Věc C-41/02
Komise Evropských společenství
v.
Nizozemské království
„Nesplnění povinnosti státem – Články 30 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES) – Potraviny, do kterých byly přidány vitaminy nebo minerální soli – Vnitrostátní právní předpisy podmiňující jejich uvedení na trh existencí nutriční potřeby – Opatření s rovnocenným účinkem – Odůvodnění – Veřejné zdraví – Proporcionalita“
Shrnutí rozsudku
Volný pohyb zboží – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Vnitrostátní právní úprava systematicky podmiňující uvádění obohacených potravin na trh existencí nutriční potřeby obyvatelstva – Nepřípustnost – Odůvodnění – Ochrana veřejného zdraví – Neexistence – Porušení zásady proporcionality
(Smlouva o ES, čl. 30 a 36 (nyní po změně čl. 28 ES a 30 ES))
Členský stát tím, že používá správní praxi, v jejímž rámci potraviny pro běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve formě zetinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které jsou legálně vyrobeny nebo uvedeny na trh v jiných členských státech, mohou být uvedeny na trh na jeho území v případě, že nepředstavují zastupující výrobky ani obnovené potraviny ve smyslu vnitrostátní právní úpravy, pouze pokud toto obohacení odpovídá nutriční potřebě obyvatelstva tohoto členského státu, navíc aniž by bylo prověřováno, zda tyto obohacené potraviny nejsou určeny k tomu, aby zastoupily potraviny již uvedené na trh, u kterých je přidání stejných výživových látek povinné, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 30 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES).
Právo Společenství totiž sice nebrání tomu, aby právní úprava členského státu v rámci použití zásady obezřetnosti zakázala, s výjimkou udělení předchozího povolení, uvádění potravin na trh, pokud jde o potraviny, do nichž byly přidány jiné výživové látky než výživové látky, jejichž přidání bylo dovoleno zmíněnou právní úpravou, jelikož členským státům přísluší, aby při nedostatku harmonizace a v rozsahu, v jakém přetrvávají nejasnosti při současném stavu vědeckého výzkumu, rozhodly o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu zdraví a života osob, avšak při výkonu této posuzovací pravomoci musí být dodržována zásada proporcionality. Mimoto je na vnitrostátních orgánech, aby v každé projednávané věci prokázaly ve světle vnitrostátních stravovacích zvyklostí a s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že jejich právní úprava je nezbytná k zajištění ochrany veřejného zdraví a zejména, že uvádění předmětných výrobků na trh představuje skutečné riziko veřejného zdraví.
Za těchto podmínek systematická povaha zákazu uvádění obohacených potravin na trh, která vyplývá ze správní praxe dotyčného členského státu, neumožňuje dodržovat právo Společenství, pokud jde o identifikaci a posouzení skutečného rizika pro veřejné zdraví, které vyžaduje důkladné zkoumání, případ od případu, účinků, které může způsobit přidání dotčených vitaminů a minerálních solí do této potraviny.
(viz body 42, 44, 46–47, 63, 70 a výrok)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
2. prosince 2004(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Články 30 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES) – Potraviny, do kterých byly přidány vitaminy nebo minerální soli – Vnitrostátní právní předpisy podmiňující jejich uvedení na trh existencí nutriční potřeby – Opatření s rovnocenným účinkem – Odůvodnění – Veřejné zdraví – Proporcionalita“
Ve věci C-41/02,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 13. února 2002,
Komise Evropských společenství, zastoupená H. van Lierem a H. M. H. Speyartem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Nizozemskému království, zastoupenému H. G. Sevenster a S. Terstal, jako zmocněnkyněmi,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas, předseda senátu, A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (zpravodaj) a U. Lõhmus, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: H. von Holstein, zástupce vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. července 2004,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. září 2004,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Nizozemské království tím, že přijalo a ponechalo v platnosti ve svém právním řádu nejdříve čl. 10 odst. 1 Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (prováděcí vyhláška k Warenwet o přípravě a zacházení s potravinami) ze dne 10. prosince 1992 (Stb. 1992, 678, dále jen „vyhláška BBL“) a později čl. 2 odst. 1 a článek 5 Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen (prováděcí vyhláška k Warenwet týkající se přidávání mikroživin do potravin) ze dne 24. května 1996 (Stb. 1996, 311, dále jen „vyhláška TML“), a dále tím, že použilo režim výjimek, v jehož rámci není v příslušném případě brán ohled na zástupnou povahu určitých obohacených potravinových výrobků, v důsledku čehož potravinové výrobky legálně připravené a uvedené na trh v jiném členském státě obohacené o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které nejsou zastupujícími nebo obnovenými výrobky ve smyslu vyhlášky TML, nemohou být uvedeny na nizozemský trh, ledaže zmíněná přísada nepředstavuje žádné riziko pro veřejné zdraví a odpovídá skutečné nutriční potřebě, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článků 30 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES).
