Vec C‑84/03
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Španielskemu kráľovstvu
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernice 93/36/EHS a 93/37/EHS – Verejné zmluvy – Postup verejného obstarávania tovaru a prác – Pôsobnosť – Pojem verejný obstarávateľ – Dohody o spolupráci medzi správnymi orgánmi – Pojem zmluva – Použitie rokovacieho konania v prípadoch, ktoré nie sú uvedené v smernici“
Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) z 13. januára 2005
Abstrakt rozsudku
1. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania tovaru a prác – Smernice 93/36 a 93/37 – Verejný obstarávateľ – Organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom – Pojem – Vnútroštátna právna úprava, z ktorej pôsobnosti sú vyňaté subjekty súkromného práva, ktoré spĺňajú podmienky uvedené v smerniciach – Neprípustnosť
[Smernica Rady 93/36, článok 1 písm. b), a smernica Rady 93/37, článok 1 písm. b)]
2. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania tovaru a prác – Smernice 93/36 a 93/37 – Verejná zmluva – Pojem – Vnútroštátna právna úprava, z ktorej pôsobnosti sú vyňaté dohody o spolupráci uzavreté medzi subjektmi verejného práva – Neprípustnosť
[Smernica Rady 93/36, článok 1 písm. a), a smernica Rady 93/37, článok 1 písm. a)]
3. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania tovaru a prác – Smernice 93/36 a 93/37 – Výnimky zo spoločných pravidiel – Doslovný výklad – Použitie rokovacieho konania – Obmedzenia
(Smernice Rady 93/36 a 93/37)
1. Vnútroštátna právna úprava v oblasti verejného obstarávania, ktorá zo svojej pôsobnosti vylučuje subjekty súkromného práva, hoci spĺňajú kumulatívne podmienky, vo vzťahu ku ktorým je definovaný pojem „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“, uvedený v článku 1 písm. b) druhom odseku smernice 93/36 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru a smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác, predstavuje nesprávne prebratie uvedeného pojmu „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“, a teda aj pojmu „[verejný] obstarávateľ“ obsiahnutého v prvom odseku uvedeného ustanovenia.
Na to, aby bolo možné vyriešiť otázku prípadného kvalifikovania subjektu súkromného práva ako organizácie, ktorá sa spravuje verejným právom, je totiž potrebné výlučne overiť, či daný subjekt spĺňa tieto podmienky, pričom súkromnoprávny štatút tohto subjektu nepredstavuje kritérium, ktoré by samo osebe mohlo vylúčiť jeho kvalifikovanie ako verejného obstarávateľa v zmysle uvedených smerníc.
(pozri body 27 – 28, 31 a výrok)
2. Vnútroštátna právna úprava v oblasti verejného obstarávania, ktorá a priori z rozsahu svojej pôsobnosti vylučuje dohody o spolupráci uzavreté medzi verejnou správou a inými subjektami verejného práva, a teda aj dohody, ktoré sú verejnými zmluvami v zmysle smernice 93/36 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru a smernice 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác, predstavuje nesprávne prebratie uvedených smerníc.
Totiž na to, aby išlo o verejné obstarávanie tovaru a prác v zmysle článku 1 písm. a) uvedených smerníc, v zásade stačí, aby bola zmluva uzavretá medzi územným samosprávnym celkom na jednej strane a osobou od neho právne odlišnou na druhej strane. Inak tomu je len v prípade, keď územný orgán vykonáva nad touto osobou kontrolu obdobnú kontrole, ktorú vykonáva nad vlastnými organizačnými útvarmi a zároveň táto osoba vykonáva podstatnú časť svojej činnosti s orgánom alebo orgánmi, ktoré v nej majú účasť.
(pozri body 38, 40 a výrok)
3. Výnimky z pravidiel, ktorých cieľom je zabezpečiť účinnosť práv uznaných Zmluvou v oblasti verejného obstarávania prác, musia byť vykladané doslovne. Členské štáty nemôžu stanoviť iné prípady použitia rokovacieho konania, než aké sú stanovené v uvedených smerniciach, alebo k prípadom výslovne uvedeným v smerniciach pridať nové podmienky, ktoré spôsobia, že používanie tohto konania bude jednoduchšie; hrozilo by totiž, že smernica 93/36 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru a smernica 93/37 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác stratia svoj effet utile.
