Vec C‑222/02
Peter Paul a i.
proti
Spolkovej republike Nemecko
(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Bundesgerichtshof)
„Úverové inštitúcie – Systém ochrany vkladov – Smernica 94/19/ES – Smernice 77/780/EHS, 89/299/EHS a 89/646/EHS – Kontrolné opatrenia príslušného orgánu na účely ochrany vkladateľa – Zodpovednosť orgánov dohľadu za straty spôsobené nedostatočným dohľadom“
Abstrakt rozsudku
1. Voľný pohyb osôb – Sloboda usadiť sa – Slobodné poskytovanie služieb – Úverové inštitúcie – Systémy ochrany vkladov – Vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme a vylučujú náhradu škôd spôsobených nedostatočným dohľadom – Súlad so smernicou 94/19 – Podmienka – Odškodnenie vkladateľov za podmienok uvedených v smernici
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 94/19, článok 3 ods.2 až 5)
2. Voľný pohyb osôb – Sloboda usadiť sa – Slobodné poskytovanie služieb – Úverové inštitúcie – Dohľad nad úverovými inštitúciami – Vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme a vylučujú náhradu škôd spôsobených nedostatočným dohľadom – Súlad so smernicami 77/780, 89/299 a 89/646
(Smernice Rady 77/780, 89/299 a 89/646)
1. Pokiaľ je zabezpečené odškodnenie vkladateľov stanovené smernicou 94/19 o systémoch ochrany vkladov, článok 3 ods. 2 až 5 tejto smernice nemožno vykladať v tom zmysle, že by bránil vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom zo strany tohto orgánu.
Cieľom týchto ustanovení je totiž zaistiť vkladateľom, že úverová inštitúcia, v ktorej uskutočnia svoj vklad, má účasť na systéme ochrany vkladov, a tak zabezpečiť ochranu ich práva na náhradu v prípade, že sa ich vklad stane nedostupným, v súlade s pravidlami upravenými v tejto smernici, a vzťahujú sa teda len na zavedenie a správne fungovanie systému ochrany vkladov, ako je to stanovené smernicou. Naopak, pokiaľ je zabezpečená táto náhrada, neposkytujú vkladateľom právo, aby príslušné orgány vykonávali opatrenia dohľadu v ich záujme.
(pozri body 29 – 30, 32, bod 1 výroku)
2. Prvá smernica Rady 77/780 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa začatia a vykonávania činností úverových inštitúcií [neoficiálny preklad], smernica 89/299 o vlastných zdrojoch úverových inštitúcií [neoficiálny preklad], druhá smernica 89/646 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa začatia a vykonávania činností úverových inštitúcií [neoficiálny preklad] nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom zo strany tohto orgánu.
Aj keď totiž predmetné smernice ukladajú vnútroštátnym orgánom určité povinnosti pri dohľade vo vzťahu k úverovým inštitúciám, nevyhnutne z nich nevyplýva, o nič viac ako zo skutočnosti, že jedným z cieľov uvedených smerníc je ochrana vkladateľov, že cieľom týchto smerníc je priznanie práv vkladateľom v prípade nedostupnosti ich vkladov spôsobenej nedostatočným dohľadom zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov.
