Vec C‑176/03
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Článok 29 EÚ, článok 31 písm. e) EÚ, články 34 EÚ a 47 EÚ – Rámcové rozhodnutie 2003/80/SVV – Ochrana životného prostredia – Trestné sankcie – Právomoc Spoločenstva – Právny základ – Článok 175 ES“
Návrhy prednesené 26. mája 2005 – generálny advokát D. Ruiz-Jarabo Colomer
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 13. septembra 2005
Abstrakt rozsudku
Životné prostredie – Ochrana – Právomoc Spoločenstva – Trestné sankcie – Rámcové rozhodnutie 2003/80 o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva – Vhodný právny základ – Článok 175 ES – Rozhodnutie prijaté podľa hlavy VI Zmluvy o Európskej únii – Porušenie článku 47 EÚ
(Články 135 ES, 175 ES a článok 280 ods. 4 ES; článok 47 EÚ; rámcové rozhodnutie Rady 2003/80, články 1 až 7)
Rámcové rozhodnutie 2003/80 o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva prijaté podľa hlavy VI Zmluvy o Európskej únii tým, že zasahuje do právomocí, ktoré článok 175 ES zveruje Spoločenstvu, porušuje vo svojej celistvosti z dôvodu svojej nedeliteľnosti článok 47 EÚ. Články 1 až 7 tohto rámcového rozhodnutia, ktoré obsahujú čiastočné zosúladenie trestných právnych úprav členských štátov, osobitne pokiaľ ide o znaky skutkových podstát rôznych trestných činov spáchaných v oblasti životného prostredia, totiž mohli byť platne prijaté na základe článku 175 ES, keďže z dôvodu jednak ich cieľov a jednak ich obsahu je ich prvotným účelom ochrana životného prostredia, ktorá je jedným zo základných cieľov Spoločenstva.
V tomto zmysle, ak je pravdou, že ani trestné právo hmotné, ani trestné právo procesné v zásade nepatria do právomoci Spoločenstva, nebráni to však zákonodarcovi Spoločenstva prijať opatrenia súvisiace s trestným právom členských štátov, ktoré považuje za nevyhnutné na zabezpečenie plnej účinnosti právnych noriem prijatých v oblasti ochrany životného prostredia, ak uplatnenie príslušnými vnútroštátnymi orgánmi účinných, primeraných a odradzujúcich trestných sankcií je nevyhnutným opatrením na boj proti závažným zásahom do životného prostredia. Túto právomoc zákonodarcu Spoločenstva v rámci uplatňovania politiky životného prostredia nemožno spochybniť skutočnosťou, že článok 135 ES a článok 280 ods. 4 ES vyhradzujú v oblastiach colnej spolupráce a boja proti zásahom do finančných záujmov Spoločenstva uplatňovanie vnútroštátneho trestného práva a výkon spravodlivosti členským štátom.
(pozri body 41, 42, 47, 48, 51 – 53)
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 13. septembra 2005 (*)
„Žaloba o neplatnosť – Článok 29 EÚ, článok 31 písm. e) EÚ, články 34 EÚ a 47 EÚ – Rámcové rozhodnutie 2003/80/SVV – Ochrana životného prostredia – Trestné sankcie – Právomoc Spoločenstva – Právny základ – Článok 175 ES“
Vo veci C‑176/03,
ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 35 EÚ podaná 15. apríla 2003,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: M. Petite, J.‑F. Pasquier a W. Bogensberger, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
ktorú v konaní podporuje:
Európsky parlament, v zastúpení: G. Garzón Clariana, H. Duintjer Tebbens, A. Baas a M. Gómez-Leal, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
vedľajší účastník konania,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: J.‑C. Piris, J. Schutte a K. Michoel, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Dánske kráľovstvo, v zastúpení: J. Molde, splnomocnený zástupca,
Spolková republika Nemecko, v zastúpení: W.-D. Plessing a A. Dittrich, splnomocnení zástupcovia,
Helénska republika, v zastúpení: E.‑M. Mamouna a M. Tassopoulou, splnomocnené zástupkyne, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Španielske kráľovstvo, v zastúpení: N. Díaz Abad, splnomocnená zástupkyňa, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Francúzska republika, v zastúpení: G. de Bergues, F. Alabrune a E. Puisais, splnomocnení zástupcovia,
Írsko, v zastúpení: D. O’Hagan, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. Gallagher, E. Fitzsimons, SC, a E. Regan, BL, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Holandské kráľovstvo, v zastúpení: H. G. Sevenster a C. Wissels, splnomocnené zástupkyne,
Portugalská republika, v zastúpení: L. Fernandes a A. Fraga Pires, splnomocnení zástupcovia,
Fínska republika, v zastúpení: A. Guimaraes-Purokoski, splnomocnená zástupkyňa, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Švédske kráľovstvo, v zastúpení: A. Kruse, K. Wistrand a A. Falk, splnomocnení zástupcovia,
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: C. Jackson, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci R. Plender, QC,
vedľajší účastníci konania,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, predsedovia komôr P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta a A. Borg Barthet, sudcovia R. Schintgen (spravodajca), N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, G. Arestis, M. Ilešič a J. Malenovský,
generálny advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
tajomník: K. Sztranc, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní 5. apríla 2005,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 26. mája 2005,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou sa Komisia Európskych spoločenstiev domáha, aby Súdny dvor zrušil rámcové rozhodnutie Rady 2003/80/SVV z 27. januára 2003 o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva (Ú. v. EÚ L 29, s. 55; Mim. vyd. 19/006, s. 97, ďalej len „rámcové rozhodnutie“).
