ROZSUDEK SOUDU (pátého rozšířeného senátu)
10. dubna 2008 ( *1 )
„Státní podpory — Směrnice 2001/81/ES — Vnitrostátní opatření stanovící systém pro obchodování s povolenkami na emise oxidů dusíku — Rozhodnutí, kterým se prohlašuje, že podpora je slučitelná se společným trhem — Přípustnost — Výhoda — Neexistence selektivního charakteru dotčeného opatření“
Ve věci T-233/04,
Nizozemské království, zastoupené H. Sevenster, J. van Bakel a M. de Gravem, jako zmocněnci,
žalobce,
podporované
Spolkovou republikou Německo, zastoupenou W.-D. Plessingem a M. Lummou, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené H. van Vlietem a V. Di Buccim, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je zrušení rozhodnutí Komise K (2003) 1761 konečné ze dne 24. června 2003 o státní podpoře N 35/2003, týkající se systému pro obchodování s povolenkami na emise oxidů dusíku oznámeného Nizozemským královstvím,
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (pátý rozšířený senát),
ve složení M. Vilaras, předseda, E. Martins Ribeiro, F. Dehousse, D. Šváby a K. Jürimäe, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Plingers, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. prosince 2006,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1
Článek 6 ES stanoví:
„Požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství uvedených v článku 3, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje.“
2
Článek 87 ES stanoví:
„1. Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak.
[…]
3. Za slučitelné se společným trhem mohou být považovány:
a)
podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností;
b)
podpory, které mají napomáhat uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu;
c)
podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem;
d)
podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu;
e)
jiné kategorie podpor, které určí Rada na návrh Komise rozhodnutím přijatým kvalifikovanou většinou.“
3
Z Pokynů [S]polečenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí (Úř. věst. 2001, C 37, s. 3) vyplývá následující:
„69.
Členské státy a Společenství, jakožto strany protokolu, budou muset dosáhnout snížení emisí skleníkových plynů na základě společné a koordinované politiky a opatření, včetně hospodářských nástrojů, a také na základě nástrojů zavedených samotným Kjótským protokolem, zejména obchodováním s emisními povoleními, společným prováděním a mechanismem pro čistý rozvoj.
70.
Při absenci ustanovení Komise v této oblasti a aniž je dotčeno právo Komise iniciovat taková ustanovení, je na jednotlivých státech, aby určily politiku, opatření a nástroje, které hodlají přijmout k dosažení cílů stanovených Kjótským protokolem.
71.
Komise se domnívá, že některá opatření přijatá členskými státy k dosažení cílů Protokolu by mohla znamenat státní podporu, avšak je ještě příliš brzy stanovovat podmínky pro povolení této podpory.“
4
Podle jedenáctého bodu odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/81/ES ze dne 23. října 2001 o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší (Úř. věst. L 309, s. 22; Zvl. vyd. 15/06, s. 320):
„Rentabilním způsobem, jak splnit dílčí cíle ochrany životního prostředí, je soustava národních stropů pro emise oxidu siřičitého, oxidů dusíku, těkavých organických látek a amoniaku, stanovených pro každý členský stát. Takové emisní stropy umožní Společenství a členským státům pružnost při určování způsobu, jak je splnit.“
5
Článek 4 směrnice 2001/81 pod názvem „Národní emisní stropy“ stanoví:
„1. Nejpozději do roku 2010 omezí členské státy své roční emise znečisťujících látek oxidu siřičitého (SO2 ), oxidů dusíku (NOx), těkavých organických sloučenin (VOC) a amoniaku (NH3 ) na množství, jež nepřekročí emisní stropy uvedené v příloze I, přičemž vezmou v úvahu všechny úpravy provedené opatřeními, která Společenství přijme po zprávách uvedených v článku 9.“
6
Příloha I směrnice 2001/81 stanoví pro Nizozemské království emisní strop oxidů dusíku (NOx), kterého je třeba dosáhnout do roku 2010, na 260 kilotun.
7
Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí 2001/81 nejpozději do 27. listopadu 2002 a neprodleně o nich uvědomí Komisi.
Skutkový základ sporu
8
Nizozemské orgány dopisem ze dne 23. ledna 2003 Komisi podle čl. 88 odst. 3 ES oznámily systém pro obchodování s povolenkami na emise NOx (dále jen „dotčené opatření“). Požádaly Komisi, aby přijala rozhodnutí, kterým se konstatuje neexistence podpory ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
9
Komise dne 24. června 2003 přijala rozhodnutí K (2003) 1761 konečné o státní podpoře N 35/2003, týkající se dotčeného opatření (dále jen „napadené rozhodnutí“).
10
Komise v napadeném rozhodnutí nejprve popisuje v bodě 1 dotčené opatření. Nizozemské orgány v rámci nizozemského národního emisního stropu NOx definovaného směrnicí 2001/81 stanovily cíl 55 kilotun emisí NOx v roce 2010 pro velká průmyslová zařízení, tedy přibližně 250 podniků.
11
Komise k fungování tohoto systému v bodě 1.2 napadeného rozhodnutí uvádí, že vnitrostátní zákon stanoví pro každé průmyslové zařízení normu týkající se emisí NOx, která má být dodržena. Podnik může dodržet emisní normu takto stanovenou buď přijetím opatření na snížení emisí NOx ve svém vlastním zařízení nebo koupením povolenek na emise od jiných podniků, nebo kombinováním obou dvou možností. Snížení emisí v podobě kreditů NOx jsou nabízena na trhu obchodování s emisemi zařízeními, jejichž emise jsou nižší než emisní norma.
