QUATRIÈME SECTION
Requête no 48555/10
présentée par Rushen Mehmed RIZA et DPS
contre la Bulgarie
introduite le 14 août 2010
EXPOSÉ DES FAITS
EN FAIT
Le premier requérant, M. Rushen Mehmed Riza est ressortissant bulgare, né en 1968 et résidant à Sofia. Le deuxième requérant, Dvizhenie za parava i svobodi (ci-après DPS), est un parti politique bulgare fondé en 1990. M. Riza est vice-président du parti politique DPS et membre de son bureau exécutif. Les deux requérants sont représentés devant la Cour par Me Y.M. Grozev, avocat à Sofia.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
1. Le contexte général de l’affaire
Le parti politique DPS fut fondé en 1990. Son statut le définit comme parti politique libéral visant à contribuer à l’unité de tous les citoyens bulgares et à la protection des droits et libertés des minorités en Bulgarie, tels qu’ils sont garantis par la Constitution et les lois du pays et par les instruments internationaux ratifiés par la République bulgare.
DPS participa à toutes les élections législatives et locales tenues en Bulgarie depuis sa fondation. Il fit élire des députés au parlement national à toutes les élections législatives organisées depuis 1990 et il participa à deux gouvernements de coalition successifs entre 2001 et 2009. Plusieurs des dirigeants et adhérents du parti politique appartiennent aux minorités turque et musulmane en Bulgarie.
A la fin des années 1980, à la suite des tentatives d’assimilation forcée mises en places par le régime communiste en Bulgarie, plusieurs dizaines de milliers de citoyens bulgares d’origine turque et musulmane quittèrent le pays pour la Turquie. Le processus de migration des membres de ces communautés entre la Bulgarie et la Turquie continua pendant les années 1990.
Les requérants affirment que la majorité des citoyens bulgares qui résident actuellement en Turquie avait voté pour DPS aux élections législatives organisées pendant les vingt dernières années.
2. Les élections législatives du 5 juillet 2009
En avril 2009, le président bulgare fixa la date des élections législatives pour la 41ème assemblée nationale pour le 5 juillet 2009. La législation électorale introduisait pour la première fois un système d’élections mixte : 31 députés devaient être désignés par vote majoritaire dans des circonscriptions uninominales et 209 autres députés devaient être élus selon le système proportionnel au niveau national dans 31 circonscriptions plurinominales.
Les citoyens bulgares résidant à l’étranger avaient également le droit de voter aux élections législatives mais uniquement pour les listes de candidats des partis et coalitions et leurs votes participaient dans la répartition proportionnelle des mandats au niveau national. Les représentations diplomatiques bulgares ouvrirent 262 bureaux de vote dans 58 pays différents en fonction de l’intérêt démontré par les citoyens bulgares résidants dans ces pays. Cent vingt-trois de ces bureaux de vote se trouvaient en Turquie.
Le 20 mai 2009, la Commission électorale centrale enregistra DPS comme parti participant aux élections législatives. M. Riza fut placé en deuxième position dans la liste des candidats de son parti pour la 8ème circonscription plurinominale (Dobrich).
A l’issue des élections du 5 juillet 2009, DPS totalisa 610 521 votes, soit 14,5 % des votes valables, ce qui lui conférait la position de troisième parti politique du pays. Le parti obtint 88 238 votes des bureaux ouverts sur le territoire turc. La commission électorale centrale alloua à DPS 33 mandats au parlement en application du système proportionnel de représentation, auxquels s’ajoutèrent 5 mandats gagnés dans les circonscriptions uninominales à vote majoritaire.
A la suite de la répartition des mandats gagnés par DPS au niveau national parmi les 31 circonscriptions plurinominales, le parti fit élire un seul député dans la circonscription no 8. Toutefois, à la suite d’un recours introduit auprès de la Cour constitutionnelle par un autre parti politique et à un recomptage des voix d’un bureau de vote à la circonscription no 19, la Commission électorale centrale procéda à une nouvelle répartition des mandants. DPS obtint alors un deuxième mandat à la circonscription de M. Riza. Le 12 octobre 2009 ce dernier fut déclaré élu à l’assemblée nationale.