Právny rámec a okolnosti predchádzajúce sporu
2 Rada Európskej únie prijala 27. januára 2003 rámcové rozhodnutie na návrh Dánskeho kráľovstva.
3 Toto rozhodnutie prijaté podľa hlavy VI Zmluvy o Európskej únii, najmä článku 29 EÚ, článku 31 písm. e) EÚ a článku 34 ods. 2 písm. b) EÚ, v znení účinnom pred nadobudnutím účinnosti Zmluvy z Nice, a ako to vyplýva aj z prvých troch odôvodnení rámcového rozhodnutia, je nástrojom, prostredníctvom ktorého má Európska únia v úmysle reagovať zosúladenými akciami na znepokojujúci nárast trestných činov spáchaných v oblasti životného prostredia.
4 Rámcové rozhodnutie stanovuje určitý počet environmentálnych trestných činov, za ktoré majú členské štáty stanoviť sankcie trestnoprávnej povahy.
5 Podľa článku 2 rámcového rozhodnutia nazvaného „Úmyselné trestné činy“:
„Každý členský štát prijme opatrenia potrebné na to, aby nasledujúce konanie bolo v jeho vnútroštátnom práve upravené ako trestný čin:
a) vypúšťanie, emisia alebo zavádzanie množstva látok alebo ionizujúceho žiarenia do ovzdušia, pôdy alebo vody, ktoré spôsobí smrť alebo vážne poranenie osoby;
b) nezákonné vypúšťanie, emisia alebo zavádzanie určitého množstva látok alebo ionizujúceho žiarenia do ovzdušia, pôdy alebo vody, ktoré spôsobí alebo by mohlo spôsobiť ich trvalé alebo značné zhoršenie alebo smrť alebo vážne poranenie osoby alebo značné poškodenie chránených pamiatok, iných chránených objektov, majetku, živočíchov alebo rastlín;
c) nezákonné zneškodňovanie, úprava, ukladanie, preprava, vývoz alebo dovoz odpadu, vrátane nebezpečného odpadu, ktoré spôsobí alebo by mohlo spôsobiť smrť alebo ťažké ublíženie na zdraví alebo značne poškodiť kvalitu ovzdušia, pôdy, vody, živočíchov alebo rastlín;
d) nezákonná prevádzka závodu, v ktorom sa vykonáva nebezpečná činnosť a ktorá mimo závodu spôsobí alebo by mohla spôsobiť smrť alebo vážne poranenie akejkoľvek osoby alebo značne poškodiť kvalitu ovzdušia, pôdy, vody, živočíchov alebo rastlín;
e) nezákonná výroba, úprava, uskladňovanie, používanie, preprava, vývoz alebo dovoz jadrového materiálu alebo iných nebezpečných rádioaktívnych látok, ktoré spôsobia alebo by mohli spôsobiť smrť alebo vážne poranenie osoby alebo značne poškodiť kvalitu ovzdušia, pôdy, vody, živočíchov alebo rastlín;
f) nezákonná držba, odber, poškodzovanie, zabíjanie alebo obchodovanie s chránenými druhmi voľne žijúcich živočíchov a rastlín alebo ich časťami, aspoň v tých prípadoch, kedy im hrozí vyhynutie, ako je vymedzené podľa vnútroštátneho práva;
g) nezákonný obchod s látkami, ktoré poškodzujú ozónovú vrstvu;
ak sú spáchané úmyselne.“
6 Článok 3 rámcového rozhodnutia nazvaný „Trestné činy z nedbanlivosti“ stanovuje:
„Každý členský štát prijme opatrenia potrebné na to, aby konanie vymenované v článku 2, upravil vo svojom vnútroštátnom práve ako trestný čin, ak je spáchané z nedbanlivosti alebo aspoň z dôvodu hrubej nedbanlivosti.“
7 Článok 4 rámcového rozhodnutia stanovuje, že každý členský štát má prijať opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby sa spolupáchateľstvo alebo podnecovanie konania, ktoré je uvedené v článku 2, považovalo za trestné.