2 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 30. července 2002 bylo povoleno vedlejší účastenství Dánského království na podporu návrhů Nizozemského království, avšak dopisem došlým kanceláři Soudního dvora dne 21. července 2004 Dánské království vzalo svůj návrh na vedlejší účastenství zpět.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3 Je nesporné, že v rozhodné době této žaloby, tedy v době uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené dodatečným odůvodněným stanoviskem ze dne 21. prosince 1998 uvedeným v bodě 20 tohoto rozsudku, se v právní úpravě Společenství nenacházela ustanovení upravující podmínky pro přidávání výživových látek, jako jsou vitaminy a minerály, do potravin pro běžnou spotřebu.
4 Pokud jde o potraviny určené pro zvláštní výživu, některé z těchto potravin byly upraveny směrnicemi přijatými Komisí na základě směrnice Rady 89/398/EHS ze dne 3. května 1989 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se potravin určených pro zvláštní výživu (Úř. věst. L 186, s. 27).
Vnitrostátní právní úprava
5 Výroba a uvádění na trh potravinových výrobků je v Nizozemsku upraveno Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (zákonem ze dne 28. prosince 1935, který upravuje kvalifikaci a označování výrobků, Stb. 1935, 793), ve znění platném v rozhodné době této žaloby (dále jen „Warenwet“).
6 Z článku 4 odst. 1 Warenwet vyplývá, že za účelem zákazu potravin, které při rozumné spotřebě mohou představovat riziko pro zdraví nebo bezpečnost, může příslušný úřad prostřednictvím nařízení veřejné správy zakázat přípravu, výrobu, uvedení na trh nebo zpracování a použití, k účelům stanoveným v tomto nařízení, potravin spadajících do kategorie označené tímto nařízením, které nesplňují požadavky stanovené zmíněným nařízením, pokud jde o jejich složení, výrobu nebo jejich kvalitu a vlastnosti.
7 Článek 16 odst. 1 a odst. 2 Warenwet stanoví:
„1. Náš ministr může ve vztahu k potravinám spadajícím do kategorie označené ve svém rozhodnutí stanovit vynětí z pravidel vyplývajících z použití jakéhokoliv z článků 4 až 15.
2. Náš ministr také může ve vztahu k potravinám spadajícím do kategorie označené v odpovídajícím rozhodnutí na žádost udělit výjimku z použití zmíněných pravidel […]“
8 Článek 10 vyhlášky BBL ve svém původním znění uváděl:
„1. Potraviny nemohou obsahovat vitaminy, sloučeniny fluoru nebo jódu, aminokyseliny nebo jejich soli, ledaže tyto látky jsou přirozeně obsaženy ve zmíněných potravinách ve stejném složení a ve stejném množství.
2. Odstavec 1 se nepoužije na potraviny, které jsou upraveny ustanoveními zákona stanovujícími výjimky.“
9 Odstavec 2 tohoto článku byl následně změněn s účinností od 26. června 1996 článkem 10 vyhlášky TML a od této doby zní následovně:
„Odstavec 1 se nevztahuje na
a) obohacené potraviny, jako jsou potraviny uvedené ve [vyhlášce TML], pokud jde o přítomnost vitaminů;
b) potraviny, které jsou upraveny ustanoveními zákona stanovujícími výjimky.“
10 Článek 1 odst. 1 písm. a) až d) vyhlášky TML uvádí:
„Pro účely této vyhlášky se rozumí:
a) mikroživinami: výživové látky nezbytné k fungování lidského organismu, které tento organismus nemůže produkovat sám o sobě a které musí být konzumovány v malých množstvích;
b) obohacenými potravinami: potravina doplněná o jednu nebo více mikroživin, jejímž základním účelem však není poskytovat mikroživiny;
c) zastupujícím výrobkem: obohacená potravina
– určená k nahrazení existující potraviny, které se co možná nejvíce podobá svým vzhledem, konzistencí, chutí, barvou, vůní a účelem, a
– do které byla přidána jedna nebo více mikroživin v poměru nepřekračujícím poměr, ve kterém se tyto látky přirozeně nacházejí v potravině, která má být nahrazena;
d) obnovenou potravinou: obohacená potravina
– připravená podle směrnic o správných postupech v oblasti výroby a,
– do které byla přidána jedna nebo více mikroživin až do dosažení poměru srovnatelného s poměrem, ve kterém se tyto látky před přípravou přirozeně nacházely v poživatelné části výrobku nebo v poživatelných částech surovin obsažených ve výrobku, avšak které se vytratily po přípravě nebo v jejím průběhu“.
