ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pléna)
23. března 2004(*)
„Kasační opravný prostředek – Nepřípustnost – Mimosmluvní odpovědnost – Způsob vyřízení veřejným ochráncem práv stížnosti týkající se vnitřního výběrového řízení za účelem jmenování úředníků“
Ve věci C‑234/02 P,
Evropský veřejný ochránce práv, zastoupený J. Sant’Annou, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
účastník řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatel),
podporovaný
Evropským parlamentem, zastoupeným H. Krückem a C. Karamarcosem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek podaný proti rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství (třetí senát) ze dne 10. dubna 2002, Lamberts v. Evropský veřejný ochránce práv (T‑209/00, Recueil, s. II‑2203), znějící na částečné zrušení tohoto rozsudku,
další účastník řízení:
Frank Lamberts, zastoupený E. Boigelotem, avocat, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobce v prvním stupni podávající vzájemný kasační opravný prostředek,
SOUDNÍ DVŮR (plénum),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann (zpravodaj), J. N. Cunha Rodrigues a A. Rosas, předsedové senátů, J.-P. Puissochet a R. Schintgen, F. Macken a N. Colneric, a S. von Bahr, soudci,
generální advokát: L. A. Geelhoed,
vedoucí soudní kanceláře: M. Múgica Arzamendi, vrchní rada,
s přihlédnutím ke zprávě k jednání,
po vyslechnutí řečí účastníků řízení na jednání konaném dne 13. května 2003,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 3. července 2003,
vydává tento
Rozsudek
1 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 24. června 2002 podal evropský veřejný ochránce práv (dále jen „veřejný ochránce práv“) na základě článku 49 statutu Soudního dvora ES kasační opravný prostředek proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. dubna 2002, Lamberts v. Veřejný ochránce práv (T‑209/00, Recueil, s. II‑2203, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Soud prohlásil za přípustnou žalobu na náhradu škody založenou na údajném pochybení veřejného ochránce práv při vyřizování stížnosti.
Právní rámec
2 Článek 195 odst. 1, 2 a 3 ES stanoví:
„1. Evropský parlament jmenuje veřejného ochránce práv oprávněného přijímat stížnosti od kteréhokoli občana Unie nebo od kterékoli fyzické osoby s bydlištěm nebo právnické osoby se statutárním sídlem v členském státě, které se týkají případů nesprávného úředního postupu orgánů a institucí Společenství, s výjimkou Soudního dvora a Soudu prvního stupně při výkonu jejich soudních pravomocí.
V souladu se svými povinnostmi provádí veřejný ochránce práv šetření, která považuje za opodstatněná, a to z vlastního podnětu nebo na základě stížností předložených mu přímo nebo prostřednictvím člena Evropského parlamentu, pokud tvrzené skutečnosti nejsou nebo nebyly předmětem soudního řízení. Jestliže veřejný ochránce práv zjistí nesprávný úřední postup, postoupí věc dotyčnému orgánu, který má lhůtu tří měsíců na to, aby mu sdělil své stanovisko. Poté předá Evropskému parlamentu a dotyčnému orgánu zprávu.
Osobu podávající stížnost informuje o výsledku tohoto šetření. Veřejný ochránce práv podává každoročně zprávu o výsledku svých šetření Evropskému parlamentu.“
2. […]
Veřejný ochránce práv může být odvolán z funkce Soudním dvorem na návrh Evropského parlamentu, přestane-li splňovat podmínky nezbytné k výkonu své funkce nebo se dopustí závažného pochybení.
3. Veřejný ochránce práv vykonává své funkce zcela nezávisle. Nevyžaduje ani nepřijímá pokyny od žádného subjektu. […]“
3 Dne 9. března 1994 přijal Evropský parlament rozhodnutí 94/262/ESUO, ES, Euratom o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (Úř. věst. L 113, s. 15). Na základě článku 14 tohoto rozhodnutí přijal veřejný ochránce práv dne 16. října 1997 prováděcí ustanovení, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 1998 („dále jen „prováděcí ustanovení“). Postup pro posouzení stížnosti určené veřejnému ochránci práv je tedy upraven čl. 195 odst. 1 ES, rozhodnutím 94/262 a uvedenými prováděcími ustanoveními.
4 Z čl. 2 odst. 4, 7 a 8 rozhodnutí 94/262 a čl. 3 a 4 odst. 1 a 2 prováděcích ustanovení vyplývá, že pokud je veřejnému ochránci práv předložena stížnost v případě nesprávného úředního postupu orgánů nebo institucí Společenství, zahájí tento šetření, kromě případu, kdy z některého z důvodů uvedených v těchto ustanoveních musí být tato stížnost odmítnuta jako nepřípustná, zejména pokud veřejný ochránce práv nenalezne důkazy, které postačují k odůvodnění zahájení šetření.
5 Článek 2 odst. 5 rozhodnutí 94/262 stanoví, že „[v]eřejný ochránce práv může stěžovateli poradit, aby se obrátil na jiný orgán“. Krom toho čl. 2 odst. 6 rozhodnutí 94/262 stanoví, že stížnostmi podanými veřejnému ochránci práv není dotčen běh lhůt k podání opravných prostředků v soudních nebo správních řízeních.
6 Podle čl. 195 odst. 1 druhého pododstavce ES a čl. 3 odst. 1 rozhodnutí 94/262 veřejný ochránce práv provádí z vlastního podnětu nebo na základě stížností, které mu byly předloženy, všechna šetření, která považuje za důvodná pro objasnění každého případného nesprávného úředního postupu.
7 V souladu s čl. 3 odst. 1 rozhodnutí 94/262 o tom uvědomí orgán či instituci Společenství, proti nimž byla podána stížnost, anebo je vedeno šetření, a tento orgán či tato instituce může „podat všechny potřebné připomínky“.
