Věc C-511/03
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
v.
Ten Kate Holding Musselkanaal BV a další
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Hoge Raad der Nederlanden)
„Veterinární dozor – Ochrana proti bovinní spongiformní encefalopatii (nemoc šílených krav) – Krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných zvířat, než jsou přežvýkavci – Odpovědnost členského státu za škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství, které je tomuto státu přičitatelné – Použitelné právo – Povinnost podat žalobu pro nečinnost proti Komisi“
Stanovisko generální advokátky C. Stix-Hackl přednesené dne 17. února 2005
Rozsudek Soudního dvora (třetího senátu) ze dne 20. října 2005
Shrnutí rozsudku
1. Právo Společenství – Žaloba na neplatnost nebo žaloba pro nečinnost – Povinnost členského státu podat takovou žalobu ve prospěch jednoho ze svých občanů – Neexistence – Existence takové povinnosti a odpovědnosti státu na základě vnitrostátního práva – Přípustnost – Meze
(Články 10 ES, 230 ES a 232 ES)
2. Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti veterinárního dozoru – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Ochranná opatření proti bovinní spongiformní encefalopatii – Rozhodnutí 94/381 – Systém umožňující rozlišení bílkovin z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců – Žádost členského státu směřující k tomu, aby byl členský stát oprávněn povolit krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných zvířecích druhů, než jsou přežvýkavci – Povinnost Komise předložit návrh Radě – Neexistence – Podmínky
(Směrnice Rady 89/662, článek 17, a 90/425, článek 17; rozhodnutí Komise 94/381, čl. 1 odst. 2)
1. Právo Společenství nestanoví žádnou povinnost členského státu podat žalobu na neplatnost podle článku 230 ES nebo žalobu pro nečinnost podle článku 232 ES ve prospěch některého z jeho občanů. Právo Společenství však v zásadě nebrání tomu, aby vnitrostátní právo stanovilo takovou povinnost nebo upravilo odpovědnost členského státu za to, že tímto způsobem nejednal.
V této posledně uvedené souvislosti se nijak nejeví, jak by mohlo být porušeno právo Společenství, pokud by vnitrostátní právo stanovilo takovou povinnost nebo upravilo odpovědnost členského státu v takovém případě. Členský stát však může porušit povinnost loajální spolupráce uvedenou v článku 10 ES, neponechá‑li si určitý prostor pro uvážení, co se týče možnosti podat žalobu, čímž by mohlo dojít k zahlcení soudu Společenství žalobami, z nichž část by byla bezpochyby neopodstatněná, a tím k ohrožení řádného fungování tohoto orgánu.
(viz body 31–32, výrok 1)
2. Článek 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 o některých ochranných opatřeních proti bovinní spongiformní encefalopatii a zkrmování bílkovin pocházejících ze savců, ve spojení s ustanoveními článku 17 směrnice 90/425 o veterinárních a zootechnických kontrolách v obchodu s některými živými zvířaty a produkty uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu a s ustanoveními článku 17 směrnice 89/662 o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu, musí být vykládán tak, že neumožňují-li poznatky, které má Komise k dispozici, prokázat, že kontroly prováděné v rámci systému umožňujícího rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, předloženého členským státem k posouzení za účelem získání povolení, poskytují dostatečné záruky ochrany veřejného zdraví, a byla‑li Stálému veterinárnímu výboru předložena žádost tohoto členského státu, ale tento výbor nezaujal žádné stanovisko zejména z důvodu nových informací pozměňujících vnímání nebezpečí pro veřejné zdraví, Komise není povinna předložit Radě návrh opatření, která mají být přijata.