3. La procédure de contestation des résultats électoraux devant la Cour constitutionnelle
Le 21 juillet 2009, le président et trois membres du parti politique RZS introduisirent auprès de la Cour constitutionnelle le recours prévu par l’article 112 de la loi électorale visant l’annulation de l’élection de sept députés de DPS en raison de plusieurs irrégularités qui auraient eu lieu dans les 123 bureaux de vote ouverts sur le territoire de la Turquie. Les quatre demandeurs invoquèrent plusieurs violations de la législation électorale concernant la constitution desdits bureaux de vote et le déroulement du scrutin dans ceux-ci : l’exigence d’avoir au moins cent déclarations d’intention de vote pour ouvrir un bureau de vote n’était pas respectée sur le territoire de la Turquie ; il y aurait eu des cas où des électeurs auraient exercé leur droit de vote une fois sur le territoire national et une deuxième fois dans un bureau de vote ouvert sur le territoire de la Turquie ; il y aurait eu des données inexactes dans les procès-verbaux rédigés par les commissions électorales responsables des bureaux de vote en question ; vingt-trois de ces bureaux de vote avaient accueilli plus de mille électeurs, ce qui était pratiquement impossible compte tenu de la durée de la journée électorale et du temps nécessaire pour l’accomplissement des formalités nécessaires pour chaque électeur ; il y aurait eu des cas où les commissions électorales de ces bureaux de vote auraient admis dans l’isoloir des personnes qui n’avaient pas de valables pièces d’identité bulgares. Ils demandèrent à la Cour constitutionnelle de vérifier les demandes préalables de vote pour le territoire de la Turquie, d’effectuer des vérifications dans les listes des lecteurs constituées sur le territoire bulgare où les personnes désirant voter en Turquie avaient leurs adresses permanentes et de constater la nullité des procès-verbaux rédigés par les commissions électorales responsables des bureaux de vote ouverts sur le territoire turc. D’après les demandeurs, les multiples irrégularités du processus électoral dans les 123 bureaux de vote en question imposaient l’annulation de tous les votes obtenus dans ceux-ci, ce qui entraînait la modification des résultats électoraux et l’annulation des mandats de sept députés du parti DPS.
Le 11 août 2009, la Cour constitutionnelle déclara recevable ce recours et constitua comme parties à la procédure l’Assemblée nationale, le Conseil des ministres, le ministre des Affaires étrangères, la Commission électorale centrale, la direction nationale responsable des données liées à l’état civil des citoyens, ainsi que deux organisations non gouvernementales. La Cour constitutionnelle accorda aux parties à la procédure un certain délai pour la présentation de leurs observations sur le fond de l’affaire.
Le 18 septembre 2009, le groupe parlementaire de DPS à l’Assemblée nationale présenta ses observations sur l’affaire. Il contesta tant la recevabilité que le fond du recours formé par RZS. Le groupe parlementaire exposa en particulier les observations suivantes sur le fond de l’affaire : les conditions légales pour la constitution des 123 bureaux de vote en question étaient remplies ; les cas de double vote étaient très peu et à cause du secret du scrutin il était impossible de déterminer pour quel parti exactement avaient voté ces personnes ; le plus grand nombre des personnes figurant dans les listes additionnelles d’électeurs rédigées le jour même du scrutin par rapport aux liste des électeurs préinscrits s’expliquait par le fait que le nombre des personnes désirant exercer leur droit de vote dépassait largement le nombre des électeurs qui avaient manifesté préalablement leur intention de voter à l’étranger ; dans plusieurs bureaux de vote ouverts à l’étranger le nombre des votants avait dépassé le seuil de mille personnes et ce n’était pas uniquement le cas des bureaux de vote ouverts en Turquie.