12
Celkové roční emise NOx zařízení, upravené případnými prodanými nebo koupenými kredity NOx, musí odpovídat úrovni emisí povolené pro uvedené zařízení. Povolené roční emise – v absolutních hodnotách – jsou vypočteny na základě relativní emisní normy a množství energie použité uvedeným zařízením.
13
Nizozemské orgány na konci každého roku ověřují, zda zařízení dodržela stanovenou emisní normu. Každý rok mohou být koupeny, uspořeny nebo půjčeny kredity NOx pro budoucí období. Jestliže zařízení překročí stanovenou emisní normu, musí překročení kompenzovat následující rok. Toto překročení, které má být kompenzováno, je krom toho zvýšeno o 25 % za účelem odrazení od jakéhokoliv překročení. Jestliže zařízení nedodrží svou emisní normu, nizozemské orgány mu uloží účinnou, přiměřenou a odrazující pokutu.
14
Konečně, podniky nemusí v rámci dotčeného opatření získat povolenky na emise, aby mohly vyrábět. Musí pouze dodržet emisní normu.
15
Komise v bodě 1.3 napadeného rozhodnutí popisuje metodu výpočtu emisní normy, v jeho bodě 1.4 potom rozdíly existující mezi systémem „cap-and-trade“ a systémem „dynamic cap“ typu dotčeného opatření. Uvádí, že podle nizozemských orgánů se dotčené opatření liší od druhé varianty systémů obchodovatelných povolení, systému „cap-and-trade“, ve kterém jsou podnikům přiděleny povolenky na emise. Nové podniky nebo podniky, které chtějí zvýšit svou činnost, musí nejprve získat nezbytné množství povolenek. Tyto podniky nemají tuto povinnost v rámci dotčeného opatření, avšak musí pouze dodržet svou emisní normu, která závisí na jejich spotřebě energie a je podle posledně uvedené upravena.
16
Komise v bodech 1.5 a 1.6 napadeného rozhodnutí dále upřesňuje, že dotčené opatření se použije na všechny průmyslové podniky, které mají větší instalovaný výkon než 20 tepelných megawatt (MWth), paralelně s právními předpisy Společenství. Nizozemské orgány budou nadále uplatňovat mezní hodnoty emisí stanovené jednotlivými platnými směrnicemi Společenství.
17
Komise v rámci svého posouzení dotčeného opatření (bod 3 napadeného rozhodnutí) nejprve uvádí svou rozhodovací praxi týkající se režimů obchodování s emisemi a rozlišuje dva následující typy systémů:
„1)
Systémy, ve kterých jsou obchodovatelná povolení emisí nebo znečištění považována za nehmotná aktiva s obchodní hodnotou, která by stát rovněž mohl prodat nebo vydražit, což způsobuje ušlý zisk (nebo ztrátu státních prostředků), takže se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES;
2)
systémy, ve kterých jsou obchodovatelná povolení emisí nebo znečištění považována za oficiální důkaz toho, že určitá výroba nebude moci být prodána nebo vydražena osobě oprávněné z povolení, takže neexistuje ušlý zisk – a tedy vynaložení žádného státního prostředku –, z čehož vyplývá neexistence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.“
18
Komise dále uvádí důvody, které ji vedly k učinění závěru ohledně existence státní podpory v případě dotčeného opatření, tedy v podstatě bezplatné poskytnutí kreditů NOx státem určité skupině podniků obchodujících mezi členskými státy. Nizozemské orgány podle napadeného rozhodnutí měly možnost prodat nebo vydražit povolenky na emise. Členský stát tedy ztrácí zisk tím, že bezplatně poskytuje kredity NOx jako nehmotná aktiva. Komise z toho vyvozuje, že tento režim zahrnuje státní prostředky ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Posílení postavení dotčených podniků ovlivní obchod mezi členskými státy.
19
Komise nakonec v bodě 3.3 napadeného rozhodnutí zkoumá slučitelnost dotčeného opatření se společným trhem.
20
Komise závěrem v bodě 4 napadeného rozhodnutí konstatuje, že dotčené opatření zahrnuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, přičemž dodává, že tato podpora je slučitelná se společným trhem v souladu s čl. 87 odst. 3 ES a čl. 61 odst. 3 písm. c) Dohody o Evropském hospodářském prostoru (EHP). Komise vyzývá nizozemské orgány, aby jí každý rok předložily zprávu o provádění dotčeného opatření a předem jí oznámily jakoukoli úpravu podmínek, za kterých je podpora poskytována.
Řízení
21
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 5. září 2003 Nizozemské království podalo žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí (věc C-388/03).
22
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 17. února 2004 bylo Spolkové republice Německo povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Nizozemského království.
23
Usnesením ze dne 8. června 2004 Soudní dvůr postoupil věc Soudu na základě rozhodnutí Rady 2004/407/ES, Euratom ze dne 26. dubna 2004, kterým se mění články 51 a 54 Protokolu o statutu Soudního dvora (Úř. věst. L 132, s. 5; Zvl. vyd. 01/05, s. 85).
24
Dopisem ze dne 13. prosince 2004 Soud vyzval Nizozemské království a Spolkovou republiku Německo, aby předložily svá vyjádření k tomu, jaké závěry by měly být učiněny z usnesení Soudního dvora ze dne 28. ledna 2004, Nizozemsko v. Komise (C-164/02, Recueil, s. I-1177), ohledně přípustnosti projednávané žaloby. Svá vyjádření předložily Nizozemské království dne 14. ledna 2005 a Spolková republika Německo dne 12. ledna 2005.