8 Po posouzení stanoviska tohoto orgánu či instituce a případných připomínek stěžovatele může veřejný ochránce práv rozhodnout, že věc uzavře odůvodněným rozhodnutím, nebo bude pokračovat v šetření. Podle čl. 4 odst. 5 prováděcích ustanovení o tom informuje stěžovatele a dotyčný orgán či dotyčnou instituci.
9 Jestliže veřejný ochránce práv zjistí, že se orgán nebo instituce Společenství dopustily nesprávného úředního postupu, pokusí se, jak stanoví čl. 3 odst. 5 rozhodnutí 94/262 „podle možností nalézt řešení, jímž by se dal [tento případ] napravit a stížnost se uspokojivě vyřídila“.
10 V této souvislosti stanoví článek 6 prováděcích ustanovení s názvem „Smírná řešení“ ve svém odstavci 1, že veřejný ochránce práv „usiluje ve spolupráci s dotyčným orgánem pokud možno o smírné řešení, aby pochybení napravil a občana uspokojil“. Pokud veřejný ochránce práv usoudí, že tato spolupráce byla úspěšná, uzavře případ odůvodněným rozhodnutím a informuje o tom občana a dotyčný orgán. Pokud naopak podle odstavce 3 stejného ustanovení „usoudí, že smírné řešení není možné, nebo nepodaří-li se k němu dospět, případ buď uzavře odůvodněným rozhodnutím, které může obsahovat kritickou připomínku, nebo vypracuje zprávu s návrhem doporučení“.
11 Pokud jde o možnost „kritické připomínky“ ve smyslu tohoto posledně uvedeného ustanovení, čl. 7 odst. 1 prováděcích ustanovení stanoví, že veřejný ochránce práv učiní kritickou připomínku, pokud má především za to „že již není možné, aby dotyčný orgán napravil nesprávný úřední postup“ a že uvedený případ „nemá žádné obecné důsledky“.
Skutkový základ sporu
12 Z bodů 16 až 36 napadeného rozsudku vyplývá, že skutkový základ sporu je v podstatě následující:
13 Frank Lamberts se zúčastnil vnitřního výběrového řízení organizovaného Komisí Evropských společenství za účelem jmenování dočasných zaměstnanců kategorie A úředníky Evropských společenství. Neuspěl u ústní zkoušky a jako důvod uvedl skutečnost, že byl během zkoušky pod vlivem léků, které mohou působit stavy únavy a snižovat schopnost koncentrace. Tyto léky mu byly předepsány po nehodě, ke které došlo několik týdnů před ústní zkouškou. Frank Lamberts uvedl, že nepožádal o odložení termínu své ústní zkoušky z důvodu ustanovení obsaženého v pozvánce k uvedené zkoušce. Toto ustanovení uvádělo, že „organizace zkoušek neumožňuje změnu uvedeného termínu […]“.
14 Poté, co se v Komisi na příslušných místech marně domáhal prověření svého případu, podal stížnost veřejnému ochránci práv.
15 Veřejný ochránce práv tuto stížnost přezkoumal a předal F. Lambertsovi dne 21. října 1999 své rozhodnutí. V tomto rozhodnutí uvedl, že na základě svého šetření dospěl k závěru, že Komise je v praxi připravena zohledňovat mimořádné okolnosti, které uchazeči brání v účasti na ústní zkoušce v den uvedený v pozvánce. Veřejný ochránce práv dodal, že v zájmu řádné správy by měla Komise zahrnout toto ustanovení do pozvánky k ústní zkoušce, aby uchazeči byli o této možnosti informováni.
16 Pokud jde však o skutečnost, že Komise v projednávaném případě odmítla, aby se stěžovatel mohl ústní zkoušky zúčastnit podruhé, veřejný ochránce práv v bodech 2.2 a 2.3 svého rozhodnutí poznamenal mimo jiné, že při výběrovém řízení „musí být dodržena zásada rovného zacházení s uchazeči. Nedodržení této zásady může vést ke zrušení výběrového řízení. To může způsobit značné finanční a administrativní náklady pro administrativu. Jak vyplývá ze stanoviska Komise, tato se domnívala, že nemůže povolit účast určitého uchazeče na druhé ústní zkoušce. Podle veřejného ochránce práv žádná skutečnost v daném případě nenaznačuje, že rozhodnutí Komise, kterým uchazeči neumožnila, aby se ústní zkoušky zúčastnil podruhé, bylo přijato v rozporu s určitým předpisem či zásadou, které jsou pro Komisi závazné“. Z těchto důvodů měl veřejný ochránce práv za to, že v projednávaném případě „nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu“.
17 Na závěr učinil veřejný ochránce práv kritickou připomínku ke všeobecné administrativní praxi Komise. V této připomínce zopakoval názor, že v zájmu řádné správy by měla Komise do budoucna obecně uvádět v písemné pozvánce k ústní zkoušce zvláštní ustanovení, které by uchazeče upozorňovalo na možnost, že uvedený termín konání zkoušky lze za mimořádných okolností změnit. Co se týče stížnosti F. Lambertse, dospěl veřejný ochránce práv nicméně k závěru, že vzhledem k tomu, že „se tento aspekt případu vztahuje k řízením týkajícím se zvláštních okolností skutkového stavu, k nimž došlo v minulosti, není důvod hledat smírné řešení“. S tímto veřejný ochránce práv případ zároveň uzavřel.
Řízení před Soudem a napadený rozsudek
18 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 9. srpna 2000 podal F. Lamberts žalobu proti veřejnému ochránci práv a Parlamentu, ve které požadoval náhradu majetkové a morální újmy, kterou utrpěl tím, jak veřejný ochránce práv vyřídil jeho stížnost. Veřejný ochránce práv a Parlament navrhovali, aby žaloba byla zamítnuta jako nepřípustná.