Le 6 octobre 2009, le Cour constitutionnelle ordonna une triple expertise qui devaient répondre aux questions suivantes : quel était le nombre des déclarations préalables d’intention de vote soumises pour le territoire de la Turquie, de quelles villes venaient-elles et leur nombre correspondait-il au nombre des bureaux de vote constitués ; les documents d’identités des électeurs ayant voté dans les 123 bureaux de vote en question étaient-ils en cours de validité ; le nombre de votants figurant dans les procès-verbaux rédigés le jour de l’élection correspondait-il au nombre des électeurs préinscrits plus celui des personnes inscrites dans les listes le jour du vote et y avait-il des bureaux de vote où aucune des personnes préinscrites n’avait exercé le droit de vote ; quel était le nombre maximal de personnes qui pouvaient voter dans un bureaux de vote pendant la journée électorale. Les trois experts furent autorisés à consulter tous les documents électoraux concernant les élections sur le territoire turc qui avaient été remis à la Commission électorale centrale par le service diplomatique du ministère des Affaires étrangères.
Au cours de leur examen les experts constatèrent que plusieurs listes additionnelles d’électeurs, qui étaient rédigées le jour du scrutin et qui contenaient les données des personnes qui s’étaient présentées ce jour-là sans avoir été inscrit au préalable, ne portaient pas les signatures du président et du secrétaire de la commission électorale locale. Dans un certain nombre de bureaux de vote aucune des personnes préinscrites n’avait voté. Concernant quelques autres bureaux de vote il n’y avait pas de procès‑verbal archivé ou il manquait la première page de celui-ci.
Le 27 janvier 2010, après avoir reçu le rapport d’expertise et avoir pris connaissance de ces constats factuels des experts, la Cour constitutionnelle décida de leur poser une question supplémentaire : il était nécessaire de recalculer les résultats électoraux en supprimant les votes obtenus dans 23 des 123 bureaux de vote sur le territoire turc. Il s’agissait de bureaux de votes dans lesquels aucun des votants préinscrits n’avait voté et la liste additionnelle des votants ne portait pas les signatures des membres de la commission électorale locale ou bien de bureaux de vote où il manquait soit le procès-verbal de vote soit la première page de celui-ci.
Le 9 février 2010, le groupe parlementaire de DPS déposa des observations supplémentaires en contestant le choix des critères définis par la Cour constitutionnelle pour exclure du comptage des voix les votes des 23 bureaux susmentionnés. Les députés de DPS firent observer que le résultat du vote était déterminé sur la base des données que contenaient les procès-verbaux de vote et non pas les listes des électeurs. La législation électorale n’imposait pas au président et au secrétaire des commissions électorales locales d’apposer leurs signatures à la fin des listes additionnelles de votants rédigées le jour du scrutin. En tout état de cause les omissions des membres de l’administration électorale ne pouvaient pas avoir pour conséquence l’annulation des votes des électeurs.
Sur la base des documents disponibles dans les archives de la Commission électorale centrale, les experts déterminèrent qu’il devait exclure des résultats électoraux un total de 18 351 votes. 18 140 de ces votes étaient donnés pour les listes de candidats de DPS.
La Commission électorale centrale procéda à une répartition préalable des mandats entre les partis politiques en tenant compte de la conclusion susmentionnée des trois experts mandatés par la Cour constitutionnelle. Le 15 février 2010, la Commission électorale centrale présenta ses conclusions à la juridiction constitutionnelle. Les calculs mathématiques avaient démontré que dans ce cas de figure DPS perdrait un mandat au profit du parti politique qui avait gagné les élections. Dans la 8ème circonscription plurinominale le candidat de DPS placé en deuxième position sur la liste du parti (M. Riza) perdrait son mandat de député.
Par ailleurs, la Commission électorale centrale envoya à la Cour constitutionnelle des observations sur le fond de l’affaire. Elle prit la position que les arguments mis en avant par RZS et les conclusions des experts ne pouvaient pas justifier une éventuelle annulation des votes recueillis dans les 23 bureaux en cause.
Le 15 février 2010, DPS et six de ses députés introduisirent auprès de la Cour constitutionnelle des demandes de constitution de parties à la procédure intentée par le parti politique RZS. Le deuxième requérant, M. Riza, fit le même le 16 février 2010, à 9 h 30. Ces demandes restèrent sans suite.
