Věc C-189/03
Komise Evropských společenství
v.
Nizozemské království
„Nesplnění povinnosti státem – Volný pohyb služeb – Omezení – Soukromé podniky poskytující bezpečnostní služby“
Shrnutí rozsudku
Volný pohyb služeb – Omezení – Podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby se sídlem v jiném členském státě – Povinnost získat povolení pro podniky a jejich vedoucí pracovníky a průkaz totožnosti pro jejich zaměstnance – Nezohlednění povinností uložených v členském státě sídla – Nepřípustnost – Odůvodnění – Nedostatek
(Článek 49 ES)
Nesplní povinnost, která pro něj vyplývá z článku 49 ES, členský stát, který přijme ustanovení:
— která vyžadují, aby soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby, které chtějí poskytovat služby na vnitrostátním území, jakož i jejich vedoucí pracovníci získali povolení, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou zahraničním poskytovatelům služeb již uloženy v členském státě sídla, a
— která vyžadují, aby zaměstnanci těchto podniků dočasně vyslaní ze státu sídla do dotčeného členského státu, získali průkaz totožnosti vydávaný vnitrostátními orgány, nejsou-li při dotčeném požadavku zohledněny kontroly, které jsou přeshraničním poskytovatelům služeb již uloženy v jejich členském státě původu.
Takové požadavky představují totiž omezení volného pohybu služeb jdoucí nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle a nemohou být tedy odůvodněny důvody obecného zájmu.
(viz body 18, 20, 30, 33 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
7. října 2004 (*)
„Nesplnění povinnosti státem – Volný pohyb služeb – Omezení – Soukromé podniky poskytující bezpečnostní služby“
Ve věci C-189/03,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES,
podaná dne 5. května 2003,
Komise Evropských společenství, zastoupená M. Patakia a W. Wilsem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Nizozemskému království, zastoupenému H. G. Sevenster, C. Wissels a N. A. J. Belem, jako zmocněnci,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann (zpravodaj), předseda senátu, A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta a K. Lenaerts, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: M.‑F. Contet, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. května 2004,
s ohledem na vyjádření předložená účastníky řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 22. června 2004,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Nizozemské království tím, že přijalo v rámci zákona o soukromých podnicích poskytujících bezpečnostní a detektivní služby ustanovení:
– která vyžadují, aby každý podnik, který chce poskytovat služby na nizozemském území získal povolení, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou zahraničnímu poskytovateli služeb již uloženy v členském státě sídla, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení,
– která vyžadují, aby vedoucí pracovníci těchto podniků poskytujících bezpečnostní služby získali povolení, které je rovněž předmětem poplatků,
– která vyžadují, aby zaměstnanci těchto podniků, kteří jsou dočasně vysláni z členského státu sídla do Nizozemska, získali průkaz totožnosti vydávaný nizozemskými orgány,
– která vyžadují, aby zaměstnanci získali diplom vydávaný nizozemskou institucí, a která ukládají montérům poplašných zařízení požadavky na odbornou kvalifikaci, aniž by zohledňovala kvalifikaci získanou v jiném členském státě,
nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článku 49 ES, jakož i ze směrnice Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (Úř. věst. L 19, s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337) a ze směrnice Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48/EHS (Úř. věst. L 209, s. 25; Zvl. vyd. 05/02, s. 47).
Právní rámec
2 Činnost soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby je v Nizozemsku upravena Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (zákonem o soukromých podnicích poskytujících bezpečnostní a detektivní služby) ze dne 24. října 1997 (Staatsblad 1997, s. 500, dále jen „zákon z roku 1997“), Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (prováděcím nařízením týkajícím se soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby) ze dne 3. března 1999 (Stcrt. 1999, s. 60, dále jen „nařízení ze dne 3. března 1999“) a Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (správním oběžníkem týkajícím se soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby) ze dne 16. března 1999 (Stcrt. 1999, s. 60).
