Věc C-136/03
Georg Dörr
v.
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten
a
Ibrahim Ünal
v.
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof (Rakousko)]
„Volný pohyb osob – Veřejný pořádek – Směrnice 64/221/EHS – Články 8 a 9 – Zákaz pobytu a rozhodnutí o vyhoštění odůvodněné trestnými činy – Soudní žaloba týkající se pouze zákonnosti opatření, kterým je ukončen pobyt zúčastněné osoby – Neexistence odkladného účinku uvedené žaloby – Právo zúčastněné osoby na uplatnění důvodů ohledně vhodnosti u orgánu, který vydává stanovisko – Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Volný pohyb pracovníků – Článek 6 odst. 1 a čl. 14 odst. 1 rozhodnutí rady přidružení č. 1/80“
Stanovisko generálního advokáta M. Poiarese Madura přednesené dne 21. října 2004
Rozsudek Soudního dvora (třetího senátu) ze dne 2. června 2005
Shrnutí rozsudku
1. Volný pohyb osob – Výjimky – Rozhodnutí v oblasti cizinecké policie – Rozhodnutí o vyhoštění – Soudní záruky – Řízení o žalobě týkající se pouze zákonnosti opatření, postrádající odkladný účinek – Nepřípustnost v případě nezřízení příslušného orgánu odlišného od orgánu, který je příslušný k přijetí rozhodnutí
(Směrnice Rady 64/221, čl. 9 odst. 1)
2. Volný pohyb osob – Výjimky – Rozhodnutí v oblasti cizinecké policie – Soudní záruky – Osobní působnost – Turečtí pracovníci a jejich rodinní příslušníci, kterých se týkají články 6 a 7 rozhodnutí rady přidružení EHS-Turecko č. 1/80 – Zahrnutí
(Směrnice Rady 64/221, články 8 a 9; rozhodnutí rady přidružení EHS-Turecko č. 1/80, články 6 a 7)
1. Článek 9 odstavec 1 směrnice 64/221 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, stanoví v případě, kdy není možné proti rozhodnutí o vyhoštění z území podat soudní žaloby nebo vztahují-li se tyto žaloby pouze na zákonnost rozhodnutí nebo nemají-li odkladný účinek, zásah příslušného orgánu odlišného od orgánu příslušného k přijetí rozhodnutí, s výjimkou naléhavých případů.
Uvedené ustanovení tedy musí být vykládáno v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, na základě které nemají soudní žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění z území tohoto členského státu přijatému vůči státnímu příslušníkovi jiného členského státu automatický odkladný účinek a rozhodnutí o vyhoštění může být při přezkumu těchto žalob předmětem pouze posouzení zákonnosti bez úplného přezkumu vhodnosti opatření, pokud nebyl zřízen žádný příslušný orgán ve smyslu tohoto ustanovení.
(viz body 42, 47, 51, 57, výrok 1)
2. Procesní záruky poskytnuté státním příslušníkům členských států proti rozhodnutí o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo proti rozhodnutí o vyhoštění z území, stanovené v článcích 8 a 9 směrnice 64/221 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, se uplatní na turecké státní příslušníky, jejichž právní postavení je vymezeno články 6 nebo 7 rozhodnutí rady přidružení EHS-Turecko č. 1/80.
Za účelem zajištění účinnosti soudní ochrany individuálních práv v oblasti zaměstnání a pobytu, která turečtí pracovníci vyvozují z čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, pokud splňují jeho podmínky, je totiž nezbytné těmto pracovníkům přiznat stejné procesní záruky jako záruky poskytnuté státním příslušníkům členských států právem Společenství. Tento výklad platí rovněž pro jejich rodinné příslušníky, jejichž postavení je upraveno článkem 7 rozhodnutí č. 1/80.
(viz body 66–69, výrok 2)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
2. června 2005 (*)
„Volný pohyb osob – Veřejný pořádek – Směrnice 64/221/EHS – Články 8 a 9 – Zákaz pobytu a rozhodnutí o vyhoštění odůvodněné trestnými činy – Soudní žaloba týkající se pouze zákonnosti opatření, kterým je ukončen pobyt zúčastněné osoby – Neexistence odkladného účinku uvedené žaloby – Právo zúčastněné osoby na uplatnění důvodů ohledně vhodnosti u orgánu, který vydává stanovisko – Dohoda o přidružení EHS‑Turecko – Volný pohyb pracovníků – Článek 6 odst. 1 a čl. 14 odst. 1 rozhodnutí rady přidružení č. 1/80“
Ve věci C‑136/03,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof (Rakousko) ze dne 18. března 2003, došlým Soudnímu dvoru dne 26. března 2003, v řízeních
Georg Dörr
proti
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten,
a
Ibrahim Ünal
proti
Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas (zpravodaj), předseda senátu, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský a U. Lõhmus, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: M. Múgica Arzamendi, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. září 2004,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za G. Dörra a I. Ünala W. Wehem, Rechtsanwalt, a M. Algem,
– za rakouskou vládu H. Dossim a M. Burgstallerem, jako zmocněnci,
– za německou vládu A. Tiemann, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství M. Condou-Durande a D. Martinem a H. Kreppelem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 21. října 2004,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 8 a 9 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 56, s. 850; Zvl. vyd. 05/01, s. 11), a článků 6 a 7 rozhodnutí rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“). Rada přidružení byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, podepsanou dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na druhé straně a která byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10, dále jen „dohoda o přidružení“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci dvou sporů mezi G. Dörrem, německým státním příslušníkem, a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten a mezi I. Ünalem, tureckým státním příslušníkem, a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg, vzhledem k tomu, že tyto vnitrostátní orgány rozhodly o ukončení pobytu zúčastněných osob na rakouském území v důsledku trestných činů, které na tomto území spáchali.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Směrnice 64/221
3 Směrnice 64/221 se podle svého čl. 1 odst. 1 vztahuje na státní příslušníky jednoho členského státu, kteří pobývají v jiném členském státě Společenství nebo do něj cestují buď za účelem výkonu zaměstnání nebo samostatně výdělečné činnosti nebo jako příjemci služeb.