(pozri body 48, 58 a výrok)
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 13. januára 2005 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernice 93/36/EHS a 93/37/EHS – Verejné zmluvy – Postup verejného obstarávania tovaru a prác – Pôsobnosť – Pojem verejný obstarávateľ – Dohody o spolupráci medzi správnymi orgánmi – Pojem zmluva – Použitie rokovacieho konania v prípadoch, ktoré nie sú uvedené v smernici“
Vo veci C‑84/03,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 26. februára 2003,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: K. Wiedner a G. Valero Jordana, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Španielskemu kráľovstvu, v zastúpení: S. Ortiz Vaamonde, splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanému,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans, sudcovia R. Schintgen, J. Makarczyk (spravodajca), G. Arestis a J. Klučka,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: R. Grass,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Vo svojej žalobe Komisia Európskych spoločenstiev navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že nesprávne prebralo do svojho vnútroštátneho právneho poriadku smernicu Rady 93/36/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru (Ú. v. ES L 199, s. 1; Mim. vyd. 06/002, s. 110) a smernicu Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 199, s. 54; Mim. vyd. 06/002, s. 163), a najmä tým, že
– vyňalo z pôsobnosti Ley de Contractos de las Administraciones Públicas (zákon o verejnom obstarávaní) zo 16. júna 2000 v úplnom znení schválenom Real Decreto Legislativo 2/2000 zo 16. júna 2000 (BOE č. 148 z 21. júna 2000, s. 21775, ďalej len „úplné znenie zákona“), presnejšie z článku 1 ods. 3 úplného znenia zákona, subjekty súkromného práva, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v článku 1 písm. b) druhom odseku prvej až tretej zarážke oboch smerníc,
– úplne vyňalo z pôsobnosti úplného znenia zákona, presnejšie z jeho článku 3 ods. 1 písm. c), dohody o spolupráci uzavreté medzi verejnou správou a inými subjektami verejného práva, a teda aj dohody, ktoré sú verejnými zmluvami v zmysle týchto smerníc, a
– umožnilo v článku 141 písm. a) a článku 182 písm. a) a g) úplného znenia zákona použitie rokovacieho konania v dvoch prípadoch, ktoré neuvádzajú smernice,
nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovení Zmluvy ES a uvedených smerníc.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
2 Článok 1 písm. b) smernice 93/37 ustanovuje:
„‚obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad]‘ sú štát, regionálne alebo miestne orgány, organizácie, ktoré sa spravujú verejným právom, združenia tvorené jedným alebo niekoľkými takými orgánmi alebo organizáciami;
‚organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom‘ je každá organizácia:
– zriadená na osobitné účely, plniaca potreby všeobecného záujmu, ktorá nemá [ktoré nemajú – neoficiálny preklad] komerčnú alebo priemyselnú povahu,
a
– má právnu subjektivitu,
a
– je financovaná z väčšej časti štátom, alebo regionálnymi alebo miestnymi úradmi, alebo inými organizáciami, ktoré sa spravujú verejným právom, alebo je podriadená riadiacemu dohľadu týchto orgánov, alebo ktorá má v správnom, riadiacom alebo dozornom orgáne viac ako polovicu členov menovaných štátom, regionálnymi alebo miestnymi úradmi, alebo inými organizáciami, ktoré sa spravujú verejným právom,
...“.
3 Ustanovenia článku 1 písm. b) smernice 93/36 sú v zásade rovnaké.
4 V zmysle článku 6 ods. 2 až 4 smernice 93/36:
„2. Obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] môžu uzatvoriť zmluvy na dodanie tovaru v rokovacom konaní v prípade, že v otvorenom alebo vyhradenom konaní [v otvorenej súťaži alebo v užšej súťaži – neoficiálny preklad] boli podané protiprávne ponuky, alebo ponuky, ktoré sú neprijateľné podľa vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré sú v súlade s ustanoveniami hlavy IV, pokiaľ pôvodné zmluvné podmienky nie sú podstatne zmenené. Obstarávatelia [Verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] môžu v takýchto prípadoch upustiť od uverejnenia oznámenia, pokiaľ do rokovacích konaní zahrnú všetky podniky vyhovujúce kritériám článkov 20 až 24, ktoré počas predchádzajúcej otvorenej súťaže alebo užšej súťaže predložili ponuky v súlade s formálnymi požiadavkami ponukového postupu.
3. Obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] môžu uzatvoriť zmluvy na dodanie tovaru v rokovacom konaní bez zverejnenia v týchto prípadoch:
a) ak v otvorenej alebo užšej súťaži nie sú podané žiadne ponuky alebo vhodné ponuky za predpokladu, že pôvodné zmluvné podmienky neboli podstatne zmenené, a za predpokladu, že sa Komisii podá správa;
b) keď príslušné tovary sú vyrábané len na účely výskumu, pokusov, štúdií alebo vývoja, toto ustanovenie sa nebude vzťahovať na množstvo výroby potrebné na preukázanie obchodnej rentability, alebo na úhrade[u – neoficiálny preklad] nákladov na výskum a vývoj;
c) ak z technických alebo umeleckých dôvodov, alebo z dôvodov spojených s ochranou výhradných práv, dodávaný tovar môže byť vyrobený alebo dodaný len určitým dodávateľom;
d) pokiaľ je naozaj nevyhnutné, z dôvodov mimoriadnej naliehavosti, ktorú spôsobili udalosti, ktoré dotknutý obstarávateľ [verejný obstarávateľ – neoficiálny preklad] nemohol predvídať, nemôže byť dodržaná lehota stanovená pre otvorenú súťaž, užšiu súťaž alebo rokovacie konanie uvedené v odseku 2. Okolnosti, ktoré opodstatnene spôsobujú mimoriadnu naliehavosť nesmú byť v žiadnom prípade prisudzované obstarávateľovi [pripísateľné verejnému obstarávateľovi – neoficiálny preklad];
e) pre doplňujúce dodávky od pôvodného dodávateľa, ktoré sú určené buď ako čiastková náhrada bežných dodávok alebo technických zariadení, alebo ako rozšírenie existujúcich dodávok alebo technických zariadení, ak by zmena dodávateľa nútila obstarávateľa [verejného obstarávateľa – neoficiálny preklad], aby si zadovážil zariadenie, ktoré má rozdielne technické parametre, čo by mohlo mať za následok nekompatibilitu alebo neprimerané technické ťažkosti v prevádzke alebo údržbe. Dĺžka trvania takýchto zmlúv, ako aj opakujúcich sa zmlúv nesmie byť spravidla dlhšia ako tri roky.
