, podléhá povolení nebo, pokud takové povolení neexistuje, je zakázáno.
61 Konečně Komise vytýká skutečnost, že vypouštění fosforu při leteckém postřiku za účelem zalesňování nepodléhá předchozímu povolení.
62 Irsko tato tvrzení popírá. Pokud se jedná konkrétně o vypouštění ze stokových systémů, za něž odpovídají místní orgány, Irsko tvrdí, že tato vypouštění jsou upravena nařízením ze dne 14. června 2001 o čištění městských odpadních vod (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), které správně provádí směrnici Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod (Úř. věst. L 135, s. 40; Zvl. vyd. 15/02, s. 26).
63 Co se týče výpustí dešťové vody, za něž odpovídají místní zdravotnické orgány, Irsko připouští, že nestanovilo systém povolování. Nicméně domnívá se, že není povinno takový systém pro tyto výpusti stanovit z důvodu určitého prostoru pro uvážení daného členským státům směrnicí 91/271, který umožňuje kromě systému předchozího povolování podle této směrnice uplatnění obecných právních předpisů. Výše uvedené nařízení ze dne 14. července 2001 plní v Irsku tuto roli předchozího obecného právního předpisu. Mimoto je nyní připravován zákon, který bude vyžadovat předchozí povolení u vypouštění pocházejících z místních celků v případě, že taková vypouštění dosud nepodléhala zákonným standardům nebo režimu předchozího povolení.
64 Co se týče námořních zařízení, Irsko se dovolává pozměňujících zákonů z roku 1997 o rybolovu [Fisheries (Amendment) Acts 1997], ačkoliv připouští, že jeho ustanovení se týkají pouze úpravy vypouštění ze zařízení pro akvakultury. Podle Irska je však třeba tato ustanovení číst ve spojení s ustanoveními zákona o přílivovém pobřežním pásmu, 1933 až 1998 (Foreshore Act 1933–1998), která vyžadují získání povolení ministra pro jakýkoliv rozvoj přílivového pobřežního pásma.
65 Pokud jde o znečišťování ze zemědělských zařízení, Irsko se domnívá, že některé úniky kontaminovaných kapalin ze zemědělských zařízení jsou neúmyslné a v řadě případů náhodné. Třebaže připouští, že na základě ustanovení směrnice lze vyžadovat předchozí povolení u míst, kde je vypouštění předvídatelné, v případě neúmyslného nebo náhodného vypouštění je vhodné vyzvat odpovědné osoby k co možná nejlepší nápravě situace a případně uložit pokutu.
66 Pokud jde o leteckou aplikaci hnojiv na zalesněné plochy, Irsko uplatňuje, že tato činnost vždy podléhala předchozímu souhlasu vnitrostátního regulačního úřadu a že od ledna 2002 je k takové aplikaci vyžadováno zvláštní povolovací řízení.
67 Konečně Irsko zpochybňuje argument předložený Komisí v žalobě, podle nějž režim zákazu stanovený v čl. 3 odst. 1 zákona z roku 1977 o místní správě (znečišťování vod) [Local Government (Water Pollution) Act 1977, dále jen „zákon z roku 1977“] nepředstavuje režim přísnější, než je režim povolování. Článek 3 odst. 1 tohoto zákona stanoví, že „nikdo nesmí způsobit nebo umožnit zavádění znečišťujících látek do vod“, a podle Irska tedy představuje přísnější opatření podle článku 10 směrnice.
Závěry Soudního dvora
68 Úvodem je třeba poznamenat, že, jak Soudní dvůr již mnohokrát rozhodl, zejména z čl. 7 odst. 2 směrnice vyplývá, že povolení musí obsahovat emisní normy vztahující se na jednotlivá povolená vypouštění a vycházející z jakostních cílů předem stanovených v programu ve smyslu odstavce 1 téhož ustanovení určeném k ochraně dotčených vodních ploch a toků (rozsudek ze dne 11. června 1998, Komise v. Řecko, C‑232/95 a C‑233/95, Recueil, s. I‑3343, bod 28). Z důvodu neexistence soudržného a obecného systému jakostních cílů nemohou být ostatní prvky programu (povolení a emisní normy vycházející z cílů) vymezeny způsobem odpovídajícím požadavkům směrnice.
69 Je důležité připomenout, že, jak bylo konstatováno v bodech 43 a 56 tohoto rozsudku, Irsko nesplnilo požadavky směrnice, pokud jde o stanovení jakostních cílů v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.
70 Kromě toho, co se týče toho, že některá vypouštění, za něž odpovídají místní orgány, jako vypouštění ze stokových systémů a výpustí dešťové vody, nepodléhají povolení, je třeba podotknout, že nařízení z roku 2001 o čištění městských odpadních vod, jehož se dovolává Irsko ke zpochybnění nesplnění povinnosti, bylo přijato dne 14. června 2001, tedy téměř jeden rok po datu uvedeném v doplňujícím odůvodněném stanovisku zaslaném Komisí. Existence nesplnění povinnosti musí být přitom posuzována vzhledem ke stavu v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 20). Je namístě určit, že Irsko v tomto bodě nesplnilo povinnost.