(viz body 41–43, výrok 2)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
20. října 2005(*)
„Veterinární dozor – Ochrana proti bovinní spongiformní encefalopatii (nemoc šílených krav) – Krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných zvířat, než jsou přežvýkavci – Odpovědnost členského státu za škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství, které je tomuto státu přičitatelné – Použitelné právo – Povinnost podat žalobu pro nečinnost proti Komisi“
Ve věci C-511/03,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemsko) ze dne 5. prosince 2003, došlým Soudnímu dvoru dne 8. prosince 2003, v řízení
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
proti
Ten Kate Holding Musselkanaal BV
Ten Kate Europrodukten BV
Ten Kate Produktie Maatschappij BV
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas (zpravodaj), předseda senátu, J.-P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus a A. Ó Caoimh, soudci,
generální advokátka: C. Stix-Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 2. prosince 2004,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV a Ten Kate Produktie Maatschappij BV H. Bronkhorstem a J. A. M. A. Sluysmansem, advocaten,
– za nizozemskou vládu H. G. Sevenster a J. G. M. van Bakel, jako zmocněnkyněmi,
– za francouzskou vládu R. Abrahamem a E. Puisaisem, jako zmocněnci,
– za Komisi Evropských společenství T. van Rijnem, A. Bordesem a H. van Vlietem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 17. února 2005,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká zejména výkladu práva Společenství, pokud jde o odpovědnost členského státu z důvodu, že tento stát nepodal žalobu proti Komisi Evropských společenství k Soudnímu dvoru.
2 Tyto otázky byly vzneseny v rámci sporu mezi Nizozemským státem a Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV a Ten Kate Produktie Maatschappij BV (dále jen „Ten Kate a další“), což jsou společnosti, které vyrábějí bílkoviny užívané pro výrobu umělého mléka pro telata a získávané zpracováním tuku z prasat. Cílem tohoto sporu je určení odpovědnosti Nizozemského státu za škodu, která vznikla společnosti Ten Kate a dalším z důvodu, že tyto společnosti nemohly uvádět takové bílkoviny na trh.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3 Komise přijala rozhodnutí 94/381/ES ze dne 27. června 1994 o některých ochranných opatřeních proti bovinní spongiformní encefalopatii a zkrmování bílkovin pocházejících ze savců (Úř. věst. L 172, s. 23) v rámci boje proti tomuto onemocnění (dále jen „BSE“). Článek 1 tohoto rozhodnutí stanoví:
„1. Členské státy zakáží do třiceti dnů od oznámení tohoto rozhodnutí používání bílkovin pocházejících ze savčích tkání pro zkrmování přežvýkavci.
2. Členské státy, které jsou schopny používat systém umožňující rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, jsou oprávněny Komisí v rámci postupu podle článku 17 směrnice 90/425/EHS povolit krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných zvířecích druhů, než jsou přežvýkavci“. (neoficiální překlad)
4 Článek 17 směrnice Rady 90/425/EHS ze dne 26. června 1990 o veterinárních a zootechnických kontrolách v obchodu s některými živými zvířaty a produkty uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu (Úř. věst L 224, s. 29; Zvl. vyd. 03/10, s. 138) stanoví:
„V případech odkazů na postup stanovený v tomto článku, Stálý veterinární výbor zřízený rozhodnutím 68/361/EHS rozhoduje v souladu s pravidly stanovenými v článku 17 směrnice 89/662/EHS“.
5 Článek 17 směrnice Rady 89/662/EHS ze dne 11. prosince 1989 o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu (Úř. věst. L 395, s. 13; Zvl. vyd. 03/09, s. 214), v opraveném znění (Úř. věst. 1990, L 151, s. 40), stanoví:
„1. Má-li být zahájen postup podle tohoto článku, přednese věc Stálému veterinárnímu výboru (dále jen ,výbor‘), zřízenému rozhodnutím 68/361/EHS, neprodleně jeho předseda, a to buď z vlastního podnětu, nebo na žádost některého členského státu.
2. Zástupce Komise předloží výboru návrh opatření, která mají být přijata. Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě dvou dnů. Stanovisko se přijímá většinou podle čl. 148 odst. 2 Smlouvy [nyní čl. 205 odst. 2 ES] pro přijímání rozhodnutí, která Rada přijím[á] na návrh Komise. Hlasům zástupců členských států je přidělena váha stanovená v uvedeném článku. Předseda nehlasuje.