Le 16 février 2010, la Cour constitutionnelle, siégeant en chambre de conseil, adopta sa décision sur l’affaire en cause. Elle prononça son arrêt le jour même. Dans les motifs de l’arrêt la Court constitutionnelle précisa qu’elle était saisie d’une demande de constat d’illégalité de l’élection d’un certain nombre de députés de DPS en raison de plusieurs irrégularités dans les bureaux de vote ouverts sur le territoire de la Turquie. Elle estima toutefois que les dispositions de l’article 112 de la loi électorale lui imposaient de déterminer d’abord s’il y avait eu des irrégularités sérieuses du processus électoral. Le constat de telles irrégularités pouvait entraîner une modification des résultats électoraux, une nouvelle répartition des mandats entre les partis politiques et l’annulation de mandats de députés qui n’étaient pas expressément visés par la demande introduite par RZS.
La Cour constitutionnelle estima qu’aucun des arguments invoqués par RZS ne démontrait à lui seul l’existence d’irrégularités majeures du processus électoral dans les bureaux de vote ouverts sur le territoire de la Turquie.
Elle décida cependant de soustraire des résultats électoraux respectifs de tous les partis politiques les votes recueillis dans vingt-trois bureaux de vote ouverts sur le territoire turc. Dans ces bureaux de vote aucun électeur préinscrit dans les listes électorales n’avait voté ou il manquait le procès-verbal de vote, voire la première page de celui-ci, et la liste des électeurs ajoutés le jour du scrutin ne portait pas les signatures du président et du secrétaire de la commission électorale locale. La Cour constitutionnelle releva que l’irrégularité éventuelle des listes électorales de chaque bureau de vote affectait également la régularité du procès-verbal rédigé par la commission électorale à la fin du scrutin puisque ce dernier contenait les données pour le nombre exact des personnes qui avaient voté dans le bureau en question et c’était sur la base de ce procès-verbal que les résultats électoraux étaient déterminés. Il était vrai que la législation interne n’exigeait pas expressément des membres des commissions électorales locales constituées à l’étranger de signer les listes additionnelles des électeurs. Toutefois le modèle de liste électorale approuvé par le Président de la République en application de la loi électorale prévoyait de telles signatures. En tout état de cause, il s’agissait de l’un des éléments essentiels de tout document officiel. Ainsi, l’absence de ces signatures sur les listes additionnelles des électeurs dans les vingt-trois bureaux de vote privait ces documents de leur caractère de preuve officielle pour l’exercice du droit de vote des personnes inscrites. Il était donc nécessaire de soustraire ces votes aux résultats électoraux et de procéder à une nouvelle répartition des mandats à l’assemblée nationale.
Pour ces motifs et après avoir pris en compte les calculs préalables présentés par la Commission électorale centrale, la Cour constitutionnelle révoqua les mandats de trois députés au parlement national, y compris M. Riza, et déclara élus trois autres candidats. En résultat de cette nouvelle répartition des mandats, DPS s’avéra être le seul parti qui perdait un député et le parti qui avait gagné les élections législatives obtint un mandat supplémentaire.
4. Les recours introduits par les deux requérants
Le 4 mars 2010, DPS et trois de ses députés au parlement national introduisirent à leur tour le recours prévu par l’article 112 de la loi électorale et contestèrent la légalité de l’élection des trois députés que la Cour constitutionnelle avait déclarés élus par son arrêt du 16 février 2010. M. Riza introduisit le même recours en son nom.
Les 31 mars et 27 avril 2010, la Cour constitutionnelle déclara les deux recours irrecevables pour le motif que le litige en cause avait déjà fait l’objet d’une procédure devant elle qui avait abouti à son arrêt du 16 février 2010.
B. Le droit interne pertinent
1. La législation électorale
A l’époque des faits, l’élection des députés au parlement national était régie par la loi électorale de 2001, amendée à plusieurs reprises.