(pozri body 39 – 40, 47, bod 2 výroku)
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (plenárne zasadnutie)
z 12. októbra 2004 (*)
„Úverové inštitúcie – Systém ochrany vkladov – Smernica 94/19/ES – Smernice 77/780/EHS, 89/299/EHS a 89/646/EHS – Kontrolné opatrenia príslušného orgánu na účely ochrany vkladateľa – Zodpovednosť orgánov dohľadu za straty spôsobené nedostatočným dohľadom“
Vo veci C‑222/02,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES,
podaný rozhodnutím Bundesgerichtshof (Nemecko) zo 16. mája 2002 a doručený Súdnemu dvoru 17. júna 2002, ktorý súvisí s konaním:
Peter Paul,
Cornelia Sonnen-Lütte,
Christel Mörkens
proti
Spolkovej republike Nemecko,
SÚDNY DVOR (plenárne zasadnutie),
v zložení: predseda V. Skouris, predsedovia komôr P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, sudcovia C. Gulmann (spravodajca), J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr a N. Cunha Rodrigues,
generálna advokátka: C. Stix-Hackl,
tajomník: M.-F. Contet, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 30. septembra 2003,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– pán Paul, panie Sonnen-Lütte a Mörkens, v zastúpení: K. Hasse, Rechtsanwalt,
– nemecká vláda, v zastúpení: W.-D. Plessing a A. Tiemann, splnomocnení zástupcovia,
– španielska vláda, v zastúpení: E. Braquehais Conesa, splnomocnený zástupca,
– írska vláda, v zastúpení: D. J. O’Hagan, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci A. M. Collins, BL,
– talianska vláda, v zastúpení: I. M. Braguglia, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. Palmieri, avvocatessa dello Stato,
– portugalská vláda, v zastúpení: L. I. Fernandes a L. Máximo dos Santos, splnomocnení zástupcovia,
– vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: K. Manji, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci M. Hoskins, barrister,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: G. Zavvos, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci B. Wägenbaur, Rechtsanwalt,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 25. novembra 2003,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 3 a 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/19/ES z 30. mája 1994 o systémoch ochrany vkladov (Ú. v. ES L 135, s. 5), ako aj viacerých ustanovení prvej smernice Rady 77/780/EHS z 12. decembra 1977 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa začatia a vykonávania činností úverových inštitúcií [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 322, s. 30), smernice Rady 89/299/EHS zo 17. apríla 1989 o vlastných zdrojoch úverových inštitúcií [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 124, s. 16), ako aj druhej smernice Rady 89/646/EHS z 15. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa začatia a vykonávania činností úverových inštitúcií a o zmene a doplnení smernice 77/780 [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 386, s. 1).
2 Tento návrh bol predložený vo vzťahu k sporu medzi pánom Paul, paniami Sonnen-Lütte a Mörkens (ďalej len „Paul a i.“) na jednej strane a Spolkovou republikou Nemecko na druhej strane, v ktorom sa žalobcovia domáhali náhrady škody za neprebratie smernice 94/19 v stanovenej lehote a za nedostatočný dohľad Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (spolkový úrad pre dohľad nad úverovými inštitúciami, ďalej len „Bundesaufsichtsamt“) nad jednou bankou.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
3 Dvadsiate štvrté odôvodnenie smernice 94/19 uvádza:
„...táto smernica nemôže viesť k tomu, že členské štáty alebo ich príslušné orgány budú niesť zodpovednosť vzhľadom na vkladateľov [voči vkladateľom – neoficiálny preklad], ak zabezpečili, že jeden alebo viac systémov ochraňujúcich vklady alebo vlastné úverové inštitúcie a zaručujúcich odškodnenie alebo ochranu vkladateľov za podmienok uvedených v tejto smernici, budú zavedené a oficiálne uznané“.
4 Článok 3 smernice 94/19 stanovuje:
„1. Každý členský štát zabezpečí, aby na jeho území bol zavedený a oficiálne uznaný jeden alebo viac systémov ochrany vkladov. ...
...
2. Ak úverová inštitúcia nesplní svoje povinnosti člena systému ochrany vkladov, príslušné orgány, ktoré jej vydali oprávnenie, budú o tom upovedomené a v spolupráci so systémom ochrany vkladov urobia všetky vhodné opatrenia vrátane uloženia sankcií, aby tým zabezpečili, že táto úverová inštitúcia splní svoje povinnosti.
3. Ak tieto opatrenia neuspejú pri zabezpečovaní nápravy zo strany úverovej inštitúcie, tento systém môže v prípadoch, keď štátne právo dovoľuje, vylúčiť člena s výslovným súhlasom príslušných orgánov, vydať upozornenie o svojom zámere pozbaviť úverovú inštitúciu členstva v tomto systéme v lehote najmenej 12 mesiacov. Vklady uskutočnené pred uplynutím výpovednej lehoty budú naďalej kryté týmto systémom. Ak do uplynutia lehoty na upozornenie úverová inštitúcia nesplní svoje povinnosti, systém ochrany vkladov môže po opätovnom obdržaní výslovného súhlasu príslušných orgánov prikročiť k vylúčeniu.
4. Ak to vnútroštátne právne predpisy povoľujú a s výslovným súhlasom príslušných orgánov, ktoré jej vydali oprávnenie, úverová inštitúcia vylúčená zo systému ochrany vkladov môže pokračovať v prijímaní vkladov, ak pred svojím vylúčením urobila iné ochranné opatrenia, ktoré zaručujú, že vkladatelia budú požívať úroveň a rozsah ochrany prinajmenšom rovnocennú s tou, ktorú ponúka oficiálne uznaný systém.