3 Podle čl. 2 odst. 1 zákona z roku 1997 je výkon soukromé bezpečnostní a detektivní činnosti zakázán, pokud není povolen příslušným ministrem. Odstavec 2 tohoto článku mimoto stanoví:
„Náš ministr může udělit výjimku z tohoto zákazu podnikům poskytujícím bezpečnostní a detektivní služby, jestliže povaha činností nevyžaduje použití pravidel stanovených články 6 až 10 nebo na jejich základě. Tato výjimka může být spojena s podmínkami.“
4 Podle čl. 7 odst. 1 tohoto zákona přijetí vedoucích pracovníků soukromými podniky poskytujícími bezpečnostní služby vyžaduje rovněž povolení příslušného ministra.
5 Článek 9 odst. 8 výše uvedeného zákona ukládá soukromým podnikům poskytujícím bezpečnostní a detektivní služby dbát na to, aby při výkonu odpovídajících činností nosili jejich zaměstnanci průkaz totožnosti (legitimatiebewijs) vydaný podle vzoru stanoveného příslušným ministrem. Tento průkaz osvědčuje, jak to vyplývá z ustanovení čl. 7 odst. 2 zákona z roku 1997 ve spojení s čl. 13 odst. 2 nařízení ze dne 3. března 1999, že podnik získal správní povolení nezbytné k zaměstnávání držitele průkazu.
6 Konečně, v souladu s článkem 8 tohoto zákona stanoví příslušný ministr pro některé kategorie rovněž požadavky na kvalifikaci zaměstnanců soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby. Tyto podniky mohou pověřit výkonem svých úkolů pouze osoby, které mají relevantní kvalifikaci. Odstavec 2 tohoto článku stanoví:
„Náš ministr může udělit z tohoto ustanovení výjimku.“
7 Ustanovení článku 8 zákona z roku 1997 jsou zvláště upřesněna články 5 a 11 nařízení ze dne 3. března 1999. Podle tohoto čl. 5 odst. 1 mohou pověřit soukromé podniky poskytující bezpečnostní služby těmito službami pouze držitele zvláštního diplomu, diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker, vydaného dvěma nizozemskými institucemi, Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties a Stichting Ecabo. Odstavec 5 téhož článku uznává některé další diplomy za rovnocenné výše uvedenému diplomu, přičemž tyto diplomy jsou rovněž všechny vydávány nizozemskými institucemi.
8 Výše uvedené nařízení mimoto stanoví ve svém čl. 11 odst. 1, že soukromé podniky poskytující bezpečnostní služby mohou svěřit montáž a údržbu poplašných zařízení pouze osobám, které jsou držiteli diplomu uznaného příslušným ministrem. Odstavec 2 tohoto článku uvádí celkem čtyři diplomy takto uznané, přičemž všechny jsou vydávány nizozemskými institucemi.
Postup před zahájením soudního řízení
9 Komise zahájila řízení pro nesplnění povinnosti, neboť měla za to, že požadavky vyplývající z předmětných vnitrostátních předpisů jsou v rozporu s článkem 49 ES a směrnicemi 89/48 a 92/51.
10 Poté, co Komise dopisem vyzvala Nizozemské království k podání jeho vyjádření, vydala dne 11. prosince 2001 odůvodněné stanovisko, kterým vyzvala tento členský stát k přijetí opatření nezbytných k dosažení souladu s tímto stanoviskem ve lhůtě dvou měsíců od jeho oznámení. Vzhledem k tomu, že nizozemská vláda tomuto odůvodněnému stanovisku nevyhověla, podala Komise tuto žalobu.
K žalobě
11 Na podporu své žaloby Komise uplatňovala původně čtyři žalobní důvody týkající se podmínek vyžadovaných Nizozemským královstvím pro poskytování soukromých bezpečnostních služeb v tomto členském státě.
12 Tyto žalobní důvody vycházely z:
– neslučitelnosti podmínky vyžadující, aby soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby se sídlem v jiném členském státě získaly předem za poplatek povolení nizozemských orgánů, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou těmto podnikům již uloženy v jejich státě původu, s článkem 49 ES;
– neslučitelnosti podmínky vyžadující podobné povolení pro vedoucí pracovníky těchto podniků s článkem 49 ES;
– neslučitelnosti podmínky vyžadující, aby zaměstnanci těchto podniků získali za poplatek nizozemskými orgány vydaný průkaz totožnosti („legitimatiebewijs“), aniž by zohledňovala, že dotyčné osoby musí být v každém případě držiteli občanského průkazu nebo cestovního pasu vydaných členským státem, ze kterého pocházejí, s článkem 49 ES;
– neslučitelnosti podmínky vyžadující, aby zaměstnanci těchto podniků získali diplom vydávaný nizozemskou institucí a aby montéři poplašných zařízení měli zvláštní kvalifikaci, aniž by zohledňovala kvalifikaci, kterou již získali ve svém státě původu, s článkem 49 ES a směrnicemi 89/48 a 92/51.