11 Podle čl. 2 odst. 1 vyhlášky TML „je zakázáno připravovat nebo uvádět na trh obohacené potraviny, které neodpovídají požadavkům stanoveným v této vyhlášce, pokud jde o jejich složení“.
12 Článek 5 téže vyhlášky stanoví:
„Mikroživiny, jako jsou vitamin A ve formě retinoidů, vitamin D, kyselina listová, selen, měď a zinek, jsou přidávány do obohacené potraviny výlučně za účelem vytvoření zastupujícího výrobku nebo obnovené potraviny.“
13 V souladu s čl. 16 odst. 1 a odst. 2 Warenwet nizozemský ministr zdravotnictví může stanovit vynětí nebo udělit výjimku ze zákazu uvádění potraviny na trh, který vyplývá z vyhlášky TML. V souladu s článkem 23 Warenwet může být rozhodnutí ministra předmětem žaloby podané u College van Beroep voor het bedrijfsleven.
14 Pokud jde o potraviny obohacené o mikroživiny, jsou podle ustálené praxe nizozemského ministra zdravotnictví, jejíž platnost byla uznána College van Beroep voor het bedrijfsleven, udělovány výjimky pouze v případě splnění dvou kritérií:
– potravina, do které jsou přidávány mikroživiny, nesmí být jako taková škodlivá veřejnému zdraví;
– přidání musí odpovídat skutečné, zejména vyživovací, potřebě.
Postup před zahájením soudního řízení
15 Komise byla jednak informována, že v roce 1995 a 1996 bylo dvěma hospodářským subjektům, Kellogg’s a Inkosport Nederland, zamítnuto povolení uvést na trh v Nizozemsku snídaňové cereálie obohacené o vitamin D a kyselinu listovou, respektive energetické tyčinky obohacené o kyselinu listovou, zatímco tyto výrobky již byly legálně uvedeny na trh v jiných členských státech.
16 Jelikož Komise shledala, že tato zamítnutí jsou v rozporu s článkem 30 Smlouvy, požádala nizozemské orgány dvěma výzvami dopisy ze dne 26. června 1996 o poskytnutí příslušných vysvětlení.
17 Jelikož Komise nebyla přesvědčena odpovědí zmíněných orgánů, zaslala dne 23. září 1997 Nizozemskému království dvě odůvodněná stanoviska. Nizozemské orgány odpověděly na tato stanoviska dopisy ze dne 12. a 18. prosince 1997.
18 Kromě toho byl Komisi oznámen návrh vyhlášky a později vyhláška TML v rámci směrnice Rady 83/189/EHS ze dne 28. března 1983 o postupu při poskytování informací v oblasti technických norem a předpisů (Úř. věst. L 109, s. 8) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/10/ES ze dne 23. března 1994 (Úř. věst. L 100, s. 30).
19 Jelikož Komise po výměně korespondence shledala, že režim výjimky ze zákazu uvádění na trh jde v rozsahu, v jakém vyžaduje, aby přidání mikroživin nebylo škodlivé a současně aby odpovídalo skutečné nutriční potřebě, nad rámec toho, co je nezbytné pro ochranu zdraví, vyzvala nizozemské orgány dopisem ze dne 22. prosince 1997 k poskytnutí vysvětlení zjištěného porušení.
20 Jelikož Komise nebyla spokojena s odpověďmi orgánů, zaslala Nizozemskému království odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 31. srpna 1998 doplněné o dodatečné odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 21. prosince 1998. Nizozemské orgány odpověděly na tato dvě stanoviska dopisy ze dne 8. září 1998, respektive 21. dubna 1999.
21 Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat tuto žalobu.
K žalobě
22 Na úvod je třeba zdůraznit, že bez ohledu na formulaci žalobního návrhu tato žaloba pro nesplnění povinnosti nesměřuje proti nizozemské právní úpravě. Komise totiž upřesnila, že její žaloba nesměřuje proti režimu zákazu uvádění na trh zavedenému vyhláškou TML jako takovému. Komise rovněž uvádí, že nevznáší otázku formálního souladu řízení vztahujícího se na žádosti o výjimku s právem Společenství.
23 Komise tedy nezpochybňuje povinnost výrobců a dovozců určitých obohacených potravin obdržet výjimku ze zákazu uvádění na trh těchto potravin stanovených nizozemskou právní úpravou. Žaloba Komise směřuje výlučně proti praxi popsané v bodě 14 tohoto rozsudku, která spočívá v tom, že nizozemské orgány považují existenci skutečné nutriční potřeby za nezbytnou podmínku pro udělení takové výjimky. Takto je vymezen předmět žaloby, o kterém má Soudní dvůr rozhodnout.
K vnitrostátní správní praxi
24 Jelikož se Komise a nizozemská vláda neshodují, pokud jde o rysy nizozemské správní praxe v oblasti udílení výjimky ze zákazu uvádění určitých obohacených potravin na trh, je třeba předně prověřit, v čem tato praxe skutečně spočívá.