3. Komise přijme zamýšlená opatření, jsou-li v souladu se stanoviskem výboru.
4. Pokud zamýšlená opatření nejsou v souladu se stanoviskem výboru nebo pokud výbor žádné stanovisko nezaujme, předloží Komise Radě neprodleně svůj návrh opatření, která mají být přijata.
Rada se usnese kvalifikovanou většinou.
Pokud se Rada neusnese ve lhůtě patnácti dnů ode dne, kdy jí byl návrh předán, přijme navrhovaná opatření Komise s výjimkou případů, kdy se Rada proti opatřením vysloví prostou většinou.“
6 Předkládající soud uvádí ve svém rozhodnutí původní znění článku 17, před opravou učiněnou v roce 1990. Toto znění stanovilo v odstavci 2:
„Výbor zaujme stanovisko k návrhu ve lhůtě, kterou může předseda stanovit podle naléhavosti věci“. (neoficiální překlad)
7 Rozhodnutí Komise 96/449/ES ze dne 18. července 1996 o schvalování systémů náhradního tepelného zpracování jatečných odpadů s ohledem na inaktivaci původců bovinní spongiformní encefalopatie (Úř. věst. L 184, s. 43) zakázalo zpracování savčích jatečných odpadů s výjimkou zpracování provedeného podle stanoveného postupu, zejména tepelně. Datum účinnosti rozhodnutí 96/449 bylo stanoveno na 1. dubna 1997, aby mohly podniky přizpůsobit nebo nahradit svá zařízení.
Vnitrostátní právní úprava
8 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že za účelem získání povolení Komise, uvedeného v čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381, veřejnoprávní mezioborové sdružení pro krmení dobytka (Productschap voor veevoeder, dále jen „Productschap“) vypracovalo po dohodě s dotyčnými subjekty a příslušnými orgány v protokolu nazvaném „protokol o rozlišení bílkovin“, přiloženém k nařízení upravujícímu zpracování produktů jatečného původu na krmivo pro zvířata z roku 1994, ze dne 9. listopadu 1994 (Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994, dále jen „nařízení z roku 1994“), výrobní a kontrolní systém, kterým bude možné rozlišit bílkoviny z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců jako např. prasat.
9 Nizozemská vláda požádala dopisem ze dne 29. listopadu 1994 Komisi o povolení využít protokol o rozlišení bílkovin prostřednictvím postupu podle článku 17 směrnice 90/425 v souladu s rozhodnutím 94/381.
10 V očekávání vydání povolení Komisí příslušný ministr neschválil nařízení z roku 1994. Ten Kate a další přizpůsobily svůj výrobní postup protokolu o rozlišení bílkovin. Státní inspekce pro dobytek a maso (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, dále jen „RVV“) jim udělila povolení k výkonu jejich činnosti daným způsobem.
11 Nizozemská vláda požádala Komisi v dopise ze dne 18. prosince 1995, aby zahájila řízení o povolení. V dopise ze dne 27. června 1997 zopakovala svou žádost a trvala na tom, že je důležité poskytnout konečnou odpověď k tomu, aby mohlo Nizozemské království v této věci jasně odpovědět podnikům.
12 Po přijetí rozhodnutí 96/449 byla nizozemská právní úprava změněna nařízením ze dne 25. března 1997 o systémech tepelného zpracování a konečných produktech (Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, č. 61), které nabylo účinnosti dne 30. července 1997. Ten Kate a další přerušily výrobu bílkovin pocházejících z vepřového tuku s ohledem na značné investice nutné pro tepelné zpracování stanovené novou právní úpravou a s přihlédnutím ke skutečnosti, že nic nenasvědčovalo tomu, že bude povolení Komise na základě rozhodnutí 94/381 poskytnuto.