5. Ak úverová inštitúcia, ktorej vylúčenie je navrhnuté podľa odseku 3, nemôže urobiť iné opatrenia, ktoré spĺňajú podmienky predpísané v odseku 4, potom príslušné orgány, ktoré jej vydali povolenie, toto bezodkladne odnímu.“
5 Podľa článku 7 smernice 94/19:
„1. Systémy ochrany vkladov stanovia, že úhrnné vklady každého vkladateľa musia byť kryté do 20 000 ECU v prípade, že sa vklady stanú nedostupnými.
…
3. Tento článok nezabraňuje ponechať alebo prijať opatrenia, ktoré poskytujú vyššie alebo rozsiahlejšie krytie vkladov. Najmä so zreteľom na sociálne záujmy môžu systémy ochrany vkladov kryť určité druhy vkladov v plnom rozsahu.
…
6. Členské štáty zabezpečia, aby vkladatelia mohli uplatniť svoje práva na náhradu voči systému ochrany vkladov v súdnom konaní.“
6 Článok 14 ods. 1 smernice 94/19 stanovuje, že „členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 1. júla 1995.“
Vnútroštátna právna úprava
7 Ustanovenie § 6 ods. 3 a 4 Gesetz über das Kreditwesen (zákon o úveroch, ďalej len „KWG“) v znení uplatniteľnom na konanie pred vnútroštátnym súdom (v znení zmien a doplnení z 9. septembra 1998, BGBl. 1998 I, s. 2776) znie:
„3. Bundesaufsichtsamt môže v rámci jemu zverených úloh prijať voči inštitúciám a ich riadiacim pracovníkom primerané a potrebné opatrenia s cieľom predísť a napraviť problémy v rámci inštitúcie, ktoré by mohli ohroziť bezpečnosť aktív, ktoré mu boli zverené, alebo brániť správnemu výkonu bankových transakcií alebo finančných služieb.
4. Bundesaufsichtsamt vykonáva úlohy, ktoré sú mu zverené týmto alebo inými zákonmi, len vo všeobecnom záujme.“
8 Posledne uvedenému ustanoveniu v súčasnosti zodpovedá § 4 ods. 4 Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleitungsaufsicht (zákon o spolkovom úrade pre dohľad nad vykonávaním finančných služieb) z 22. apríla 2002 (BGBl. I 2002, s.°1310).
9 Ustanovenie § 839 ods. 1 prvej vety Bürgerliches Gesetzbuch (nemecký Občiansky zákonník, ďalej len „BGB“) uvádza:
„Ak úradník úmyselne alebo z nedbanlivosti poruší svoje úradné povinnosti voči tretej osobe, je povinný tejto tretej osobe nahradiť tým spôsobené škody.“
10 Článok 34 prvá veta Grundgesetz (Základný zákon, ďalej len „GG“) stanovuje, že:
„Ak niekto pri výkone verejnej funkcie, ktorá mu je zverená, poruší svoje úradné povinnosti voči tretej osobe, v zásade nesie za toto porušenie zodpovednosť štát alebo organizácia, v ktorej službe sa nachádza.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
11 Paul a i. boli klientmi BVH Bank für Vermögensanlagen und Handel AG (ďalej len „BVH Bank“). Táto banka dostala v roku 1987 od Bundesaufsichtsamt‑u povolenie na výkon bankových činností, ale nebola súčasťou žiadneho systému ochrany vkladov. Od roku 1987 do roku 1992 sa neúspešne usilovala o prijatie do fondu ochrany vkladov Bundesverband deutscher Banken eV, ale v prijímacom konaní nepokračovala, pretože nespĺňala potrebné podmienky.
12 V rokoch 1991, 1995 a 1997 nepriaznivá finančná situácia BVH Bank viedla Bundesaufsichtsamt k vyšetrovaniu jej činností. Po treťom z týchto vyšetrovaní Bundesaufsichtsamt 14. novembra 1997 podal návrh na vyhlásenie konkurzu a odňal BVH Bank povolenie na výkon bankových činností.
13 Paul a i. si 7. júna 1995, resp. 28. februára 1994 a 17. júna 1993 otvorili termínované vkladové účty v BHV Bank. V rámci konkurzného konania začatého v decembri roku 1997 prihlásili pohľadávky v sume 131 455,80 DEM, 101 662,51 DEM a 66 976,20 DEM.