25 Zaprvé je nesporné, že potraviny pro běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek mohou být uváděny na trh v Nizozemsku v případě, že nejsou zastupujícími výrobky nebo obnovenými potravinami, pouze pokud spadají pod výjimku ze zákazu uvádění na trh vyplývající z ustanovení pozměněného článku 10 vyhlášky BBL ve spojení s čl. 2 odst. 1 a článkem 5 vyhlášky TML.
26 Je rovněž nesporné, že tato výjimka je udělována nizozemským ministrem zdravotnictví pouze tehdy, pokud jednak potravina, do které byla přidána jedna z těchto výživových látek, není škodlivá veřejnému zdraví, a jednak toto přidání odpovídá skutečné nutriční potřebě. Jedná se o dvě kritéria, která musí být splněna kumulativně.
27 V tomto ohledu v rozporu s tím, co tvrdí Komise, pouhé konstatování, že obohacené potraviny splňují první kritérium, nepostačuje k prokázání, že jejich uvedení na trh by nepředstavovalo žádné riziko pro veřejné zdraví.
28 Jak z vysvětlení nizozemské vlády tak z rozhodnutí přijatých příslušnými vnitrostátními orgány v řízeních o již předložených žádostech o výjimku totiž vyplývá, že první kritérium je splněno, pokud obohacená potravina není škodlivá jako taková, tedy pokud množství výživové látky, kterou obsahuje, není nebezpečné samo o sobě, bez ohledu na ostatní zdroje těchto látek ve výživě obyvatelstva Nizozemska.
29 Vitaminy a minerální soli nejsou obecně samy o sobě škodlivé, avšak mohou mít zvláštní škodlivé účinky v případě jejich nadměrné spotřeby v celkové stravě, jejíž složení nemůže být předvídáno nebo kontrolováno (viz, pokud jde o vitaminy, rozsudky ze dne 14. července 1983, Sandoz, C‑174/82, Recueil, s. 2445, bod 17, ze dne 23. září 2003, Komise v. Dánsko, C‑192/01, Recueil, s. I‑9693, bod 43, a ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, C‑24/00, Recueil, s. I‑1277, bod 50).
30 Pouhá skutečnost, že potravina obohacená o určitou výživovou látku není jako taková škodlivá veřejnému zdraví, a že tedy splňuje první kritérium, tak neumožňuje dovodit, že tato potravina nepředstavuje žádné riziko. Jak uplatňuje nizozemská vláda, je třeba ještě posoudit, zda nepředstavuje riziko pro veřejné zdraví s ohledem na ostatní zdroje této výživové látky ve výživě jako celku.
31 Nizozemská vláda tvrdí, že toto posouzení se provádí v rámci zkoumání druhého kritéria, které se týká existence nutriční potřeby.
32 Zadruhé z řízení o žádosti o výjimku, které byly zahájeny u příslušných nizozemských orgánů, vyplývá, že udělení výjimky je systematicky zamítáno, pokud obohacená potravina nesplňuje druhé kritérium.
33 Příklad, kterého se dovolává nizozemská vláda za účelem prokázání, že výjimka může být v příslušných případech udělena ve vztahu k obohacené potravině, která neodpovídá žádné nutriční potřebě, není relevantní. Jde o povolení k uvedení na trh margarínu obohaceného o vitamin D vydané v roce 2002, tedy po uplynutí lhůty stanovené v dodatečném odůvodněném stanovisku ze dne 21. prosince 1998. Mimoto je namístě konstatovat, že v tomto řízení o povolení příslušné nizozemské orgány shledaly existenci nutriční potřeby vitaminu D u osob ve věku nad 60 let a že povolení k uvedení na trh bylo podmíněno tím, že margarín musí obsahovat označení, které nedoporučuje jeho spotřebu osobám ve věku do 60 let.
34 Komise tedy správně zdůrazňuje systematickou povahu zákazu uvádět na trh obohacenou potravinu, která neodpovídá skutečné nutriční potřebě.
35 Konečně ze zkoumání řízení o žádosti o výjimku, která byla zahájena u příslušných nizozemských orgánů, vyplývá, že v rozporu s tvrzeními Komise musí nedostatek nutriční potřeby prokázat nizozemské orgány, aby mohly zamítnout žádost o výjimku. Rozhodnutí nizozemského státního tajemníka pro blahobyt, zdraví a kulturu ze dne 10. března 1994 přijaté ve věci Punica tak upřesňuje, že „[p]ro účely prokazatelné potřeby, [stížnostní] komise [nizozemského ministerstva zdravotnictví] shledává, že stěžovatel neprokázal její existenci dostatečně přesvědčivým způsobem, avšak že ministerstvo učinilo pravděpodobným názor, že toto přidání není nezbytné“.