13 Na jednání Komise prohlásila, že bere zpět čtvrtý žalobní důvod své žaloby a že nadále trvá na prvních třech žalobních důvodech. Tvrzené nesplnění povinnosti musí tedy být přezkoumáno výlučně s ohledem na článek 49 ES.
K prvnímu a druhému žalobnímu důvodu
Argumenty účastníků řízení
14 Komise tvrdí, že ačkoli ochrana příjemců služeb může případně odůvodňovat některá omezení volného pohybu služeb v tomto odvětví, povinnost uložená jednak předmětným podnikům, které mají sídlo v jiném členském státě a chtějí poskytovat služby v Nizozemsku, a jednak jejich vedoucím pracovníkům, aby předem získali povolení, nicméně nepředstavuje vhodné opatření. Dotčená vnitrostátní právní úprava zvláště nezohledňuje povinnosti, které jsou zahraničním poskytovatelům služeb uloženy již v členském státě, kde mají sídlo (viz rozsudek ze dne 9. března 2000, Komise v. Belgie, C‑355/98, Recueil, s. I‑1221), a je příčinou neodůvodněných dodatečných výdajů (viz rozsudek ze dne 9. srpna 1994, Vander Elst, C‑43/93, Recueil, s. I‑3803).
15 Nizozemská vláda zpochybňuje nesplnění povinnosti v těchto bodech. I když připouští, že podmínky a požadavky, kterých se Komise dovolává, mohou být omezením volného pohybu služeb, uplatňuje, že jsou odůvodněny obecným zájmem a zvláště nutností chránit příjemce předmětných služeb a občany před případnými zneužitími, kterých by se mohly dopustit soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby. Tato opatření jsou odpovídajícími a přiměřenými prostředky pro ochranu těchto osob před protiprávními a nečestnými praktikami. V této souvislosti je zvláště důležité přezkoumat záměry a dřívější působení vedoucích pracovníků těchto podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby, bez čehož by přezkum důvěryhodnosti samotných podniků měl jen malou hodnotu. Krom toho, náklady spojené s vydáním různých povolení a osvědčení nejsou nadměrné.
16 I když je pravda, že nizozemská právní úprava neobsahuje žádné zvláštní ustanovení výslovně zmiňující, jakým způsobem je třeba zohlednit kvalifikaci, kterou soukromý podnik poskytující bezpečnostní služby nebo jeho vedoucí pracovníci získali v členském státě, kde jsou usazeni, umožňuje nicméně v rámci žádosti o ministerské povolení tak, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 2 zákona z roku 1997, tuto kvalifikaci zohlednit. Při neexistenci harmonizace povinností, uložených dotčenému podniku, na úrovni Společenství je v praxi velice složité stanovit, v jaké míře jsou různé povinnosti ukládané různými členskými státy rovnocenné požadavkům vyplývajícím z nizozemské právní úpravy.
Závěry Soudního dvora
17 Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, podle které poskytování služeb na vnitrostátním území podnikem se sídlem v jiném členském státě podléhá vydání správního povolení, představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES (viz zejména výše uvedené rozsudky Vander Elst, bod 15, a Komise v. Belgie, bod 35).
18 Co se týče právních úprav analogických s tou, které se týká první žalobní důvod Komise, a při argumentech žalované strany podobných argumentům nizozemské vlády, Soudní dvůr rozhodl, že takové omezení nemůže být odůvodněné, neboť tím, že vylučuje, aby byly zohledněny povinnosti, které jsou přeshraničnímu poskytovateli služeb již uloženy v členském státě, ve kterém má sídlo, jde každopádně nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajistit přísnou kontrolu nad těmito činnostmi (výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, body 36 až 38, a rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Portugalsko, C‑171/02, Recueil, s. I‑5645, bod 60). Tentýž závěr je nutno učinit co se týče právní úpravy, které se týká druhý žalobní důvod Komise, tedy podmínky, aby vedoucí pracovníci předmětných podniků získali povolení.