71 Pokud jde o neexistenci systému povolování, co se týče vypouštění z námořních zařízení, žalobní důvod je opodstatněný. Irsko jednak ve své žalobní odpovědi připustilo, že vnitrostátní právní předpisy v této oblasti nevyžadují povolení pro jiná námořní zařízení než zařízení pro akvakulturu. Kromě toho neprokázalo, že zákony o přílivovém pobřežním pásmu, 1933 až 1998, obsahují ustanovení výslovně vyžadující stanovení emisních norem na základě jakostních cílů. Tyto dva nedostatky představují porušení povinností vyplývajících z čl. 7 odst. 2 směrnice.
72 Co se týče neexistence režimu povolování pro vypouštění ze zemědělských zařízení, musí být žalobní důvod Komise rovněž přijat. V tomto ohledu Irsko a Komise shodně připouštějí, že významná část znečišťujících látek vypouštěných do irského vodního prostředí pochází ze zemědělských hospodářství (a to přinejmenším 30 % veškerých živin, a konkrétně až 73 %, pokud jde o fosfor ve vnitrozemských vodách).
73 Irsko mimoto v odpovědi na argument Komise, že lze prokázat nezbytný vztah příčinnosti a předvídatelnosti mezi úkony přičitatelnými osobě a znečištěním vod v případě takového znečištění fosforem, pokud pochází z trvalých zemědělských zařízení, připouští, že u míst, u nichž je toto vypouštění předvídatelné, může být na základě ustanovení směrnice předchozí povolení vyžadováno.
74 Jak připustila Komise i Irsko, i kdyby nebylo možné vyžadovat povolení k vypouštění ze zemědělských zařízení, nelze zpochybnit, že je nezbytné alespoň v případě, kdy jsou znečišťující vypouštění předvídatelná. Jelikož však žádné vypouštění ze zemědělského zařízení nepodléhá povolení, vyplývá z toho, že trvalá zařízení, u nichž jsou vypouštění předvídatelná, takovému režimu povolení nepodléhají.
75 Za těchto podmínek je namístě učinit závěr, že Irsko tím, že nevyžaduje povolení u znečišťujících vypouštění z trvalých zemědělských zařízení tam, kde jsou taková vypouštění předvídatelná, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají.
76 Nakonec, co se týče neexistence povolení u leteckých postřiků, Irsko připouští, že k letecké aplikaci hnojiv na zalesněné plochy bylo zvláštní povolovací řízení vyžadováno až od ledna 2002, tedy po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku. Irsko uvádí, že před tímto datem tento druh aplikace podléhal předchozímu povolení vnitrostátního regulačního orgánu. Tento členský stát nicméně neprokázal, že takové povolení bylo v souladu s požadavky směrnice v oblasti dodržování jakostních cílů a emisních norem. Z toho vyplývá, že v tomto bodě je žalobní důvod komise rovněž opodstatněný.
77 Konečně je třeba v rámci tohoto třetího žalobního důvodu přezkoumat argumentaci Irska, podle níž režim zákazu zavedený zákonem z roku 1977 představuje „přísnější opatření“ ve smyslu článku 10 směrnice.
78 Třebaže v zásadě režim zákazu představuje alternativu k režimu povolování v souladu s požadavky směrnice, Irsko neprokázalo, že režim zavedený zákonem z roku 1977 může účinně nahradit takový systém povolování, jaký stanoví směrnice.
79 Režim zákazu podle čl. 3 odst. 1 zákona z roku 1977 je totiž v odstavci 3 téhož článku doprovázen doložkou, která zbavuje odpovědnosti každou zúčastněnou osobu, která prokáže, že učinila veškerá přiměřená opatření k zabránění zavádění znečišťujících látek do vod. Účinné uplatnění tohoto režimu je zaručeno pravomocemi přiznanými soudním orgánům (článek 11) a místním orgánům (článek 12). Tento posledně uvedený článek umožňuje místním orgánům nařídit osobám odpovědným za zdroj znečišťování přijetí konkrétních opatření k boji proti znečišťování. Uvedený zákon naopak neobsahuje žádnou zmínku o jakostních cílech nebo programech na snížení znečišťování vod.
80 Zákon z roku 1977 především neobsahuje přesná ustanovení, pokud jde o znečišťující činnosti, umožňující jednotlivcům odvolat se na jasný, přesný a jednoznačný právní rámec, jaký vyžaduje Soudní dvůr (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 9. února 1994, Komise v. Itálie, C‑119/92, Recueil, s. I‑393, bod 17). Jako příklad lze uvést, že zákon z roku 1977 neobsahuje výčet znečišťujících látek podle seznamu II přílohy směrnice, což zabraňuje zúčastněným osobám zjistit skutečný dosah uvedeného zákazu.