14 Paul a i. podali na Landgericht Bonn (Nemecko) žaloby proti Spolkovej republike Nemecko s cieľom dosiahnuť náhradu škody spôsobenej stratou svojich vkladov. Tvrdili, že by tieto vklady neboli stratili, ak by smernica 94/19 bola prebratá v lehote stanovenej v jej článku 14 ods. 1, to znamená do 1. júla 1995. Bundesaufsichtsamt by bol v tom prípade prijal opatrenia dohľadu vo vzťahu k BVH Bank predtým, než žalobcovia vykonali platby tejto banke.
15 Smernica 94/19 však bola do nemeckej právnej úpravy prebratá až zákonom zo 16. júla 1998 o prebratí smernice ES o ochrane vkladov a smernice ES týkajúcej sa odškodnenia investorov (BGBl. I 1998, s. 1842), ktorý nadobudol účinnosť 1. augusta 1998.
16 V prvom stupni Landgericht Bonn rozhodol, že neprebratie smernice 94/19 v stanovenej lehote je zjavným porušením práva Spoločenstva zo strany Spolkovej republiky Nemecko a zaviazal ju, aby každému zo žalobcov zaplatila sumu vo výške 39 450 DEM, čo predstavuje protihodnotu 20 000 eur, to znamená sumu stanovenú v článku 7 ods. 1 smernice 94/19, a úroky z omeškania z tejto sumy.
17 Pokiaľ ide o finančnú ujmu presahujúcu uvedenú sumu, Landgericht Bonn, ako aj Oberlandsgericht Köln (Nemecko) tieto nároky Paula a i. zamietli. Podľa týchto dvoch súdov je na vyvodenie administratívnej zodpovednosti podľa § 839 BGB, v spojení s článkom 34 GG, potrebné, aby došlo k porušeniu „úradných povinností voči tretej osobe“, to znamená povinnosti existujúcej v každom prípade voči osobe, ktorá utrpela škodu. Tieto súdy rozhodli, že to neplatí vo vzťahu k Bundesaufsichtsamt‑u, ktorý podľa § 6 ods. 4 KWG vykonáva jemu zverené povinnosti len vo všeobecnom záujme.
18 Paul a i. preto podali „Revision“ na Bundesgerichtshof, v ktorom požadovali, aby Spolková republika Nemecko bola zaviazaná na zaplatenie škôd a úrokov za porušenie práva Spoločenstva.
19 Bundesgerichtshof zisťuje na jednej strane, že Paul a i. presne neuviedli, aké potrebné opatrenia dohľadu neboli uskutočnené Bundesaufsichtsamt‑om. Na druhej strane Bundesgerichtshof zdôrazňuje, že Spolková republika Nemecko výslovne nepoprela vytýkanie nesprávneho postupu na strane Bundesaufsichtsamt‑u, ale len odmietla zodpovednosť z toho dôvodu, že tento orgán vykonáva svoje úlohy len vo všeobecnom záujme. Za týchto okolností Bundesgerichtshof vyslovil, že na účely preskúmania opravného prostriedku „Revision“ musí vychádzať z predpokladu, že Bundesaufsichtsamt nevykonal potrebné opatrenia dohľadu alebo ich vykonal príliš neskoro, v dôsledku čoho Paul a i. utrpeli škodu zodpovedajúcu sume, ktorá im bola priznaná už v prvom stupni.
20 Bundesgerichtshof usudzuje, že pre právne posúdenie v konaní, ktoré pred ním prebieha, je rozhodujúce zistiť, či pravidlo, akým je to, ktoré sa nachádza v § 6 ods. 4 KWG, môže prijateľným spôsobom obmedziť administratívnu zodpovednosť na strane Bundesaufsichtsamt‑u tým, že mu ukladá administratívne povinnosti len vo všeobecnom záujme – v tomto prípade by bolo správne zistenie súdov nižšieho stupňa, že Spolková republika Nemecko nenesie zodpovednosť podľa § 839 BGB v spojení s článkom 34 GG –, alebo či sa toto ustanovenie nepoužije z dôvodu prednosti práva Spoločenstva.
21 Bundesgerichtshof vysvetľuje, že ak by Súdny dvor rozhodol, že smernica 94/19 alebo iné smernice v oblasti úverových inštitúcii priznávajú vkladateľom právo na to, aby príslušné orgány v ich záujme zabezpečovali opatrenia dohľadu, potom by § 6 ods. 4 KWG bol v rozpore s právom Spoločenstva.