4 Uvedená směrnice se podle svého čl. 2 odst. 1 vztahuje na opatření přijatá členskými státy z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, která upravují zejména vydávání nebo prodlužování platnosti povolení k pobytu nebo vyhošťování z jejich území.
5 Článek 8 téže směrnice zní následovně:
„Zúčastněná osoba může proti rozhodnutí o vstupu, o nevydání nebo neprodloužení platnosti povolení k pobytu nebo proti rozhodnutí o vyhoštění z území použít opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům.“
6 Podle čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221:
„Není-li možné předložit věc soudu nebo vztahuje-li se tato žaloba pouze na zákonnost rozhodnutí nebo nemá‑li odkladný účinek, je rozhodnutí správního orgánu o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění držitele povolení k pobytu z území, s výjimkou naléhavých případů, přijato až po vydání stanoviska příslušného orgánu hostitelské země, u kterého má tato osoba právo na obhajobu a pomoc nebo na zastoupení stanovené ve vnitrostátních právních předpisech.
Tento orgán musí být odlišný od orgánu příslušného k přijetí rozhodnutí o odmítnutí prodloužení platnosti povolení k pobytu nebo rozhodnutí o vyhoštění.“
Přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckou republikou
7 Cílem dohody o přidružení je v souladu s jejím čl. 2 odst. 1 podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami. Podle článku 12 uvedené dohody je takový cíl sledován zejména postupným zavedením volného pohybu pracovníků. Podle čtvrtého bodu odůvodnění a článku 28 téže dohody je cílem této dohody zlepšit životní podmínky tureckého lidu a usnadnit pozdější vstup Turecké republiky do Společenství.
8 Dodatkový protokol, podepsaný v Bruselu dne 23. listopadu 1970, uzavřený, schválený a potvrzený jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972 (Úř. věst. L 293, s. 1; Zvl. vyd. 11/11, s. 41, dále jen „dodatkový protokol“), ve svém článku 1 stanoví podmínky, pravidla a harmonogram realizace přechodné etapy uvedené v článku 4 dohody o přidružení. Podle svého článku 62 tvoří uvedený protokol nedílnou součást této dohody.
9 Dodatkový protokol zahrnuje hlavu II, nazvanou „Pohyb osob a služeb“, jejíž kapitola I je věnována pracovníkům.
10 Článek 36 dodatkového protokolu, který je součástí této kapitoly I, stanoví:
„Volný pohyb pracovníků mezi členskými státy Společenství a Tureckem se bude provádět postupně, v souladu se zásadami stanovenými v článku 12 dohody o přidružení, od konce dvanáctého do dvacátého druhého roku po vstupu uvedené dohody v platnost.
Rada přidružení rozhodne o pravidlech nezbytných pro tento účel.“
11 Rozhodnutí č. 1/80 usiluje podle svého třetího bodu odůvodnění o zlepšení režimu pro pracovníky a jejich rodinné příslušníky v sociální oblasti.
12 Články 6, 7 a 14 rozhodnutí č. 1/80 jsou obsaženy v kapitole II tohoto rozhodnutí, nazvané „Sociální ustanovení“, oddílu 1 týkajícím se „Otázek vztahujících se k zaměstnání a k volnému pohybu pracovníků“.
13 Článek 6 odst. 1 zní následovně:
„Aniž jsou dotčena ustanovení článku 7 o volném přístupu jeho rodinných příslušníků k zaměstnání, turecký pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě:
– má právo v tomto členském státě po jednom roce řádného zaměstnání na obnovení platnosti svého pracovního povolení u stejného zaměstnavatele, pokud je u něho pracovní místo k dispozici;
– má právo v tomto členském státě po třech letech řádného zaměstnání a s výhradou přednosti, která bude poskytnuta pracovníkům z členských států Společenství, odpovědět na jinou nabídku ve stejné profesi u zaměstnavatele dle svého výběru učiněnou za obvyklých podmínek a zaregistrovanou u pracovních úřadů tohoto členského státu;
– je oprávněn v tomto členském státě po čtyřech letech řádného zaměstnání k volnému přístupu k jakékoli zaměstnanecké činnosti dle svého výběru.“ (neoficiální překlad)
14 Článek 7 se týká volného přístupu k zaměstnání pro rodinné příslušníky tureckých pracovníků, kteří získali povolení se k nim připojit.