19 Usnesením ze dne 22. února 2001 Soud odmítl žalobu jako nepřípustnou v rozsahu, v němž se týkala Parlamentu (Lamberts v. Evropský veřejný ochránce práv a Parlament, T‑209/00, Recueil s. II‑765). Usnesením ze stejného dne rozhodl Soud o spojení rozhodnutí o námitce nepřípustnosti předložené veřejným ochráncem práv s rozhodnutím ve věci samé. Ten podpůrně navrhoval, aby byla žaloba zamítnuta jako neopodstatněná.
20 V napadeném rozsudku Soud nejprve posuzoval přípustnost žaloby podané proti veřejnému ochránci práv. V bodech 48 až 52 tohoto rozsudku odkázal na judikaturu Soudního dvora, podle níž lze na základě článků 235 ES a 288 ES podat žalobu proti každé instituci Společenství z titulu její mimosmluvní odpovědnosti a za účelem náhrady škody, kterou tato instituce způsobila při výkonu svých pravomocí. Soud rozhodl, že je příslušný k projednání žaloby na náhradu škody podané proti veřejnému ochránci práv.
21 V bodě 57 napadeného rozsudku Soud dále judikoval, že:
„[…] veřejnému ochránci práv byla rozhodnutím 94/262 svěřena nejen úloha v obecném zájmu zjišťovat a pokoušet se o nápravu případů nesprávného úředního postupu, ale i úloha usilovat pokud možno o řešení, které je v souladu s konkrétním zájmem dotyčného občana. Veřejný ochránce práv sice skutečně má, jak to také sám zdůrazňuje, pokud jde o opodstatněnost stížností a způsoby jejich vyřízení, velmi široký prostor pro uvážení, a nemá v této souvislosti žádnou povinnost dosáhnout určitého výsledku. Nicméně, i když v důsledku toho musí být přezkum vykonávaný soudem Společenství omezen, nic to nemění na tom, že nelze vyloučit případ, že za zcela výjimečných okolností může některý občan prokázat, že se veřejný ochránce práv dopustil zjevného pochybení při plnění svých úkolů, které mohlo dotyčnému občanovi způsobit škodu.“
22 V bodech 58 a 59 Soud uvedl:
„58. […] nelze ani přijmout argumenty veřejného ochránce práv, že opatření, jež může přijmout na základě svých šetření, nejsou závazného charakteru. Je totiž třeba připomenout, že žaloba na náhradu škody byla Smlouvou zavedena jako samostatný procesní prostředek se svou vlastní funkci v rámci systému procesních prostředků a podléhá podmínkám, které jsou přizpůsobeny jeho zvláštnímu účelu […]. Zatímco žaloby na neplatnost a pro nečinnost směřují k nápravě protiprávnosti právně závazného aktu nebo toho, že takový akt nebyl přijat, předmětem žaloby na náhradu škody je odškodnění újmy vyplývající z aktu, bez ohledu na to, zda je závazný, či nikoli, nebo z jednání přičitatelného některému orgánu nebo některé instituci Společenství […].
59 V projednávaném případě vytýká F. Lamberts veřejnému ochránci práv, že se dopustil pochybení při projednání jeho stížnosti. Nelze přitom vyloučit případ, že by takové jednání mohlo porušit nárok občanů, který jim přiznaly Smlouva a rozhodnutí 94/262, aby se veřejný ochránce práv pokusil o mimosoudní řešení případu nesprávného úředního postupu, který se jich týká a může jim způsobit škodu.“
23 Soud zamítl žalobu jako neopodstatněnou, jelikož F. Lamberts neprokázal, že veřejný ochránce práv porušil při projednání jeho stížnosti úřední povinnosti.
24 Pokud jde o důvody, které jsou relevantní v rámci tohoto kasačního opravného prostředku, vyplývá z napadeného rozsudku následující:
25 Zaprvé F. Lamberts vytýkal veřejnému ochránci práv, že jej neupozornil na možnost podat u Soudu žalobu na zrušení rozhodnutí Komise. Soud přitom rozhodl, že se u úředníka Společenství předpokládá znalost o možnostech podání žaloby k Soudu. Veřejný ochránce práv může jednotlivci v tomto ohledu poradit, avšak žádné ustanovení práva Společenství mu takovou povinnost neukládá.
26 Zadruhé F. Lamberts uvedl, že veřejný ochránce práv nebyl při projednání jeho stížnosti nestranný a objektivní, jelikož zohlednil stanovisko Komise, ačkoli toto stanovisko v anglickém znění, tedy v jazyce, v němž F. Lamberts podal svou stížnost, bylo podáno po uplynutí lhůty stanovené veřejným ochráncem práv. Krom toho toto znění stanoviska neodpovídalo původně předanému francouzskému znění. V této souvislosti Soud určil, že lhůta, kterou instituci stanovil veřejný ochránce práv k předložení jejího stanoviska, není pevnou promlčecí lhůtou a že se jazyková znění neliší v bodech, které jsou podstatné pro prošetření stížnosti veřejným ochráncem práv.
27 Zatřetí F. Lamberts tvrdil, že veřejný ochránce práv musí vynaložit veškeré úsilí za účelem nalezení smírného řešení, které bude uspokojivé pro občana. Soud připomněl, že veřejný ochránce práv má v tomto ohledu velmi široký prostor pro uvážení. Mimosmluvní odpovědnost veřejného ochránce práv může proto vzniknout pouze v případě zřejmého a zjevného porušení povinností, které v této souvislosti má. Nemůže se v zásadě omezit na předání stanovisek instituce dotyčnému občanovi. V projednávaném případě přitom veřejný ochránce práv posoudil opodstatněnost stanoviska zastávaného Komisí a dospěl, aniž se dopustil jakéhokoli pochybení, ve svém rozhodnutí k závěru, že nebylo možné nalézt smírné řešení, které by bylo pro F. Lambertse uspokojivé.