13 Dopisem ze dne 9. března 1998 příslušný ministr požádal Productschap o dosažení souladu nařízení z roku 1994 s rozhodnutím 94/381 z toho důvodu, že evropské orgány nepřijmou v krátké době rozhodnutí ohledně protokolu o rozlišení bílkovin. Předseda Productschap přijal dne 30. června 1998 nové rozhodnutí, kterým se zakazuje výroba živočišných mouček v souladu s tímto protokolem.
14 Státní tajemník pro zemědělství, ochranu přírody a rybolov přijal dne 22. února 1999 nařízení o zákazu živočišných mouček ke zkrmování zvířaty (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Start. 1999, č. 37), které vstoupilo v platnost dne 1. března 1999.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
15 Dne 24. února 1998 podaly Ten Kate a další žalobu k Rechtbank te ‘s‑Gravenhage směřující k tomu, aby byla Nizozemskému státu uložena povinnost nahradit škodu, která těmto společnostem vznikla z důvodu, že od 30. července 1997 již nemohly vyrábět bílkoviny z vepřového tuku a že zásoby vytvořené do 30. července 1997 již nemohly být po tomto datu prodány. Na podporu této žaloby se dovolávají pochybení státu ohledně opatření, která měla být přijata k zajištění toho, aby Komise vydala požadované povolení. Zejména tvrdí, že stát měl na základě článku 175 Smlouvy o ES (nyní článek 232 ES) podat žalobu pro nečinnost proti Komisi.
16 Soud prvního stupně tento návrh zamítl. Gerechtshof te ‘s‑Gravenhage tomuto návrhu v odvolacím řízení vyhověl.
17 Žádný z účastníků sporu v původním řízení nezpochybňuje, že Ten Kate a další nemohly samy podat žalobu pro nečinnost proti Komisi, neboť nebyly osobně dotčeny. Navíc žaloba na náhradu škody na základě článku 215 Smlouvy o ES (nyní článek 288 ES) by nemohla mít za následek to, že by Ten Kate a další mohly pokračovat ve své výrobní činnosti.
18 Hoge Raad der Nederlanden si klade otázku ohledně posuzovací pravomoci státu, co se týče podání žaloby pro nečinnost. Uvádí, že za okolností týkajících se politiky mezinárodních vztahů přísluší státu široká posuzovací pravomoc. Předkládající soud má za to, že k posouzení odpovědnosti státu je třeba nejdříve rozhodnout, zdali je nutné použít pravidla vnitrostátního nizozemského práva nebo pravidla práva Společenství. Ve prospěch druhého řešení svědčí to, že rozhodnutí založené na pravidlech vnitrostátního práva by mohlo vést k nerovnosti v právním postavení občanů různých členských států v situacích, kdy jsou konkrétně dotčena práva a nároky těchto členských států – a nepřímo pak jejich občanů – vůči orgánům Evropského společenství.
19 Uvedený soud si taktéž klade otázku ohledně existence výlučného práva iniciativy Komise předložit návrh opatření, která mají být přijata, Stálému veterinárnímu výboru podle postupu uvedeného v ustanoveních článku 17 směrnice 90/425 ve spojení s ustanoveními článku 17 směrnice 89/662. Existence takového práva by totiž znamenala, že Komise nemá povinnost jednat, a že tedy žaloba pro nečinnost nemůže být úspěšná.
20 Za těchto okolností se Hoge Raad der Nederlanden rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba odpovědět na otázku, zda je stát povinen v takovém případě, jako je případ projednávané věci, vůči občanovi, jakým je Ten Kate, který má na dané věci zájem, využít možností podat žalobu, které mu nabízí článek 175 Smlouvy o ES […] a článek 173 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 230 ES), a, v případě nedodržení této povinnosti, na otázku, zda je tento stát povinen poskytnout náhradu škody, která tímto občanovi vznikla, na základě pravidel nizozemského práva nebo na základě pravidel práva Společenství?