15 Článek 14 odst. 1 uvádí:
„Ustanovení tohoto oddílu se použijí s výhradou omezení z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.“ (neoficiální překlad)
Vnitrostátní právní úprava
16 Článek 10 odst. 2 bod 3 federálního zákona o vstupu, pobytu a usazování cizinců (Fremdengesetz, dále jen „zákon o cizincích“), ve svém znění platném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví, že je namístě zamítnout vydání povolení k pobytu, zejména pokud může pobyt cizince ohrozit veřejný klid, veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost.
17 Na základě čl. 34 odst. 1 bodu 2 uvedeného zákona mohou být cizinci pobývající na federálním území na základě povolení k pobytu nebo na něm pobývající během řízení o udělení nového povolení k pobytu vyhoštěni, pokud důvod pro zamítnutí brání udělení nového povolení k pobytu.
18 Článek 36 odst. 1 body 1 a 2 zákona o cizincích stanoví, že cizinci může být doručen zákaz pobytu, pokud na základě určitých skutečností lze předpokládat, že jeho pobyt ohrožuje veřejnou bezpečnost a veřejný pořádek nebo brání jiným veřejným zájmům uvedeným v čl. 8 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950. Na základě odst. 2 bodu 1 téhož článku 36 může skutečnost ve smyslu odstavce 1 tohoto článku zejména spočívat v okolnosti, že byl cizinec pravomocně odsouzen vnitrostátním soudem k trestu odnětí svobody v trvání alespoň tří měsíců, k částečně podmíněnému trestu odnětí svobody, k podmíněnému trestu odnětí svobody se zkušební dobou alespoň šesti měsíců nebo byl více než jedenkrát odsouzen pro trestné činy spočívající ve stejném protiprávním jednání.
19 Článek 48 odst. 1 zákona o cizincích stanoví, že zákaz pobytu prohlášený vůči občanovi Evropského hospodářského prostoru nebo státnímu příslušníkovi třetího privilegovaného státu je přípustný pouze tehdy, pokud jednání dotyčné osoby ohrožuje veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost. Odstavec 3 tohoto článku upřesňuje, že je namístě těmto osobám, kterých se rozhodnutí o vyhoštění nebo o zákazu pobytu týká, přiznat z úřední povinnosti odklad výkonu rozhodnutí o jeden měsíc, ledaže by důvody veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti vyžadovaly okamžitý odsun dotyčné osoby.
20 Na základě článku 88 uvedeného zákona rozhodují o zákazech pobytu obvodní správní orgány (Bezirksverwaltungsbehörde), pokud není stanoveno jinak.
21 Článek 66 správního řádu (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz), ve svém znění platném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví:
„1) Odvolací orgán musí pověřit orgán nižšího stupně, aby provedl doplňující šetření nebo jej musí provést sám.
2) Pokud jsou skutková zjištění projednávaného případu pro odvolací orgán natolik nedostatečná, že se jeví jako nevyhnutelné uspořádat jednání nebo nové jednání, může odvolací orgán zrušit napadené rozhodnutí a vrátit věc orgánu nižšího stupně za účelem nového vyšetřování a nového rozhodnutí.
3) Odvolací orgán nicméně může sám uspořádat jednání a přímo provádět vyšetřování věci, pokud to umožní ušetřit čas a náklady.
4) Kromě případu uvedeného v odstavci 2 může odvolací orgán vždy sám ve věci rozhodnout, pokud odvolání nemusí být odmítnuto z důvodu, že je nepřípustné nebo podáno opožděně. Je oprávněn nahradit svým výrokem a svým odůvodněním výrok a odůvodnění orgánu nižšího stupně, a v důsledku toho jakýmkoli způsobem změnit napadené rozhodnutí.“
22 Na základě článku 144 federálního ústavního zákona (Bundes-Verfassungsgesetz) Verfassungsgerichtshof dohlíží nad dodržováním práv zaručených Ústavou.
23 Článek 85 zákona o Verfassungsgerichtshof (Verfassungsgerichtshofgesetz), ve svém znění platném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví:
„1) Žaloba nemá odkladný účinek.
2) Na návrh žalobce musí Verfassungsgerichtshof přiznat odkladný účinek, pokud tomu nebrání žádný naléhavý veřejný zájem a pokud by po posouzení všech dotyčných zájmů uskutečnění nebo výkon práva přiznaného rozhodnutím třetí osobou pro žalobce znamenal nepřiměřenou újmu. Pokud se podmínky uplatnitelné na rozhodnutí o odkladném účinku žaloby podstatným způsobem změní, je třeba rozhodnout znovu na návrh žalobce, orgánu (čl. 83 odst. 1) nebo jiného účastníka řízení.
3) Rozhodnutí přijatá na základě odstavce 2 musejí být doručena žalobci, orgánu [...] a ostatním účastníkům řízení. V případě, že je odkladný účinek přiznán, musí orgán odložit výkon napadeného správního aktu a přijmout za tímto účelem nezbytná opatření; osoba zvýhodněná napadeným rozhodnutím nemůže vykonávat své právo.