22 Bundesgerichtshof s ohľadom na rôzne koordinačné bankové smernice, na ktoré sa odvoláva, uvádza, že Paul a i. v rámci svojho dovolania tvrdia, že zo všetkých týchto smerníc vyplýva, že účelom opatrení bankového dohľadu je ochrana vkladateľov. Aj keď tie smernice, ktoré sú podstatné z pohľadu práva bankového dohľadu, neobsahujú žiadnu výslovnú zmienku o ochrane vkladateľov, tvoria súčasť celkového systému pravidiel bankového dohľadu, ktoré by podľa Paul a i. stratili svoju praktickú účinnosť, ak by Bundesaufsichtsamt podľa § 6 ods. 4 KWG vykonával svoje činnosti len vo všeobecnom záujme.
23 Za týchto okolností sa Bundesgerichtshof rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1) a) Priznávajú ustanovenia článkov 3 a 7 smernice 94/19... vkladateľovi v prípade nedostupnosti jeho vkladu okrem práva byť odškodnený systémom ochrany vkladov až do výšky sumy uvedenej v článku 7 ods. 1 aj dodatočné právo na to, aby príslušné orgány vykonali opatrenia vymenované v článku 3 ods. 2 až 5 a v prípade potreby odňali úverovej inštitúcii povolenie?
b) Pokiaľ je vkladateľovi priznané takéto právo, zahŕňa toto právo aj možnosť domáhať sa náhrady škody spôsobenej nesprávnym postupom príslušných orgánov nad rámec sumy uvedenej v článku 7 ods. 1 smernice [94/19]?
2) a) Priznávajú nižšie uvedené ustanovenia smerníc o harmonizácii práva bankového dohľadu – samotné alebo ako celok, a ak áno, tak od akého času – sporiteľovi a investorovi práva, v zmysle ktorých musia príslušné orgány členských štátov vykonať v záujme týchto osôb opatrenia dohľadu, ktoré sú im zverené týmito smernicami, a v zmysle ktorých sú tieto orgány zodpovedné v prípade ich nesprávneho postupu,
alebo obsahuje smernica [94/19] špeciálnu výhradnú právnu úpravu pre všetky prípady nedostupnosti vkladov?
– Prvá smernica 77/780..., článok 6 ods. 1, štvrté a dvanáste odôvodnenie,
– druhá smernica 89/646..., články 3, 4 až 7, 10 až 17, jedenáste odôvodnenie,
– smernica 89/299..., článok 7 v spojení s článkami 2 až 6,
– smernica Európskeho parlamentu a Rady 95/26/ES z 29. júna 1995, [ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 77/780/EHS a 89/646/EHS v oblasti úverových inštitúcií, smernice 73/239/EHS a 92/49/EHS v oblasti neživotného poistenia, smernice 79/267/EHS a 92/96/EHS v oblasti životného poistenia, smernica 93/22/EHS v oblasti investičných spoločností a smernica 85/611/EHS v oblasti podnikov kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov (PKIPCP), so zreteľom na posilnenie obozretného dohľadu] (Ú. v. ES L 168, s. 7), odôvodnenie č. 15.
b) Sú smernice
– Rady 92/30/EHS zo 6. apríla 1992 o dohľade nad úverovými inštitúciami na konsolidovanom základe [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 110, s. 52), jedenáste odôvodnenie,
– Rady 93/6/EHS z 15. marca 1993 o kapitálovej primeranosti investičných spoločností a úverových inštitúcií (Ú. v. ES L 141, s. 1), ôsme odôvodnenie,
– Rady 93/22/EHS z 10. mája 1993 o investičných službách v oblasti cenných papierov (Ú. v. ES L 141, s. 27), druhé, piate, dvadsiate deviate, tridsiate druhé, štyridsiate prvé a štyridsiate druhé odôvodnenie
nástrojom výkladu pre zodpovedanie predchádzajúcej otázky, bez ohľadu na to, či obsahujú alebo neobsahujú právnu úpravu uplatniteľnú v prejednávanej veci?