36 Hospodářské subjekty se sice budou pravděpodobně snažit prokázat, že jejich výrobek odpovídá takové potřebě, avšak tato okolnost neumožňuje dovodit, že se jedná o obrácení důkazního břemene.
37 Je třeba zkoumat, zda nizozemská správní praxe v oblasti udělování výjimek, jak byla popsána, představuje opatření s rovnocenným účinkem množstevnímu omezení dovozu, a pokud ano, zda může být odůvodněna na základě článku 36 Smlouvy, jak tvrdí nizozemská vláda.
K existenci opatření s rovnocenným účinkem množstevnímu omezení dovozu
38 Volný pohyb zboží mezi členskými státy je základní zásadou Smlouvy, jejímž vyjádřením je zákaz množstevních omezení dovozu mezi členskými státy a veškerých opatření s rovnocenným účinkem uvedený v článku 30 Smlouvy.
39 Zákaz opatření s účinkem rovnocenným omezením uvedeným v článku 30 Smlouvy se vztahuje na veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla, ať přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně, narušit obchod ve Společenství (viz zejména rozsudky ze dne 11. července 1974, Dassonville, C‑8/74, Recueil, s. 837, bod 5, Komise v. Dánsko, uvedený výše, bod 39, a Komise v. Francie, uvedený výše, bod 22).
40 Je nesporné, že nizozemská správní praxe představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 30 Smlouvy.
41 Tato praxe, která vyžaduje, aby uvádění na trh bylo u potravin obohacených o vitaminy nebo minerální soli pocházejících z jiných členských států, ve kterých jsou legálně vyrobeny a uvedeny na trh, podmíněno důkazem o nutriční potřebě nizozemského obyvatelstva, totiž ztěžuje uvádění těchto potravin na trh, nečiní‑li je vůbec nemožným, v důsledku čehož narušuje obchod mezi členskými státy (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 41).
K odůvodnění založenému na ochraně veřejného zdraví
42 Pokud jde o otázku, zda nizozemská správní praxe může být odůvodněna na základě článku 36 Smlouvy, přísluší členským státům, aby při nedostatku harmonizace a v rozsahu, v jakém přetrvávají nejasnosti při současném stavu vědeckého výzkumu, rozhodly o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu zdraví a života osob, a o požadavku předchozího povolení pro uvedení potravin na trh při současném zohlednění požadavků volného pohybu zboží ve Společenství (viz výše uvedené rozsudky Sandoz, bod 16, Komise v. Dánsko, bod 42, a Komise v. Francie, bod 49).
43 Tato posuzovací pravomoc týkající se ochrany veřejného zdraví je zvláště důležitá, je‑li prokázáno, že přetrvávají nejasnosti při současném stavu vědeckého výzkumu, pokud jde o určité látky, jako vitaminy, které, jak bylo připomenuto v bodě 29 tohoto rozsudku, obecně nejsou samy o sobě škodlivé, avšak mohou mít zvláštní škodlivé účinky v případě jejich nadměrné spotřeby v celkové stravě, jejíž složení nemůže být předvídáno nebo kontrolováno (viz výše uvedené rozsudky Sandoz, bod 17, Komise v. Dánsko, bod 43, a Komise v. Francie, bod 50).
44 Právo Společenství tedy nebrání tomu, aby právní úprava členského státu v rámci použití zásady obezřetnosti zakázala, s výjimkou udělení předchozího povolení, uvádění potravin na trh, pokud jde o potraviny, do nichž byly přidány jiné výživové látky než výživové látky, jejichž přidání bylo dovoleno zmíněnou právní úpravou (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 44, a Komise v. Francie, bod 51).
45 Z článku 130r Smlouvy o ES (nyní po změně článek 174 ES) totiž vyplývá, že ochrana lidského zdraví je jedním z cílů politiky Společenství v oblasti životního prostředí, že tato politika, která je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, je založena mimo jiné na zásadě obezřetnosti a že požadavky této politiky musí být zahrnuty do vymezení a provádění ostatních politik Společenství. Mimoto z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásadu obezřetnosti je rovněž třeba použít v rámci politiky ochrany lidského zdraví, která je podle článku 129 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 152 ES) rovněž zaměřena na vysoký stupeň ochrany (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 5. května 1998, National Farmers’ Union a další, C‑157/96, Recueil, s. I‑2211, body 63 a 64; ze dne 9. září 2003, Monsanto Agricoltura Italia a další, C‑236/01, Recueil, s. I‑8105, body 128 a 133, a výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 49, a Komise v. Francie, bod 56; viz rovněž v tomto smyslu rozsudky Soudu ze dne 11. září 2002, Pfizer Animal Health v. Rada, T‑13/99, Recueil, s. II‑3305, body 139 až 140, Alpharma v. Rada, T‑70/99, Recueil, s. II‑3495, body 152 až 153, a ze dne 10. března 2004, Malagutti‑Vezinhet v. Komise, T‑177/02, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 54).