4) Pokud Verfassungsgerichtshof nezasedl, musí být rozhodnutí ve smyslu odstavce 2 přijata na návrh referendáře předsedy Verfassungsgerichtshof.“
24 Na základě čl. 87 odst. 1 téhož zákona musí Verfassungsgerichtshof zjistit, zda byla porušena práva zaručená Ústavou nebo zda byla porušena práva žalobce z důvodu uplatnění protiprávního nařízení, protiústavního zákona nebo protiprávní smlouvy, a musí případně zrušit napadený správní akt.
25 Článek 30 zákona o Verwaltungsgerichtshof (Verwaltungsgerichtshofgesetz), ve svém znění platném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení, stanoví:
„1) Žaloby nemají na základě zákona odkladný účinek [...]
2) Na návrh žalobce musí nicméně Verwaltungsgerichtshof přiznat odkladný účinek, pokud tomu nebrání žádný naléhavý veřejný zájem a pokud by po posouzení všech dotyčných zájmů uskutečnění nebo výkon práva přiznaného rozhodnutím třetí osobou pro žalobce znamenal nepřiměřenou újmu. [...]
3) Rozhodnutí přijatá na základě odstavce 2 musejí být doručena všem účastníkům řízení. V případě, že je odkladný účinek přiznán, musí orgán odložit výkon napadeného správního aktu a přijmout za tímto účelem nezbytná opatření; osoba zvýhodněná napadeným rozhodnutím nemůže vykonávat své právo.“
26 Článek 41 odst. 1 uvedeného zákona stanoví, že Verwaltungsgerichtshof přísluší, aby přezkoumal napadené rozhodnutí na základě skutečností, které zohlednil správní orgán.
27 Článek 42 odst. 1 téhož zákona stanoví, že Verwaltungsgerichtshof přísluší, aby každý spor vyřešil vydáním rozhodnutí. Toto rozhodnutí musí v zásadě buď zamítnout žalobu z důvodu, že není opodstatněná, nebo napadené rozhodnutí zrušit.
Spory v původním řízení a předběžné otázky
28 G. Dörr je německý ženatý státní příslušník. Od roku 1992 pobývá v Rakousku, přičemž v roce 1995 se k němu připojila jeho rodina, a vykonává tam výdělečnou činnost. Byl odsouzen k osmnácti měsícům odnětí svobody, z toho k dvanácti podmíněně, zejména pro podvod spáchaný za přitěžujících okolností.
29 Rozhodnutím Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt (správní orgán prvního stupně v Klagenfurtu) ze dne 1. října 1998 byl G. Dörrovi doručen zákaz pobytu na dobu deseti let podle čl. 48 odst. 1 a 3 a čl. 36 odst. 1 bodu 1 zákona o cizincích.
30 Vzhledem k tomu, že jeho odvolání bylo u Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten podle čl. 66 odst. 4 správního řádu zamítnuto rozhodnutím ze dne 4. prosince 1998, obrátil se G. Dörr na Verwaltungsgerichtshof.
31 I. Ünal je turecký státní příslušník. Již několik let legálně pobývá v Rakousku a vykonává tam zaměstnání. Byl třikrát odsouzen k trestům pokuty, dvakrát za rvačku a jednou za porušení zákona o řidičských průkazech (Führerscheingesetz).
32 Rozhodnutím ze dne 23. března 2001 Bezirkshauptmannschaft Dornbirn (správní orgán prvního stupně v Dornhirn) nařídil vyhoštění I. Ünala podle ustanovení čl. 34 odst. 1 bodu 2 ve spojení s čl. 10 odst. 2 bodem 3 zákona o cizincích.
33 Vzhledem k tomu, že jeho odvolání bylo u Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg podle čl. 66 odst. 4 správního řádu zamítnuto rozhodnutím ze dne 3. října 2001, I. Ünal se rovněž obrátil na Verwaltungsgerichtshof.
34 Verwaltungsgerichtshof spojil obě řízení za účelem společného projednání a rozhodnutí. Klade si jednak otázku ohledně slučitelnosti právní ochrany upravené rakouským právním řádem s požadavky směrnice 64/221 a jednak ohledně uplatnitelnosti těchto požadavků na turecké pracovníky, jejichž právní postavení je vymezeno rozhodnutím č. 1/80.
35 Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Mají být články 8 a 9 směrnice 64/221 [...] vykládány v tom smyslu, že správní orgány – nezávisle na existenci vnitřního odvolacího řízení v rámci správy – nemohou přijímat rozhodnutí o vyhoštění z území, aniž by obdržely stanovisko příslušného orgánu (neupraveného v rakouském právním řádu) v souladu s čl. 9 odst. 1 směrnice – s výjimkou naléhavých případů – pokud jejich rozhodnutí může být předmětem pouze žalob u veřejnoprávních soudů s následujícími omezeními: tyto žaloby nemají odkladný účinek, soudy nemohou rozhodovat o vhodnosti přijatých opatření a mohou pouze zrušit napadené rozhodnutí; navíc je jeden ze soudů (Verwaltungsgerichtshof), pokud jde o skutková zjištění, omezen na přezkum opodstatněnosti, druhý soud (Verfassungsgerichtshof) je kromě toho omezen na přezkum porušení práv zaručených Ústavou?