3) Pokiaľ by Súdny dvor uznal, že uvedené smernice alebo niektoré z nich priznávajú sporiteľom a investorom právo na to, aby príslušné orgány v ich záujme použili opatrenia dohľadu, senát predkladá ešte nasledujúce otázky:
a) Má právo sporiteľa alebo investora na to, aby sa v jeho záujme vykonali opatrenia dohľadu v konaní vedenom proti členskému štátu priamy účinok v tom zmysle, že nemožno uplatniť vnútroštátne predpisy, ktoré sú s ním v rozpore,
alebo
b) je členský štát, ktorý toto právo sporiteľom a investorom pri preberaní smerníc neprizná, zodpovedný iba na základe zásad práva Spoločenstva o zodpovednosti štátu?
c) Porušil členský štát v posledne uvedenom prípade právo Spoločenstva závažným spôsobom, pokiaľ neuznal poskytnutie práva na to, aby sa vykonali opatrenia dohľadu?“
O prejudiciálnych otázkach
24 Aj keď v niektorých pripomienkach predložených Súdnemu dvoru boli vznesené pochybnosti o prípustnosti prejudiciálnych otázok, Súdny dvor konštatuje, že Bundesgerichtshof vo svojom podrobnom odôvodnení, na ktoré sa odkazuje v bodoch 19 až 22 tohto rozsudku, preukázal, prečo považuje výklad predmetnej právnej úpravy Spoločenstva za potrebný pre rozhodnutie vo veci samej. Okrem toho dostatočne opísal právny a skutkový stav, aby umožnil Súdnemu dvoru poskytnúť mu užitočnú odpoveď a aby poskytol účastníkom sporu pred vnútroštátnym súdom, teda predovšetkým členským štátom a Komisii, možnosť predložiť pripomienky v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora.
O prvej otázke
25 Svojou prvou otázkou sa Bundesgerichtshof v podstate pýta, či smernica 94/19, pokiaľ ide o to, že vo svojom článku 3 ods. 2 až 5 hovorí o prijatí opatrení dohľadu a povinnosti odňať povolenie udelené úverovej inštitúcii, bráni vnútroštátnemu predpisu, podľa ktorého sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom na strane tohto orgánu.
26 V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že cieľom smernice 94/19 je zaviesť ochranu vkladateľov v prípade nedostupnosti vkladov založených v úverových inštitúciách, ktoré sú súčasťou systému ochrany vkladov.
27 Právo vkladateľov na náhradu v takejto situácii sa riadi článkom 7 ods. 1 a 6 uvedenej smernice. Článok 7 ods. 1 určuje maximálnu sumu náhrady, ktorú vkladateľ môže požadovať na základe tejto smernice, zatiaľ čo odsek 3 rovnakého článku upresňuje, že členské štáty môžu vo svojom vnútroštátnom práve stanoviť úpravu poskytujúcu vkladateľom vyššie alebo rozsiahlejšie krytie vkladov. Článok 7 ods. 6 smernice 94/19 zaväzuje členské štáty, aby zabezpečili, že vkladatelia môžu uplatniť svoje právo na náhradu, ktoré je vymedzené najmä v odsekoch 1 a 3, v súdnom konaní voči systému ochrany vkladov.
28 Článok 3 ods. 2 až 5 rovnakej smernice ukladá príslušným orgánom, ktoré udelili úverovým inštitúciám povolenie, povinnosť, aby v spolupráci so systémom ochrany vkladov zabezpečili, že tieto úverové inštitúcie plnia svoje povinnosti členov systému ochrany vkladov, a aby v prípade potreby prijali, za podmienok vymedzených v odseku 5, rozhodnutie o odňatí povolenia udeleného príslušnej úverovej inštitúcii.
29 Cieľom článku 3 ods. 2 až 5 je zaistiť vkladateľom, že úverová inštitúcia, v ktorej uskutočnia svoj vklad, má účasť na systéme ochrany vkladov, a tak zabezpečiť ochranu ich práva na náhradu v prípade, že sa ich vklad stane nedostupným, v súlade s pravidlami upravenými v tejto smernici, konkrétne v jej článku 7. Tieto ustanovenia sa teda vzťahujú len na zavedenie a správne fungovanie systému ochrany vkladov, ako je to stanovené smernicou 94/19.
30 Ak je za týchto podmienok, ako zdôraznili vlády, ktoré predložili pripomienky Súdnemu dvoru, a Komisia, zabezpečené odškodnenie pre vkladateľov v prípade nedostupnosti ich vkladov, ako je ustanovené v smernici 94/19, článok 3 ods. 2 až 5 tejto smernice neposkytuje vkladateľom právo, aby príslušné orgány vykonávali opatrenia dohľadu v ich záujme.
31 Tento výklad smernice 94/19 je potvrdený jej dvadsiatym štvrtým odôvodnením, ktoré vylučuje, že by na základe tejto smernice mohli byť členské štáty alebo ich príslušné orgány zodpovednými vo vzťahu k vkladateľom, pokiaľ zabezpečili odškodnenie alebo ochranu vkladateľov za podmienok určených smernicou.
