SUR LA RECEVABILITÉ
des requêtes Nos 27581/95, 27582/95 et 27583/95
présentées par par Vito, Davide Lucio et Nicola RUVOLO
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première Chambre),
siégeant en chambre du conseil le 16 octobre 1996 en présence de
Mme J. LIDDY, Présidente
MM. M.P. PELLONPÄÄ
E. BUSUTTIL
A. WEITZEL
B. MARXER
G.B. REFFI
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
M. VILA AMIGÓ
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales ;
Vu les requêtes introduites le 8 mars 1995 par les requérants contre
l'Italie et enregistrées le 12 juin 1995 sous les numéros de dossier
27581/95, 27582/95 et 27583/95 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, père et deux fils, sont trois ressortissants
italiens, nés en 1930, 1959 et 1961 et résidant à Alcamo (Trapani).
Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par
Me Marco Fugazza, avocat au barreau de Côme.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent
être résumés comme suit.
A la suite de contrôles faits par la police du fisc, le premier
requérant fut soupçonné d'être lié à des associations de type mafieux.
De ce fait les trois requérants furent objets d'une série de mesures.
Le 19 avril 1983, le premier requérant reçut du chef de la police
(questore) une sommation spéciale (diffida speciale).
Le 23 août 1993, le premier requérant se vit retirer pour un temps
indéterminé son permis de conduire.
Le 13 février 1994 le premier requérant fut suspendu par le préfet
de Trapani de ses fonctions de président de l'Assemblée de l'Unité
Sanitaire Locale de Alcamo ; le 6 mars 1994, le président de la
République le déclara déchu de ces fonctions.
Le premier requérant ayant attaqué les décisions du préfet et du
président de la République, le tribunal administratif régional déclara
irrecevables les recours y relatifs. Contre ce jugement, l'intéressé
interjeta appel.
Le 24 juillet 1984, le procureur de la République de Trapani demanda
au tribunal de la même ville que le premier requérant fut soumis à la
mesure de prévention de la surveillance spéciale et la saisine de ses
biens.
Le 29 mai 1985 la mairie de Alcamo constata, à la demande du préfet
de Trapani, que, suite à cette démarche, l'autorisation d'exercer une
activité commerciale qui avait été délivrée au premier requérant devait
lui être retirée. Le même jour elle constata qu'il devait en aller de
même avec les autorisations qui avaient été délivrées à deux sociétés à
responsabilité limitée dont les deux autres requérants étaient chacun
l'administrateur unique.
Les trois requérants ont attaqué ces décisions devant le tribunal
administratif régional qui les a annulées à une date qui n'a pas été
précisée.
Le 16 décembre 1986 le Tribunal de Trapani accéda à la demande du
procureur de la République et soumit le premier requérant à la mesure de
prévention de la surveillance spéciale ainsi qu'à des mesures de
restrictions ayant caractère patrimonial.
Le premier requérant ayant interjeté appel, le 13 novembre 1987 la
cour d'appel de Palerme annula ladite décision.
Entre-temps, les 4-5 septembre 1987, le tribunal de Trapani avait
admis le premier requérant et les deux sociétés précitées - qui en
avaient fait demande - au bénéfice du concordat. Le 15 mars 1988 le
tribunal déclara la faillite personnelle du premier requérant et la mise
en faillite des deux sociétés précitées, dont la femme du premier
requérant était désormais le seul administrateur.
Le 21 décembre 1987, les requérants citèrent plusieurs organes de
l'Etat et la mairie de Alcamo à comparaître devant le tribunal de Palerme
pour le dédommagement du préjudice subi. Ils allèguaient que les mesures
prises à leur encontre étaient illégales parce que adoptées en l'absence
de tout constat objectif et que les agents qui les avaient adoptées
étaient gravement fautifs.
Le 17 mars 1989 le tribunal rejeta les demandes des requérants. En
ce qui concerne celle visant les organes de l'Etat, il estima que ceux-ci
n'avaient pas tenu un comportement illicite et qu'il n'y avait pas de
faute de leur part. Dès lors, étant donné que seul un comportement
illicite peut être à l'origine d'un dédommagement la demande des
requérants devait être rejetée.
Quant à celle visant la mairie de Alcamo, le Tribunal nota que "des
éléments acquis au dossier, il n'apparaît nullement que le dommage
matériel invoqué par les demandeurs soit concrètement la conséquence des
décisions de retrait des autorisations de commerce pris par la mairie
défenderesse". Le tribunal constata également que le premier requérant
et les deux sociétés des deux autres requérants avaient continué leur
activité malgré les retraits d'autorisation de commerce. Il ajouta,
quant aux deux sociétés, que celles-ci avaient remplacé les
administrateurs bien avant les décisions de retrait, ce qui leur avait
permis de continuer dans l'activité commerciale.