2) Uplatní se procesní záruky upravené v článcích 8 a 9 směrnice [64/221] […] na turecké státní příslušníky, jejichž právní postavení je vymezeno články 6 nebo 7 rozhodnutí č. 1/80 [...]“
K předběžným otázkám
K první otázce
36 Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda mají být články 8 a 9 směrnice 64/221 vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, na základě které jednak rozhodnutí o vyhoštění z území tohoto členského státu přijaté vůči státnímu příslušníkovi jiného členského státu může být při přezkumu soudních žalob směřujících proti takovému rozhodnutí předmětem pouze posouzení zákonnosti a jednak tyto žaloby nemají odkladný účinek.
37 Tato otázka se týká situace G. Dörra. Je rovněž relevantní, pokud jde o situaci I. Ünala za předpokladu, že bude odpovězeno kladně na druhou otázku.
38 Rakouská a německá vláda mají za to, že soudní ochrana upravená rakouským právním řádem odpovídá požadavkům směrnice 64/221. Podle nich musejí příslušné soudy přezkoumávat nejen zákonnost napadeného aktu, ale rovněž opodstatněnost posouzení důkazů správními orgány. V tomto rámci jde rovněž v určitém rozsahu o přezkum v oblasti skutkových zjištění. Kromě toho mohou mít žaloby na návrh žalobce odkladný účinek. Za takových podmínek není vyžadován zásah příslušného orgánu ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221.
39 Žalobci v původním řízení zastávají opačné stanovisko. Příslušné soudy nemají pravomoc rozhodovat ve věci samé, ale mají pouze kasační pravomoc. Nemohou posuzovat skutkový stav, ale jsou vázány posouzením skutkového stavu provedeným správními orgány. Je jim zakázáno, aby zohledňovaly nové skutečnosti. Soudní rozhodnutí může odkazovat pouze na faktický a právní stav, který existoval v okamžiku přijetí napadeného aktu. Za takových okolností by zúčastněná osoba měla mít možnost uplatnit důvody ohledně vhodnosti u orgánu uvedeného v čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221.
40 Podle Komise nelze vyloučit, že procesní správní právo platné v Rakousku není zcela v souladu s ustanoveními článků 8 a 9 směrnice 64/221, neboť nebyl zřízen žádný příslušný orgán ve smyslu výše uvedeného článku 9.
41 V tomto ohledu je třeba nejdříve připomenout, že z článku 8 směrnice 64/221 vyplývá, že jakákoli osoba, na kterou se tato směrnice vztahuje, může zejména proti rozhodnutí o neprodloužení platnosti povolení k pobytu nebo proti rozhodnutí o vyhoštění z území použít opravné prostředky poskytované státním příslušníkům dotyčného státu proti správním aktům (viz rozsudky ze dne 5. března 1980, Pecastaing, 98/79, Recueil, s. 691, body 9 a 10, a ze dne 18. října 1990, Dzodzi, C‑297/88 a C‑197/89, Recueil, s. I‑3763, body 57 a 58).
42 Cílem čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221 je zajistit minimální procesní záruku státním příslušníkům členských států, vůči nimž je uplatňováno rozhodnutí o neprodloužení platnosti povolení k pobytu nebo kteří jsou dotčeni rozhodnutím o vyhoštění z území. Toto ustanovení, které se uplatní za tří předpokladů, a sice není‑li možné předložit věc soudu nebo vztahují‑li se tyto žaloby pouze na zákonnost rozhodnutí nebo nemají‑li odkladný účinek, stanoví zásah příslušného orgánu odlišného od orgánu příslušného k přijetí rozhodnutí. S výjimkou naléhavých případů může správní orgán přijmout své rozhodnutí až po vydání stanoviska jiného příslušného orgánu. Zúčastněná osoba může u tohoto posledně jmenovaného orgánu uplatnit právo na obhajobu a pomoc nebo na zastoupení stanovené ve vnitrostátních právních předpisech (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Dzodzi, bod 62, a rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Orfanopoulos a Oliveri, C‑482/01 a C‑493/01, Recueil, s. I‑5257, bod 105).
43 Dále je namístě přezkoumat, zda vnitrostátní právní úprava jako vnitrostátní právní úprava platná v Rakousku může zajistit státním příslušníkům jiných členských států, dotčeným rozhodnutími o ukončení jejich pobytu, minimální procesní záruku upravenou směrnicí 64/221, a konkrétněji, zda za okolností sporu mezi G. Dörrem a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten je alespoň jeden z předpokladů stanovených v čl. 9 odst. 1 této směrnice splněn.
44 Zaprvé, pokud se týká soudního přezkumu, je nepochybné, že rozhodnutí o ukončení pobytu státních příslušníků jiných členských států mohou být v Rakousku předmětem žalob, jednak u Verwaltungsgerichtshof a jednak u Verfassungsgerichtshof v případě namítaného porušení práv zaručených Ústavou.