32 Na prvú otázku treba preto odpovedať, že pokiaľ je zabezpečené odškodnenie vkladateľov stanovené smernicou 94/19, článok 3 ods. 2 až 5 tejto smernice nemožno vykladať v tom zmysle, že by bránil vnútroštátnemu predpisu, podľa ktorého sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom na strane tohto orgánu.
O druhej otázke
33 Svojou druhou otázkou sa Bundesgerichtshof v podstate pýta, či smernice 77/780, 89/299 a 89/646, v ktorých sú obsiahnuté pravidlá týkajúce sa dohľadu nad úverovými inštitúciami, bránia vnútroštátnemu predpisu, podľa ktorého sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom na strane tohto orgánu.
34 V tomto ohľade treba najskôr konštatovať, že smernice 77/780, 89/299 a 89/646 boli spojené v smernici 2000/12/ES Európskeho parlamentu a Rady z 20. marca 2000 o začatí a vykonávaní činností úverových inštitúcií (Ú. v. ES L 126, s. 1), pričom zákonodarca Spoločenstva pristúpil k ich kodifikácii, pretože boli viackrát a podstatným spôsobom zmenené a doplnené.
35 Tieto tri smernice boli prijaté na základe článku 57 ods. 2 Zmluvy o ES (zmenený, teraz článok 47 ods. 2 ES) podľa ktorého Rada vydá, s cieľom uľahčiť začatie a vykonávanie samostatnej zárobkovej činnosti osôb, smernice na koordináciu ustanovení, upravených v členských štátoch zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym opatrením, vzťahujúce sa na začatie a vykonávanie týchto činností.
36 Z prvého odôvodnenia smernice 89/646, vyplýva, rovnako ako zo štvrtého odôvodnenia smernice 2000/12, že ňou zavádzaná harmonizácia predstavuje základný nástroj na vytvorenie vnútorného trhu, a to z hľadiska slobody usadiť sa a slobody poskytovať finančné služby v oblasti úverových inštitúcií.
37 Zo štvrtého odôvodnenia smernice 89/646, rovnako ako zo siedmeho odôvodnenia smernice 2000/12, vyplýva, že účelom prístupu prijatého zákonodarcom v oblasti úverových inštitúcií je dosiahnutie len nevyhnutnej miery harmonizácie, ktorá je potrebná a dostatočná na zabezpečenie vzájomného uznávania povolení a systémov bankového dohľadu, a tým umožniť udeľovanie jednej licencie, ktorá bude uznávaná v celom Spoločenstve pri uplatnení zásady obozretného dohľadu v domovskom členskom štáte.
38 V niektorých odôvodneniach smerníc, na ktoré sa odkazuje v druhej otázke písm. a) a b), sa všeobecne uvádza, že jedným z cieľov plánovanej harmonizácie je ochrana vkladateľov.
39 Smernice 77/780, 89/299 a 89/646 okrem toho vnútroštátnym orgánom ukladajú určité povinnosti pri dohľade vo vzťahu k úverovým inštitúciám.
40 Z existencie takých povinností ani zo skutočnosti, že jedným z cieľov uvedených smerníc je ochrana vkladateľov, navyše nevyhnutne nevyplýva, v rozpore s tvrdeniami Paula a i., že cieľom týchto smerníc je priznanie práv vkladateľom v prípade nedostupnosti ich vkladov spôsobenej nedostatočným dohľadom na strane príslušných vnútroštátnych orgánov.
41 V tomto ohľade je potrebné najskôr konštatovať, že smernice 77/780, 89/299 a 89/646 neobsahujú žiadne výslovné pravidlo, ktoré by vkladateľom priznávalo také práva.
42 Harmonizácia plánovaná smernicami 77/780, 89/299 a 89/646, ktorá sa zakladá na článku 57 ods. 2 Zmluvy, sa okrem toho obmedzuje len na to, čo je nevyhnutné, potrebné a dostatočné na zabezpečenie vzájomného uznávania povolení a systémov bankového dohľadu, čím sa umožní udeľovanie jednej licencie, ktorá bude uznávaná v celom Spoločenstve pri uplatnení zásady obozretného dohľadu v domovskom členskom štáte.
43 Koordinácia vnútroštátnych pravidiel vzťahujúcich sa na zodpovednosť vnútroštátnych orgánov voči vkladateľom v prípade nedostatočného dohľadu sa nezdá byť potrebná pre dosiahnutie výsledkov popísaných v predchádzajúcom bode.