Návrhová žádání účastníků řízení
25
Nizozemské království, podporované Spolkovou republikou Německo, navrhuje, aby Soud:
—
zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, ve kterém má Komise za to, že dotčené opatření zahrnuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26
Komise navrhuje, aby Soud:
—
konstatoval, že žaloba je nepřípustná, nebo podpůrně žalobu zamítl;
—
uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti
Argumenty účastníků řízení
27
Komise se, aniž by vznesla námitku nepřípustnosti, táže, zda je projednávaná žaloba přípustná. Tvrdí, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím o schválení, které nevyvolává právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy Nizozemského království. Toto rozhodnutí tedy nemůže měnit jeho právní postavení ani do něj nepříznivě zasáhnout. Podle judikatury tedy nemůže být proti napadenému rozhodnutí podána žaloba.
28
Komise v tomto ohledu odkazuje na usnesení Soudního dvora ze dne 27. listopadu 2001, Portugalsko v. Komise (C-208/99, Recueil, s. I-9183), jakož i na rozsudky Soudního dvora ze dne 18. června 2002, Německo v. Komise (C-242/00, Recueil, s. I-5603), a Soudu ze dne 30. ledna 2002, Nuove Industrie Molisane v. Komise (T-212/00, Recueil, s. II-347). Tato judikatura byla nedávno potvrzena usnesením Nizozemsko v. Komise, bod 24 výše, ve věci podobné té v projednávaném případě.
29
Komise má za to, že Nizozemské království pojímá příliš široce pojem „přípustnost“. Nepostačuje uvést možnost, že mohou být dotčeny budoucí zájmy. Podle Komise je přípustné, aby žalobce podal žalobu na neplatnost, pouze jestliže rozhodnutí, které zpochybňuje, má negativní a závažný dopad na skutečné a existující zájmy. Tak tomu však v projednávaném případě není. Skutečnost, že se třetí subjekty mohou jednoho dne v rámci vnitrostátních řízení dovolávat napadeného rozhodnutí, aby tvrdily, že režimy srovnatelné s dotčeným opatřením jsou státními podporami, nepředpokládá, že napadené rozhodnutí negativně a konkrétně měnilo postavení Nizozemského království.
30
Komise se krom toho domnívá, že článek 230 ES je třeba chápat ve světle článku 233 ES. Možnost podat žalobu na základě článku 230 ES se má omezit na situace, ve kterých je orgán v případě zrušení napadeného rozhodnutí povinen přijmout některá opatření vyplývající z rozsudku, která skutečně a konkrétně mění právní postavení Nizozemského království. Komise však v projednávaném případě nemá v případě zrušení přijmout žádný akt, který by měnil právní postavení Nizozemského království.
31
Podle Nizozemského království je jeho žaloba přípustná. Tvrdí, že k přípustnosti žalob podaných členskými státy postačuje, aby zpochybněné opatření vyvolávalo právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy těchto států. Není tedy požadováno, aby nizozemské zájmy byly skutečně dotčeny v okamžiku podání žaloby. Žaloba může být podána s ohledem na budoucí a potenciální právní účinky.
32
Nizozemské království připomíná, že kvalifikace jako státní podpora vede k uplatnění článků 17 až 19 nařízení č. 659/1999. Komise tedy do budoucna může uložit jakákoli užitečná opatření, což by bylo rizikem pro kontinuitu a právní jistotu dotčeného opatření. Změny tohoto opatření mají být navíc oznámeny Komisi a Nizozemské království je povinno předkládat výroční zprávu ohledně jeho provádění. Spolková republika Německo rovněž tvrdí, že napadené rozhodnutí vyvolává právní účinky vůči Nizozemskému království v rozsahu, ve kterém se na dotčené opatření uplatní ustanovení hmotného a procesního práva Společenství o státních podporách.
33
Nizozemské království krom toho tvrdí, že údajná podpora poskytnutá v rámci dotčeného opatření by mohla odůvodňovat rozhodnutí o neslučitelnosti nové podpory podle pravidel pro kumulaci podpory stanovených v pokynech přijatých Komisí. Napadené rozhodnutí je také precedentem, který by do budoucna členské státy nutil Komisi oznamovat srovnatelné systémy. Třetí strany by se krom toho mohly dovolávat napadeného rozhodnutí před vnitrostátními soudy.
34
Co se týče poučení, která mohou být vyvozena z usnesení Nizozemsko v. Komise, bod 24 výše, Nizozemské království, podporované Spolkovou republikou Německo, zejména tvrdí, že jeho žaloba v rámci uvedené věci směřovala ke zrušení tvrzení uvedeného v odůvodnění napadeného rozhodnutí. V projednávaném případě žaloba naopak směřuje proti výroku napadeného rozhodnutí, a nikoliv proti jednomu z jeho důvodů.
35
Nizozemské království, podporované Spolkovou republikou Německo, podotýká, že Komisi požádalo, aby přijala rozhodnutí potvrzující, že dotčené opatření není státní podporou. Komise však rozhodnutím, že taková podpora existuje, jeho žádost v tomto smyslu zamítla. Podle Spolkové republiky Německo to rovněž projednávaný případ odlišuje od věci, ve které bylo vydáno usnesení Nizozemsko v. Komise, bod 24 výše.
36
Konečně podle Nizozemského království nepatří prováděcí opatření stanovená v článku 233 ES mezi podmínky přípustnosti žaloby na neplatnost. Komise navíc po zrušení napadeného rozhodnutí může přijmout nové rozhodnutí konstatující neexistenci státní podpory.