8 Článok 5 ods. 1 rámcového rozhodnutia stanovuje, že takto prijaté trestné sankcie majú byť „... účinn[é], primeran[é] a odrádzajúc[e]...“ a majú k nim patriť „... aspoň v závažných prípadoch, trest[y] odňatia slobody, ktoré môžu byť dôvodom na extradíciu“. Odsek 2 toho istého článku dodáva, že uvedené sankcie „... môžu byť doplnené ďalšími sankciami alebo opatreniami“.
9 Článok 6 rámcového rozhodnutia upravuje zodpovednosť, ako výsledok konania alebo opomenutia, právnických osôb a článok 7 toho istého rozhodnutia stanovuje sankcie, ktoré sa na ne majú uplatniť a ktoré „... zahŕňajú trestné alebo aj iné ako trestné sankcie, peňažné tresty, prípadne iné sankcie“.
10 Napokon, článok 8 rámcového rozhodnutia sa týka právomoci a článok 9 trestného stíhania členským štátom, ktorý nevydáva svojich štátnych príslušníkov.
11 Komisia pred rôznymi orgánmi Rady spochybnila právny základ, na ktorý sa Rada odvoláva, keď členským štátom ukladá povinnosť stanoviť trestné sankcie proti páchateľom trestných činov spáchaných v oblasti životného prostredia. Komisia usudzuje, že správnym právnym základom v tejto súvislosti je v skutočnosti článok 175 ods. 1 ES, a okrem toho 15. marca 2001 predložila návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES C 180, s. 238, ďalej len „návrh smernice“) založený na uvedenom článku, pričom v prílohe uvedeného návrhu vymenovala ustanovenia práva Spoločenstva, ktorých sa týkajú činnosti zakladajúce trestné činy vymenované v článku 3 tohto návrhu.
12 Dňa 9. apríla 2002 sa Európsky parlament vyjadril jednak k návrhu smernice v prvom čítaní a jednak k návrhu rámcového rozhodnutia.
13 Pokiaľ ide o rozsah právomocí Spoločenstva, súhlasil s prístupom Komisie a vyzval Radu, aby z rámcového rozhodnutia urobila doplnkový nástroj smernice, ktorý by sa uplatňoval na ochranu životného prostredia prostredníctvom trestného práva len v súvislosti so súdnou spoluprácou, a aby sa zdržala prijatia rámcového rozhodnutia pred prijatím návrhu smernice [pozri texty prijaté Európskym parlamentom 9. apríla 2002, A5-0099/2002 (prvé čítanie) a A5-0080/2002].
14 Rada návrh smernice neprijala, ale odôvodnenia č. 5 a č. 7 rámcového rozhodnutia znejú takto:
„(5) Rada považovala za potrebné zahrnúť do tohto rámcového rozhodnutia viaceré podstatné ustanovenia, ktoré boli uvedené v navrhovanej smernici, najmä tie, ktoré vymedzujú správanie, ktoré členské štáty musia v rámci ich vnútroštátneho práva ustanoviť ako trestné činy.
...
(7) Rada zvážila tento návrh, ale dospela k záveru, že nemôže dosiahnuť väčšinu, ktorá sa na jeho prijatie vyžaduje. Uvedená väčšina sa domnievala, že návrh presahoval právomoci, ktoré Spoločenstvu priznáva Zmluva o založení Európskeho spoločenstva a že ciele je možné dosiahnuť prijatím rámcového rozhodnutia na základe hlavy VI Zmluvy o Európskej únii. Rada sa taktiež domnievala, že toto rámcové rozhodnutie vychádzajúce z článku 34 Zmluvy o Európskej únii je tým správnym nástrojom na uloženie povinnosti členským štátom stanoviť trestné sankcie. Zmenený a doplnený návrh, ktorý predložila Komisia, nebol takej povahy, aby Rada v tejto súvislosti zmenila svoju pozíciu.“
15 K zápisnici zasadnutia Rady, na ktorom bolo rámcové rozhodnutie prijaté, pripojila Komisia toto vyhlásenie:
„Komisia zastáva názor, že rámcové rozhodnutie nie je vhodným právnym nástrojom, ktorým možno od členských štátov požadovať ustanovenie sankcií trestnoprávnej povahy na vnútroštátnej úrovni v prípade trestných činov v oblasti životného prostredia.