19 Co se týče argumentu nizozemské vlády založeného na existenci správní praxe zohledňující v rámci čl. 2 odst. 2 zákona z roku 1997 povinnosti stanovené členským státem původu, je třeba uvést, že nizozemská vláda nemohla prokázat existenci této praxe s dostatečnou přesností. Z ustálené judikatury každopádně vyplývá, že pouhá správní praxe, svou povahou proměnlivá na základě správního uvážení a která není dostatečně známá, nemůže být považována za platné splnění povinností uložených Smlouvou (viz zejména rozsudek ze dne 9. března 2000, Komise v. Itálie, C‑358/98, Recueil, s. I‑1255, bod 17).
20 Z toho vyplývá, že podmínka předchozího povolení uložená soukromým podnikům poskytujícím bezpečnostní a detektivní služby, jakož i jejich vedoucím pracovníkům, taková, jaká je stanovena nizozemskými platnými právními předpisy, nemůže být odůvodněna důvody obecného zájmu, jelikož nejsou zohledněny povinnosti, které jsou těmto podnikům a osobám uloženy již v členském státě, odkud pocházejí.
21 Za těchto podmínek jsou první dva žalobní důvody Komise opodstatněné.
K třetímu žalobnímu důvodu
Argumenty účastníků řízení
22 Komise tvrdí, že povinnost, uložená zaměstnancům soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby se sídlem v jiném členském státě, získat průkaz totožnosti vydávaný nizozemskými orgány představuje omezení volného pohybu služeb poskytovaných těmito podniky. Tato podmínka je nepřiměřená vzhledem k tomu, že tito dočasně vyslaní zaměstnanci musí být každopádně držiteli občanského průkazu nebo cestovního pasu vydaného členským státem, odkud pocházejí (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 40).
23 Nizozemské orgány ostatně uplatňují tuto povinnost obecně, aniž by zohledňovaly předchozí kontroly, které již byly uskutečněny v členském státě původu.
24 Nizozemská vláda uplatňuje, že tato povinnost představuje důležitou záruku pro zajištění kvality a důvěryhodnosti služeb poskytovaných předmětnými podniky. Tato záruka je důležitá pro občany, kteří budou konfrontováni se zákroky zaměstnanců těchto podniků. Průkaz uvádí, kromě totožnosti svého držitele, že držitel je oprávněn poskytovat bezpečnostní a detektivní služby na nizozemském území, zatímco cestovní pas nebo občanský průkaz neuvádí žádný údaj ohledně znalostí a dovedností dotyčné osoby. Pouze průkaz totožnosti je tedy odpovídajícím a přiměřeným prostředkem ochrany občanů proti případným protiprávním zásahům.
25 Udělení ministerské výjimky je každopádně rovněž možné na základě čl. 8 odst. 2 zákona z roku 1997.
26 Částky požadované za vydání průkazu totožnosti mimoto slouží pouze k pokrytí nákladů na vydání a nejsou nepřiměřené.
Závěry Soudního dvora
27 V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že povinnost uložená zaměstnancům soukromých podniků poskytujícím bezpečnostní a detektivní služby být držitelem průkazu totožnosti vydávaného orgány členského státu, ve kterém jsou služby poskytovány, musí rovněž být považována za omezení volného pohybu služeb, jelikož formality vyžadované pro udělení takového průkazu mohou učinit nákladnějším přeshraniční poskytování služeb (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 39).
28 Co se týče případného odůvodnění tohoto opatření důvody vycházejícími z nutnosti chránit občany tak, jak se jich dovolávala nizozemská vláda, Komise správně uvedla, že zaměstnanci dotyčných podniků, kteří jsou vysláni do jiného členského státu, musí být každopádně držiteli občanského průkazu nebo cestovního pasu, přičemž tyto doklady jsou dostačující, aby umožnily zjistit jejich totožnost (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 40).