4. Vo všetkých ostatných prípadoch obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] uzatvárajú zmluvy na dodanie tovaru prostredníctvom otvorenej alebo užšej súťaže.“
5 Podľa článku 7 ods. 3 a 4 smernice 93/37:
„3. Obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] môžu uzavrieť verejné zmluvy na zhotovenie práce na základe rokovacieho konania bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia o vyhlásení metódy verejného obstarávania v týchto prípadoch:
a) ak v otvorenej alebo užšej súťaži nie sú podané ponuky, alebo vhodné ponuky za predpokladu, že pôvodné zmluvné podmienky neboli podstatne zmenené a za predpokladu, že Komisii sa na jej žiadosť poskytne správa;
b) keď z technických alebo umeleckých dôvodov, alebo z dôvodov spojených s ochranou výhradných práv môžu práce vykonávať len niektorí zhotovitelia;
c) pokiaľ je to naozaj nevyhnutné, keď z dôvodov mimoriadnej naliehavosti vyvolanej udalosťami, ktoré príslušní obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] nemohli predvídať, nemôžu byť dodržané lehoty, ktoré platia pre otvorenú alebo užšiu súťaž alebo rokovacie konania uvedené v odseku 2. Okolnosti, ktoré opodstatnene spôsobujú mimoriadnu naliehavosť, nesmú byť v žiadnom prípade prisudzované obstarávateľom [pripísateľné verejným obstarávateľom – neoficiálny preklad];
d) pre doplňujúce práce, ktoré nie sú zahrnuté v pôvodne uvažovanom projekte alebo v prvej uzavretej zmluve, ale ktoré sa v dôsledku nepredvídateľných okolností stali nevyhnutnými pre výkon prác v nej popísaných pod podmienkou, že nová zmluva je uzavretá so zhotoviteľom vykonávajúcim takú prácu:
– ak také práce nemôžu byť technicky alebo ekonomicky oddelené od hlavnej zmluvy bez toho, aby spôsobili značné ťažkosti obstarávateľom [verejným obstarávateľom – neoficiálny preklad],
alebo
– keď také práce, hoci sú oddeliteľné od vykonania hlavnej zmluvy, sú nevyhnutné pre jej neskoršie etapy,
Celková hodnota zmlúv zadaných pre dodatočné práce však nesmie presahovať 50 % hodnoty hlavnej zmluvy,
e) v prípade nových prác, ktoré spočívajú v opakovaní podobných prác, ktorými bol podnik poverený a s ktorým tí istí obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] uzavreli predchádzajúcu zmluvu za predpokladu, že také práce vyhovujú základnému projektu, na ktorý bola uzavretá prvá zmluva podľa postupov uvedených v odseku 4.
Akonáhle sa prvý projekt stane predmetom obstarávania, musí sa oznámiť, že by mohol byť prijatý tento postup a že celkové odhadované náklady následných prác budú obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] brať do úvahy, keď použijú ustanovenia článku 14. Tento postup môže byť použitý len v priebehu troch rokov od uzavretia pôvodnej zmluvy.
4. Vo všetkých ostatných prípadoch budú obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] uzatvárať verejné zmluvy na zhotovenie práce prostredníctvom otvorenej alebo užšej súťaže.“
Vnútroštátna právna úprava
6 Osobná pôsobnosť španielskej právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania je vymedzená v článku 1 úplného znenia zákona. Sú v ňom uvedené všetky územné orgány verejnej správy, tak štátne, ako aj orgány autonómnych oblastí a miestne orgány.
7 Článok 1 ods. 3 úplného znenia zákona dodáva:
„V súlade s týmto zákonom postupujú pri verejnom obstarávaní aj autonómne organizácie v každom prípade a iné subjekty verejného práva s právnou subjektivitou, ktoré sú prepojené na verejnú správu alebo sú na nej závislé, ak spĺňajú nasledujúce podmienky:
a) boli zriadené osobitne na účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktorý nemá priemyselnú alebo komerčnú povahu;
b) ide o subjekty, ktorých činnosť je financovaná prevažne orgánmi verejnej správy alebo inými subjektami verejného práva, alebo ktorých vedenie podlieha kontrole takýchto orgánov alebo subjektov, alebo ktorých správne, riadiace alebo dozorné orgány sú zložené z členov, z ktorých viac ako polovica je menovaná orgánmi verejnej správy a inými subjektami verejného práva.“
8 Šieste doplňujúce ustanovenie úplného znenia s nadpisom „Zásady verejného obstarávania“ stanovuje, že „obchodné spoločnosti, v ktorých majú orgány verejnej správy alebo ich autonómne organizácie, alebo prípadne iné subjekty verejného práva väčšinovú účasť, priamu alebo nepriamu, musia pri uzatváraní zmlúv dodržiavať zásady verejnosti a hospodárskej súťaže, s výnimkou prípadov, keď je povaha plnenia, ktoré sa má vykonať, nezlučiteľná s týmito zásadami“.