2) Je-li třeba odpovědět na první otázku zčásti nebo zcela na základě pravidel práva Společenství:
a) Může z práva Společenství vyplynout za určitých okolností taková povinnost nebo odpovědnost, které jsou předmětem této otázky?
b) Je-li odpověď na druhou otázku písm. a) kladná, jaká pravidla práva Společenství je třeba použít jako kritéria pro odpověď na první otázku v takovém konkrétním případě, jakým je případ projednávané věci?
3) Je třeba vykládat čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381/ES ve spojení, v rozsahu nutnosti, s ustanoveními článku 17 směrnice 90/425/EHS a článku 17 směrnice 89/662/EHS tak, že z něj vyplývá povinnost Komise nebo Rady poskytnout uvedené povolení, je‑li systém, který žádající členský stát používá nebo použije, skutečně vhodný pro rozlišení bílkovin z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců?
4) Do jaké míry odpověď na třetí otázku vede k omezení práva nebo povinnosti státu, zmíněných v první otázce, napadnout na základě článku 175 Smlouvy o ES nevydání takového povolení, jakým je povolení v projednávaném případě, a na základě článku 173 Smlouvy o ES [...] napadnout odmítnutí takové povolení poskytnout?“
21 Předkládající soud upřesňuje, že třetí otázka má význam, bude-li první otázka řešena podle nizozemského práva nebo bude‑li řešena podle práva Společenství, a v tomto posledním případě, ledaže by byla odpověď na druhou otázku písm. a) záporná. Čtvrtá otázka má význam pouze jako pokračování druhé otázky písm. b).
K předběžným otázkám
K prvním dvěma otázkám
22 Podstatou prvních dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, jaké je použitelné právo pro určení, zdali je členský stát povinen vůči jednomu ze svých občanů podat žalobu na neplatnost podle článku 230 ES nebo žalobu pro nečinnost podle článku 232 ES a může‑li pro něj vyplynout odpovědnost z toho, že tak neučiní. Tento soud se rovněž táže, zdali právo Společenství ukládá takovou povinnost a zdali z něj může vyplynout taková odpovědnost.
23 Je třeba připomenout, že v souladu s článkem 5 ES Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů stanovených ve Smlouvě o ES.
24 Článek 234 ES krom toho stanoví, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se výkladu této Smlouvy, aktů orgánů Společenství a Evropské centrální banky, jakož i statutů subjektů zřízených aktem Rady Evropské Unie, pokud tak tyto statuty stanoví.
25 Z toho vyplývá, že Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo některého členského státu (usnesení ze dne 21. prosince 1995, Max Mara, C‑307/95, Recueil, s. I‑5083, bod 5; rozsudek ze dne 3. října 2000, Corsten, C‑58/98, Recueil, s. I‑7919, bod 24, a usnesení ze dne 19. ledna 2001, Colapietro, C‑391/00, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, body 8 a 9).
26 Soudní dvůr tedy nemůže odpovědět na otázku, zda může být stát podle pravidel nizozemského práva povinen vůči jednomu ze svých občanů podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost a zda pro něj může vyplynout odpovědnost za to, že tak neučiní.
27 Co se týče výkladu práva Společenství, je nejdříve namístě konstatovat, že znění článku 230 ES, ani znění článku 232 ES neukládá členskému státu povinnost podat žalobu. Článek 232 ES naopak uvádí, že členské státy „mohou“ předložit věc Soudnímu dvoru, aby určil, že došlo k porušení Smlouvy tím, že jeden z orgánů uvedených v prvním pododstavci tohoto ustanovení nerozhodl.
28 Takovou povinnost nelze vyvodit z článku 10 ES, jehož se žalovaní v původním řízení dovolávají na podporu své teze. Zásada vyjádřená v tomto článku ukládá členským státům a orgánům vzájemnou povinnost loajální spolupráce (rozsudek ze dne 10. února 1983, Lucembursko v. Parlament, C‑230/81, Recueil, s. 255, bod 37; usnesení ze dne 13. července 1990, Zwartveld a další, C‑2/88 Imm., Recueil, s. I‑3365, bod 17), ale nemůže být vykládána tak, že je členský stát povinen vůči jednomu ze svých občanů podat žalobu na neplatnost či žalobu pro nečinnost.