Návrhová žádání účastníků řízení předložená Soudnímu dvoru
28 Ve svém kasačním opravném prostředku veřejný ochránce práv navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž jím bylo určeno, že žaloba na náhradu škody je přípustná;
– určil, že tato žaloba je nepřípustná;
29 Frank Lamberts předložil kanceláři Soudního dvora kasační odpověď. V této odpovědi navrhuje Soudnímu dvoru, aby:
– zamítl kasační opravný prostředek;
– zrušil napadený rozsudek, pokud jde o meritum návrhu podaného v prvním stupni řízení, a v důsledku toho:
– v první řadě:
– uložil veřejnému ochránci práv povinnost zaplatit mu 2 468 787 eur z důvodu majetkové a finanční újmy a 124 000 eur z důvodu nemajetkové újmy, navýšené o soudně stanovené úroky až do úplného zaplacení,
– uložil veřejnému ochránci práv náhradu nákladů řízení,
– podpůrně:
– uložil veřejnému ochránci práv povinnost zaplatit mu 1 234 394 eur z důvodu majetkové a finanční újmy a 124 000 eur z důvodu nemajetkové újmy, navýšené o soudně stanovené úroky až do úplného zaplacení,
– uložil veřejnému ochránci práv náhradu nákladů řízení.
30 Parlament předložil na podporu veřejného ochránce práv vyjádření vedlejšího účastníka.
K hlavnímu kasačnímu opravnému prostředku
31 Článek 56 statutu Soudního dvora stanoví, že proti konečným rozhodnutím Soudu, zejména proti rozhodnutím o otázce týkající se příslušnosti Soudu nebo přípustnosti žaloby lze podat opravný prostředek k Soudnímu dvoru a že tento opravný prostředek může podat kterýkoli účastník řízení, jehož návrhovému žádání nebylo zcela nebo zčásti vyhověno.
32 V napadeném rozsudku Soud nejprve zamítl námitku nepřípustnosti podanou veřejným ochráncem práv proti žalobě F. Lambertse a následně tuto žalobu zamítl jako neopodstatněnou.
33 Jelikož návrhovému žádání veřejného ochránce práv nebylo zčásti vyhověno, je jeho kasační opravný prostředek podaný proti rozsudku Soudu v rozsahu, v němž zamítl jeho námitku nepřípustnosti, přípustný (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 21. ledna 1999, Francie v. Comafrica a další, C‑73/97 P, Recueil, s. I‑185, a ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer, C‑23/00 P, Recueil, s. I‑1873, bod 50).
34 Dále je třeba uvést, že veřejný ochránce práv nezpochybňuje konstatování Soudu, podle něhož je tento podle článku 235 ES a druhého pododstavce článku 288 ES příslušný projednávat žaloby na náhradu škody podané proti němu jakožto instituci Společenství.
35 Veřejný ochránce práv totiž připouští, že občan je v zásadě oprávněn podat žalobu na náhradu škody, kterou mu způsobil případným chybným jednáním, tedy v případě jednání, která se odchylují do vyšetřovacích postupů, k nimž došlo v rozporu s povinnostmi, jež byly veřejnému ochránci práv uloženy Smlouvou a pravidly upravujícími jeho postavení, a kterými byla porušena taková subjektivní práva občana, jako je právo na zachování důvěrnosti určitých informací.
36 Veřejný ochránce práv se však domnívá, že žaloba na náhradu škody, která proti němu byla podána, je za okolností projednávaného případu v rozporu s právem Společenství, jelikož směřuje k přezkumu legality šetření, které provedl, jakož i legality jeho rozhodnutí o uzavření případu. Tím Soud podle jeho názoru překročil meze stanovené pro účely soudního přezkumu činnosti veřejného ochránce práv.
37 Na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje veřejný ochránce práv jediný důvod, který vychází z toho, že Soud jednak porušil právo Společenství, především pak článek 195 ES a rozhodnutí 94/262, a jednak nezohlednil či chybně vyložil svou vlastní judikaturu, jakož i judikaturu Soudního dvora.
38 Tento důvod je rozdělen do tří částí.
K první části důvodu kasačního opravného prostředku
Popis a argumenty
39 První částí svého důvodu kasačního opravného prostředku vytýká veřejný ochránce práv, podporovaný Parlamentem, Soudu, že provedl soudní přezkum legality šetření a rozhodnutí o uzavření případu, přestože podle ustanovení upravujících výkon pravomocí veřejného ochránce práv a jeho odpovědnost, byla kontrola svěřena Parlamentu.
40 Veřejný ochránce práv se v tomto ohledu opírá o článek 195 ES a čl. 3 odst. 7 a 8 rozhodnutí 94/262, podle nichž musí Parlamentu předkládat zvláštní zprávy a výroční zprávu o své činnosti. V podstatě uvádí, že tyto zprávy posuzuje a projednává Parlament. Uvádí, že šetření provedené u stížnosti F. Lambertse je zmíněno ve výroční zprávě za rok 1999, která byla Parlamentu předložena v dubnu 2000. Po jejím posouzení vypracoval Parlament svou vlastní zprávu, kterou přijal v červenci 2000. Tím, že posuzoval meritum věci, v níž F. Lamberts zpochybnil způsob, jakým veřejný ochránce práv vyřídil jeho stížnost, a závěry, ke kterým dospěl, provedl Soud, podle názoru veřejného ochránce práv chybně, přezkum legality jím vedeného šetření a jeho závěrů, který je nadbytečný ve vztahu ke kontrole, která podle Smlouvy o ES přísluší Parlamentu, a která již byl provedena.
41 Veřejný ochránce práv navíc tvrdí, že čl. 195 odst. 2 ES a článek 8 rozhodnutí 94/262 upravují zvláštní postup pro případ, že se dopustí závažného či závažných pochybení, která vedou k pochybnostem ohledně jeho způsobilosti splňovat podmínky nezbytné k výkonu jeho funkce. V takovém případě může být na návrh Parlamentu odvolán z funkce Soudním dvorem. Pokud se F. Lamberts domníval, že veřejný ochránce práv nesprávně projednal jeho stížnost, měl se podle něj obrátit na Parlament, a nikoli podat u Soudu žalobu na náhradu škody.