9 Článok 3 ods. 1 písm. c) úplného znenia vyníma z pôsobnosti tohto zákona „dohody o spolupráci uzavreté medzi všeobecnou štátnou správou na jednej strane a správou sociálneho zabezpečenia, autonómnymi oblasťami, miestnymi orgánmi, ich autonómnymi organizáciami a akýmkoľvek iným verejnoprávnym subjektom na druhej strane, prípadne medzi týmito subjektami navzájom“.
10 Článok 141 písm. a) (týkajúci sa zmluvy o vykonaní prác) a článok 182 písm. a) (týkajúci sa zmluvy na dodanie tovaru) úplného znenia stanovuje, že rokovacie konanie bez zverejnenia možno použiť, ak nebolo možné uzavrieť zmluvu v nadväznosti na otvorenú súťaž alebo užšiu súťaž, alebo ak záujemcom nebolo povolené predložiť ponuky, za predpokladu, že pôvodné podmienky zmluvy zostanú nezmenené, s výnimkou ceny, ktorá sa nesmie zvýšiť o viac ako 10 %.
11 Článok 182 písm. g) úplného znenia uvádza, že rokovacie konanie bez zverejnenia je možné použiť pri postupoch týkajúcich sa tovarov, ktorých uniformita bola vyhlásená za potrebnú vzhľadom na ich spoločné využívanie verejnou správou, za predpokladu, že výber predmetného typu tovaru sa uskutočnil vopred a úplne nezávisle, na základe verejného obstarávania v súlade s ustanoveniami tejto hlavy.
Konanie pred podaním žaloby
12 Keďže legislatívne predpisy, ktorými boli do španielskeho práva postupne prebraté smernice 93/36 a 93/37, boli v čiastočnom nesúlade s uvedenými smernicami, zaslala Komisia Španielskemu kráľovstvu listom zo 17. septembra 1997 výzvu a listom z 24. júla 2000 doplňujúcu výzvu.
13 Po oznámení úplného znenia zákona zo strany španielskych orgánov Komisia usúdila, že niektoré sporné aspekty prebratia smerníc sú vyriešené.
14 Keďže však smernice 93/36 a 93/37 boli naďalej predmetom nesprávneho prebratia do španielskeho práva, zaslala Komisia 24. januára 2001 Španielskemu kráľovstvu odôvodnené stanovisko a 31. januára 2002 doplňujúce odôvodnené stanovisko, v ktorom ho vyzvala, aby v lehote dvoch mesiacov od jeho oznámenia prijalo opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom.
15 Keďže Komisia považovala odpoveď Španielskeho kráľovstva na doplňujúce odôvodnené stanovisko za neuspokojivú, rozhodla sa podať túto žalobu.
O žalobe
16 Na podporu svojej žaloby uvádza Komisia tri žalobné dôvody.
17 Vo svojom prvom žalobnom dôvode Komisia Španielskemu kráľovstvu vytýka, že z pôsobnosti úplného znenia zákona a priori vylúčila subjekty súkromného práva, hoci môžu byť organizáciami, ktoré sa spravujú verejným právom v zmysle článku 1 písm. b) druhého odseku smerníc 93/36 a 93/37.
18 Vo svojom druhom žalobnom dôvode Komisia Španielskemu kráľovstvu vytýka, že z pôsobnosti úplného znenia zákona vylúčilo dohody o spolupráci uzavreté medzi subjektami verejného práva, hoci tieto dohody môžu byť verejnými zmluvami v zmysle smerníc 93/36 a 93/37.
19 Vo svojom treťom žalobnom dôvode Komisia Španielskemu kráľovstvu vytýka, že povolilo použitie rokovacieho konania v dvoch prípadoch, ktoré neuvádzajú smernice 93/36 a 93/37, a síce pri uzatváraní zmlúv v nadväznosti na konania, ktoré boli vyhlásené za neúspešné a pri uzatváraní zmlúv na dodanie rovnakého tovaru.
O prvom žalobnom dôvode založenom na vylúčení subjektov, ktoré spĺňajú podmienky uvedené v článku 1 písm. b) druhom odseku druhej a tretej zarážky smerníc 93/36 a 93/37 z pôsobnosti úplného znenia zákona
Argumentácia účastníkov konania
20 Podľa Komisie sa osobná pôsobnosť úplného znenia zákona nezhoduje s osobnou pôsobnosťou smerníc 93/36 a 93/37 v tom, že vnútroštátna právna úprava sa vzťahuje výlučne na subjekty, ktoré sa spravujú verejným právom v zmysle španielskeho práva, hoci právna forma subjektu nemá nič spoločné s definíciou pojmu „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“ zakotvenou v týchto smerniciach.