Závěry Soudu
37
Článek 230 ES činí jasný rozdíl mezi nárokem na podání žaloby na neplatnost orgánů Společenství a členských států na straně jedné, a fyzických a právnických osob na straně druhé, přičemž druhý pododstavec tohoto článku zejména dává každému členskému státu právo zpochybnit podáním žaloby na neplatnost legalitu rozhodnutí Komise, aniž by výkon tohoto práva byl podmíněn odůvodněním právního zájmu na podání žaloby. Členský stát tedy nemusí prokázat, že akt Komise, který napadá, vyvolává vůči němu právní účinky, aby jeho žaloba byla přípustná. Aby však akt Komise mohl být předmětem žaloby na neplatnost, je třeba, aby jeho cílem bylo vyvolávat právní účinky (viz usnesení Portugalsko v. Komise, bod 28 výše, body 22 až 24 a citovaná judikatura).
38
Komise v projednávaném případě v důsledku oznámení dotčeného opatření Nizozemským královstvím a jeho žádosti, aby bylo podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 659/1999 konstatováno, že dotčené opatření není podporou, v napadeném rozhodnutí prohlašuje, že tento systém zahrnuje státní podporu, která je slučitelná se společným trhem.
39
Nejprve je třeba uvést, že Soudní dvůr měl za podobných okolností žalobu členského státu za přípustnou (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. září 1996, Francie v. Komise, C-241/94, Recueil, s. I-4551). I když je v tomto ohledu pravda, že Komise v uvedené věci nezpochybnila přípustnost žaloby, je třeba zdůraznit, že nepřípustnost je nepominutelnou podmínkou řízení, kterou soud Společenství může kdykoliv přezkoumat bez návrhu. Z nezpochybnění přípustnosti žaloby v uvedené věci Komisí tedy nevyplývalo, že se Soudní dvůr tímto bodem nebude zabývat.
40
Dále, oproti kontextu rozsudku Německo v. Komise, bod 28 výše, uvedeného Komisí, posledně uvedená, když dotčené opatření kvalifikovala jako státní podporu, nevyhověla žádosti Nizozemského království.
41
Tato kvalifikace Komisi umožnila v rámci napadeného rozhodnutí přezkoumat slučitelnost dotčeného opatření se společným trhem. Vede krom toho k uplatnění řízení stanoveného pro existující režimy podpor nařízením č. 659/1999, a zejména jeho článků 17 až 19 a článku 21, který členskému státu ukládá předložení výroční zprávy o všech existujících režimech podpor. Tato kvalifikace jako státní podpora může mít rovněž dopad na poskytnutí nové podpory na základě pravidel pro kumulaci podpor různého původu stanovených zejména bodem 74 pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí.
42
Z toho vyplývá, že napadené rozhodnutí má bezpochyby závazné právní účinky. Žaloba Nizozemska je tedy přípustná.
43
Tento závěr není vyvrácen citovanou judikaturou ani argumenty uvedenými Komisí.
44
Oproti okolnostem, kterých se týká rozsudek Soudu ze dne 17. září 1992, NBV a NVB v. Komise (T-138/89, Recueil, s. II-2181), vyvolává napadené rozhodnutí právní účinky, které nepříznivě zasahují do právního postavení Nizozemského království (viz bod 42 výše). Jeho právní postavení vzhledem k článku 230 ES není krom toho srovnatelné (viz bod 37 výše) s právním postavením žalobkyně v uvedené věci, která byla podnikem, který musí odůvodnit právní zájem na podání žaloby (viz bod 37 výše).
45
I když navíc Soudní dvůr ve svém usnesení Portugalsko v. Komise, bod 28 výše, konstatoval, že žaloba je nepřípustná, vycházel ze skutečnosti, že Portugalská republika navrhovala zrušení napadených rozhodnutí pouze v rozsahu, ve kterém v nich byla označena za adresáta, přičemž Soudní dvůr toto označení považoval za nadbytečné a bez jakéhokoliv samostatného právního účinku (body 25 a 28). V projednávaném případě však Nizozemské království zpochybňuje kvalifikaci jako státní podpora, která nemůže být považována za nadbytečnou a bez samostatného právního účinku.
46
Soud v rozsudku Nuove Industrie Molisane v. Komise, bod 28 výše, žalobu odmítl jako nepřípustnou z důvodu nedostatku právního zájmu na podání žaloby poté, co podotkl, že žalobkyně nezpochybňuje výrok rozhodnutí, a přezkoumal, zda posouzení, které zpochybňuje, má závazné právní účinky, kterými by mohly být dotčeny její zájmy (body 34 a 38). Nizozemské království však v projednávaném případě jednak nemusí prokázat právní zájem na podání žaloby (viz bod 37 výše), a jednak zpochybňuje výrok napadeného rozhodnutí, ve kterém je uvedena kvalifikace jako státní podpory, kterou zpochybňuje.
47
K tomuto posledně uvedenému bodu, projednávaný případ musí být rovněž odlišen od věci, ve které bylo vydáno usnesení Nizozemsko v. Komise, bod 24 výše. Nizozemské království totiž v uvedené věci ve svém návrhu žádalo o zrušení dotčeného rozhodnutí „v rozsahu, ve kterém v něm Komise rozhodla, že příspěvky poskytnuté orgánům přístavu […] jsou státními podporami ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES“ (bod 9). Tento závěr však není uveden ve výroku uvedeného rozhodnutí.