45 Zadruhé, pokud jde o rozsah přezkumu, vychází předkládací rozhodnutí z domněnky, podle které uvedené soudy nemohou rozhodovat o vhodnosti napadených správních aktů. Rakouská a německá vláda však úplně nesouhlasí s popisem vnitrostátního právního rámce provedeným v uvedeném rozhodnutí.
46 V tomto ohledu stačí připomenout, že nepřísluší Soudnímu dvoru, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení ani aby rozhodoval, zda je jejich výklad provedený předkládajícím soudem správný (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 3. října 2000, Corsten, C‑58/98, Recueil, s. I‑7919, bod 24). Soudnímu dvoru totiž přísluší, aby vzal v rámci rozdělení pravomocí mezi soudy Společenství a vnitrostátními soudy v úvahu takový skutkový a legislativní kontext, do něhož jsou předběžné otázky zasazeny, jaký vyplývá z předkládacího rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 25. října 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, Recueil, s. I‑8089, bod 10, a výše uvedený rozsudek Orfanopoulos a Oliveri, bod 42).
47 Při takovém přezkumu otázky rozsahu soudního přezkumu v legislativním rámci vymezeném předkládajícím soudem se však jeví, že uplatnění vnitrostátních právních předpisů neumožňuje zajistit státním příslušníkům jiných členských států, vůči nimž je namířeno rozhodnutí o ukončení jejich pobytu na rakouském území, záruku úplného přezkumu vhodnosti zamýšleného opatření, a nesplňuje tedy požadavky dostatečně účinné ochrany (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 15. května 1986, Johnston, 222/84, Recueil, s. 1651, bod 17; ze dne 15. října 1987, Heylens a další, 222/86, Recueil, s. 4097, body 14 a 15, a výše uvedený rozsudek Orfanopoulos a Oliveri, bod 110).
48 Zatřetí, pokud se týká účinku žalob u příslušných soudů, ze znění otázky vyplývá, že tyto žaloby nemají odkladný účinek. Z předkládacího rozhodnutí ale vyplývá, že uvedené žaloby mohou mít na návrh žalobce za určitých podmínek takový účinek. Rakouská vláda tvrdí, že odklad rozhodnutí o vyhoštění může být v praxi těmito soudy systematicky nařizován.
49 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musejí členské státy přijmout všechna opatření, aby byla zajištěna pro všechny státní příslušníky jiného členského státu, kteří jsou dotčeni rozhodnutím o vyhoštění, ochrana, kterou pro ně představuje výkon práva podat žalobu zaručeného směrnicí 64/221. Tato záruka by se nicméně stala iluzorní, pokud by členské státy mohly bezprostředním výkonem takového rozhodnutí zbavit dotyčnou osobu možnosti, že bude vyhověno žalobním důvodům uplatňovaným v její žalobě (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 8. dubna 1976, Royer, 48/75, Recueil, s. 497, body 55 a 56).
50 Je nezpochybnitelné, že právní úprava členského státu, která soudním žalobám týkajícím se rozhodnutí o ukončení pobytu státních příslušníků jiných členských států nepřiznává odkladný účinek, není v souladu s požadavky směrnice 64/221, ledaže by byl zřízen příslušný orgán ve smyslu čl. 9 odst. 1 této směrnice.
51 Aby mohla být soudní žaloba, kterou mohou podat osoby, na které se vztahuje směrnice 64/221, považována za mající odkladný účinek ve smyslu uvedeného článku, musí mít automatický odkladný účinek. Nestačí, aby byl příslušný soud oprávněn k tomu, aby na návrh zúčastněné osoby a za určitých podmínek prohlásil odklad výkonu rozhodnutí o ukončení pobytu této osoby. Tvrzení rakouské vlády, podle kterého může být odklad takového rozhodnutí v praxi systematicky uvedeným soudem nařizován, tento závěr nemůže vyvrátit.
52 Požadavek právní jistoty totiž předpokládá, že právní postavení vyplývající z vnitrostátní právní úpravy je dostatečně konkrétní a jasné, aby umožnilo dotyčným jednotlivcům rozeznat rozsah jejich práv a povinností. Pokud se konkrétněji týká praxe zastávané vnitrostátními soudy popsané rakouskou vládou, je třeba zdůraznit, že taková praxe svou povahou měnitelná a postrádající příslušný veřejný charakter nemůže být považována za praxi představující platné provedení povinností vyplývajících ze směrnice 64/221.
53 Jeví se tedy, že za okolností sporu mezi G. Dörrem a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten je splněn druhý a třetí předpoklad uvedený v čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221. Vnitrostátní právní úprava jako právní úprava platná v Rakousku tedy odpovídá požadavkům této směrnice pouze tehdy, pokud je splněna podmínka zásahu nezávislého orgánu ve smyslu uvedeného čl. 9 odst. 1 před přijetím pravomocného rozhodnutí správními orgány.
54 Konečně je třeba přezkoumat, zda byl v rakouském právním řádu zřízen příslušný orgán ve smyslu čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221.