Ako už na to Komisia orgány Rady opakovane upozornila, je toho názoru, že v rámci právomocí, ktoré Spoločenstvo má na účely dosiahnutia cieľov stanovených v článku 2 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, má Spoločenstvo právomoc uložiť členským štátom prijatie sankcií, prípadne aj sankcií trestnoprávnej povahy, na vnútroštátnej úrovni, ak sa to ukáže ako nevyhnutné na dosiahnutie cieľa Spoločenstva.
Tak je tomu v prípade oblasti životného prostredia, ktorá je predmetom hlavy XIX Zmluvy zakladajúcej Európske spoločenstvo.
Komisia ďalej uvádza, že jej návrh smernice o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva nebol riadne preskúmaný v rámci spolurozhodovacieho postupu.
Keďže Rada prijíma rámcové rozhodnutie bez ohľadu na túto právomoc Spoločenstva, Komisia si následne vyhradzuje všetky práva, ktoré jej zveruje Zmluva.“
O žalobe
16 Uznesením predsedu Súdneho dvora z 29. septembra 2003 sa vyhovelo jednak Dánskemu kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Helénskej republike, Francúzskej republike, Írsku, Holandskému kráľovstvu, Portugalskej republike, Fínskej republike, Švédskemu kráľovstvu a Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska, aby vstúpili do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Rady, a jednak Európskemu parlamentu na podporu návrhov Komisie.
17 Uznesením zo 17. marca 2004 predseda Súdneho dvora zamietol návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Komisie podaný Európskym hospodárskym a sociálnym výborom.
Argumentácia účastníkov konania
18 Komisia spochybňuje voľbu článku 34 EÚ v spojení s článkom 29 EÚ a článkom 31 písm. e) EÚ Radou ako právneho základu článkov 1 až 7 rámcového rozhodnutia. Tvrdí, že účel a obsah tohto rozhodnutia patria do právomocí Spoločenstva v oblasti životného prostredia, ako sú vyjadrené v článku 3 ods. 1 písm. l) ES a článkoch 174 až 176 ES.
19 Bez toho, že by Komisia zákonodarcovi Spoločenstva priznávala všeobecnú právomoc v trestnoprávnej oblasti, je toho názoru, že uvedený zákonodarca má na základe článku 175 ES právomoc uložiť členským štátom povinnosť stanoviť trestné sankcie v prípade porušení právnej úpravy Spoločenstva v oblasti ochrany životného prostredia, ak dôjde k záveru, že ide o prostriedok nevyhnutný na zabezpečenie účinnosti tejto právnej úpravy. Zosúladenie vnútroštátnych trestných právnych úprav, osobitne znakov trestných podstát trestných činov spáchaných v oblasti životného prostredia, za ktoré možno uložiť trestné sankcie, sa považuje za nástroj príslušnej politiky Spoločenstva.
20 Komisia uznáva, že v dotknutej oblasti neexistuje precedens. Na podporu svojich tvrdení sa však odvoláva na judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa povinnosti lojálnej spolupráce, ako aj zásad účinnosti a rovnocennosti (pozri najmä rozsudky z 2. februára 1977, Amsterdam Bulb, 50/76, Zb. s. 137, bod 33, a z 8. júla 1999, Nunes a de Matos, C‑186/98, Zb. s. I‑4883, body 12 a 14, ako aj uznesenie z 13. júla 1990, Zwartveld a i., C‑2/88 IMM, Zb. s. 3365, bod 17).
21 Podobne boli v oblasti politiky rybolovu alebo dopravy prijaté viaceré nariadenia, ktoré od členských štátov požadujú postupovať podľa trestného práva alebo stanovujú obmedzenia týkajúce sa druhov sankcií, ktoré môžu členské štáty ustanoviť. Komisia najmä uvádza dva akty Spoločenstva, ktoré od členských štátov požadujú, aby zaviedli sankcie nevyhnutne trestnoprávnej povahy, hoci nepoužívajú výslovne toto označenie [pozri článok 14 smernice Rady 91/308/EHS z 10. júna 1991 o predchádzaní zneužívania finančného systému na účely prania špinavých peňazí (Ú. v. ES L 166, 1991, s. 77; Mim. vyd. 09/001, s. 153) a články 1 až 3 smernice Rady 2002/90/ES z 28. novembra 2002, ktorá definuje napomáhanie neoprávnenému vstupu, tranzitu a bydlisku (Ú. v. ES L 328, 2002, s. 17; Mim. vyd. 19/006, s. 64)].