Le 19 février 1991, la cour d'appel de Palerme rejeta l'appel des
requérants. Après avoir indiqué que les faits à l'origine des mesures de
prévention étaient véridiques et que seul leur évaluation par le tribunal
de Trapani et la juridiction d'appel avait été différente, la juridiction
indiqua que cette évaluation divergente n'était pas la preuve d'un
comportement illicite. Elle déclara aussi que pas la moindre faute, même
légère ne pouvait être mise à la charge des agents visés.
D'autre part, la cour d'appel constata que les appelants ne
présentaient aucune critique concernant la décision de premier degré sur
la demande concernant la mairie de Alcamo.
Les requérants s'étant pourvus en cassation, la Cour de cassation
rejeta le pourvoi par arrêt du 5 août 1994, dont le dépôt et le
dispositif furent notifiés aux requérants les 13-15 septembre 1994.
Cette juridiction déclara d'abord irrecevable le moyen du pourvoi
concernant la mairie de Alcamo, car il ne portait pas sur les arguments
pour lesquels la cour d'appel avait exclu toute responsabilité de la
mairie. Quant au restant du pourvoi, la haute juridiction constata que
la juridiction d'appel avait correctement appliqué la loi.
GRIEFS
Le premier requérant se plaint de ce que la mesure de prévention de
la surveillance spéciale aurait porté atteinte à sa liberté, au respect
de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
Il allègue la violation des articles 5 et 8 de la Convention.
Le trois requérants se plaignent de la méconnaissance du principe
du respect de leurs biens à cause du préjudice subi à la suite des
mesures prises à leur encontre. Ils invoquent la violation de
l'article 1 du Protocole N° 1.
EN DROIT
La Commission juge utile de joindre les trois requêtes conformément
à l'article 35 de son Règlement intérieur.
1. Le premier requérant se plaint de la violation des articles 5 et 8
(art. 5, 8) de la Convention. Il estime que la décision de le placer sous
surveillance spéciale lui aurait causé un préjudice. En particulier, la
mesure de prévention prise à son encontre correspondrait à une privation
de liberté dans la mesure où elle entraînait pour lui des rectrictions
importantes de son mouvement.
En ce qui concerne le respect du délai de six mois, prévu à
l'article 26 (art. 26) de la Convention, la Commission note que la
mesure a pris fin le 13 novembre 1987 lorsque la cour d'appel de Palerme
annula la décision du tribunal de la même ville.
Or, le premier requérant n'a introduit sa requête que le
8 mars 1995, soit plus de six mois après l'annulation de ladite mesure.
Il s'ensuit que ses griefs à cet égard sont tardifs et doivent être
rejetés en application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la
Convention.
2. Les trois requérants se plaignent de ce que la proposition des
mesures prises à leur encontre leur a causé un préjudice patrimonial.
Selon eux, elle serait à l'origine des difficultés qui ont conduit le
premier requérant à la faillite personnelle et les deux autres requérants
à la mise en faillite de leurs sociétés. Ils allèguent une violation de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ²qui est ainsi libellé :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.
Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité
publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres
contributions ou des amendes."
La question se pose si les requérants ont dûment épuisé les voies
de recours interne au sujet du grief concernant le préjudice lié au
retrait par la mairie de Alcamo des autorisations de commerce, car la
Cour de cassation a déclaré irrecevable le moyen y relatif pour des
raisons procédurales (arrêt du 5 août 1994 de la Cour de cassation).
Toutefois, la Commission estime pouvoir laisser cette question
ouverte et, étant donné que ce grief, examiné dans son ensemble, est
irrecevable pour le motif suivant :
La Commission rappelle que l'article 1 (art. 1) garantit en
substance le droit de propriété. Il contient trois normes distinctes :
la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et
revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété
; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la
privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la
troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats
contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils
jugent nécessaires à cette fin. Il ne s'agit pas pour autant de règles
dépourvues de rapport entre elle ; la deuxième et la troisième ont trait
à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors,
elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la
première (v., par exemple, Cour eur. D.H., arrêt Pressos Compania Naviera
S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, série A n° 332, pp. 21-
22, par. 33).
Eu égard à la nature du grief, la première phrase du premier alinéa
trouve à s'appliquer en l'occurrence. Par conséquent, il y a lieu de
contrôler s'il y a eu ingérence à ce droit et, dans l'affirmative, si
celle-ci visait un but légitime et s'il y a eu proportionnalité entre les
moyens employés et le but visé.