42 Veřejný ochránce práv a Parlament dodávají, že výklady, o něž se opíral Soud, když prohlásil žalobu na náhradu škody způsobenou veřejným ochráncem práv za přípustnou, mohou narušit institucionální rovnováhu, která byla v souvislosti s výkonem jeho funkcí vytvořena, a zpochybnit jeho nezávislost zakotvenou v čl. 195 odst. 3 ES.
Závěry Soudního dvora
43 Je třeba konstatovat, že se Soud nedopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že soudní přezkum činností veřejného ochránce práv není vyloučen z důvodu, že má ve vztahu k němu kontrolní pravomoc Parlament.
44 Povinnost uloženou veřejnému ochránci práv podávat zprávu Parlamentu totiž nelze chápat jako kontrolu tohoto orgánu nad řádným výkonem povinností veřejného ochránce práv při vyřizování stížností občanů.
45 Dále platí, že cílem řízení o odvolání veřejného ochránce práv z funkce z úřední povinnosti je celkové posouzení jeho činnosti, a nikoli kontrola toho, zda veřejný ochránce práv splnil při projednání stížnosti občana své povinnosti, ze strany Parlamentu.
46 V každém případě nejsou pravomoci Parlamentu, které vykonává ve vztahu k veřejnému ochránci práv, srovnatelné s výkonem soudního přezkumu.
47 Soudní přezkum činnosti veřejného ochránce práv tedy není nadbytečný ve vztahu ke kontrole prováděné Parlamentem.
48 Pokud jde o údajné riziko, že soudní přezkum činnosti veřejného ochránce práv zpochybňuje jeho nezávislost, netýká se určení odpovědnosti za škodu způsobenou činností veřejného ochránce práv osobní odpovědnosti veřejného ochránce práv, ale odpovědnosti Společenství. Není přitom zjevné, že možnost, že za určitých podmínek vznikne odpovědnost Společenství z důvodu jednání veřejného ochránce práv při výkonu jeho funkcí, které je v rozporu s právem Společenství, je způsobilá zpochybnit nezávislost veřejného ochránce práv.
49 Podle ustálené judikatury v oblasti odpovědnosti Společenství za škody způsobené jednotlivcům porušením práva Společenství, které je přičitatelné orgánu či instituci Společenství, platí, že právo na náhradu škody je přiznáno v případě, že jsou kumulativně splněny tři podmínky, a sice pokud je cílem porušené právní normy přiznání práv jednotlivcům, pokud je porušení dostatečně závažné a pokud existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti ze strany původce jednání a škodou způsobenou poškozeným osobám (viz rozsudek ze dne 10. července 2003, Komise v. Fresh Marine, C‑472/00 P, Recueil, s. I‑7541, bod 25 a citovaná judikatura). Co se týče druhé podmínky, je při určování toho, zda se jedná o dostatečně závažné porušení práva Společenství za takových okolností, jaké nastaly v projednávaném případě, rozhodujícím kritériem zjevné a závažné porušení mezí posuzovací pravomoci orgánu či instituce Společenství (výše uvedený rozsudek Komise v. Fresh Marine, bod 26).
50 K posouzení toho, zda došlo k dostatečně závažnému porušení práva Společenství, které může vést ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství z důvodu jednání veřejného ochránce práv, je nutno zohlednit zvláštnosti funkce posledně uvedeného. V této souvislosti je třeba uvést, že veřejný ochránce práv má pouze povinnost vynaložit veškeré úsilí a má široký prostor pro uvážení.
51 Na rozdíl od toho, co tvrdí veřejný ochránce práv a Parlament, nevylučuje tedy kontrola vykonávaná Parlamentem nad činností veřejného ochránce práv soudní přezkum, který je třeba vykonávat s ohledem na zvláštnosti funkce veřejného ochránce práv.
52 Soud tudíž neporušil ustanovení práva Společenství upravující výkon funkcí veřejného ochránce práv a kontrolu nad ním, když určil, že žaloba na náhradu škody, která je založena na mimosmluvní odpovědnosti Společenství z důvodu tvrzeného nesprávného vyřízení stížnosti veřejným ochráncem práv, je v zásadě přípustná. Soud proto poté, co uznal, že veřejný ochránce práv disponuje širokou posuzovací pravomocí, pokud jde o opodstatněnost stížností a způsobů, jakými je projednává, a nemá v této souvislosti povinnost dosáhnout výsledku, správně rozhodl, že i když přezkum soudu Společenství musí být v důsledku toho omezen, nelze vyloučit, že za zcela mimořádných okolností může občan prokázat, že se veřejný ochránce práv dopustil při výkonu svých funkcí dostatečné závažného porušení práva Společenství, které může způsobit dotyčnému občanovi škodu.
53 První část důvodu kasačního opravného prostředku tedy není opodstatněná.
K druhé části důvodu kasačního opravného prostředku
Popis a argumenty
54 Druhou částí svého důvodu kasačního opravného prostředku vytýká veřejný ochránce práv, podporovaný Parlamentem, Soudu, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když prohlásil za přípustnou žalobu na náhradu škody, kterou měla být ve skutečnosti zpochybněna legalita šetření a rozhodnutí o uzavření případu, ačkoli podle judikatury Soudu a Soudního dvora jsou opravné prostředky, upravené k tomuto účelu Smlouvou, vůči veřejnému ochránci práv nepřípustné.
55 Veřejný ochránce práv především uvedl, že jeho šetření a závěry, ke kterým dospěl, nemají žádný bezprostřední právní účinek na postavení občanů ani závazný právní účinek pro dotyčný orgán, přestože jsou nazývána „rozhodnutími“. V důsledku toho má za to, že i kdyby jeho šetření vykazovala formální vady a jeho závěry byly stiženy nesprávným právním posouzením, nemohla by tato šetření a tyto závěry v žádném případě vést ke škodě na straně stěžovatelů, kterým byla způsobena újma nesprávným úředním postupem přičitatelným orgánu Společenství, a nikoli veřejnému ochránci práv.