29 Naopak s přihlédnutím k podmínkám přípustnosti žalob upraveným Smlouvami a k právu na účinnou soudní ochranu vyložil Soudní dvůr tuto zásadu loajální spolupráce tak, že vnitrostátní soudy jsou povinny v co největším možném rozsahu vykládat a uplatňovat vnitrostátní procesní pravidla upravující podání žaloby takovým způsobem, který umožňuje fyzickým a právnickým osobám napadnout soudní cestou legalitu všech rozhodnutí a jiných vnitrostátních opatření týkajících se použití obecně závazného aktu Společenství vůči nim tím, že se budou dovolávat neplatnosti tohoto aktu (rozsudek ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677, bod 42). Totéž platí také v případě, kdy se fyzická nebo právnická osoba dovolává nepřijetí rozhodnutí ve smyslu článku 232 ES, o kterém se domnívá, že je v rozporu s právem Společenství.
30 Ačkoli právo Společenství nestanoví povinnost členského státu podat žalobu na neplatnost nebo žalobu pro nečinnost ve prospěch jednoho ze svých občanů, je k poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu třeba ověřit, zdali právo Společenství brání vnitrostátnímu právu, které stanoví takovou povinnost nebo upravuje případnou odpovědnost tohoto státu za to, že tímto způsobem nejednal.
31 V tomto ohledu se nijak nejeví, jak by mohlo být porušeno právo Společenství, pokud by vnitrostátní právo stanovilo takovou povinnost nebo upravilo odpovědnost členského státu v takovém případě. Členský stát však může porušit povinnost loajální spolupráce uvedenou v článku 10 ES, neponechá‑li si určitý prostor pro uvážení, co se týče možnosti podat žalobu, čímž by mohlo dojít k zahlcení soudu Společenství žalobami, z nichž část by byla bezpochyby neopodstatněná, a tím k ohrožení řádného fungování tohoto orgánu.
32 S ohledem na výše uvedené je třeba odpovědět na první dvě otázky tak, že právo Společenství nestanoví žádnou povinnost členského státu podat žalobu na neplatnost podle článku 230 ES nebo žalobu pro nečinnost podle článku 232 ES ve prospěch některého z jeho občanů. Právo Společenství však v zásadě nebrání tomu, aby vnitrostátní právo stanovilo takovou povinnost nebo upravilo odpovědnost členského státu za to, že tímto způsobem nejednal.
Ke třetí otázce
33 Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zdali je třeba čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 ve spojení, v rozsahu nutnosti, s ustanoveními článku 17 směrnice 90/425/EHS a článku 17 směrnice 89/662/EHS vykládat tak, že z něj vyplývá povinnost Komise nebo Rady poskytnout uvedené povolení, je‑li systém, který žádající členský stát používá nebo použije, skutečně vhodný pro rozlišení bílkovin z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců?
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
34 Ten Kate a další zdůrazňují výraz „jsou oprávněny“ obsažený v čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381, který nenechává žádný prostor pro posuzovací pravomoc Komise. Tento výklad je posílen kogentním zněním šestého bodu odůvodnění tohoto rozhodnutí, podle kterého platí, „je‑li členský stát schopen používat systém umožňující rozlišení bílkovin z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, musí získat od Komise povolení […]“.
35 Nizozemská vláda a Komise se naopak domnívají, že vzhledem k okolnostem případu nebyla Komise povinna takové povolení poskytnout. Upřesňují, že v rozporu s tím, co tvrdí předkládající soud, byl spis předložen Stálému veterinárnímu výboru na schůzi konané ve dnech 7. a 8. března 1995. Tento výbor však nezaujal žádné stanovisko. Komise navíc nezaslala návrh Radě. Poukazují na vývoj vědomostí týkajících se BSE, který odůvodňuje nepřijetí rozhodnutí. Nizozemská vláda krom toho připomíná rozsudky ze dne 18. listopadu 1999, Pharos v. Komise (C‑151/98 P, Recueil, s. I‑8157, bod 25), a ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise (C‑352/98 P, Recueil, s. I‑5291, bod 66), a tvrdí, že zákonodárce Společenství tím, že Komisi nařídil, aby jednala bez průtahů, jí ponechal určitý prostor pro volné uvážení, a že výraz „předloží neprodleně Radě“ závisí na konkrétních okolnostech.