22 Komisia ďalej tvrdí, že rámcové rozhodnutie treba v každom prípade čiastočne zrušiť z dôvodu, že jeho článok 5 ods. 2 a články 6 a 7 ponechávajú členským štátom možnosť stanoviť tiež iné ako trestné sankcie a tiež slobodu voľby medzi trestnými a inými sankciami, čo nepochybne patrí do právomoci Spoločenstva.
23 Komisia však netvrdí, že celé rámcové rozhodnutie malo byť predmetom smernice. Najmä nespochybňuje skutočnosť, že hlava VI Zmluvy o Európskej únii je vhodným právnym základom ustanovení tohto rozhodnutia týkajúcich sa právomoci, extradície a trestného stíhania vedeného proti páchateľom trestných činov. Vzhľadom na to, že by tieto ustanovenia nemohli existovať samostatne, je však nútená navrhnúť zrušenie rámcového rozhodnutia ako celku.
24 Komisia ďalej vznáša výhradu zneužitia postupu. V tejto súvislosti sa odvoláva na odôvodnenia č. 5 a č. 7 rámcového rozhodnutia, z ktorých vyplýva, že voľba nástroja podľa hlavy VI Zmluvy vyplývala z účelových dôvodov, keďže návrh smernice nezískal väčšinu požadovanú na jeho prijatie, pretože väčšina členských štátov odmietla Spoločenstvu priznať právomoc nevyhnutnú na to, aby mohlo členským štátom uložiť povinnosť stanoviť trestné sankcie v prípadoch porušenia práva životného prostredia.
25 Európsky parlament podporuje tvrdenia Komisie. Konkrétnejšie tvrdí, že si Rada splietla právomoc Spoločenstva na prijatie návrhu smernice s právomocou nepožadovanou Spoločenstvom na prijatie rámcového rozhodnutia ako celku. Skutočnosti, ktoré Rada uvádza na podporu svojich tvrdení, sú totiž účelovými dôvodmi, pokiaľ ide o rozhodnutie, či uložiť alebo neuložiť výlučne trestné sankcie, ktoré by mali byť súčasťou legislatívneho postupu podľa článkov 175 ES a 251 ES.
26 Rada a členské štáty okrem Holandského kráľovstva, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, tvrdia, že podľa platného stavu práva Spoločenstvo nemá právomoc na to, aby mohlo členským štátom uložiť povinnosť sankcionovať správania uvedené v rámcovom rozhodnutí podľa trestného práva.
27 V tejto súvislosti nielenže neexistuje žiadne výslovné udelenie právomoci, ale prihliadnuc na podstatný význam trestného práva pre suverenitu členských štátov nemožno uznať, že by sa takáto právomoc preniesla na Spoločenstvo implicitne, pri príležitosti pridelenia osobitných vecných právomocí, akými sú právomoci vykonávané podľa článku 175 ES.
28 Články 135 ES a 280 ES, ktoré výslovne vyhradzujú uplatňovanie vnútroštátneho trestného práva a výkon súdnictva členským štátom, takýto výklad potvrdzujú.
29 Tento výklad ďalej podporuje skutočnosť, že Zmluva o Európskej únii venuje súdnej spolupráci v trestných veciach jednu osobitnú hlavu [pozri články 29 EÚ, 30 EÚ a článok 31 písm. e) EÚ], ktorá Európskej únii výslovne zveruje právomoc v trestnoprávnej oblasti, a osobitne, pokiaľ ide o vymedzenie znakov skutkových podstát trestných činov a uplatniteľných sankcií. Stanovisko Komisie si teda protirečí, pretože na jednej strane tvrdí, že autori Zmlúv o Európskej únii a o založení Európskeho spoločenstva mali v úmysle zveriť implicitne Spoločenstvu trestnoprávnu právomoc, a na druhej strane ignoruje, že tí istí autori výslovne takú právomoc zverili Európskej únii.
30 Žiaden rozsudok, ani akt sekundárneho práva, na ktorý sa Komisia odvoláva, nemôže jej tvrdenia potvrdiť.