48
Konečně pokud jde o argument Komise, podle kterého výklad článku 230 ES ve spojení s článkem 233 ES umožňuje žalobu na základě článku 230 ES pouze v případě, že musí být přijata opatření vyplývající z rozsudku stanovená článkem 233 ES, je třeba konstatovat, že tento výklad nevyplývá ze systematiky Smlouvy. Článek 233 ES ukládá orgánu nebo orgánům, jejichž akt byl prohlášen za neplatný nebo jejichž nečinnost byla prohlášena za odporující Smlouvě, aby přijaly opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora. Tento článek se tedy jasně týká zajištění splnění povinností vyplývajících z rozsudků, kterými se akt zrušuje na základě článku 230 ES. Článek 230 ES naopak nikterak své použití nespojuje s použitím článku 233 ES. Neukládá jako podmínku podání žaloby, aby orgán, jehož akt byl napaden, mohl v případě jeho zrušení přijmout opatření.
49
Za těchto podmínek musí být žaloba prohlášena za přípustnou.
K věci samé
50
Nizozemské království uvádí dva žalobní důvody, vycházející jeden z porušení článku 87 ES a druhý z povinnosti uvést odůvodnění.
51
Co se týče prvního žalobního důvodu, Nizozemské království podporované Spolkovou republikou Německo tvrdí, že dotčené opatření není výhodou financovanou ze státních prostředků a, podpůrně, že není splněna podmínka selektivity.
K neexistenci výhody financované ze státních prostředků
Argumenty účastníků řízení
52
Nizozemské království má za to, že úvahy Komise jsou nesprávné, neboť vycházejí z poskytnutí povolenek na emise, zatímco ve skutečnosti je základem dotčeného opatření stanovení zákonné normy životního prostředí. Tato jednotná norma se použije na všechny průmyslové podniky, jejichž celkový instalovaný výkon překračuje 20 MWth. Je pro podniky nákladem, a nikoliv výhodou. Systém je charakterizován tím, že podniky si mohou vybrat způsob, jakým normu splní, snížením svých vlastních emisí nebo koupením emisních kreditů jiných podniků. Komise vychází nesprávně ze zásady, že emisní kredity jsou vytvořeny nizozemskými orgány. Vzhledem k tomu, že dle Nizozemského království tyto orgány neposkytují žádné povolenky na emise, nemohou tedy takové povolenky vydražit nebo prodat.
53
Nizozemské království v tomto ohledu připomíná, že o státní podpoře lze hovořit pouze v případě převodu státních prostředků. Na podporu tohoto tvrzení cituje několik rozsudků, mj. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2001, PreussenElektra (C-379/98, Recueil, s. I-2099), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že zákonem uložená povinnost koupě a rozdělení finančních břemen mezi soukromé podniky, které z ní vyplývá, nevede k žádnému přímému nebo nepřímému převodu státních prostředků. Dotčené opatření dle jeho názoru vykazuje podobnosti s opatřením přezkoumaným v uvedené věci.
54
Nizozemské království krom toho uvádí, že dotčené opatření není srovnatelné s dánským a britským systémem, ve kterých povolenky, jejichž počet je předem stanoven, jsou orgány bezplatně rozdělovány. V jejich případě by vydražení nebo prodej byly bezpochyby možnou alternativou. Dotčené opatření se více podobá belgickému systému, ve kterém nemá obchodovatelné povolení emisí nebo znečištění žádnou hodnotu pro svého držitele v jeho vztahu se státem a slouží pouze jako důkaz o určité produkci nebo emisi. Nizozemské království má každopádně za to, že pokusy Komise zařadit dotčené opatření do jedné ze dvou kategorií, které sama vytvořila, vedou pouze k zmatečné debatě.
55
Konečně Nizozemské království zpochybňuje výklad, který Komise dává Pokynům Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí, podle kterého je vydávání povolení na emise v některých případech považováno za státní podporu. Rovněž zpochybňuje skutečnost, že směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631) opakovaně zdůrazňuje, že článek 87 ES se použije na přidělování povolenek.
56
Spolková republika Německo uplatňuje neexistenci výhody pro podniky. I za předpokladu, že se v projednávaném případě jedná o přidělování povolenek na emise, jsou pouze konkretizací povinnosti dodržet stanovený emisní strop. Situace podniků se zhoršila vzhledem k dřívější situaci. Podniky krom toho dle jejího názoru mohou obchodovatelné povolenky získat pouze díky svému vlastnímu úsilí snížit své emise. Tato ekonomická výhoda nemůže být přičítána členskému státu. Komise se krom toho mýlí, když používá v projednávaném případě kritérium vzdání se státních příjmů, neboť toto kritérium je nevhodné pro pochopení bezplatného přidělení povolenek na emise v právu podpor. Je výrazem práva členských států svobodně se rozhodnout o zavedení zatížení a nemůže být vzhledem k právu podpor přirovnáno k převodu majetku veřejnou mocí. Zásada soukromého investora v běžných podmínkách trhu není použitelná, neboť stát hospodářským subjektům poskytuje závazný rámec, aniž by se sám na trhu účastnil.
57
Komise má za to, že dotčené opatření zahrnuje státní podporu, neboť každý rok jsou Nizozemským královstvím bezplatně dávány k dispozici dotčených podniků povolenky. Stát tedy vytváří nehmotná obchodovatelná aktiva, která bezplatně poskytuje uvedeným podnikům, čímž snižuje náklady, jež obvykle zatěžují jejich rozpočet.
58
Hodnota těchto povolenek spočívá hlavně ve skutečnosti, že podnik, který se domnívá, že překročí emisní normu, se může koupením nezbytných povolenek vyhnout tomu, aby mu nizozemské orgány uložily pokutu. Tyto povolenky jsou obchodovatelné již na počátku roku, takže podnik, který má problém pokladní hotovosti, je může prodat. Nizozemské království podle Komise nezpochybňuje ekonomickou hodnotu těchto povolenek na emise.