21 Odvolávajúc sa na rozsudok z 15. januára 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria a i. (C‑44/96, Zb. s. I‑73, body 17 až 35), Komisia pripomína, že Súdny dospel k záveru, že „organizáci[ou], ktorá sa spravuje verejným právom“ treba rozumieť organizáciu, ktorá spĺňa tri kumulatívne podmienky uvedené v článku 1 písm. b) druhom odseku smernice 93/37.
22 Opierajúc sa o rozsudky Súdneho dvora (najmä o rozsudky z 20. septembra 1988, Beentjes, 31/87, Zb. s. 4635, a z 10. novembra 1998, BFI Holding, C‑360/96, Zb. s. I‑6821), Komisia tvrdí, že pojem verejný obstarávateľ, vymedzený v článku 1 smerníc 93/36 a 93/37, je potrebné vykladať teleologicky.
23 Naviac Komisia tvrdí, že výklad pojmu „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“ zo strany španielskej vlády prináša so sebou stratu autonómie pojmu Spoločenstva, ktorá má viesť k jednotnému výkladu v celom Spoločenstve.
24 Španielska vláda si zvolila doslovný výklad pojmu „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“. Tvrdí, že smernice 93/36 a 93/37 do tohto pojmu nezahŕňajú obchodné spoločnosti pod verejnou kontrolou. Na podporu svojich tvrdení sa odvoláva na smernicu Rady 93/38/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore (Ú. v. ES L 199, s. 84; Mim. vyd. 06/002, s. 194), ktorá robí rozdiel medzi pojmom „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“, zhodným v smerniciach o verejnom obstarávaní a pojmom „verejný podnik“, ktorého definícia zodpovedá definícii obchodnej spoločnosti verejného práva.
25 Španielska vláda ďalej odmieta všetky riešenia všeobecného charakteru. Tvrdí, že pojem „organizáci[e], ktorá sa spravuje verejným právom“ je možné skutočne vymedziť až po definovaní pojmov „potreby všeobecného záujmu“ a najmä „iná ako komerčná alebo priemyselná povaha“ týchto potrieb, prostredníctvom detailného preskúmania každého subjektu.
26 Komisia odpovedá, že smernica 93/38 je osobitným právnym predpisom a jej povaha odchylného pravidla nedovoľuje, aby bola použitá na výklad všeobecných ustanovení, v tomto prípade smerníc 93/36 a 93/37.
Posúdenie Súdnym dvorom
27 Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry pojem „organizácia, ktorá sa spravuje verejným právom“, teda pojem práva Spoločenstva, ktorý sa musí vykladať autonómne a jednotne v celom Spoločenstve, je vymedzený z funkčného hľadiska výlučne vo vzťahu k trom kumulatívnym podmienkam uvedeným v článku 1 písm. b) druhom odseku smerníc 93/36 a 93/37 (pozri v tomto zmysle rozsudky Mannesmann Anlagenbau Austria a i., už citovaný, body 20 a 21; z 12. decembra 2002, Universale-Bau a.i., C‑470/99 , Zb. s. I‑11617, body 51 až 53; z 15. mája 2003, Komisia/Španielsko, C‑214/00 , Zb. s. I‑4667, body 52 a 53, a zo 16. októbra 2003, Komisia/Španielsko, C‑283/00, Zb. s. I‑11697, bod 69).
28 Z toho vyplýva, že na to, aby bolo možné vyriešiť otázku prípadného kvalifikovania subjektu súkromného práva ako organizácie, ktorá sa spravuje verejným právom, je potrebné výlučne overiť, či daný subjekt spĺňa tri kumulatívne podmienky uvedené v článku 1 písm. b) druhom odseku smerníc 93/36 a 93/37, pričom súkromnoprávny štatút tohto subjektu nepredstavuje kritérium, ktoré by samo osebe mohlo vylúčiť jeho kvalifikovanie ako verejného obstarávateľa v zmysle týchto smerníc (rozsudok z 15. mája 2003, Komisia/Španielsko, už citovaný, body 54, 55 a 60).
29 Súdny dvor okrem iného upresnil, že takýto výklad neponecháva stranou priemyselnú alebo obchodnú povahu potrieb vo verejnom záujme, ktorých plnenie zabezpečuje dotknutý subjekt, pretože tento prvok sa nevyhnutne berie do úvahy pri posudzovaní, či subjekt spĺňa podmienky zakotvené v článku 1 písm. b) druhom odseku smerníc 93/36 a 93/37 (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. októbra 2003, Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 75).
30 Okrem toho, tento záver nemôže byť oslabený absenciou výslovného odkazu na špecifickú kategóriu „verejnoprávnych podnikov“ v smerniciach 93/36 a 93/37, aj keď sa takáto zmienka nachádza v smernici 93/38 (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. októbra 2003, Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 76).