L’article 5 de la loi autorisait le président à fixer la date des élections législatives et à approuver les modèles des différents documents électoraux.
a) Le système électoral bulgare
L’amendement de 2009 de ladite loi prévoyait la mise en place d’un système électoral mixte : 31 députés était élus par vote majoritaire dans des circonscriptions uninominales et 209 députés étaient élus dans 31 circonscriptions plurinominales par répartition proportionnelle en fonction des votes obtenus pour les listes de candidats des partis politiques participants aux élections (article 6, alinéas 1-3 de la loi).
La répartition des 209 mandats élus selon le système proportionnel se faisait par le biais de la méthode de Hare-Niemeyer (article 6, alinéa 5 de la loi) en trois étapes successives: 1) répartition des mandats entre les partis politiques au niveau national ; 2) répartition des mandats obtenus par chaque parti parmi les 31 circonscriptions plurinominales ; 3) répartition des mandats entre les partis politiques dans chaque circonscription plurinominale.
b) L’administration électorale
La loi prévoyait la mise en place d’administration électorale spécialisée en trois niveaux hiérarchiques : une Commission électorale centrale ; trente et une commissions électorales régionales (районни избирателни комисии) et des commissions électorales locales pour chaque bureau de vote (секционни избирателни комисии). Les commissions locales étaient composées d’un président, d’un vice-président, d’un secrétaire et de membres ordinaires (article 14 de la loi). Elles étaient composées de représentants de différents partis politiques et la loi interdisait la composition d’une commission locale qui assurait la majorité d’un parti politique (article 20, alinéa 4, de la loi). Le président et le secrétaire de la commission locale devaient représenter les intérêts de différents partis politiques (ibidem).
Les commissions locales étaient chargées de superviser le scrutin dans leur bureau de vote respectif, de procéder au comptage des voix, de dresser un procès-verbal de vote, d’envoyer celui-ci aux commissions régionales et de remettre les bulletins de vote et les autres documents électoraux à l’administration municipale (article 25 de la loi électorale).
c) Les listes des électeurs
Les listes des électeurs pour chaque bureau de vote constitué sur le territoire national étaient générées ex officio par l’administration municipale et portaient les signatures du maire et du secrétaire de la mairie (article 26, alinéa 1, de la loi électorale). La commission électorale locale était chargée de vérifier si les personnes qui se présentaient à voter étaient inscrites sur les listes des électeurs. Dans le cas où leurs noms ne figuraient pas sur les listes et s’ils avaient obtenu une autorisation préalable de voter dans un bureau de vote où ils n’étaient pas préinscrits, la commission locale ajoutait leurs données personnelles dans une liste additionnelle des votants qui était signée par son président et son secrétaire (article 36, alinéa 9, de la loi).
d) Les élections législatives en dehors du territoire national
Les citoyens bulgares résidant à l’étranger ne perdent pas leur droit de voter aux élections parlementaires et ils peuvent exercer leur droit sur le territoire national ou dans les bureaux de vote ouverts à l’étranger.
L’article 41, alinéa 8, de la loi électorale autorisait les représentants diplomatiques bulgares à l’étranger de constituer des bureaux de vote. Ils étaient également responsables de dresser les listes des électeurs sur la base des déclarations préalables d’intention de vote soumises par les citoyens bulgares résidants sur le territoire du pays respectif (article 37, alinéa 1). Le second alinéa de l’article 37 permettait aux citoyens bulgares résidant à l’étranger de se faire inscrire dans les listes électorales par les commissions électorales locales le jour du scrutin.
Dans un arrêté (решение) du 10 mai 2009, la Commission électorale centrale avait précisé les modalités d’organisation et de déroulement du scrutin à l’étranger. Les commissions électorales locales pour les bureaux de vote ouverts à l’étranger étaient formées par décision du représentant diplomatique bulgare. Celui-ci était tenu de respecter les règles de composition des commissions électorales prévues par la loi électorale. Néanmoins, ces commissions électorales pouvaient inclure des fonctionnaires de la représentation diplomatique bulgare et des fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères.