59
Komise tvrdí, že v projednávaném případě se jedná o převod ze státních prostředků ve formě ztráty státních prostředků. Nizozemské království bere v úvahu pouze druhou etapu systému, během které mezi sebou podniky obchodují s povolenkami na emise. Státní podpora je však poskytnuta během první etapy, během které Nizozemské království bezplatně dotčeným podnikům přiděluje povolenky na emise, které mohou poté prodat. Skutečnost, že nizozemské orgány vytváří obchodovatelné povolenky a poté je bezplatně přidělují uvedeným podnikům místo toho, aby jim je prodaly, vede ke ztrátě příjmů pro stát.
60
Komise tvrdí, že Nizozemské království by mohlo svůj systém organizovat odlišně a každý rok prodat povolenky na emise. I v systému zvoleném nizozemskými orgány by tyto orgány mohly od podniků, jejichž emise jsou nižší, než je norma, odkoupit nepoužité povolenky na emise. Stát by poté mohl tyto povolenky prodat za tržní cenu podnikům, které je potřebují. Výsledek by byl srovnatelný na úrovni účinků na životní prostředí, avšak nizozemské orgány by získaly téměř celou částku ceny nepoužitých kreditů. V rámci dotčeného opatření získávají téměř celou částku tržní ceny naopak podniky, které mají a prodají kredity NOx.
61
Pokud jde o srovnání dotčeného opatření s dánským a britským systémem, Komise tvrdí, že se uvedené opatření od těchto dvou jiných systémů neodlišuje proto, že dotčené opatření předem nestanoví přesné množství povolenek na emise, které má vymezený podnik k dispozici, v rozsahu, v němž se již nejedná o převod státních prostředků ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
62
Dotčené opatření není srovnatelné s belgickým systémem a judikatura PreussenElektra, bod 53 výše, se na projednávaný případ nepoužije.
Závěry Soudu
63
Podle ustálené judikatury kvalifikace jako státní podpora vyžaduje, aby byly splněny všechny podmínky uvedené v čl. 87 odst. 1 ES. Toto ustanovení definuje státní podpory v zásadě neslučitelné se společným trhem jako podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 20. listopadu 2003, GEMO, C-126/01, Recueil, s. I-13769, body 21 a 22 a citovaná judikatura).
64
Aby mohly být výhody kvalifikovány jako podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, musí být jednak poskytnuty přímo nebo nepřímo ze státních prostředků, a jednak přičitatelné státu (rozsudek GEMO, bod 63 výše, bod 24).
65
Pojem „podpora“ může zahrnovat nejen pozitivní plnění, jako jsou dotace, půjčky nebo účasti na kapitálu podniků, ale rovněž různé formy opatření, které snižují náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku, a které tak, aniž by byly dotacemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky (viz rozsudek GEMO, bod 63 výše, bod 28 a citovaná judikatura).
66
Z toho vyplývá, že opatření poskytující určitým podnikům výhodu, která pro orgány veřejné moci znamená dodatečné zatížení ve formě skutečného vzdání se veřejné pohledávky, osvobození od povinnosti platit pokuty nebo jiné peněžité sankce, může být státní podporou (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 17. června 1999, Piaggio, C-295/97, Recueil, s. I-3735, body 42 a 43).
67
Ve světle těchto zásad je třeba přezkoumat, zda dotčené opatření poskytuje těm, kterým je určeno, výhodu financovanou ze státních prostředků.
68
Nizozemské království tvrdí, že neposkytuje dotčeným podnikům povolenky na emise.
69
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že dotčené opatření není oproti jiným systémům založeno na povolenkách na emise přidělených přímo státem. Komise to ostatně sama připouští v bodě 3.2 prvním pododstavci napadeného rozhodnutí.
70
Nicméně i když je pravda, že Nizozemské království přímo neposkytuje dotčeným podnikům povolenky na emise, nespokojuje se ani s tím, aby jim stanovilo emisní normu, kterou mají dodržet. Povoluje podnikům, na které se tato norma vztahuje, aby mezi sebou obchodovaly v rámci stropu použitelného na každý z nich s povolenkami na emise, které z této normy nepřímo vyplývají. Nizozemské království jim však umožněním obchodovat s těmito povolenkami dává tržní hodnotu. Každý podnik, na který se tento režim vztahuje, je může kdykoliv prodat.
71
Nizozemské království v tomto ohledu ve své odpovědi na otázky položené Soudem upřesnilo, že každý držitel povolení na emise má účet v rejstříku emisí NOx a může prodat všechny povolenky vztahující se k rokům, pro které byla norma stanovena, včetně let budoucích. Z toho vyplývá, že všechny povolenky jsou obchodovatelné, a nikoliv pouze kredity nevyužité na konci roku podniky, které emitovaly méně NOx, než je stanovená norma, když tyto kredity představují kladný rozdíl mezi povolenými emisemi NOx a skutečnými emisemi NOx.
72
Jak to uvádí Nizozemské království, emisní kredity, které zbudou popřípadě některým podnikům na konci roku, budou jistě v zásadě výsledkem a důkazem jejich úsilí. Při neexistenci možnosti, stanovené v rámci systému, obchodovat s těmito kredity nemají však na trhu hodnotu. Podniky tedy nemohou jejich prodejem získat zpět, a to ani zčásti, náklady vynaložené na snížení emisí NOx.