29 Nizozemská vláda ještě uplatnila, že kromě identifikační funkce dotyčné osoby má předmětný průkaz rovněž funkci legitimační, neboť osvědčuje rozsah znalostí a dovedností této osoby. Není totiž vyloučeno, aby v tomto ohledu bylo získání takového průkazu odpovídajícím opatřením pro posílení důvěry obyvatel v zaměstnance soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby.
30 V tomto ohledu, jestliže je cílem průkazu totožnosti osvědčit znalosti a dovednosti a profesní bezúhonnost zaměstnanců podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby z jiných členských států, kteří poskytují služby v Nizozemsku, takový požadavek představuje omezení jdoucí nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, jestliže nejsou zohledněny kontroly nebo prověření již uskutečněné v členském státě původu, které osvědčují zmíněné znalosti a dovednosti a bezúhonnost (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 66).
31 Co se týče ministerské výjimky dovolávané v tomto ohledu nizozemskou vládou, stačí uvést, jak to uvedla generální advokátka v bodech 54 až 58 svého stanoviska, že z čl. 8 odst. 2 zákona z roku 1997 výslovně nevyplývá, že možnost výjimky ponechaná na správním uvážení se použije stejně a ve všech případech v rámci vydání předmětného průkazu na uznání odborné kvalifikace získané v jiných členských státech. Z tohoto důvodu tedy nemůže být odůvodněné vyžadovat získání takového průkazu.
32 Z toho vyplývá, že třetí žalobní důvod dovolávaný Komisí je rovněž opodstatněný, jelikož při předmětném požadavku nejsou zohledněny kontroly, které jsou přeshraničním poskytovatelům služeb uloženy již v jejich členském státě původu.
33 S ohledem na výše uvedené je tedy třeba konstatovat, že Nizozemské království tím, že v rámci zákona z roku 1997 přijalo ustanovení:
– která vyžadují, aby podniky, které chtějí poskytovat služby na nizozemském území, jakož i jejich vedoucí pracovníci získali povolení, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou zahraničním poskytovatelům služeb již uloženy v členském státě sídla a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení, a
– která vyžadují, aby zaměstnanci těchto podniků dočasně vyslaní ze státu sídla do Nizozemska byli držiteli průkazu totožnosti vydaného nizozemskými orgány, nejsou‑li při předmětném požadavku zohledněny kontroly, které jsou přeshraničním poskytovatelům služeb již uloženy v jejich členském státě původu,
nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 49 ES.
K nákladům řízení
34 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Nizozemské království bylo ve většině bodů jeho důvodů v rámci tří prvních žalobních důvodů dovolávaných Komisí ve sporu neúspěšné, je namístě mu uložit náhradu nákladů řízení, které v důsledku toho vznikly. Co se týče čtvrtého žalobního důvodu, který Komise na jednání vzala zpět, účastníci řízení náhradu nákladů ve svých návrzích nepožadovali. Je tedy třeba v tomto rozsahu použít čl. 69 odst. 5 třetí pododstavec jednacího řádu, na základě kterého každý účastník řízení nese své náklady. Z toho vyplývá, že je třeba uložit Nizozemskému království náhradu tří čtvrtin nákladů řízení Komise a rozhodnout, že ve zbývající části ponese každý účastník řízení své náklady.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Nizozemské království tím, že v rámci zákona o soukromých podnicích poskytujících bezpečnostní a detektivní služby ze dne 24. října 1997 přijalo ustanovení:
– která vyžadují, aby podniky, které chtějí poskytovat služby na nizozemském území, jakož i jejich vedoucí pracovníci získali povolení, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou zahraničním poskytovatelům služeb již uloženy v členském státě sídla, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení, a
– která vyžadují, aby zaměstnanci těchto podniků dočasně vyslaní ze státu sídla do Nizozemska, získali průkaz totožnosti vydávaný nizozemskými orgány, nejsou‑li při předmětném požadavku zohledněny kontroly, které jsou přeshraničním poskytovatelům služeb již uloženy v jejich členském státě původu,
nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 49 ES.
2) Nizozemskému království se ukládá náhrada tří čtvrtin nákladů řízení Komise Evropských společenství. Ve zbývající části ponese každý účastník řízení své náklady.
Podpisy.
* Jednací jazyk: nizozemština.
Top