Arrêt de la Cour
Věc C-424/02
Komise Evropských Společenství
v.
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 75/439/EHS – Nakládání s odpadními oleji – Upřednostnění zpracování odpadních olejů regenerací”
Shrnutí rozsudku
Sbližování právních předpisů – Nakládání s odpadními oleji – Směrnice 75/439 – Povinnost členských států upřednostnit zpracovávání odpadních olejů regenerací – Omezení – Technická, hospodářská nebo organizační omezení – Pojem
(Směrnice Rady 75/439, čl. 3 odst. 1)
Z čl. 3 odst. 1 směrnice 75/439 o nakládání s odpadními oleji, ve znění směrnice 87/101, vyplývá, že odkaz na „technická, hospodářská a organizační omezení“ uvedená v tomto článku je součástí ustanovení, které vyjadřuje povinnost souhrnně uloženou členským státům, přičemž zákonodárce Společenství tímto neměl v úmyslu stanovit omezené výjimky z obecně použitelného pravidla, ale vymezit působnost a obsah pozitivní povinnosti zajistit upřednostnění zpracovávání odpadních olejů regenerací.
Z toho vyplývá, že definice těchto omezení nemůže být ponechána na výlučném posouzení členských států. Kromě toho, že výlučná interpretace členskými státy by byla v rozporu se zásadou jednotného výkladu a použití práva Společenství, učinila by totiž ze slučitelnosti zpracování regenerací s technickými, hospodářskými a organizačními omezeními podmínku, jejíž naplnění by zcela záviselo na účelovém posouzení dotyčného členského státu.
Článek 3 odst. 1 směrnice 75/439 týkající se „technických, hospodářských a organizačních omezení“ musí být chápán jako vyjádření zásady proporcionality, což znamená, že členské státy jsou povinny přijmout opatření vhodná a přiměřená k cíli přednostního zpracování odpadních olejů regenerací, v tom smyslu, že omezením této pozitivní povinnosti je existence uvedených omezení. Pokud by se totiž vycházelo z toho, že technická, hospodářská a organizační situace v členském státě nutně zakládá omezení, která jsou překážkou pro přijetí opatření stanovených v uvedeném ustanovení, pak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku, protože povinnost uložená členským státům by byla omezena zachováním status quo s tím výsledkem, že by nebyla uložena skutečná povinnost přijmout nezbytná opatření ve prospěch zpracování odpadních olejů regenerací.
(viz body 20–23)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
15. července 2004(1)
Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 75/439/EHS – Nakládání s odpadními oleji – Upřednostnění zpracování odpadních olejů regenerací
Ve věci C-424/02,
Komise Evropských společenství, zastoupená X. Lewisem a M. Konstantinidisem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Spojenému království Velké Británie a Severního Irska, zastoupenému M. Bethellem, jako zmocněncem, ve spolupráci s M. Demetriou, barrister, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovanému,
jejímž předmětem je určení, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska tím, že nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji (Úř. věst. 1987, L 194, s. 23), ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986 (Úř. věst. L 42, s. 43), která členským státům ukládá, aby přijaly opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, nebo každopádně tím, že tyto předpisy Komisi nesdělilo, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),,
ve složení P. Jann, předseda senátu, A. Rosas a S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (zpravodaj) a K. Lenaerts, soudci,
generální advokátka: C. Stix-Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
po vyslechnutí řečí účastníků řízení na jednání konaném dne 1. dubna 2004,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 15. července 2004,
vydává tento
Rozsudek
1 Návrhem doručeným kanceláři Soudu dne 22. listopadu 2002 Komise Evropských společenství podala žalobu podle článku 226 ES, kterou se domáhá, aby bylo určeno, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska tím, že nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji (Úř. věst. L 194, s. 23), ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986 (Úř. věst. 1987, L 42, s. 43) (dále jen „směrnice“), která členským státům ukládá, aby přijaly opatření nezbytná pro přednostní zpracování odpadních olejů regenerací, nebo každopádně tím, že tyto předpisy Komisi nesdělilo, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice.
Právní rámec
2 Článek 3 směrnice stanoví:
„1. Pokud to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, přijmou členské státy opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací.
2. Pokud se odpadní oleje neregenerují z důvodu omezení uvedených v odstavci 1, přijmou členské státy nezbytná opatření, aby zajistily, že se spalování odpadních olejů provádí za podmínek přijatelných pro životní prostředí v souladu s ustanoveními této směrnice, pokud je toto spalování technicky, hospodářsky a organizačně proveditelné.