56 Veřejný ochránce práv Soudu dále vytýká, že v bodech 64 až 85 napadeného rozsudku provedl podrobnou analýzu jeho šetření a závěrů, jako by tak činil v rámci žaloby na neplatnost, čímž provedl skutečný přezkum legality celého postupu šetření a jeho závěrů.
57 Tímto soud podle něj nerespektoval rozdíl mezi žalobami na náhradu škody na jedné straně a žalobami na neplatnost a pro nečinnost na straně druhé a nezohlednil svou vlastní judikaturu ani judikaturu Soudního dvora, z níž vyplývá, že šetření a rozhodnutí veřejného ochránce práv nemohou být předmětem soudního přezkumu v rámci řízení o obou posledně uvedených žalobách.
58 Veřejný ochránce práv vytýká Soudu, že takový soudní přezkum přesto připustil pod pláštíkem projednání žaloby na náhradu škody, čímž umožnil podání velkého množství žalob na neplatnost či dokonce žalob pro nečinnost proti veřejnému ochránci práv pod pláštíkem projednávání údajných žalob na náhradu škody. Soud podle názoru veřejného ochránce práv nezohlednil, že F. Lamberts svojí žalobou na náhradu škodu podanou proti veřejnému ochránci práv ve skutečnosti obešel možnosti podání žalob na neplatnost a pro nečinnost.
Závěry Soudního dvora
59 Žaloba na náhradu škody je samostatným procesním prostředkem se svou vlastní funkci v rámci systému procesních prostředků závislým na podmínkách, za nichž jej lze použít, které jsou přizpůsobeny jeho zvláštnímu účelu (rozsudek ze dne 28. dubna 1971, Lütticke v. Komise, 4/69, Recueil, s. 325, bod 6, a usnesení ze dne 21. června 1993, Van Parijs a další v. Rada a Komise, C‑257/93, Recueil, s. I‑3335, bod 14). Zatímco žaloby na neplatnost a pro nečinnost směřují k nápravě protiprávnosti právně závazného aktu nebo toho, že takový akt nebyl přijat, předmětem žaloby na náhradu škody je odškodnění újmy vyplývající z protiprávního aktu nebo jednání přičitatelného jednomu z orgánů nebo institucí Společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 10. července 1985, CMC v. Komise, 118/83, Recueil, s. 2325, body 29 až 31; ze dne 27. března 1990, Grifoni v. Komise, C‑308/87, Recueil, s. I‑1203, a ze dne 15. září 1994, KYDEP v. Rada a Komise, C‑146/91, Recueil, s. I‑4199).
60 Jednou z podmínek nároku na náhradu škody, jak bylo připomenuto v bodě 49 tohoto rozsudku, je dostatečně závažné porušení právní normy přiznávající práva jednotlivcům. V oblasti mimosmluvní odpovědnosti Společenství je třeba k prokázání odpovědnosti určitého orgánu nebo instituce Společenství posoudit jednání, které je příčinou škody.
61 Kdyby soud Společenství nemohl ve skutečnosti posoudit legalitu jednání orgánu či instituce Společenství, bylo by řízení upravené v článku 235 ES zbaveno užitečného účinku.
62 V důsledku toho je třeba v rámci žaloby založené na mimosmluvní odpovědnosti Společenství, jejímž cílem je náhrada škody, která údajně vznikla tím, jak veřejný ochránce práv vyřídil stížnost, posoudit legalitu jednání veřejného ochránce práv při výkonu jeho funkcí.
63 Soud tedy k tomu, aby mohl rozhodnout, zda má vyhovět žalobě, která mu byla předložena, v bodech 64 až 85 napadeného rozsudku správně zkoumal, zda se veřejný ochránce práv dopustil dostatečně závažného porušení práva Společenství, jež mu vytýká F. Lamberts, a správně přezkoumal to, jak veřejný ochránce práv vyřídil jeho stížnost.
64 Závěrem je tedy třeba uvést, že se Soud nedopustil nesprávného právního posouzení, pokud jde o rozsah žaloby na náhradu škody, když určil, že žaloba podaná F. Lambertsem je přípustná.
65 Druhá část důvodu kasačního opravného prostředku je tedy neopodstatněná.
Ke třetí části důvodu kasačního opravného prostředku
Popis a argumenty
66 Třetí částí svého důvodu kasačního opravného prostředku vytýká veřejný ochránce práv, podporovaný Parlamentem, Soudu v podstatě to, že porušil právo Společenství, když prohlásil za přípustnou žalobu na náhradu škody, kterou proti němu podal F. Lamberts, ačkoli tato žaloba zněla na náhradu škody způsobené jednáním Komise. F. Lamberts, který nepodal v požadované lhůtě žalobu na zrušení rozhodnutí Komise, která byla v jeho věci přijata, se podle názoru veřejného ochránce práv ve skutečnosti pokusil pod pláštíkem žaloby na náhradu škody, podané proti veřejnému ochránci práv, obejít závazné lhůty, jejichž dodržení je vyžadováno pro podání žaloby na neplatnost za účelem zpochybnění legality uvedených rozhodnutí Komise k soudu Společenství.
Závěry Soudního dvora
67 Veřejného ochránce práv nelze v žádném případě činit odpovědným za jednání Komise. Žaloba, kterou je požadována náhrada škody způsobená jednáním orgánu či instituce Společenství, musí směřovat proti tomuto orgánu nebo této instituci.
68 Na podporu žaloby podané v prvním stupni u Soudu F. Lamberts tvrdil, že utrpěl škodu v důsledku pochybení a nedbalostí, jichž se dopustil veřejný ochránce práv při vyřizování jeho stížnosti. Svojí žalobou se tedy nedomáhá náhrady újmy způsobené jednáním Komise, které jej poškodilo.