55 Je třeba připomenout, že zásah takového orgánu musí umožnit zúčastněné osobě dosáhnout úplného přezkumu všech skutečností a okolností, včetně vhodnosti zamýšleného opatření předtím, než je přijato pravomocné rozhodnutí (rozsudky ze dne 22. května 1980, Santillo, 131/79, Recueil, s. 1585, bod 12, a ze dne 18. května 1982, Adoui a Cornuaille, 115/81 a 116/81, Recueil, s. 1665, bod 15). Soudní dvůr rovněž upřesnil, že s výjimkou naléhavých případů může správní orgán přijmout své rozhodnutí až po vydání stanoviska příslušného orgánu (výše uvedené rozsudky Pecastaing, bod 17; Dzodzi, bod 62, a Orfanopoulos a Oliveri, bod 106).
56 Předkládací rozhodnutí vychází z domněnky, podle které příslušný orgán zřízen nebyl. Je třeba dodat, že spis předložený Soudnímu dvoru předkládajícím soudem neumožnil prokázat zásah takového orgánu ani existenci naléhavé situace za okolností vedoucích ke sporu mezi G. Dörrem a Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten.
57 S přihlédnutím k předcházejícím úvahám je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 1 směrnice 64/221 musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, na základě které nemají soudní žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění z území tohoto členského státu přijatému vůči státnímu příslušníkovi jiného členského státu odkladný účinek a rozhodnutí o vyhoštění může být při přezkumu těchto žalob předmětem pouze posouzení zákonnosti, pokud nebyl zřízen žádný příslušný orgán ve smyslu uvedeného ustanovení.
Ke druhé otázce
58 Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda se procesní záruky stanovené v článcích 8 a 9 směrnice 64/221 uplatní na turecké státní příslušníky, jejichž právní postavení je vymezeno články 6 nebo 7 rozhodnutí č. 1/80.
59 Rakouská a německá vláda mají za to, že je namístě na tuto otázku odpovědět záporně. I když je skutečností, že články 8 a 9 směrnice 64/221 upřesňují prováděcí pravidla výjimky veřejného pořádku uvedené v čl. 48 odst. 3 Smlouvy o EHS (později čl. 48 odst. 3 Smlouvy o ES, nyní po změně čl. 39 odst. 3 ES), nic to nemění na tom, že tato prováděcí pravidla nemohou být přímo vyvozena z tohoto posledně uvedeného ustanovení. Aby však uvedené články 8 a 9 mohly být uplatnitelné na turecké pracovníky, vyžadovaly by dodatečný právní akt. Tyto vlády mimoto tvrdí, že argumentace rozvinutá Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 10. února 2000, Nazli (C‑340/97, Recueil, s. I‑957), se týká hlavně výkladu pojmu veřejného pořádku uvedeného v čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, a nikoli procesních aspektů vztahujících se ke směrnici 64/221. Za takových podmínek se obdobné uplatnění článků 8 a 9 směrnice 64/221 na turecké pracovníky a jejich rodinné příslušníky nijak nevztahuje.
60 Žalobci v původním řízení, jakož i Komise zastávají opačné stanovisko. Soudní dvůr výslovně potvrdil, že je v co největším možném rozsahu nezbytné na turecké pracovníky, kterým náleží právo uznané rozhodnutím č. 1/80, uplatnit zásady stanovené na základě článku 48 Smlouvy. Minimální soudní ochrana vyplývající z procesních záruk stanovených směrnicí 64/221 tak musí být použitelná na situace upravené rozhodnutím č. 1/80.
61 Je třeba připomenout, že podle článku 12 dohody o přidružení „se Smluvní strany dohodly, že se při vzájemném postupném zavedení volného pohybu pracovníků budou inspirovat články 48, 49 a 50 Smlouvy o založení Společenství“. Dodatkový protokol ve svém článku 36 upravuje lhůty pro postupné zavedení volného pohybu pracovníků mezi členskými státy Společenství a Tureckou republikou a stanoví, že „Rada přidružení rozhodne o pravidlech nezbytných pro tento účel“. Cílem rozhodnutí č. 1/80 je podle jeho třetího bodu odůvodnění zlepšit režim pro pracovníky a jejich rodinné příslušníky v sociální oblasti.
62 Soudní dvůr ze znění těchto ustanovení vyvodil, že zásady přijaté v rámci článku 48 Smlouvy se musí v co největším možném rozsahu vztahovat na turecké státní příslušníky, kterým náleží práva uznaná rozhodnutím č. 1/80 (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 30. září 2004, Ayaz, C‑275/02, Sb. rozh. s. I‑8765, bod 44, a ze dne 11. listopadu 2004, Cetinkaya, C‑467/02, Sb. rozh. s. I‑10895, bod 42).
63 Soudní dvůr měl rovněž za to, pokud jde o určení dosahu výjimky veřejného pořádku stanovené v čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, že je třeba odkázat na výklad stejné výjimky v oblasti volného pohybu pracovníků, kteří jsou státními příslušníky členských států Společenství (výše uvedený rozsudek Nazli, bod 56). Takový výklad je tím spíše odůvodněný, je‑li znění zmíněného ustanovení téměř totožné se zněním čl. 48 odst. 3 Smlouvy (viz výše uvedené rozsudky Nazli, bod 56, a Cetinkaya, bod 43).