3. Pokud se odpadní oleje ani neregenerují, ani nespalují, a to z důvodu omezení uvedených v odstavcích 1 a 2, přijmou členské státy opatření nezbytná k tomu, aby zajistily bezpečný rozklad nebo řízené skladování či ukládání odpadních olejů.“
3 Podle článku 2 směrnice 87/101 měly členské státy přijmout opatření nezbytná pro dosažení souladu s povinnostmi zde uvedenými do 1. ledna 1990.
Postup před zahájením soudního řízení
4 Majíc za to, že čl. 3 odst. 1 směrnice nebyl proveden do vnitrostátního práva v předepsané lhůtě, zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti vůči Spojenému království. Poté, co tento členský stát vyzvala, aby předložil své vyjádření, mu Komise zaslala dne 21. prosince 2001 odůvodněné stanovisko.
5 V odpovědi na toto odůvodněné stanovisko orgány Spojeného království potvrdily dopisem ze dne 20. února 2002 svou vůli dosáhnout plného souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice. V druhém dopise ze dne 15. května 2002 tyto orgány poukázaly na překážky regeneraci odpadních olejů, a sice důležitost trhu s odpadními oleji využitými jako palivo a malou poptávku po regenerovaných základních olejích.
6 Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat tuto žalobu.
K žalobě
Tvrzení účastníků řízení
7 Komise uplatňuje, že Spojené království uznává, že ještě musí přijmout opatření pro provedení čl. 3 odst. 1 směrnice a dbát na to, aby byly odpadní oleje přednostně zpracovávány regenerací.
8 Komise má za to, že pouhý závazek přijmout účinná opatření směřující k přednostní regeneraci odpadních olejů v rámci různých možností a s ohledem na překážky regeneraci, nemůže sám o sobě představovat opatření, která směřují k prosazování regenerace ve smyslu čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice.
9 Komise připomíná, že pouhý průzkum těchto různých možností a identifikace překážek nezakládají opatření vyžadovaná směrnicí. Jedná se pouze o předpoklady nezbytné k určení použitelnosti tohoto ustanovení v případě přikročení k regeneraci.
10 Komise shledává, že nebylo přijato žádné konkrétní opatření směřující k upřednostnění zpracování odpadních olejů. Spojené království se ve skutečnosti spokojilo s průzkumem toho, jaká opatření by mohla být přijata k dosažení tohoto cíle v budoucnu. Ačkoliv identifikovalo finanční omezení jako překážku pro prosazování zpracování odpadních olejů, nevyužilo možnosti nabízené v článcích 13 a 14 směrnice poskytnout náhrady jako kompenzace nákladů při zpracování olejů. Navíc platné daňové osvobození v tomto odvětví fakticky upřednostňuje spalování, což je v rozporu s cílem směrnice.
11 Vláda Spojeného království má za to, že neporušila své povinnosti vyplývající z čl. 3 odst. 1 směrnice. Tvrdí, že identifikovala a prozkoumala řadu překážek pro prosazování regenerace odpadních olejů. S přihlédnutím k těmto překážkám zkoumá, jaká opatření by mohla být nejvhodnější pro upřednostnění regenerace odpadních olejů.
12 Vláda Spojeného království tvrdí, že čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice neukládá členským státům absolutní povinnost přijmout opatření k upřednostnění regenerace odpadních olejů. Povinnost přijmout tato opatření se použije pouze „pokud je to technicky, hospodářsky a organizačně proveditelné“. Dosah povinnosti zmíněné v čl. 3 odst. 1 směrnice se tudíž mění v závislosti na podmínkách v každém členském státě. Podle této vlády opatření přijatá k hledání řešení směřujících ke zvýšení regenerace odpadních olejů jsou konkrétními a vhodnými opatřeními určenými k upřednostnění tohoto typu zpracování.
13 Vláda Spojeného království upřesňuje, že čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice rovněž ukazuje omezený dosah povinnosti uvedené v odstavci 1 stejného článku. Tato ustanovení ukládají členským státům jiné povinnosti, pokud jim určitá omezení neumožňují upřednostnit regeneraci odpadních olejů.
14 Vláda Spojeného království uvádí, že příslušné orgány shledaly, že v upřednostnění regenerace odpadních olejů jim bránila řada překážek. Hlavní zjištěná omezení byla hospodářské povahy, a sice důležitost trhu s odpadními oleji použitými jako palivo a okolnost, že trh s regenerovanými základními oleji je značně úzký, jakož i provozní výdaje a náklady na dopravu a problémy při uvádění tohoto výrobku na trh.