31 Na jednej strane Súdny dvor členským štátom nikdy neuložil, aby prijali trestné sankcie. Podľa jeho judikatúry prislúcha nepochybne členským štátom, aby zabezpečili sankcionovanie porušení práva Spoločenstva v súlade s podmienkami hmotného a procesného práva, obdobnými s podmienkami uplatniteľnými na porušenia vnútroštátneho práva podobnej povahy a významu, pričom sankcia musí mať navyše účinný, odradzujúci a primeraný charakter, a ďalej vnútroštátne orgány by mali v súvislosti s porušeniami práva Spoločenstva postupovať s rovnakou starostlivosťou ako pri uplatňovaní príslušných vnútroštátnych právnych noriem (pozri najmä rozsudok z 21. septembra 1989, Komisia/Grécko, 68/88, Zb. s. 2965, body 24 a 25). Súdny dvor však nerozhodol, a to ani výslovne, ani implicitne, o tom, že by Spoločenstvu patrila právomoc zosúlaďovania trestnoprávnych noriem uplatňovaných v členských štátoch. Naopak, rozhodol tak, že voľba druhu sankcií prislúcha členským štátom.
32 Na druhej strane legislatívna prax je v súlade s týmto konceptom. Rozličné akty sekundárneho práva preberajú tradičné znenie, podľa ktorého treba stanoviť „... účinné, primerané a odradzujúce postihy...“ (pozri napríklad článok 3 smernice 2002/90) bez spochybnenia slobody členských štátov zvoliť si medzi správnym a trestnoprávnym postupom. Ak aj vo výnimočným situáciách zákonodarca Spoločenstva spresnil, aby členské štáty začali trestnoprávne stíhanie alebo administratívny postup, obmedzil sa len na jasné formulovanie výsledku voľby, na ktorú boli členské štáty v každom prípade oprávnené.
33 Ďalej zakaždým, keď Komisia navrhla Rade prijatie aktu Spoločenstva s dosahom na trestné právo, Rada z príslušného aktu časť týkajúcu sa trestného práva vyčlenila a odkázala ju na rámcové rozhodnutie [pozri nariadenie Rady (ES) č. 974/98 z 3. mája 1998 o zavedení eura (Ú. v. ES L 139, s. 1; Mim. vyd. 10/001, s. 111), ktoré muselo byť doplnené rámcovým rozhodnutím Rady 2000/383/SVV z 29. mája 2000 o zvýšenej ochrane pred falšovaním prostredníctvom pokút a ďalších trestných sankcií v súvislosti so zavádzaním eura (Ú. v. ES L 140, s. 1; Mim. vyd. 19/001, s. 187); pozri tiež smernicu 2002/90 doplnenú rámcovým rozhodnutím Rady 2002/946/SVV z 28. novembra 2002 o posilnení trestného systému na zabránenie napomáhaniu neoprávneného vstupu, tranzitu a bydliska (Ú. v. ES L 328, s. 1; Mim. vyd. 19/006, s. 61)].
34 V tomto prípade, berúc ohľad jednak na účel a jednak na obsah rámcového rozhodnutia, sa toto rozhodnutie týka zosúlaďovania trestného práva. Už samotná skutočnosť, že smeruje k boju proti trestným činom v oblasti životného prostredia, nemôže byť základom právomoci Spoločenstva. V skutočnosti toto rozhodnutie dopĺňa právo Spoločenstva v oblasti ochrany životného prostredia.
35 Ďalej, pokiaľ ide o výhradu zneužitia právomoci, sa Rada domnieva, že je založená na nesprávnom čítaní odôvodnení rámcového rozhodnutia.
36 Pokiaľ ide o holandskú vládu podporujúcu návrhy Rady, tá zastáva stanovisko o niečo odlišné od stanoviska Rady. Domnieva sa, že pri výkone právomocí, ktoré mu zverila Zmluva ES, má Spoločenstvo právomoc zaviazať členské štáty na to, aby stanovili možnosť trestného sankcionovania určitých správaní na vnútroštátnej úrovni za podmienky, že je sankcia neoddeliteľne spojená s ustanoveniami hmotného práva Spoločenstva a že je Spoločenstvo schopné účinne preukázať, že takáto represívna politika je nevyhnutná na uskutočnenie cieľov uvedenej Zmluvy v dotknutej oblasti (pozri rozsudok z 27. októbra 1992, Nemecko/Komisia, C‑240/90, Zb. s. I‑5383). Mohlo by to tak byť, ak by si uplatnenie harmonizačnej právnej normy založenej napríklad na článku 175 ES vyžadovalo trestné sankcie.
37 Naopak, ak z obsahu a povahy navrhovaného opatrenia vyplýva, že jeho cieľom je v zásade všeobecné zosúlaďovanie trestnoprávnych ustanovení a že systém sankcií nie je neoddeliteľne spojený s dotknutou oblasťou práva Spoločenstva, sú článok 29 EÚ, článok 31 písm. e) EÚ a článok 34 ods. 2 písm. b) EÚ správnym právnym základom tohto opatrenia. Tak je tomu v tomto prípade. Z účelu a obsahu rámcového rozhodnutia totiž vyplýva, že toto smeruje k zabezpečeniu všeobecným spôsobom zosúladenia trestnoprávnych ustanovení členských štátov. Skutočnosť, že môžu byť dotknuté právne normy prijaté podľa Zmluvy ES, nie je rozhodujúca.