73
Pokud jde o podniky, které emitovaly více NOx, než je stanovená norma, a jejichž bilance je tedy na konci roku negativní, dotčené opatření jim dává možnost vyhnout se pokutě koupením povolenek na emise od podniků, které jich mají přebytek.
74
Z toho vyplývá, že obchodovatelnost povolenek na emise stanovená v rámci dotčeného opatření je výhodou pro podniky, které podléhají stanovené emisní normě NOx.
75
Nizozemské království krom toho zavedením režimu stanovícího možnost obchodovat na trhu s povolenkami na emise NOx těmto povolenkám dalo charakter nehmotných aktiv, která dotčené podniky mohou volně prodávat, i když jsou vázány na nejvyšší strop použitelný na dotčený podnik. Tato aktiva přitom byla dána bezplatně k dispozici dotčeným podnikům, zatímco mohla být prodána nebo vydražena. Nizozemské království se tedy vzdalo státních prostředků.
76
Nizozemské království se v tomto ohledu neoprávněně dovolává podobnosti dotčeného opatření s belgickým systémem. Komise totiž ve svém rozhodnutí týkajícím se podpory N 550/2000 – Belgie – Osvědčení „Zelená elektřina“ ze dne 25. července 2001 (Úř. věst. C 330, s. 3) měla za to, že zelená osvědčení poskytují pouze oficiální důkaz prokazující, že byla vyrobena zelená elektřina, a že státu tedy nevznikl ušlý zisk tím, že by je poskytl bezplatně výrobcům.
77
Nizozemské království se rovněž neoprávněně dovolává podobnosti dotčeného opatření s opatřením, kterého se týká rozsudek PreussenElektra, bod 53 výše. Tento režim totiž ukládal povinnost koupě subjektům mezi sebou. Krom toho se nezakládal na povoleních na emise nebo znečištění.
78
Dotčené opatření představuje tedy v souladu s judikaturou citovanou v bodech 63 až 66 výše výhodu poskytnutou dotčeným podnikům ze státních prostředků.
K neexistenci selektivity
Argumenty účastníků řízení
79
Nizozemské království podporované Spolkovou republikou Německo tvrdí, že podmínka selektivity není v projednávaném případě splněna. Dotčené opatření je závazné pro přibližně 250 velkých průmyslových podniků nenáležejících do žádného vymezeného odvětví výroby. Vzhledem k tomu, že všechna velká zařízení musí dodržet stejnou normu, není tato skupina podniků zvýhodněna.
80
Z rozsudku Soudního dvora ze dne 8. listopadu 2001, Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C-143/99, Recueil, s. I-8365, bod 41) podle Nizozemského království, podporovaného Spolkovou republikou Německo, vyplývá, že srovnání musí být učiněno vůči ostatním podnikům, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením ve srovnatelné skutkové a právní situaci.
81
Nizozemské království zdůrazňuje, že Komise neuvádí, vůči kterým podnikům jsou velká průmyslová zařízení, o která se jedná, zvýhodněna. Dle názoru Spolkové republiky Německo nejsou posledně uvedená v situaci srovnatelné se situací ostatních podniků v rozsahu, ve kterém nejsou vázány dodržováním jednotlivých emisních stropů.
82
Komise tvrdí, že všechny podniky se sídlem v Nizozemsku podléhají emisním stropům, zatímco dotčené opatření se týká velmi omezené skupiny nizozemských podniků, které mají instalovaný výkon větší než 20 MWth. Pouze tyto podniky získávají zdarma povolenky na emise od nizozemských orgánů. Ačkoliv tyto podniky všechny nevyrábí stejný výrobek, podmínka selektivity stanovená čl. 87 odst. 1 ES je splněna.
83
Komise dovoláváním se rozsudku Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, bod 80 výše, tvrdí, že ze skutečnosti, že podniky, kterým je dotčené opatření určeno, patří do rozdílných odvětví, nevyplývá, že dotčené opatření je obecným opatřením hospodářské politiky.
Závěry Soudu
84
Jak tedy vyplývá ze znění čl. 87 odst. 1 ES, hospodářská výhoda poskytnutá členským státem je podporou, pouze pokud, vykazujíc určitou selektivitu, může zvýhodnit určité podniky nebo určitá odvětví výroby (rozsudek Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, bod 80 výše, bod 34).
85
Státní opatření, které bez rozdílu zvýhodňuje všechny podniky nacházející se na vnitrostátním území, nemůže být státní podporou (rozsudek Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, bod 80 výše, bod 35).
86
Pro účely uplatnění článku 87 ES je bez významu, že situace předpokládané osoby oprávněné z opatření se zlepšila nebo zhoršila vzhledem k dřívějšímu právnímu stavu, nebo se naopak plynutím času nezměnila. Je třeba pouze vymezit, zda v rámci daného právního režimu může státní opatření zvýhodnit „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES vůči ostatním podnikům, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením ve srovnatelné skutkové a právní situaci (viz rozsudek Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, bod 80 výše, bod 41 a citovaná judikatura).
87
Podle bodu 1.5 prvního pododstavce napadeného rozhodnutí se dotčené opatření uplatní na všechna průmyslová zařízení, jejichž celkový instalovaný tepelný výkon je vyšší než 20 MWth. V bodě 3.3 napadeného rozhodnutí je krom toho uvedeno, že dotčené opatření je určeno různorodé skupině velkých průmyslových podniků, a zahrnuje tedy víceodvětvový přístup.