46 Členské státy nicméně musí při výkonu své posuzovací pravomoci týkající se ochrany veřejného zdraví dodržovat zásadu proporcionality. Prostředky zvolené členskými státy se musí omezovat na to, co je skutečně nutné k zajištění ochrany veřejného zdraví; musí být přiměřené takto sledovanému cíli, jehož by nemohlo být dosaženo prostřednictvím opatření, které narušují obchod ve Společenství v menší míře (viz výše uvedené rozsudky Sandoz, bod 18, Komise v. Dánsko, bod 45, a Komise v. Francie, bod 52).
47 Mimoto, jelikož článek 36 Smlouvy obsahuje restriktivně vykládanou výjimku z pravidla volného pohybu zboží ve Společenství, je na vnitrostátních orgánech, které se tohoto článku dovolávají, aby v každé projednávané věci prokázaly ve světle vnitrostátních stravovacích zvyklostí a s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že jejich právní úprava je nezbytná k účinné ochraně zájmů uvedených ve zmíněném ustanovení a zejména že uvádění předmětných výrobků na trh představuje skutečné riziko pro veřejné zdraví (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 46, a Komise v. Francie, bod 53).
48 Zákaz uvádět na trh potraviny, do kterých byly přidány výživové látky, tedy musí být založen na důkladném posouzení rizika namítaného členským státem, který se dovolává článku 36 Smlouvy (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 47, a Komise v. Francie, bod 54).
49 Rozhodnutí zakázat uvedení obohacených potravin na trh, které ostatně představuje nejzávažnější překážku obchodu s výrobky legálně vyrobenými a uvedenými na trh v jiných členských státech, může být přijato pouze tehdy, pokud se skutečné riziko pro veřejné zdraví, které je namítáno, jeví jako dostatečně prokázané na základě nejnovějších vědeckých poznatků, které jsou k dispozici k datu přijetí takového rozhodnutí. V takovém kontextu je účelem posouzení rizika, které je členský stát povinen provádět, posoudit stupeň pravděpodobnosti škodlivých účinků přidání určitých výživových látek do potravin na lidské zdraví a závažnost těchto případných účinků (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 48, a Komise v. Francie, bod 55).
50 Při posuzování předmětného rizika nejsou relevantní pouze specifické účinky uvedení na trh jednotlivého výrobku, který obsahuje vymezené množství výživových látek. Mohlo by být vhodné vzít v úvahu kumulativní účinek přítomnosti více přírodních nebo umělých zdrojů vymezené výživové látky na trhu a možné budoucí přítomnosti dodatečných zdrojů, které mohou být rozumně předvídány (výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 50).
51 V řadě případů posouzení těchto skutečností ukáže, že v tomto směru je na vědecké a praktické úrovni vysoký stupeň nejistoty. Taková nejistota, která je neoddělitelná od konceptu obezřetnosti, ovlivňuje rozsah posuzovací pravomoci členského státu, a odráží se tedy ve způsobu použití zásady proporcionality.
52 Za takových okolností musí být uznáno, že členský stát může na základě zásady obezřetnosti přijmout ochranná opatření, aniž by musel čekat na jasné prokázání existence a závažnosti těchto rizik (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek National Farmers’ Union a další, bod 63). Posouzení rizika však nemůže být založeno na čistě hypotetických úvahách (viz výše uvedené rozsudky Monsanto Agricoltura Italia a další, bod 106, Komise v. Dánsko, bod 49, a Komise v. Francie, bod 56).
53 Správné použití zásady obezřetnosti předpokládá zaprvé identifikaci případných negativních následků navrhovaného přidání výživových látek pro zdraví a zadruhé celkové posouzení rizika pro zdraví založené na nejspolehlivějších dostupných vědeckých poznatcích a nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 51).
54 Pokud se prokáže, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah tvrzeného rizika z důvodu nedostatečných, nerozhodných nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví trvá za předpokladu realizace rizika, zásada obezřetnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření, pokud tato opatření nejsou diskriminační a jsou objektivní (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, body 52 a 53).
55 Zdá se, že v projednávané věci příslušné nizozemské orgány odděleně zkoumají jednak specifické účinky uvedení jednotlivé potraviny obsahující vymezené množství výživových látek na trh, které posuzují v rámci prvního kritéria, a jednak kumulativní účinek přítomnosti více přírodních nebo umělých zdrojů výživové látky na trhu, který posuzují v rámci druhého kritéria týkajícího se existence nutriční potřeby nizozemského obyvatelstva.