A la fin de la journée électorale, les commissions locales procédaient au comptage des votes et dressaient un procès-verbal qu’elles remettaient aux services diplomatiques bulgares dans le pays respectif avec tous les autres documents électoraux. Les résultats de chaque bureau de vote ouvert à l’étranger étaient envoyés à la Commission électorale centrale par un télégramme diplomatique. Les procès-verbaux de vote, ainsi que les autres documents électoraux étaient envoyés par les services diplomatiques bulgares à la Commission électorale centrale.
2. La contestation des résultats électoraux et la procédure devant la Cour constitutionnelle
L’article 112 de la loi électorale permettait aux candidats de députés et aux partis politiques de contester devant la Cour constitutionnelle l’élection d’un ou plusieurs députés à l’assemblée nationale dans un délai de quatorze jours à compter de la date de proclamation des résultats électoraux.
La Cour constitutionnelle dispose du pouvoir discrétionnaire de constituer les parties à la procédure et elle informes celles-ci de l’introduction d’un tel recours (article 21, alinéa 1, de son règlement). La Cour constitutionnelle accorde aux parties un délai pour la présentation des observations sur la recevabilité et le fond de l’affaire (article 18, alinéa 2, de la loi sur la Cour constitutionnelle).
La Cour constitutionnelle siège en formation de chambre en l’absence des parties à la procédure (article 27, alinéa 1, de son règlement). Elle peut néanmoins décider de tenir une audience en présence des parties (article 27, alinéa 2, de son règlement).
Les parties à la procédure ont le droit de consulter les preuves recueillies par la Cour constitutionnelle (article 29, alinéa 4, de son règlement).
Si la Cour constitutionnelle déclare le recours recevable, elle se prononce sur le fond de l’affaire par un arrêt définitif.
3. La subvention d’Etat accordée aux partis politiques
La loi sur les partis politiques prévoit une subvention annuelle d’état pour le fonctionnement des partis politiques ayant obtenu au moins 1% des votes aux dernières élections législatives. En vertu de l’article 27, alinéa 1, de cette loi, les partis politiques perçoivent une subvention égale à 5% du salaire minimum brut pour chaque voix obtenue aux dernières élections législatives. Au premier janvier 2010, le salaire minimum était fixé à 240 levs bulgares (soit l’équivalent d’environ 122 euros).
GRIEFS
1. Invoquant l’article 3 du Protocole no 1, les requérants allèguent que la procédure décisionnelle qui a amené à l’annulation des résultats électoraux dans 23 bureaux de vote ouverts sur le territoire de la Turquie n’a pas offert les garanties nécessaires contre l’arbitraire et que les raisons invoquées par la Cour constitutionnelle à l’appui de cette décision n’étaient pas en mesure de justifier l’atteinte à leur droit de participer aux élections législatives.
2. Sous l’angle de l’article 13 de la Convention les requérants se plaignent de l’absence en droit interne de voies de recours effectives susceptibles de remédier à la violation alléguée de leur droit de participer aux élections.
3. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le deuxième requérant, DPS, se plaint du fait qu’il n’a pas eu accès à un tribunal dans la détermination d’une contestation qui concernait son droit de percevoir la subvention d’état accordée aux partis politiques.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Y a-t-il eu méconnaissance du droit des requérants de participer à des élections libres assurant la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif, au sens de l’article 3 du Protocole no 1 ? En particulier, l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 12 février 2010 qui a entraîné la modification du résultat électoral de DPS et la perte du mandat de député de M. Riza, constituait-il une ingérence à ce droit, poursuivait-il un but légitime et était-il proportionné au but poursuivi ?
2. Les requérants avaient-ils à leur disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel ils auraient pu formuler leur grief de méconnaissance de l’article 3 du Protocole no 1 ?
3. L’article 6 § 1 de la Convention, dans sa branche civile, était-il applicable dans le cas d’espèce ? En particulier le droit de DPS de percevoir une subvention d’Etat en application de la loi sur les partis politiques constituait-il un « droit civil » aux termes de l’article 6 § 1 de la Convention ?
4. Dans l’affirmative, DPS a-t-il été privé de la possibilité de faire valoir ce droit devant un tribunal, comme l’exige l’article 6 § 1 de la Convention ?
Full & Egal Universal Law Academy