15 Vláda Spojeného království rovněž zdůrazňuje, že vnitrostátní orgány prozkoumaly různá opatření směřující ke zvýšení zpracování odpadních olejů regenerací. Zejména prováděly výzkum za účelem vymezení zadávacích podmínek pro závod na regeneraci odpadních olejů ve Spojeném království, zjištění alternativních cest odbytu regenerovaných výrobků a zjištění nejlepších způsobů pro uvedení regenerovaných olejů na trh.
16 Vláda Spojeného království tedy soudí, že je s to uplatnit strukturovaný plán k prosazování regenerace odpadních olejů. Takový akční program by představoval soubor vhodných a přiměřených opatření určených ke splnění povinností stanovených v čl. 3 odst. 1 směrnice.
Závěry Soudního dvora
17 Je třeba připomenout, že jak Soudní dvůr rozhodl ve svém rozsudku ze dne 9. září 1999 (Komise v. Německo, C-102/97, Recueil, s. I-5051, bod 35), jedním z hlavních cílů směrnice bylo upřednostnit zpracování odpadních olejů regenerací. Tento cíl, vyjádřený ve druhém bodu odůvodnění této směrnice, je odůvodněn skutečností, že regenerace je nejracionálnějším způsobem zhodnocení odpadních olejů vzhledem k úsporám energie, kterých regenerace umožňuje dosáhnout.
18 V bodě 36 tohoto rozsudku Soudní dvůr také konstatoval, že existence technických, hospodářských a organizačních omezení v členském státě, která brání upřednostnění zpracování regenerací, s sebou nese podpůrnou povinnost stanovenou v čl. 3 odst. 2 směrnice přijmout nezbytná opatření, aby bylo zajištěno, že spalování odpadních olejů je prováděno za podmínek přijatelných pro životní prostředí v souladu s ustanoveními uvedené směrnice. Tato povinnost sama o sobě podléhá podmínce, že „toto spalování je technicky, hospodářsky a organizačně proveditelné“, jak je stanoveno na konci čl. 3 odst. 2 směrnice.
19 Pokud se odpadní oleje ani neregenerují, ani nespalují, a to z důvodu omezení uvedených v čl. 3 odstavcích 1 a 2 směrnice, členské státy mají ještě podpůrnější povinnost vyjádřenou v odstavci 3 stejného článku, přijmout opatření nezbytná k tomu, aby zajistily bezpečný rozklad nebo řízené skladování či ukládání odpadních olejů (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 37).
20 Co se týče upřednostňované metody, tedy zpracování odpadních olejů regenerací, je třeba podotknout, že jak Soudní dvůr zdůraznil v bodech 38 a 39 výše uvedeného rozsudku Komise v. Německo, odkaz na „technická, hospodářská a organizační omezení“ uvedený v čl. 3 odst. 1 směrnice je součástí ustanovení, které vyjadřuje povinnost souhrnně uloženou členským státům, přičemž zákonodárce Společenství tímto neměl v úmyslu stanovit omezené výjimky z obecně použitelného pravidla, ale vymezit působnost a obsah pozitivní povinnosti zajistit upřednostnění zpracovávání odpadních olejů regenerací.
21 Z toho vyplývá, jak Soudní dvůr také shledal, že definice těchto omezení nemůže být ponechána na výlučném posouzení členských států. Kromě toho, že výlučná interpretace členskými státy by byla v rozporu se zásadou jednotného výkladu a použití práva Společenství, učinila by totiž ze slučitelnosti zpracování regenerací s hospodářskými, hospodářskými a organizačními omezeními podmínku, jejíž naplnění by zcela záviselo na účelovém posouzení dotyčného členského státu (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 40).
22 Co se týče tvrzení předloženého vládou Spojeného království, podle kterého se dosah povinnosti obsažené v čl. 3 odst. 1 směrnice mění v závislosti na okolnostech v každém členském státě a na nepříznivých podmínkách převládajících v členském státě, které mohou představovat taková omezení, že není dána žádná povinnost přednostního zpracování odpadních olejů regenerací, je třeba zdůraznit, jak Soud shledal v bodě 43 výše uvedeného rozsudku Komise v. Německo, že pokud by se vycházelo z toho, že technická, hospodářská a organizační situace v členském státě nutně zakládá omezení, která jsou překážkou pro přijetí opatření stanovených v čl. 3 odst. 1 směrnice, pak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku, protože povinnost uložená členským státům by byla omezena zachováním status quo s tím výsledkem, že by nebyla uložena skutečná povinnost přijmout nezbytná opatření ve prospěch zpracování odpadních olejů regenerací.