56 Nizozemská vláda uplatňuje, že u vitaminu A (ve formě retinoidů), vitaminu D, kyseliny listové, selenu, mědi a zinku je nejvyšší toxikologický limit – tedy množství, v případě jehož překročení nemohou být vyloučeny škodlivé účinky – sotva vyšší než doporučená denní dávka – tedy množství, které prakticky pokrývá potřeby vymezené výživové látky u všech osob s dobrým zdravím v posuzované skupině obyvatelstva –, takže jejich přidání do potravin může být povoleno pouze v omezeném rozsahu. Pokud jde o tyto látky „s nižším rozpětím bezpečnosti“, bylo by třeba porovnat nezbytnost přidání těchto látek do potravin a rizika, jež toto představuje, a v případě potřeby, pokud to odůvodňuje posouzení tohoto rizika, uplatnit omezení pro uvádění na trh u výrobků, které nejsou v souladu s vymezeným výživovým cílem.
57 Nicméně i kdyby bylo vědecky prokázáno, že šest dotčených výživových látek vykazuje „nižší rozpětí bezpečnosti“, doporučená denní dávka těchto látek nesplývá s nejvyšším toxikologickým limitem. Mimoto jak zdůraznil generální advokát v bodě 42 svého stanoviska, malý rozdíl mezi doporučenou denní dávkou a množstvím, v případě jehož překročení existuje riziko pro zdraví, není u jednotlivých výživových látek totožný.
58 Z toho vyplývá, že potravina obohacená o vymezenou výživovou látku tedy nemusí odpovídat nutriční potřebě, protože průměrná výživová dávka již představuje doporučenou denní dávku této výživové látky, aniž by její uvedení na trh vedlo k překročení nejvyššího toxikologického limitu znamenajícímu podle současného stavu vědeckých poznatků skutečné riziko pro lidské zdraví.
59 V každém případě nizozemská vláda nepředkládá žádnou vědeckou studii se závěrem, že jakékoliv překročení doporučené denní dávky u jakékoliv z šesti dotčených výživových látek, ať již jakkoliv významné, způsobuje skutečné riziko pro veřejné zdraví.
60 Nizozemská vláda rovněž uplatňuje, že je odůvodněné zamítnout uvedení na trh u obohacené potraviny, která nesleduje žádný prokazatelný nutriční účel, a to i když ještě není dosaženo „nejvyšší hranice“, za účelem poskytnutí prostoru ostatním výrobkům, jejichž nutriční nezbytnost pro určité skupiny obyvatelstva může být prokázána.
61 V tomto ohledu, i když uvádění obohacené potraviny určené pro celkové obyvatelstvo na trh skutečně snižuje rozdíl mezi množstvím výživové látky přítomné v průměrné výživové dávce a nejvyšším toxikologickým limitem, tato skutečnost nijak nebrání příslušným vnitrostátním orgánům následně povolit uvedení na trh ostatních výrobků obohacených o stejnou látku, které jsou určeny pouze skupinám obyvatelstva, u kterých průměrná výživová dávka neumožňuje uspokojit potřebu zmíněné látky. Vysvětlení nizozemské vlády tedy nemůže odůvodnit praxi směřující k zákazu obohacené potraviny, jejíž spotřeba neumožňuje, ani s ohledem na celkovou výživu, dosažení hranice, jejíž překročení by mohlo znamenat skutečné riziko pro veřejné zdraví.
62 Je třeba dodat, že, jak správně zdůrazňuje Komise, i poté, co vnitrostátní orgány povolily uvedení potraviny obohacené o vymezenou výživovou látku na trh, mohou zamítnout pozdější žádost o povolení na základě stavu, který vznikl v důsledku prvního povolení (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora AELE ze dne 5. dubna 2001, EFTA Surveillance Authority v. Norsko, E‑3/00, EFTA Court Report 2000‑2001, s. 73, body 36 a 37).
63 Za těchto podmínek systematická povaha zákazu uvádění obohacených potravin na trh, která vyplývá z nizozemské správní praxe, neumožňuje dodržovat právo Společenství, pokud jde o identifikaci a posouzení skutečného rizika pro veřejné zdraví, které vyžaduje důkladné zkoumání, případ od případu, účinků, které může způsobit přidání dotčených vitaminů a minerálních solí do této potraviny (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 56).
64 Navíc, jak správně uplatňuje Komise, ze spisu nevyplývá, že v řízeních o žádosti o výjimku nizozemské orgány prověřují, zda potravina obohacená o vymezenou výživovou látku má v rámci výživové dávky zastoupit tradiční potraviny, u kterých je přidání této látky povinné, a tím spíše ani to, že v příslušných případech nizozemské orgány berou v úvahu takový zástupný účinek.