Posúdenie Súdnym dvorom
38 Na základe článku 47 EÚ žiadne z ustanovení Zmluvy o EÚ nemá dosah na ustanovenia Zmluvy ES. Rovnaká požiadavka sa tiež nachádza v prvom odseku článku 29 EÚ, ktorý uvádza hlavu VI Zmluvy EÚ.
39 Je úlohou Súdneho dvora, aby zabezpečil, že akty, o ktorých Rada tvrdí, že patria pod uvedenú hlavu VI, nezasahujú do právomocí, ktoré Zmluva ES udeľuje Spoločenstvu (pozri rozsudok z 12. mája 1998, Komisia/Rada, C‑170/96, Zb. s. I‑2763, bod 16).
40 Je teda vhodné preveriť, či články 1 až 7 rámcového rozhodnutia nemajú vplyv na právomoc Spoločenstva podľa článku 175 ES tým, že tieto články mohli byť prijaté, ako to tvrdí Komisia, na základe tohto posledného uvedeného ustanovenia.
41 V tejto súvislosti je nepochybné, že ochrana životného prostredia je jedným zo základných cieľov Spoločenstva (pozri rozsudky zo 7. februára 1985, ADBHU, 240/83, Zb. s. 531, bod 13; z 20. septembra 1988, Komisia/Dánsko, 302/86, Zb. s. 4607, bod 8, a z 2. apríla 1998, Outokumpu, C‑213/96, Zb. s I‑1777, bod 32). V tomto zmysle článok 2 ES stanovuje, že úlohou Spoločenstva je podporovať „vysokú úroveň ochrany a zlepšovania kvality životného prostredia“ a na tieto účely článok 3 ods. 1 písm. l) ES stanovuje zavedenie „politiky v oblasti životného prostredia“.
42 Ďalej podľa článku 6 ES „požiadavky ochrany životného prostredia musia byť začlenené do vymedzenia a uskutočňovania politík Spoločenstva...“, čo je ustanovenie, ktoré zdôrazňuje prierezový a základný charakter tohto cieľa.
43 Články 174 ES až 176 ES tvoria v zásade rámec, v ktorom sa má vykonávať politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia. Osobitne článok 174 ods. 1 ES vymenúva ciele činností Spoločenstva v oblasti životného prostredia a článok 175 ES vymedzuje postupy na dosiahnutie týchto cieľov. Právomoc Spoločenstva sa vo všeobecnosti vykonáva na základe postupu stanoveného v článku 251 ES po porade s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov. Pokiaľ ide o určité oblasti stanovené v článku 175 ods. 2 ES, rozhoduje Rada jednomyseľne na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom a dvomi vyššie uvedenými výbormi.
44 Ako už Súdny dvor rozhodol, opatrenia uvedené v troch zarážkach článku 175 ods. 2 prvého pododseku ES zahrnujú každý zásah orgánov Spoločenstva do oblastí, akými sú daňová politika, politika energie alebo územného plánovania, v ktorých okrem politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, Spoločenstvo buď nemá zákonodarnú právomoc, alebo sa v Rade vyžaduje jednomyseľnosť (rozsudok z 30. januára 2001, Španielsko/Rada, C‑36/98, Zb. s. I‑779, bod 54).
45 Navyše je vhodné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa má voľba právneho základu aktu Spoločenstva založiť na objektívnych skutočnostiach, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania, medzi ktoré patria najmä cieľ a obsah aktu (pozri najmä rozsudky z 11. júna 1991, Komisia/Rada, nazývaný „Dioxyde de titane“, C‑300/89, Zb. s. I‑2867, bod 10, a z 19. septembra 2002, Huber, C‑336/00, Zb. s. I‑7699, bod 30).
46 Pokiaľ ide o účel rámcového rozhodnutia, jednak z jeho názvu, ako aj z jeho prvých troch odôvodnení vyplýva, že jeho cieľom je ochrana životného prostredia. Rada znepokojená „... nárastom trestných činov v oblasti životného prostredia a ich účinkov, ktoré sa stále viac rozširujú aj za hranice štátov, v ktorých sa trestné činy páchajú...“, po tom, čo konštatovala, že tieto trestné činy predstavujú „... hrozbu pre životné prostredie...“ a sú „... problémom, ktorému čelia spoločne všetky členské štáty...“, usúdila, že „... si vyžadujú tvrdú reakciu...“ a je preto nevyhnutné podniknúť „... zosúladené akcie na ochranu životného prostredia prostredníctvom trestného práva“.