23 Krom toho je jako odpověď na tvrzení vlády Spojeného království, podle kterého odkaz na „technická, hospodářská a organizační omezení“ znamená, že zákonodárce Společenství uznává, že členské státy mají jistý prostor k posouzení, namístě shledat, že toto ustanovení týkající se omezení musí být chápáno jako vyjádření zásady proporcionality, což znamená, že členské státy jsou povinny přijmout opatření vhodná a přiměřená k cíli přednostního zpracování odpadních olejů regenerací, v tom smyslu, že omezením této pozitivní povinnosti je existence technických, hospodářských a organizačních omezení uvedených v čl. 3 odst. 1 směrnice (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 42).
24 Soudní dvůr také rozhodl, že mu nepřísluší určovat opatření, která členský stát měl přijmout k provedení čl. 3 odst. 1 směrnice, ale že oproti tomu má v rámci ověření existence omezení ve smyslu tohoto ustanovení povinnost prozkoumat, zda bylo možné přijmout opatření směřující k přednostnímu zpracování odpadních olejů regenerací a splňující kritéria proveditelnosti z technického, hospodářského a organizačního hlediska (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 48).
25 I když je tedy přijatelné, aby členské státy nejprve provedly studie a vyhotovily zprávy za účelem vymezení způsobů nakládání s odpadními oleji, je však třeba, aby po těchto přípravných krocích následovala konkrétní opatření směřující k upřednostnění regenerace za účelem dosažení souladu s povinností předepsanou v čl. 3 odst. 1 směrnice.
26 V projednávaném případě je nutno konstatovat, že Spojené království nepřijalo opatření směřující k přednostnímu zpracování odpadních olejů a že se omezilo na identifikaci omezení, na prostudování trhu a na prozkoumání možných opatření, která by mohla být přijata.
27 Je namístě dodat, že členské státy měly splnit povinnosti vyplývající z čl. 3 odst. 1 směrnice k 1. lednu 1990. Navíc článek 3 směrnice 75/439 v původním znění z roku 1975 již stanovil, že členské státy mají přijmout opatření nezbytná pro zajištění toho, aby nakládání s odpadními oleji bylo pokud možno prováděno recyklací (regenerací nebo spalováním kromě spalování za účelem rozkladu). Tato opatření měla být přijata od roku 1977.
28 Je rovněž nesporné, že po dlouhou dobu, tedy od lhůty k provedení (1. leden 1990) do uplynutí dvouměsíční lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 20. prosince 2001, nepodniklo Spojené království žádné kroky směřující k zahájení procesu s cílem přijmout nezbytná opatření k použití regenerace jako přednostního zpracování odpadních olejů v souladu s požadavky v čl. 3 odst. 1 směrnice.
29 Co se týče argumentace Spojeného království směřující k prokázání překážek hospodářské povahy zejména z důvodu struktury trhu odpadních olejů, je třeba konstatovat, že plán nakládání s odpady k řešení této situace byl přijat až v roce 2002.
30 S ohledem na povinnosti, které členským státům v dotčené oblasti připadají, je nutné podotknout, že toto opatření nepředstavuje plnění povinnosti stanovené v čl. 3 odst. 1 směrnice.
31 Každopádně je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury se nesplnění povinnosti posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku (viz zejména rozsudky ze dne 15. března 2001, Komise v. Francie, C-147/00, Recueil, s. I-2387, bod 26; ze dne 4. července 2002, Komise v. Řecko, C-173/01, Recueil, s. I-6129, bod 7, a z 10. dubna 2003, Komise v. Francie, C-114/02, Recueil, s. I-3783, bod 9).
32 Za těchto podmínek je namístě rozhodnout, že Spojené království tím, že nepřijalo na základě čl. 3 odst. 1 směrnice opatření nezbytná pro upřednostnění zpracovávání odpadních olejů regenerací, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice.
K nákladům řízení
33 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Spojené království bylo ve sporu neúspěšné, je namístě mu uložit náhradu nákladů řízení v souladu s návrhy Komise.
SOUDNÍ DVŮR (první senát)
rozhodl takto:
1) Spojené království Velké Británie a Severního Irska tím, že nepřijalo na základě čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji, ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986, opatření nezbytná pro upřednostnění zpracovávání odpadních olejů regenerací, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice.
2) Spojenému království Velké Británie a Severního Irska se ukládá náhrada nákladů řízení.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. července 2004.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda prvního senátu
R. Grass
P. Jann
1 – Jednací jazyk: angličtina. Top
Full & Egal Universal Law Academy