69 Soud proto v bodě 51 napadeného rozsudku správně rozhodl, že F. Lamberts svou žalobou, kterou u něj podal, požaduje odškodnění za újmu, jež mu podle jeho názoru vznikla nedbalostí způsobenou veřejným ochráncem práv při výkonu funkcí, které mu byly svěřeny Smlouvou o ES.
70 Třetí část důvodu kasačního opravného prostředku není proto opodstatněná.
71 Za těchto podmínek musí být hlavní kasační opravný prostředek zamítnut.
Ke vzájemnému kasačnímu opravnému prostředku
72 Na podporu svého vzájemného kasačního opravného prostředku uplatňuje F. Lamberts dva důvody.
73 Veřejný ochránce práv a Parlament zastávají názor, že vzájemný kasační opravný prostředek musí být odmítnut jako nepřípustný.
K prvnímu důvodu
74 Svým prvním důvodem F. Lamberts vytýká Soudu, že porušil rozhodnutí č. 94/262 tím, že na straně veřejného ochránce práv neshledal žádné pochybení. Soud tak podle něj porušil čl. 2 odst. 5 tohoto rozhodnutí, jelikož nesankcionoval veřejného ochránce práv za to, že mu včas neporadil, aby podal žalobu u soudu Společenství, jakož i čl. 3 odst. 5 tohoto rozhodnutí, když jej nesankcionoval za to, že se nepokusil nalézt smírné řešení, které by jej uspokojilo, takže nesplnil poslání, pro které byl Parlamentem ustanoven.
K přípustnosti důvodu
75 Je třeba uvést, že pokud navrhovatel zpochybňuje výklad nebo použití práva Společenství Soudem, mohou se právní otázky zkoumané v prvním stupni stát znovu předmětem diskuse během řízení o kasačním opravném prostředku. Pokud by totiž navrhovatel nemohl svůj kasační opravný prostředek takto opřít o důvody a argumenty již dříve použité před Soudem, bylo by řízení o kasačním opravném prostředku částečně zbaveno svého smyslu (viz usnesení ze dne 11. listopadu 2003, Martinez v. Parlament, C‑488/01 P, dosud nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 39, a citovaná judikatura).
76 Z článku 225 ES, čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora a čl. 112 odst. 1 prvního pododstavce písm. c) jednacího řádu Soudního dvora nicméně vyplývá, že kasační opravný prostředek musí přesným způsobem uvádět kritizované části rozsudku, jehož zrušení se navrhovatel domáhá, jakož i právní argumenty, kterými je tento návrh konkrétně podpořen (viz výše uvedené usnesení Martinez v. Parlament, bod 40, a citovaná judikatura).
77 Kasační opravný prostředek tento požadavek nesplňuje, jestliže se omezuje, aniž by sám obsahoval argumentaci směřující specificky k identifikaci vady spočívající v nesprávném právním posouzení, jíž je stižen napadený rozsudek, na převzetí žalobních důvodů a argumentů, které již byly uplatněny před Soudem. Takový kasační opravný prostředek je totiž ve skutečnosti návrhem domáhajícím se pouhého nového přezkumu žaloby předložené Soudu, což nespadá do pravomoci Soudního dvora (rozsudek ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise, C‑352/98 P, Recueil, s. I‑5291, bod 35).
78 V projednávaném případě přitom F. Lamberts ve svém prvním důvodu konkrétně identifikoval nesprávné právní posouzení vytýkané Soudu a skutečně zkritizoval výklad práva Společenství, o který se Soud opíral. Tento důvod totiž zpochybňuje stanovisko Soudu, které zaujal k právní otázce, jež mu byla předložena v prvním stupni, a to otázce výkladu ustanovení práva Společenství, podle nichž může veřejný ochránce práv stěžovateli poradit, aby se obrátil na jiný orgán, a musí se podle možností pokusit o nalezení smírného řešení.
79 První důvod je tedy přípustný.
K opodstatněnosti důvodu
80 Je třeba konstatovat, že ustanovení upravující výkon funkcí veřejného ochránce práv, a konkrétně čl. 2 odst. 5 rozhodnutí č. 94/262, neukládají veřejnému ochránci práv žádnou povinnost informovat stěžovatele o jiných procesních prostředcích, kterých může využít, a lhůtách, které musí pro využití těchto procesních prostředků dodržet. A fortiori mu ani nepřísluší povinnost radit stěžovateli, aby využil určitého opravného prostředku.
81 Ačkoli v zájmu řádného plnění úkolů, které mu byly svěřeny Smlouvou, může případně veřejný ochránce práv informovat dotyčného občana o procesních prostředcích, s nimiž může nejúčinněji hájit své zájmy, nelze čl. 2 odst. 5 rozhodnutí č. 94/262 vykládat tak, že zakládá nárok stěžovatele na to, aby byl odkázán na Soud, u něhož může podat proti rozhodnutí orgánu, které je předmětem stížnosti, žalobu na neplatnost.
82 Pokud jde o hledání smírného řešení ve sporu mezi osobou, která předložila stížnost, a orgánem Společenství, má veřejný ochránce práv podle čl. 3 odst. 5 rozhodnutí č. 94/262 pouze povinnost spolupracovat s dotyčným orgánem za účelem hledání řešení, jímž by se dal nesprávný úřední postup napravit a stížnost se uspokojivě vyřídila. V této souvislosti disponuje velmi širokým prostorem pro uvážení. Především musí posoudit, zda je hledání řešení, které je uspokojivé pro stěžovatele, myslitelné, jelikož existují situace, jak vyplývá z čl. 6 odst. 3 prováděcích ustanovení, v nichž není nalezení takového řešení možné, a ve kterých veřejný ochránce práv věc uzavře odůvodněným rozhodnutím. Veřejnému ochránci práv nelze každopádně vytýkat, že nesplnil řádně svou povinnost jen proto, že dospěl k závěru, že nebylo možné nalézt smírné řešení uspokojivé pro stěžovatele. Soud se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, a to ani při výkladu ustanovení práva Společenství, podle nichž se veřejný ochránce práv pokusí podle možností hledat smírné řešení, ani ve svém závěru uvedeném v bodě 85 svého rozsudku, že veřejný ochránce práv může, aniž se dopouští profesního pochybení, dospět ve svém rozhodnutí o ukončení určitého šetření k závěru, že uspokojivé smírné řešení není možné.