65 Nizozemská vláda tak uznává, že cereálie mohou být obecně zastupujícím výrobkem pro plátky chleba s pomazánkou. Až do 1. prosince 1999 nizozemská právní úprava ukládala obohacení roztíratelných tuků vitaminem D. Přesto ze spisu nevyplývá, že při zkoumání žádosti o povolení uvést na trh cereálie obohacené vitaminem D, podané hospodářským subjektem Kellogg’s, nizozemské orgány vzaly do úvahy tuto okolnost, když prověřovaly, zda a v jaké míře uvedení na trh těchto cereálií povede k nárůstu množství vitaminu D v průměrné výživové dávce spotřebitelů cereálií ve vztahu k množství, které je považováno za přijatelné, ba i nezbytné v průměrné výživové dávce spotřebitelů roztíratelných pomazánek.
66 Vyhledávání případného zastupujícího účinku však musí být nedílnou součástí důkladného posouzení vyžadovaného judikaturou Soudního dvora. Přihlédnutí k takovému účinku, pokud existuje, totiž může vést k závěru, že uvedení nové obohacené potraviny na trh nepovede k nárůstu množství výživové látky v průměrné výživové dávce, a může tedy vést k udělení výjimky. Naopak nepřihlédnutí k tomuto účinku by mělo za následek ustrnutí zvyklostí ve stravě bez odůvodnění na základě veřejného zdraví.
67 Je tedy třeba dovodit, že nizozemské orgány nedodržely požadavky stanovené právem Společenství, zejména požadavek důkladného posouzení, případ od případu, účinků, které může způsobit uvedení potravin obohacených o jednu z šesti dotčených výživových látek na trh.
68 I kdyby nizozemské orgány rovněž zkoumaly v rámci kritéria nutriční potřeby kumulativní účinek přítomnosti více přírodních nebo umělých zdrojů vymezené výživové látky na trhu, a tudíž existenci skutečného rizika pro veřejné zdraví, ze spisu nicméně vyplývá, že povolení uvést obohacenou potravinu na trh je ve skutečnosti udělováno, pouze pokud je navíc prokázáno, že je nezbytné k umožnění uspokojení potřeb vitaminů a minerálních solí nizozemského obyvatelstva (viz rozhodnutí nizozemského státního tajemníka pro blahobyt, zdraví a kulturu ve věci Punica, uvedené v bodě 35 tohoto rozsudku). Tento posledně uvedený přístup však nespadá do posouzení rizika pro veřejné zdraví.
69 Ačkoliv totiž kritérium nutriční potřeby obyvatelstva členského státu může sehrát roli při důkladném posouzení rizika, které přidání výživových látek do potravin může představovat pro veřejné zdraví, tímto členským státem, absence takové potřeby sama o sobě nemůže odůvodnit úplný zákaz, na základě článku 36 Smlouvy, uvedení na trh potravin legálně vyrobených nebo uvedených na trh v jiném členském státě (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 54, a Komise v. Francie, body 59 a 60).
70 Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že Nizozemské království tím, že používá správní praxi, v jejímž rámci potraviny pro běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které jsou legálně vyrobeny nebo uvedeny na trh v jiných členských státech, mohou být uvedeny na trh v Nizozemsku v případě, že nepředstavují zastupující výrobky ani obnovené potraviny ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. c) a d) vyhlášky TML, pouze pokud toto obohacení odpovídá nutriční potřebě nizozemského obyvatelstva, navíc aniž by bylo prověřováno, zda tyto obohacené potraviny nejsou určeny k tomu, aby zastoupily potraviny již uvedené na trh, u kterých je přidání stejných výživových látek povinné, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 30 Smlouvy.
K nákladům řízení
71 Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Nizozemské království bylo ve sporu neúspěšné, je třeba mu uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Nizozemské království tím, že používá správní praxi, v jejímž rámci potraviny pro běžnou spotřebu obohacené o vitamin A (ve formě retinoidů), vitamin D, kyselinu listovou, selen, měď nebo zinek, které jsou legálně vyrobeny nebo uvedeny na trh v jiných členských státech, mohou být uvedeny na trh v Nizozemsku v případě, že nepředstavují zastupující výrobky ani obnovené potraviny ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. c) a d) Warenwetbesluit Toevoeging micro‑voedingsstoffen aan levensmiddelen (prováděcí vyhláška k Warenwet týkající se přidávání mikroživin do potravin) ze dne 24. května 1996, pouze pokud toto obohacení odpovídá nutriční potřebě nizozemského obyvatelstva, navíc aniž by bylo prověřováno, zda tyto obohacené potraviny nejsou určeny k tomu, aby zastoupily potraviny již uvedené na trh, u kterých je přidání stejných výživových látek povinné, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z článku 30 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 28 ES).
2) Nizozemskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: nizozemština.
Top