Quant à l'existence d'une ingérence au droit du requérant au respect
de leur biens, la Commission constate que les juridictions nationales,
ayant exclu une responsabilité quelconque de l'Etat, ne se sont pas
prononcées sur la question de savoir si les mesures, autres que celles
de retrait des autorisations de commerce, ont causé aux requérants le
préjudice allégué et sur son éventuel lien de causalité avec le
comportement des autorités. En revanche les juridictions de premier degré
et d'appel ont clairement indiqué, en se fondant sur la documentation
rédigée par le syndic de la faillite, que les retraits des trois
autorisations de commerce n'étaient pas à l'origine des faillites.
La Commission rappelle qu'il n'entre pas dans ses attributions de
substituer sa propre vision des faits à celle des cours et tribunaux
internes auxquels il appartient en principe de peser les données
recueillies par eux (v. Cour eur. D.H., affaire Klaas c. Allemagne du 22
septembre 1993, série A n° 269, p. 17, par. 29).
Les requérants ont déposé un rapport d'expertise, rédigé pour les
besoins de la présente requête, concluant à l'existence desdits préjudice
et lien de causalité. La Commission ne saurait conclure, sur la base de
ce rapport, que l'évaluation par les juridictions nationales revêtait un
caractère arbitraire.
Toutefois, même à supposer qu'il y a eu en l'espèce ingérence dans
le droit des requérants au respect de leurs biens, elle considère que
celle-ci était justifiée.
Les requérants reprochent en substance au Gouvernement d'avoir
adopté à leur encontre des mesures administratives qui ont eu comme
conséquence la mise en faillite du premier requérant et la faillite des
sociétés des deux autres. Or, d'après eux, les autorités administratives
ont proposé ces mesures en l'absence de tout indice qui justifiait leur
adoption. Les requérants en veulent pour preuve la décision de la cour
d'appel de Palerme d'annuler la mesure de prévention de la surveillance
spéciale.
La Commission note que les mesures administratives prises visaient
la lutte contre la mafia. Or, la Cour a déjà reconnu, dans le domaine
de l' article 1 du Protocole n° 1 (P1-1), comme légitime des mesures -
confiscation et saisie de biens d'un requérant - ayant des effets bien
plus directs et immédiats sur le patrimoine de l'intéressé que ceux qui
font l'objet de la présente procédure. Elle a en effet estimé que
lesdites mesures poursuivaient un but d'intérêt général (Cour eur. D.H.,
arrêt Raimondo c. Italie du 22 février 1994, série A n° 281-A, pp. 16-17,
par. 27, 30).
La Commission est d'avis qu'il doit en aller de même dans la
présente requête. Dès lors, elle estime que les mesures contestées
poursuivaient un but légitime conforme à l'intérêt général au sens du
second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Cependant, d'après la même jurisprudence de la Cour, il doit exister
un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et
le but visé. Par conséquent, une mesure d'ingérence doit ménager un juste
équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et
les impératifs des droits fondamentaux de l'individu.
Cet équilibre est rompu seulement lorsque les mesures de prévention
prévues par la loi ne sont pas "manifestement raisonnables".
La Commission constate tout d'abord que les requérants n'ont pas
fourni une "base assez claire pour que l'on puisse rechercher si le
préjudice effectivement subi en l'espèce a dépassé les limites de
l'inévitable" (cf Cour eur. D.H., arrêt Raimondo précité, p. 17,
par. 33). La Commission note que le fait que la cour d'appel de Palerme
ait annulé la mesure de prévention n'en saurait constituer une, car aussi
bien cette juridiction d'appel que le tribunal de Trapani se sont fondés,
pour leur décision, sur des faits matériels dont l'existence ne saurait
être contestée. D'ailleurs, comme il a été constaté par la cour d'appel
de Palerme dans son arrêt du 19 février 1991, les requérants ne l'avaient
pas fait. Dans sa motivation, la cour d'appel de Palerme a donné une
évaluation différente de ces faits (liens commerciaux des requérants avec
des personnes soupçonnées d'être liées à la mafia).
Les requérants, pendant la procédure devant la Commission, n'ont
fait état d'aucun élément qui montrerait le caractère arbitraire des
mesures litigieuses.
La Commission en déduit que la proposition de la mesure de
prévention (de la part des autorités de l'Etat à la juridiction
compétente) n'était pas déraisonnable dans le cadre de la lutte contre
la mafia. Dès lors l'équilibre entre les exigences de l'intérêt général
de la communauté et les impératifs des droits fondamentaux de l'individu
n'a pas été rompu.
Dès lors, l'examen de ce grief ne permet de déceler aucune apparence
de violation de l' article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être
rejeté en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
ORDONNE LA JONCTION DES REQUETES,
DECLARE LES REQUETES IRRECEVABLES.
M.F. BUQUICCHIO J. LIDDY
Secrétaire Présidente
de la Première Chambre de la Première Chambre
Full & Egal Universal Law Academy