83 První důvod uplatněný F. Lambertsem musí být tedy zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému důvodu
84 Svým druhým důvodem vytýká F. Lamberts Soudu, že se dopustil dvou významných nesprávných právních posouzení.
85 V první řadě tvrdí, že se Soud dopustil nesprávného posouzení skutkového stavu, když v bodě 82 napadeného rozsudku uvedl, že „jak ze stanoviska Komise ke stížnosti žalobce, tak z dopisu člena Komise příslušného pro personální záležitosti ze dne 15. prosince 1999 vyplývá, že Komise odmítla žalobci umožnit zúčastnit se podruhé ústní zkoušky, anebo hledat jiné řešení“, ačkoli F. Lamberts nikdy nepožadoval, aby se mohl ústní zkoušky zúčastnit podruhé.
86 V tomto ohledu je třeba jednak uvést, že Soud v bodě 81 napadeného rozsudku připomněl, že existují situace, v nichž není nalezení smírného řešení veřejným ochráncem práv možné, a měl v bodě 82 za to, že tomu tak je v projednávaném případě, protože Komise odmítla umožnit F. Lambertsovi, aby se podruhé zúčastnil ústní zkoušky, nebo hledat jiné alternativní řešení.
87 Dále je třeba uvést, že argumenty F. Lambertse namířené proti bodu 82 napadeného rozsudku nesměřují k prokázání toho, v jakém ohledu se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když ověřoval, zda bylo v projednávaném případě možné nalézt smírné řešení.
88 Prvně uvedený argument F. Lambertse musí být tedy z důvodů připomenutých v bodě 76 tohoto rozsudku zamítnut jako nepřípustný.
89 Zadruhé Soud se podle F. Lambertse dopustil nesprávného posouzení tím, že vycházel ze zjevně chybného odůvodnění, když v bodě 84 napadeného rozsudku tvrdil, že „žalobce uvedl příklady různých alternativních řešení, která podle jeho názoru musela a mohla být vzata v úvahu, až v rámci řízení před Soudem“, i když je z dokladů ve spisu, a zejména z přílohy 26, v níž žalobce odkazuje na koncept „zvláštního poradce“, zjevné, že F. Lamberts taková řešení uvedl během prošetřování stížnosti a předtím, než veřejný ochránce práv přijal své rozhodnutí, aniž je však tento zohlednil.
90 Je třeba konstatovat, že tuto kritiku bodu 84 napadeného rozsudku, v rozsahu v němž odkazuje na veškeré doklady ve spisu, je nutno považovat za kritiku hodnocení důkazů Soudem, jež nelze podrobit přezkumu ze strany Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku, jelikož tento přezkum je v souladu s článkem 225 ES a článkem 58 statutu Soudního dvora omezen na právní otázky.
91 Za předpokladu, že by odkaz na přílohu 26 dokladů předložených F. Lambertsem Soudu mohl být považován za důvod vycházející ze zkreslení tohoto dokumentu, je třeba konstatovat, že tato příloha sestává z korespondence mezi F. Lambertsem a sekretariátem veřejného ochránce práv, a především z dopisu ze dne 12. března 1999, v němž se odkazuje na pojem „zvláštní poradce“. V tomto dopise naráží F. Lamberts na praxi začleňování zaměstnanců bez předchozího výběrového řízení, která je v rozporu s pravidly upravujícími přístup k veřejné službě Společenství, jaká upravuje služební řád zaměstnanců Evropských společenství, jež byla zavedena při začleňování zaměstnanců schengenského sekretariátu do generálního sekretariátu Rady Evropské unie, a žádá orgán Komise oprávněný ke jmenování, aby v jeho věci prokázal flexibilitu.
92 Z výše zmíněných podkladů nelze vyvodit, že F. Lamberts ve stadiu, které předcházelo řízení u Soudu, navrhl konkrétní řešení, která by bylo možné upřednostnit před novým pozváním k účasti na ústní zkoušce. Soud krom toho postupoval správně, když nezohlednil jako alternativní myslitelné řešení návrh na prokázání flexibility vůči F. Lambertsovi.
93 Soud tedy nezkreslil důkazy, které mu byly předloženy, když měl v bodě 84 napadeného rozsudku za to, že F. Lamberts nenavrhl před podáním své žaloby žádná alternativní řešení, takže veřejný ochránce práv nemohl před podáním uvedené žaloby k těmto návrhům zaujmout konkrétní stanovisko.
94 Vzhledem k výše uvedenému se vzájemný opravný prostředek v plném rozsahu zamítá.
K nákladům řízení
95 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. V souladu s odst. 3 téhož článku může Soudní dvůr nicméně rozdělit náklady nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch nebo pokud jsou k tomu dány výjimečné důvody. Jelikož oba účastníci řízení částečně neměli ve věci úspěch, je namístě rozhodnout, že ponesou vlastní náklady řízení. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu nese Parlament, který vstoupil do řízení jako vedlejší účastník, vlastní náklady.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR (plénum),
rozhodl takto:
1) Hlavní kasační opravný prostředek a vzájemný kasační opravný prostředek se zamítají.
2) Každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Rosas
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. března 2004.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda
R. Grass
V. Skouris
* Jednací jazyk: francouzština.
Top