31 Z uvedeného teda vyplýva, že španielska právna úprava predstavuje nesprávne prebratie pojmu „[verejný] obstarávateľ“ obsiahnutého v článku 1 písm. b) smerníc 93/36 a 93/37 v tom, že zo svojej pôsobnosti vylučuje subjekty súkromného práva, hoci aj tieto môžu spĺňať podmienky uvedené v článku 1 písm. b) druhom odseku prvej až tretej zarážky uvedených smerníc.
32 Za týchto okolností je potrebné vyhovieť prvému žalobnému dôvodu Komisie.
O druhom žalobnom dôvode založenom na vyňatí dohôd o spolupráci uzavretých medzi subjektmi verejného práva z pôsobnosti úplného znenia zákona
Argumentácia účastníkov konania
33 Komisia konštatuje, že úplné znenie zákona vyníma zo svojej pôsobnosti dohody o spolupráci uzavreté medzi všeobecnou štátnou správou na jednej strane a správou sociálneho zabezpečenia, autonómnymi oblasťami, miestnymi orgánmi, ich autonómnymi organizáciami a akýmkoľvek iným verejnoprávnym subjektom na druhej strane, prípadne medzi týmito subjektami navzájom. Podľa Komisie toto absolútne vyňatie predstavuje nesprávne prebratie smerníc 93/36 a 93/37, keďže niektoré z týchto dohôd môžu mať rovnakú povahu ako verejné zmluvy podľa týchto smerníc.
34 Komisia tvrdí, že ide o vyňatie, ktoré nie je obsiahnuté v smerniciach 93/36 a 93/37.
35 Komisia sa odvoláva na definíciu zmluvy uvedenú v článku 1 písm. a) smerníc 93/36 a 93/37 a v judikatúre Súdneho dvora, podľa ktorej je na zistenie existencie zmluvy potrebné overiť, či ide o dohovor medzi dvoma rôznymi subjektmi (rozsudok z 18. novembra 1999, Teckal, C‑107/98, Zb. s. I‑8121, bod 49). Usudzuje teda, že vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti môžu byť dohody o pomoci medzi správnymi orgánmi zmluvami v zmysle smerníc 93/36 a 93/37.
36 Španielska vláda zdôrazňuje, že dohody predstavujú pre subjekty verejného práva bežný spôsob úpravy vzájomných vzťahov. Tvrdí, že tieto vzťahy sú mimo rámca zmlúv. Naviac sa zamýšľa nad správnosťou už citovaného rozsudku Teckal a tvrdí, že princíp uvedený v článku 6 smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (Ú. v. ES L 209, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 322) je implicitne zahrnutý v iných smerniciach o verejnom obstarávaní.
Posúdenie Súdnym dvorom
37 Podľa definícií uvedených v článku 1 písm. a) smerníc 93/36 a 93/37 sú verejnými zmluvami na dodanie tovaru alebo prác písomne uzavreté odplatné zmluvy medzi dodávateľom alebo podnikateľom na jednej strane a verejným obstarávateľom v zmysle článku 1 písm. b) uvedených smerníc na druhej strane, ktorých predmetom je kúpa tovaru alebo vykonanie istého druhu práce.
38 V súlade s článkom 1 písm. a) smernice 93/36 v zásade stačí, aby bola zmluva uzavretá medzi územným samosprávnym celkom na jednej strane a osobou od neho právne odlišnou na druhej strane. Inak tomu je len v prípade, keď územný samosprávny celok vykonáva nad touto osobou kontrolu obdobnú kontrole, ktorú vykonáva nad vlastnými organizačnými útvarmi a zároveň táto osoba vykonáva podstatnú časť svojej činnosti s orgánom alebo orgánmi, ktoré v nej majú účasť (rozsudok Teckal, už citovaný, bod 50).
39 Vzhľadom na zhodu konštitutívnych prvkov definícií verejnej zmluvy v smerniciach 93/36 a 93/37, s výnimkou predmetu zmluvy, je vhodné použiť na zmluvy medzi správnymi orgánmi, na ktoré sa vzťahuje smernica 93/37, riešenie dosiahnuté v už citovanom rozsudku Teckal.
40 Z toho vyplýva, že v rozsahu, v akom z pôsobnosti úplného znenia zákona a priori vylučuje vzťahy medzi orgánmi verejnej správy, ich organizáciami, ktoré sa spravujú verejným právom a vo všeobecnosti medzi subjektami verejného práva nekomerčnej povahy, bez ohľadu na povahu týchto vzťahov, predstavuje španielska právna úprava nesprávne prebratie smerníc 93/36 a 93/37.
41 Za týchto podmienok je potrebné vyhovieť druhému žalobnému dôvodu Komisie.
O treťom žalobnom dôvode založenom na použití rokovacieho konania podľa úplného znenia zákona v dvoch prípadoch, ktoré neuvádzajú smernice 93/36 a 93/37.
42 Podľa názoru Komisie úplné znenie zákona umožňuje použitie rokovacieho konania v dvoch prípadoch, ktoré neuvádzajú smernice 93/36 a 93/37: uzavretie zmlúv v nadväznosti na konanie, ktoré boli vyhlásené za neúspešné a uzavretie zmlúv na dodanie rovnakého tovaru.