47 Pokiaľ ide o obsah rámcového rozhodnutia, toto rozhodnutie vo svojom článku 2 uvádza zoznam osobitne závažných konaní v oblasti životného prostredia, ktoré sú členské štáty povinné sankcionovať podľa trestného práva. Je pravdou, že články 2 až 7 tohto rozhodnutia obsahujú čiastočné zosúladenie trestných právnych úprav členských štátov, osobitne pokiaľ ide o znaky skutkových podstát rôznych trestných činov spáchaných v oblasti životného prostredia. Pritom ani trestné právo hmotné, ani trestné právo procesné v zásade nepatria do právomoci Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. novembra 1981, Casati, 203/80, Zb. s. 2595, bod 27, a zo 16. júna 1998, Lemmens, C‑226/97, Zb. s. I‑3711, bod 19).
48 Toto posledné konštatovanie však nebráni zákonodarcovi Spoločenstva prijať opatrenia súvisiace s trestným právom členských štátov, ktoré považuje za nevyhnutné na zabezpečenie plnej účinnosti právnych noriem prijatých v oblasti ochrany životného prostredia, ak uplatnenie príslušnými vnútroštátnymi orgánmi účinných, primeraných a odradzujúcich trestných sankcií je nevyhnutným opatrením na boj proti závažným zásahom do životného prostredia.
49 Je vhodné dodať, že hoci v tomto prípade články 1 až 7 rámcového rozhodnutia upravujú trestnosť určitých osobitne závažných správaní v oblasti životného prostredia, ponechávajú však členským štátom voľbu uplatniteľných trestných sankcií, ktoré však musia byť v súlade s článkom 5 ods. 1 toho istého rozhodnutia účinné, primerané a odradzujúce.
50 Rada nespochybňuje, že sú medzi konaniami vymenovanými v článku 2 rámcového rozhodnutia uvedené porušenia mnohých aktov Spoločenstva, ktorých zoznam sa nachádza v prílohe návrhu smernice. Navyše z prvých troch odôvodnení tohto rozhodnutia vyplýva, že Rada považuje trestné sankcie za nevyhnutné na boj proti závažným zásahom do životného prostredia.
51 Z predchádzajúceho vyplýva, že z dôvodu jednak cieľov a jednak obsahu článkov 1 až 7 rámcového rozhodnutia, je prvotným účelom týchto článkov ochrana životného prostredia, a preto mohli byť platne prijaté na základe článku 175 ES.
52 Skutočnosť, že články 135 ES a 280 ods. 4 ES vyhradzujú v oblastiach colnej spolupráce a boja proti zásahom do finančných záujmov Spoločenstva uplatňovanie vnútroštátneho trestného práva a výkon spravodlivosti členským štátom, nemôže tento záver spochybniť. V skutočnosti z týchto ustanovení nemožno vyvodiť, že v rámci uplatňovania politiky životného prostredia treba odmietnuť každé zosúlaďovanie v trestnoprávnej oblasti, hoci by bolo nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti práva Spoločenstva.
53 Za týchto okolností rámcové rozhodnutie tým, že zasahuje do právomocí, ktoré článok 175 ES zveruje Spoločenstvu, porušuje vo svojej celistvosti z dôvodu svojej nedeliteľnosti článok 47 EÚ.
54 Preto netreba preskúmavať tvrdenie Komisie, podľa ktorého by sa malo rámcové rozhodnutie v každom prípade čiastočne zrušiť v rozsahu, v ktorom jeho článok 5 ods. 2 a články 6 a 7 ponechávajú členským štátom možnosť stanoviť tiež iné ako trestné sankcie a tiež slobodu voľby medzi trestnými a inými sankciami, čo nepochybne patrí do právomoci Spoločenstva.
55 Na základe všetkého, čo bolo uvedené vyššie, treba rámcové rozhodnutie zrušiť.
O trovách
56 Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Radu na náhradu trov konania a Rada nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. V súlade s odsekom 4 prvým pododsekom toho istého článku vedľajší účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Rámcové rozhodnutie Rady 2003/80/SVV z 27. januára 2003 o ochrane životného prostredia prostredníctvom trestného práva sa zrušuje.
2. Rada Európskej únie je povinná nahradiť trovy konania.
3. Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Írsko, Holandské kráľovstvo, Portugalská republika, Fínska republika, Švédske kráľovstvo a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
* Jazyk konania: francúzština.
Top