88
Je třeba tedy jednak konstatovat, že všechna velká průmyslová zařízení podléhají emisnímu stropu NOx stanovenému dotčeným opatřením a mohou být v rámci tohoto stropu zvýhodněna obchodovatelností povolenek na emise. Kritériem uplatnění dotčeného opatření je tedy cíl bez jakéhokoliv zeměpisného nebo odvětvového zohlednění. Toto objektivní kritérium je krom toho v rozsahu, ve kterém se dotčené opatření týká nejvíce znečišťujících podniků, v souladu se sledovaným cílem, tedy ochranou životního prostředí, a vnitřní logikou systému.
89
Jednak, jak to uvádí napadené rozhodnutí, pouze podnikům, na které se vztahuje tento režim, je pod sankcí pokuty uložena emisní norma nebo striktní míra standardního výkonu [Performance Standard Rate (PSR)], která bude postupně až do roku 2010 snižována.
90
Je tedy třeba jak vzhledem ke sledovanému cíli, tak ke specifickým povinnostem uloženým velkým průmyslovým zařízením v rámci dotčeného opatření konstatovat, že skutková a právní situace podniků, které podléhají tomuto emisnímu stropu NOx, nemůže být považována za srovnatelnou se skutkovou a právní situací podniků, na které se tento strop neuplatní.
91
Komise k tomuto bodu uvedla existenci zákonů v Nizozemsku, z nichž se jeden týká environmentálního řízení a druhý znečišťování ovzduší, které nezahrnují systém obchodování s povolenkami na emise, přičemž tvrdí, že všechny podniky podléhaly stejným povinnostem v oblasti snižování emisí NOx. Toto tvrzení je však v rozporu s popisem dotčeného opatření učiněným v bodě 1 napadeného rozhodnutí. Z toho totiž vyplývá, že výpočet emisní normy stanovené dotčeným opatřením a pokuty sankcionující překročení této normy se týkají pouze zařízení, na které se tento režim vztahuje (viz body 10 až 16 výše).
92
Komise navíc nepředložila žádný přesný údaj prokazující, že podniky, na které se uplatní jí dovolávané zákony, mají povinnosti stejného druhu, jako jsou povinnosti podniků, kterých se týká dotčené opatření, ani že by v případě nedodržení těchto povinností byla prvně uvedeným uložena pokuta.
93
Stejně tak žádná skutečnost neumožňuje se domnívat, že podniky spotřebovávající méně než 20 MWth se nacházejí ve srovnatelné situaci jako podniky, kterých se týká dotčené opatření. Komise zejména neuvedla skutečnosti prokazující, že podléhají PSR.
94
Komise tedy neprokázala existenci obecného režimu, kterému by podléhaly podniky ve skutkové a právní situaci srovnatelné se situací zařízení, která podléhají dotčenému opatření, avšak který by neposkytoval výhodu, kterou je obchodovatelnost povolenek na emise NOx. Dotčené opatření tedy není výjimkou z žádného obecného režimu.
95
Skutečnost, že počet dotčených podniků se může omezit na přibližně 250, rovněž samo o sobě nepostačuje k prokázání selektivity opatření. Tato skupina podniků, i když bude považována za omezenou, totiž představuje všechny podniky, které se s ohledem na sledovaný cíl nacházejí v dané skutkové a právní situaci, která není srovnatelná se situací, ve které se nacházejí podniky, které do ní nenáleží.
96
Dotčené opatření jako celek tedy nezvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
97
Každopádně i za předpokladu, že je třeba se domnívat, že dotčené opatření zavádí rozlišení mezi podniky, a je tedy a priori selektivní, je třeba v projednávaném případě konstatovat, že toto rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky systému, do něhož toto opatření patří (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 6. září 2006, Portugalsko v. Komise, C-88/03, Sb. rozh. s. I-7115, bod 52 a citovaná judikatura).
98
V souladu s judikaturou Soudního dvora však podmínku selektivity nesplňuje opatření, které, i když osobu oprávněnou z tohoto opatření zvýhodní, vyplývá z povahy nebo systematiky systému, do něhož toto opatření patří (rozsudek Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, bod 80 výše, bod 42).
99
V projednávaném případě je totiž vymezení podniků, které jsou oprávněnými osobami, odůvodněno povahou a obecnou systematikou systému z důvodu jejich významných emisí NOx a specifické normy snížení, které podléhají. Úvahy ekologického charakteru odůvodňují rozlišování mezi podniky emitujícími velké množství NOx a ostatními podniky (viz v tomto smyslu rozsudek Adria-Wien Pipeline a Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, bod 80 výše, body 49 a 52). Provádění těchto zásad musí zohlednit ustanovení článku 6 ES ve spojení s ustanovením článku 87 ES.
100
S ohledem na předchozí úvahy tedy dotčené opatření nemůže být kvalifikováno jako státní podpora.
101
Za těchto podmínek, aniž by bylo třeba rozhodnout o druhém žalobním důvodu uvedeném Nizozemským královstvím, je třeba napadené rozhodnutí zrušit v rozsahu, ve kterém konstatuje, že dotčené opatření zahrnuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
K nákladům řízení
102
Podle čl. 87 odst. 2 prvního pododstavce jednacího řádu Soudu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Nizozemské království požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
103
Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady. Spolková republika Německo tedy ponese vlastní náklady.
Z těchto důvodů
SOUD (pátý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Komise K (2003) 1761 konečné ze dne 24. června 2003 o státní podpoře N 35/2003, týkající se systému pro obchodování s povolenkami na emise oxidů dusíku oznámeného Nizozemským královstvím, se zrušuje.
2)
Komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
3)
Spolková republika Německo ponese vlastní náklady řízení.
Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 10. dubna 2008.
Vedoucí soudní kanceláře
E. Coulon
Předseda
M. Vilaras
( *1 ) – Jednací jazyk: nizozemština.
Top