36 Komise krom toho poukazuje na skutečnost, že dříve než jí byla předložena žádost Nizozemského království o povolení ze dne 29. listopadu 1994, položila v dopise ze dne 11. listopadu 1994 nizozemským orgánům některé otázky týkající se provedení rozhodnutí 94/381. V dopisech ze dne 21. března 1995 a 20. června 1995 tyto otázky zopakovala, ale nedostalo se jí dostačující odpovědi. Krom toho kontrolní program byl v členských státech zaveden po oznámení britského Spongiform Encephalopathy Advisory Committee ze dne 20. března 1996, že existuje možný vztah mezi BSE a Creutzfeldt‑Jakobovou chorobou. Ve dnech 9. až 13. prosince 1996 proběhla kontrola v Nizozemsku. Vyplynulo z ní, že kontroly týkající se provedení rozhodnutí 94/381 byly nedostatečné zejména proto, že nezahrnovaly laboratorní rozbory konečných produktů. Dne 7. července 1997 zahájila Komise zasláním výzvy dopisem řízení pro nesplnění povinnosti vůči Nizozemskému království, řízení, které bylo ukončeno po výměně informací, která pokračovala až do roku 1998 a 1999.
Závěry Soudního dvora
37 Je namístě připomenout, že rozhodnutí 94/381, kterým se zakazuje používání bílkovin pocházejících ze savčích tkání pro zkrmování přežvýkavci, je opatřením přijatým v rámci boje proti BSE, která byla v dané době považována za nemoc postihující pouze zvířata. Článek 1 odst. 2 tohoto rozhodnutí stanoví, jako výjimku z tohoto zákazu, že členské státy, které jsou schopny používat systém umožňující rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, jsou oprávněny Komisí v rámci postupu podle článku 17 směrnice 90/425, který odkazuje na článek 17 směrnice 89/662, povolit krmení přežvýkavců bílkovinami pocházejícími z jiných zvířecích druhů, než jsou přežvýkavci.
38 Článek 17 směrnice 89/662 upravuje přednesení věci Stálému veterinárnímu výboru, předložení ze strany Komise návrhu opatření, která mají být přijata, stanovisko uvedeného výboru, rozhodnutí Komise, je‑li v souladu s tímto stanoviskem, nebo předložení věci Komisí Radě, nejsou‑li zamýšlená opatření v souladu s uvedeným stanoviskem nebo nezaujme‑li výbor žádné stanovisko.
39 Z vyjádření nizozemské vlády a Komise, jakož i z dokumentů předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že na rozdíl od toho, co se domnívá předkládající soud, byly Stálému veterinárnímu výboru předloženy dotčené žádosti o povolení a byly projednány tímto výborem na schůzích konaných ve dnech 7. a 8. března 1995. Stanovisko však nebylo zaujato.
40 S ohledem na tuto okolnost je třeba změnit znění otázky tak, že její podstatou je zjistit, zdali je Komise v případě, kdy Stálý veterinární výbor nezaujme žádné stanovisko, přesto povinna předložit Radě návrh opatření, která mají být přijata.
41 V této souvislosti Soudní dvůr již rozhodl ohledně normativního postupu srovnatelného s postupem upraveným v rozhodnutí 94/381, že Komisi musí být přiznána dostatečná posuzovací pravomoc k tomu, aby se vší znalostí věci mohla určit nezbytná a vhodná opatření k ochraně veřejného zdraví (rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. CEVA a Pfizer, C‑198/03 P, Sb. rozh. s. I‑6357, bod 80).