64 Soudní dvůr, vycházeje z těchto skutečností, rozhodl v bodech 46 a 47 svého výše uvedeného rozsudku Cetinkaya, že čl. 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 ukládá příslušným vnitrostátním orgánům omezení obdobná omezením, která se vztahují na vyhoštění postihující státního příslušníka členského státu, a že zásady stanovené v rámci článku 3 směrnice 64/221 jsou použitelné na turecké pracovníky, kterým náleží práva uznaná rozhodnutím č. 1/80. Vnitrostátní soudy tedy musí vzít v úvahu tyto zásady při prověřování zákonnosti vyhoštění nařízeného vůči takovému tureckému pracovníkovi.
65 Stejné úvahy vyžadují, aby byly zásady zakotvené v rámci článků 8 a 9 směrnice 64/221 považovány za použitelné na turecké pracovníky, kterým náleží práva uznaná rozhodnutím č. 1/80.
66 Takový výklad je odůvodněn cílem spočívajícím v postupném zavedení volného pohybu tureckých pracovníků uvedeným v čl. 12 dohody o přidružení. Sociální ustanovení rozhodnutí č. 1/80 představují dodatečnou etapu realizace této svobody (viz zejména rozsudky ze dne 26. listopadu 1998, Birden, C‑1/97, Recueil, s. I‑7747, bod 52, a ze dne 19. listopadu 2002, Kurz, C‑188/00, Recueil, s. I‑10691, bod 40). Zvláště čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 přiznává tureckým migrujícím pracovníkům, kteří splňují jeho podmínky, přesně stanovená práva v oblasti výkonu zaměstnání (viz rozsudek ze dne 21. října 2003, Abatay a další, C‑317/01 a C‑369/01, Recueil, s. I‑12301, bod 78). Jak vyplývá z ustálené judikatury, toto posledně uvedené ustanovení, kterému byl přiznán přímý účinek, zakládá individuální právo v oblasti zaměstnání a související právo pobytu (viz rozsudky ze dne 20. září 1990, Sevince, C‑192/89, Recueil, s. I‑3461, body 29 a 31; ze dne 16. prosince 1992, Kus, C‑237/91, Recueil, s. I‑6781, bod 33; ze dne 23. ledna 1997, Tetik, C‑171/95, Recueil, s. I‑329, body 26, 30 a 31, a výše uvedený rozsudek Kurz, body 26 a 27).
67 Aby tato individuální práva byla účinná, musí být umožněno jejich uplatnění tureckými pracovníky u vnitrostátních soudů. Za účelem zajištění účinnosti této soudní ochrany je nezbytné těmto pracovníkům přiznat stejné procesní záruky jako záruky poskytnuté státním příslušníkům členských států právem Společenství, a tudíž umožnit těmto pracovníkům, aby uplatnili záruky stanovené v článcích 8 a 9 směrnice 64/221. Jak to konstatuje generální advokát v bodě 59 svého stanoviska, takové záruky jsou totiž neoddělitelné od práv, k nimž se vztahují.
68 Tento výklad platí nejen pro turecké státní příslušníky, jejichž právní postavení je vymezeno článkem 6 rozhodnutí č. 1/80, ale rovněž pro jejich rodinné příslušníky, jejichž postavení vychází z článku 7 téhož rozhodnutí. Žádná skutečnost neodůvodňuje, aby byla uvedeným státním příslušníkům legálně pobývajícím na území členského státu, pokud jde o práva, která jim jsou přiznána rozhodnutím č. 1/80, poskytnuta samostatná úroveň ochrany, která je nižší než úroveň ochrany stanovená v článcích 8 a 9 směrnice 64/221. Kdyby čl. 14 odst. 1 uvedeného rozhodnutí neuložil příslušným vnitrostátním orgánům procesní omezení obdobná procesním omezením, která se vztahují na vyhoštění postihující státního příslušníka členského státu, jak o tom již Soudní dvůr rozhodl ve svém výše uvedeném rozsudku Cetinkaya, měly by členské státy veškerou volnost, aby znemožnily výkon práv, která turečtí státní příslušníci, kterým náleží právo uznané rozhodnutím č. 1/80, mohou uplatnit.
69 S ohledem na předcházející úvahy je třeba odpovědět na druhou otázku tak, že se procesní záruky stanovené v článcích 8 a 9 směrnice 64/221 uplatní na turecké státní příslušníky, jejichž právní postavení je vymezeno články 6 nebo 7 rozhodnutí č. 1/80.
K nákladům řízení
70 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Článek 9 odst. 1 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, na základě které nemají soudní žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění z území tohoto členského státu přijatému vůči státnímu příslušníkovi jiného členského státu odkladný účinek a rozhodnutí o vyhoštění může být při přezkumu těchto žalob předmětem pouze posouzení zákonnosti, pokud nebyl zřízen žádný příslušný orgán ve smyslu uvedeného ustanovení.
2) Procesní záruky stanovené v článcích 8 a 9 směrnice 64/221 se uplatní na turecké státní příslušníky, jejichž právní postavení je vymezeno články 6 nebo 7 rozhodnutí rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: němčina.
Top