81 Dále účinnost systému spočívá v široké míře na příkazech vydávaných místními orgány na základě článku 12. Nicméně tyto příkazy jsou vydávány na základě správního uvážení každým místním orgánem vždy v konkrétní situaci bez jakéhokoliv vztahu k nějakému parametru jakosti vod, který v uvedeném zákoně chybí. Tato neexistence jednotných kritérií stanovených zákonem nezaručuje jednotné, ucelené a soudržné uplatňování směrnice. V tomto ohledu samotné Irsko v bodě 8.3 své dupliky uvádí, že netvrdí, že režim příkazů podle článku 12 je rovnocenný režimu povolování.
82 Konečně, pokud jde o doložku o zproštění odpovědnosti v čl. 3 odst. 3 zákona z roku 1977, tento článek nevymezuje dosah a povahu opatření, která mají být přijata k takovému zproštění, a nechává posouzení přiměřenosti přijatých opatření u každého případu, jenž nastane, na jednotlivých místních orgánech. Z tohoto hlediska není takový režim rovnocenný systému, v němž jsou všechny stránky snižování znečišťování definovány předem jasným, přesným a jednoznačným způsobem.
83 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že Irsko nesplnilo povinnost zavedení takového režimu povolování, jaký vyžaduje čl. 7 odst. 2 směrnice.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 9 směrnice
Argumentace účastníků řízení
84 Tímto žalobním důvodem Komise tvrdí, že v rozporu s ustanoveními článku 9 směrnice došlo od přijetí směrnice ke zvýšení znečištění vod spadajících do jurisdikce Irska.
85 Toto porušení článku 7 vyplývá z opožděného provedení směrnice tímto členským státem, jež má dva důsledky odporující cílům, které sleduje toto ustanovení. Jednak opožděné provedení umožnilo toleranci právních předpisů, pokud jde o zhoršení jakosti vod, což směrnice nezamýšlela. Kromě toho stanovení ukazatelů získaných na základě studií provedených v roce 1997 jako referenčního základu může vést ke zkreslení skutečné úrovně znečištění v roce 1976 v okamžiku přijetí směrnice.
86 Irsko oproti tomu tvrdí, že vyhovět článku 9 směrnice je namístě pouze tehdy, pokud členský stát přijal opatření na základě této směrnice a použití těchto opatření způsobí zhoršení jakosti vody. Pokud nedošlo k uplatnění opatření na základě směrnice, její článek 9 se nepoužije. V důsledku toho má Irsko za to, že otázka položená Soudnímu dvoru je otázkou určení toho, zda uplatnění nařízení z roku 1998 vedlo, přímo či nepřímo, ke zvýšení znečištění vody, což tento členský stát popírá.
87 Kromě toho Irsko tvrdí, že judikatura Soudního dvora, dovolávaná Komisí, podle níž směrnice nesmí být vykládána způsobem, jenž by přiznal výhodu členským státům, které nedodržují její ustanovení, není použitelná v případě, kdy dotčená ustanovení nestanoví, ke kterému datu musí být provedena.
Závěry Soudního dvora
88 Úvodem je třeba připomenout, že podle článku 9 směrnice provádění opatření přijatých v souladu s touto směrnicí nesmí v žádném případě vést k přímému či nepřímému zvýšenému znečištění vod uvedených v jejím článku 1. Ze znění tohoto ustanovení – které odkazuje výslovně na „opatření přijat[á] v souladu s[e] […] směrnicí“ – jasně vyplývá, že povinnost, kterou vyjadřuje, se týká situace, kdy členské státy skutečně přijaly opatření za účelem provedení směrnice.
89 V rozporu s argumenty předloženými Irskem nicméně z takového zjištění nevyplývá, že v případě neexistence jakýchkoliv prováděcích opatření, nebo i v případě částečného provedení směrnice, může členský stát svobodně přijmout opatření způsobilá vést přímo či nepřímo ke zvýšení znečištění. Třebaže takové jednání nespadá přímo do působnosti článku 9 směrnice, může být ve skutečnosti neslučitelné se směrnicí a zejména s jejím článkem 2, který v každém případě ukládá členským státům povinnost učinit příslušná opatření k odstranění nebo snížení znečišťování vod látkami vyjmenovanými v seznamech I a II její přílohy.
90 V projednávaném případě Komise neprokázala právně dostačujícím způsobem, že přijetí opatření k provedení směrnice mělo za následek zvýšení znečištění irských vod. Je tedy třeba konstatovat, že, pokud jde o porušení článku 9, k nesplnění povinnosti nedošlo.
91 S přihlédnutím ke všemu výše uvedenému je třeba učinit závěr, že Irsko tím, že nepřijalo veškerá opatření nezbytná k zajištění správného provedení a uplatnění směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 7 této směrnice. Ve zbývající části se žaloba zamítá.
K nákladům řízení
92 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Irsko bylo ve sporu v zásadě neúspěšné, je namístě uložit mu náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Irsko tím, že nepřijalo veškerá opatření nezbytná k zajištění správného provedení a uplatnění směrnice Rady 76/464/EHS ze dne 4. května 1976 o znečišťování některými nebezpečnými látkami vypouštěnými do vodního prostředí Společenství, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 7 této směrnice.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Irsku se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: angličtina.
Top