42 Neumožňují-li, jak je tomu v případě projednávaném v původním řízení, poznatky, které má Komise k dispozici, prokázat, že kontroly prováděné v rámci systému umožňujícího rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, předloženého členským státem k posouzení Komisí za účelem získání povolení, poskytují dostatečné záruky ochrany veřejného zdraví, a byla‑li Stálému veterinárnímu výboru předložena žádost členského státu, ale tento výbor nezaujal žádné stanovisko zejména z důvodu nových informací pozměňujících vnímání nebezpečí pro veřejné zdraví, je namístě podotknout, že Komise není povinna předložit Radě návrh opatření, která mají být přijata (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Pharos v. Komise, body 23 a 24). Rada však nemůže rozhodnout, pokud jí nebyl předložen návrh Komise.
43 Je tedy třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 1 odst. 2 rozhodnutí 94/381 ve spojení s ustanoveními článku 17 směrnice 90/425 a článku 17 směrnice 89/662 musí být vykládán tak, že neumožňují‑li poznatky, které má Komise k dispozici, prokázat, že kontroly prováděné v rámci systému umožňujícího rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, předloženého členským státem k posouzení Komisí za účelem získání povolení, poskytují dostatečné záruky ochrany veřejného zdraví, a byla‑li Stálému veterinárnímu výboru předložena žádost tohoto členského státu, ale tento výbor nezaujal žádné stanovisko zejména z důvodu nových informací pozměňujících vnímání nebezpečí pro veřejné zdraví, Komise není povinna předložit Radě návrh opatření, která mají být přijata.
Ke čtvrté otázce
44 Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, do jaké míry odpověď na třetí otázku vede k omezení práva nebo povinnosti členského státu, zmíněných v první otázce, napadnout odmítnutí poskytnout takové povolení, jako je povolení, o něž se jedná v projednávaném případě, nebo napadnout nevydání takového povolení.
45 S ohledem na odpovědi na první tři otázky není namístě odpovídat na čtvrtou otázku, pokud jde o výklad práva Společenství. Krom toho, jak již bylo připomenuto v bodě 25 tohoto rozsudku, Soudní dvůr nemá pravomoc odpovídat na tuto otázku, pokud jde o výklad vnitrostátního práva.
K nákladům řízení
46 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Právo Společenství nestanoví žádnou povinnost členského státu podat žalobu na neplatnost podle článku 230 ES nebo žalobu pro nečinnost podle článku 232 ES ve prospěch některého z jeho občanů. Právo Společenství však v zásadě nebrání tomu, aby vnitrostátní právo stanovilo takovou povinnost nebo upravilo odpovědnost členského státu za to, že tímto způsobem nejednal.
2) Článek 1 odst. 2 rozhodnutí Komise 94/381/ES ze dne 27. června 1994 o některých ochranných opatřeních proti bovinní spongiformní encefalopatii a zkrmování bílkovin pocházejících ze savců, ve spojení s ustanoveními článku 17 směrnice Rady 90/425/EHS ze dne 26. června 1990 o veterinárních a zootechnických kontrolách v obchodu s některými živými zvířaty a produkty uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu a s ustanoveními článku 17 směrnice Rady 89/662/EHS ze dne 11. prosince 1989 o veterinárních kontrolách v obchodu uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu, musí být vykládán tak, že neumožňují-li poznatky, které má Komise k dispozici, prokázat, že kontroly prováděné v rámci systému umožňujícího rozlišení živočišných bílkovin pocházejících z přežvýkavců od bílkovin z nepřežvýkavců, předloženého členským státem k posouzení Komisí za účelem získání povolení, poskytují dostatečné záruky ochrany veřejného zdraví, a byla‑li Stálému veterinárnímu výboru předložena žádost tohoto členského státu, ale tento výbor nezaujal žádné stanovisko zejména z důvodu nových informací pozměňujících vnímání nebezpečí pro veřejné zdraví, Komise není povinna předložit Radě Evropské unie návrh opatření, která mají být přijata.
Podpisy.
* Jednací jazyk: nizozemština.
Top