44 Vo viacerých členských krajinách je navyše vylúčené, podobne ako je to podľa nemeckého práva, aby vnútroštátne orgány dohľadu nad úverovými inštitúciami mohli mať v prípade nedostatočného dohľadu zodpovednosť voči jednotlivcom. Predovšetkým bolo uvedené, že táto právna úprava je založená na dôvodoch spočívajúcich v komplexnosti bankového dohľadu, v rámci ktorého sú orgány povinné ochraňovať množstvo záujmov, konkrétnejšie aj záujem na stabilite finančného systému.
45 Nakoniec prijatím smernice 94/19 zaviedol zákonodarca Spoločenstva minimálnu ochranu vkladateľov v prípade nedostupnosti ich vkladov, ktorá je rovnako zaručená v prípade, keby bola nedostupnosť vkladov spôsobená nedostatočným dohľadom na strane príslušných orgánov.
46 Za týchto podmienok treba konštatovať, ako uviedla aj Komisia a členské štáty, ktoré predložili Súdnemu dvoru svoje pripomienky, že smernice 77/780, 89/299 a 89/646 nemôžu byť vykladané v tom zmysle, žeby priznávali vkladateľom práva v prípade nedostupnosti ich vkladov spôsobenej nedostatočným dohľadom na strane príslušných vnútroštátnych orgánov.
47 Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné na druhú otázku odpovedať, že smernice 77/780, 89/299 a 89/646 nebránia vnútroštátnemu predpisu, podľa ktorého sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom na strane tohto orgánu.
O tretej otázke
48 Tretia otázka, ktorá bola položená len pre prípad, že by na prvé dve otázky bola poskytnutá kladná alebo čiastočne kladná odpoveď, sa týkala možného vzniku zodpovednosti štátu podľa zásad práva Spoločenstva v prípade nedostatočného dohľadu na strane príslušných vnútroštátnych orgánov.
49 Zo súdnej praxe vyplýva, že zodpovednosť štátu za porušenie pravidla práva Spoločenstva môže vzniknúť len vtedy, ak okrem iného účelom porušeného právneho pravidla je priznať práva jednotlivcom (pozri rozsudky z 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, Zb. s. I‑1029, bod 51; z 8. októbra 1996, Dillenkofer a i., C‑178/94, C‑179/94 a C‑188/94 až C‑190/94, Zb. s. I‑4845, bod 21, a zo 4. decembra 2003, Evans, C‑63/01, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 83).
50 Z odpovedí na prvé dve otázky však vyplýva, že smernice 94/19, 77/80, 89/299 a 89/646 nepriznávajú vkladateľom práva v prípade nedostupnosti ich vkladov spôsobenej nedostatočným dohľadom zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov, pokiaľ je zabezpečené odškodnenie vkladateľom ustanovené smernicou 94/19.
51 Za týchto podmienok, a z tých istých dôvodov, na ktorých sa zakladajú vyššie uvedené odpovede, nemožno konštatovať, že citované smernice priznávajú jednotlivcom práva spôsobilé založiť zodpovednosť štátu na základe práva Spoločenstva v prípade nedostupnosti ich vkladov spôsobenej nedostatočným dohľadom zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov.
O trovách
52 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (plenárne zasadnutie) rozhodol takto:
1) Pokiaľ je zabezpečené odškodnenie vkladateľov stanovené smernicou Európskeho parlamentu a Rady 94/19 z 30. mája 1994 o systémoch ochrany vkladov, článok 3 ods. 2 až 5 tejto smernice nemožno vykladať v tom zmysle, že by bránil vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom zo strany tohto orgánu.
2) Prvá smernica Rady 77/780/EHS z 12. decembra 1977 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa začatia a vykonávania činností úverových inštitúcií [neoficiálny preklad], smernica Rady 89/299/EHS zo 17. apríla 1989 o vlastných zdrojoch úverových inštitúcií [neoficiálny preklad], druhá smernica Rady 89/646/EHS z 15. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa začatia a vykonávania činností úverových inštitúcií a o zmene a doplnení smernice 77/780 [neoficiálny preklad] nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa úlohy vnútroštátneho orgánu dohľadu nad úverovými inštitúciami vykonávajú len vo všeobecnom záujme, čo podľa vnútroštátneho práva vylučuje, aby sa jednotlivci mohli domáhať náhrady škôd spôsobených nedostatočným dohľadom zo strany tohto orgánu.
Podpisy
* Jazyk konania: nemčina.
Top