O prvej časti tretieho žalobného dôvodu týkajúcej sa uzavretia zmlúv v nadväznosti na neúspešné konania
Argumentácia účastníkov konania
43 Komisia zastáva názor, že článok 141 písm. a) a článok 182 písm. a) úplného znenia zákona sú tým, že povoľujú zvýšenie pôvodne ponúkanej ceny až o prípadných 10 % vo vzťahu k predchádzajúcej otvorenej súťaži alebo užšej súťaži, v rozpore so smernicami 93/36 a 93/37, lebo umožňujú podstatnú zmenu jednej z pôvodných zmluvných podmienok, a síce ceny.
44 Komisia tvrdí, že výpočet prípadov, v ktorých sa môže použiť rokovacie konanie, je taxatívny. Z toho vyvodzuje, že pojem „nepodstatná zmena“ sa musí vykladať reštriktívne.
45 Španielska vláda vytýka Komisii, že neuviedla, aká zmena ceny sa má pokladať za podstatnú a aké zvýšenie sa už takto nedá kvalifikovať. Tvrdí, že na účely právnej istoty španielsky zákonodarca zmenil neurčitý pojem „podstatná zmena pôvodných zmluvných podmienok“ na určitý koncept.
46 V odpovedi na to Komisia uvádza, že v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti nie je povinná vymedziť hranice porušenia práva, ani uviesť, aké opatrenia by umožnili odstrániť vytýkané porušenie. Naviac uvádza, že zámer vnútroštátneho zákonodarcu upresniť pojmy obsiahnuté v smerniciach nemôže viesť k ich neuplatňovaniu.
Posúdenie Súdnym dvorom
47 Ako vyplýva najmä z dvanásteho odôvodnenia smernice 93/36 a ôsmeho odôvodnenia smernice 9/37, rokovacie konanie má povahu výnimky a možno ho použiť iba v taxatívne vymenovaných prípadoch. Z tohto pohľadu článok 6 ods. 3 písm. a) smernice 93/36 a článok 7 ods. 3 písm. a) smernice 93/37 taxatívne vymenúvajú prípady, kedy možno použiť rokovacie konanie bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia.
48 Podľa judikatúry Súdneho dvora výnimky z pravidiel, ktorých cieľom je zabezpečiť účinnosť práv uznaných Zmluvou v oblasti verejného obstarávania prác, musia byť vykladané doslovne (rozsudky z 18. mája 1995, Komisia/Taliansko, C‑57/94, Zb. s. I‑1249, bod 23, a z 28. marca 1996, Komisia/Nemecko, C‑318/94, Zb. s. I‑1949, bod 13). Členské štáty nemôžu stanoviť iné prípady použitia rokovacieho konania, než aké sú stanovené v uvedených smerniciach, alebo k prípadom výslovne uvedeným v smerniciach pridať nové podmienky, ktoré spôsobia, že používanie tohto konania bude jednoduchšie; hrozilo by totiž, že smernice stratia svoj effet utile.
49 V tomto prípade teda nie je možné poprieť, že článok 141 písm. a) a článok 182 písm. a) úplného znenia zákona tým, že umožňujú použiť rokovacie konanie v prípade, ak nemohla byť zmluva uzavretá na základe otvorenej súťaže alebo užšej súťaže alebo záujemcovi nebolo dovolené predložiť ponuku, za predpokladu, že sa pôvodné zmluvné podmienky nezmenili, vynímajúc cenu, ktorá môže byť zvýšená najviac o 10 %, dopĺňajú uvedené ustanovenia smerníc 93/36 a 93/37 o novú podmienku, ktorá oslabuje tak ich dosah, ako aj povahu výnimky. Takáto podmienka sa v skutočnosti nemôže pokladať za nepodstatnú zmenu pôvodných zmluvných podmienok, ako sú uvedené v článku 6 ods. 3 písm. a) smernice 93/36 a v článku 7 ods. 3 písm. a) smernice 93/37.
50 Za týchto podmienok je potrebné konštatovať, že článok 141 písm. a) a článok 182 písm. a) úplného znenia zákona predstavujú nesprávne prebratie článkov 6 ods. 3 písm. a) smernice 93/36 a článku 7 ods. 3 písm. a) smernice 93/37.
O druhej časti tretieho žalobného dôvodu vyplývajúcej z verejného obstarávania dodávok rovnakého tovaru
Argumentácia účastníkov konania
51 Komisia tvrdí, že postup uvedený v článku 182 písm. g) úplného znenia zákona nezodpovedá ustanoveniam článku 6 ods. 2 a 3 smernice 93/36, ktoré vymenúvajú prípady použitia rokovacieho konania.
52 V danom prípade španielska úprava stanovuje, že rokovacie konanie bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia sa použije v prípade, keď ide o tovary, pri ktorých bola vyslovená potreba uniformity vzhľadom na ich spoločné využívanie správou. Tento postup je možné použiť len vtedy, ak bol typ tovaru vybraný vopred a úplne nezávisle, na základe verejného obstarávania.
53 Španielska vláda tvrdí, že verejné obstarávania, v ktorých sa má určiť typ uniformných tovarov, sa približujú rámcovým zmluvám.
54 Navyše táto vláda uvádza, že predmetné verejné obstarávania sa v ničom nelíšia od postupov obstarávania, ktoré sa uskutočnili v nadväznosti na dohodu alebo rámcovú zmluvu podľa iného článku úplného znenia zákona a neboli predmetom žiadnej pripomienky zo strany Komisie. Na základe toho španielska vláda uzatvára, že sú v súlade so smernicami o verejnom obstarávaní.
55 Komisia pripomína definíciu rámcových zmlúv a uvádza, že sa na ne nevzťahuje smernica 93/36.
Posúdenie Súdnym dvorom
56 V prípade verejného obstarávania dodávok rovnakého tovaru podľa článku 182 písm. g) úplného znenia zákona sa rokovacie konanie môže použiť iba v prípadoch, ktoré sú taxatívne vymenované v článku 6 ods. 2 a 3 smernice 93/36. Článok 6 ods. 4 okrem toho uvádza, že „vo všetkých ostatných prípadoch obstarávatelia [verejní obstarávatelia – neoficiálny preklad] pri verejnom obstarávaní dodávok tovaru uplatnia otvorenú súťaž alebo užšiu súťaž“.
57 Predmetné ustanovenie zavedené španielskym zákonodarcom nezodpovedá ani prípadu uvedenému v článku 6 ods. 2 smernice 93/36, ani žiadnej z piatich situácií vymenovaných v článku 6 ods. 3, v ktorých je použitie rokovacieho konania bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia výslovne povolené. Okrem iného je vhodné zdôrazniť, že pojem „rámcová zmluva“ nepatrí do pôsobnosti týchto výnimiek.
58 Navyše podľa ustálenej judikatúry sa ustanovenia, ktoré umožňujú odchýliť sa od pravidiel, ktorých cieľom je zabezpečiť účinnosť práv uznaných Zmluvou v oblasti verejného obstarávania tovaru, musia vykladať zužujúco (rozsudok zo 17. novembra 1993, Komisia/Španielsko, C‑71/92, Zb. s. I‑5923, bod 36). Je preto na členských štátoch, aby preukázali, že ich právna úprava predstavuje verné prebratie prípadov, ktoré sú výslovne stanovené v smernici. V prejednávanej veci španielska vláda neposkytla žiadny takýto dôkaz.
59 Predmetná právna úprava preto predstavuje nesprávne prebratie článku 6 ods. 2 a 3 smernice 93/36 v tom, že umožňuje použiť rokovacie konanie bez predchádzajúceho uverejnenia oznámenia v postupoch týkajúcich sa tovarov, pri ktorých bola vyhlásená potreba uniformity z dôvodu ich spoločného využívania verejnou správou, za predpokladu, že typ tovaru bol vybratý vopred na základe verejného obstarávania.
60 Za týchto podmienok je potrebné vyhovieť tretiemu žalobnému dôvodu Komisie.
61 V zmysle predchádzajúcich úvah treba konštatovať, že Španielske kráľovstvo si tým, že do svojho vnútroštátneho právneho poriadku nesprávne prebralo smernice 93/36 a 93/37, a najmä tým, že
– vyňalo z pôsobnosti úplného znenia zákona, presnejšie z článku 1 ods. 3 tohto zákona, subjekty súkromného práva, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v článku 1 písm. b) druhom odseku prvej až tretej zarážke oboch smerníc,
– úplne vyňalo z pôsobnosti úplného znenia zákona, presnejšie z jeho článku 3 ods. 1 písm. c) dohody o spolupráci uzavreté medzi verejnou správou a inými subjektami verejného práva, a teda aj dohody, ktoré sú verejnými zmluvami v zmysle týchto smerníc,
– umožnilo v článku 141 písm. a) a v článku 182 písm. a) a g) úplného znenia zákona použitie rokovacieho konania v dvoch prípadoch, ktoré neuvádzajú smernice,
nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z týchto smerníc.
O trovách
62 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania a Španielske kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Španielske kráľovstvo si tým, že do svojho vnútroštátneho právneho poriadku nesprávne prebralo smernicu Rady 93/36/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodania tovaru a smernicu Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác, a najmä tým, že
– vyňalo z pôsobnosti Ley de Contractos de las Administraciones Públicas (zákon o verejnom obstarávaní) v úplnom znení schválenom kráľovským legislatívnym dekrétom 2/2000 zo 16. júna 2000, presnejšie v článku 1 ods. 3 tohto zákona, subjekty súkromného práva, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v článku 1 písm. b) druhom odseku prvej až tretej zarážke oboch smerníc,
– úplne vyňalo z pôsobnosti toho istého zákona, presnejšie z jeho článku 3 ods. 1 písm. c), dohody o spolupráci uzavreté medzi verejnou správou a inými subjektami verejného práva, a teda aj dohody, ktoré sú verejnými zmluvami v zmysle týchto smerníc,
– umožnilo v článku 141 písm. a) a článku 182 písm. a) a g) tohto zákona použitie rokovacieho konania v dvoch prípadoch, ktoré neuvádzajú tieto smernice,
nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedených smerníc.
2. Španielske kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
Podpisy
* Jazyk konania: španielčina.
Top