SUR LA RECEVABILITE
de la requête N° 10766/84
présentée par H. S.
contre la Suisse
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 4 mars 1987 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
G. SPERDUTI
J.A. FROWEIN
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
B. KIERNAN
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
H. VANDENBERGHE
M. F. MARTINEZ
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 15 août 1981 par H.S. contre
la Suisse et enregistrée le 4 janvier 1984 sous le N° de dossier
10766/84 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, un ressortissant suisse né en 1932, est
domicilié à B. dans le canton d'A. où il exploite depuis
1953 une entreprise de casse de voitures hors d'usage.
1. Depuis 1961, le requérant avait l'intention de transférer son
entreprise à T., autre commune du même canton, où il avait acheté
un terrain à cette fin. Comme les autorités étaient opposées à
l'entrepôt de carcasses de voitures en plein air, il y fit construire
un hangar. Alors que les travaux étaient déjà en cours, le
département cantonal des constructions en ordonna l'arrêt en mai 1969.
La raison en était l'inexistence d'un drainage approprié du terrain.
Le requérant fit appel au Conseil d'Etat (Regierungsrat) du canton
qui, par décision du 5 septembre 1969, autorisa la continuation des
travaux à condition que l'entreprise entière soit transférée à cet
endroit, et que le requérant se conforme aux directives de l'autorité
compétente en ce qui concerne le drainage.
Par la suite, le requérant ne remplit pas ces conditions et le
5 juin 1973, la commune de B. lui imposa un dernier délai pour
l'évacuation de son terrain dans cette commune. Le requérant, qui
jusqu'alors n'avait pas encore reçu d'autorisation de drainage à
T., fit à nouveau appel au Conseil d'Etat. Le 7 avril 1975, ce
dernier rejeta le recours, constatant que l'autorisation de drainage
avait entretemps été accordée et que l'entreprise n'avait pas été
transférée malgré ce fait. Il imposa un nouveau délai de six mois
pour le transfert, faute de quoi il serait procédé à l'exécution
forcée. Un recours au Tribunal administratif du canton d'A.
dirigé contre cette décision fut déclaré irrecevable le 23 mai 1975 au
motif que la décision ne constituait qu'une mesure d'exécution par
rapport à la décision antérieure du 5 septembre 1969. Or les mesures
d'exécution ne sont pas susceptibles de recours auprès du Tribunal
administratif.
Malgré ces décisions, le requérant n'avait toujours pas
transféré son entreprise à T., mais avait continué à exercer ses
activités de casseur à B.. Un certain nombre de carcasses et
pièces de voitures avait toutefois été déposé sur le terrain de
T. en plein air.
2. Une nouvelle législation cantonale concernant l'entrepôt et
l'élimination de voitures hors d'usage (Gesetz über die Lagerung und
Beseitigung von ausgedienten Fahrzeugen) entra en vigueur le 1er
juillet 1977. L'entrepôt de ces voitures était généralement prohibé
en plein air, sauf dans les lieux spécialement autorisés. L'activité
de casseur était en même temps assujettie à un régime de concessions.
Or le requérant ne possédait de concession ni pour ses activités à
B., ni pour l'entrepôt de voitures à T.. Les deux communes
prirent de nouvelles mesures à son encontre :
a) Le 27 novembre 1978, la commune de T. ordonna
l'évacuation de son terrain à cet endroit de toutes carcasses et
pièces de voitures, et cette décision fut confirmée en appel par une
décision du Conseil d'Etat en date du 4 mai 1979. Le requérant
s'adressa alors au Tribunal administratif qui, par une décision du
18 janvier 1980, rejeta son recours tout en précisant que l'ordre
d'évacuation ne valait que pour les voitures et pièces déposées en
plein air hors du hangar. Le Tribunal administratif observa au
surplus que les autorités avaient également examiné la question de
savoir si une autorisation d'entrepôt de voitures hors d'usage devait
être accordée au requérant à T. en vertu de la nouvelle
législation. La procédure suivie était correcte, et c'était le seul
point sur lequel le Tribunal administratif pouvait s'exprimer.
L'autorisation en question ayant le caractère d'une concession, le
Tribunal administratif n'était pas compétent pour trancher la question
de l'octroi d'une telle concession quant au fond.
b) La commune de B. invita le requérant, qui semblait
alors résolu à continuer ses activités à cet endroit, à demander la
concession requise par la nouvelle législation, ce qu'il fit, mais sa
demande fut rejetée par la direction cantonale des constructions (29
novembre 1979), puis par le Conseil d'Etat (21 avril 1980). Le
Tribunal administratif n'étant pas compétent pour trancher la question
de l'octroi d'une concession quant au fond (voir ci-dessus), le seul
moyen disponible au requérant était un recours de droit public devant
le Tribunal fédéral. Le requérant fit usage de cette possibilité,
mais son recours fut rejeté par décision du 7 novembre 1980.
Le Tribunal fédéral fit observer que le requérant avait omis
de préciser en quoi ses droits constitutionnels avaient été méconnus.
Etant donné que l'affaire concernait le refus de l'autorité d'octroyer
une concession, on pouvait se demander si le requérant était habilité
à s'en plaindre, puisque cette question échappe à la juridiction du
Tribunal fédéral quant au fond. Le Tribunal fédéral aurait pu
éventuellement examiner la question de savoir si la création d'un
monopole cantonal en la matière et la pratique de concessions étaient
conformes à la Constitution. Mais le requérant avait clairement omis
de relever ce point ; il avait également omis de mettre en avant qu'en
réalité ce n'était pas une concession mais une autorisation à laquelle
il avait droit qui était en jeu. Son recours était de toute façon mal
fondé, puisqu'il n'y avait pas eu d'arbitraire dans la procédure
administrative cantonale. La question des dommages-intérêts, que le
requérant avait soulevée, échappe à la compétence du Tribunal fédéral.
Le requérant essaya par la suite d'obtenir une révision du
jugement du Tribunal fédéral, mais ce dernier rejeta ce recours le 17
mars 1981 comme irrecevable au motif que des raisons spécifiques de
révision n'avaient pas été soulevées.
3. Le requérant s'adressa à nouveau au Tribunal administratif en
demandant l'annulation de la loi cantonale et l'octroi de
dommages-intérêts. Le recours fut déclaré irrecevable le 26 octobre
1981, le Tribunal administratif n'ayant pas compétence pour examiner
la constitutionnalité d'une législation et les autorités compétentes
en matière de compensation n'ayant pas été saisies. Un recours de
droit public, dans lequel le requérant se plaint notamment du non
respect de son droit d'être entendu, fut rejeté par le Tribunal
fédéral le 11 janvier 1982. Le Tribunal fédéral fit observer que le
délai imparti pour attaquer la législation en question quant à
l'inconstitutionnalité par un recours immédiat avait été dépassé et
que les conditions pour un contrôle incident de la constitutionnalité
n'étaient pas réunies, faute d'une nouvelle procédure introduite par
le requérant pour obtenir l'autorisation ou la concession sur la base
de nouvelles circonstances.
4. Se basant sur cette observation du Tribunal fédéral, le
requérant demanda alors une reconsidération de son affaire, arguant
notamment qu'il y avait un changement fondamental des circonstances,
suite à l'entrée en vigueur d'une nouvelle constitution cantonale du
1er janvier 1982. Par une décision du 13 avril 1982, le Conseil
d'Etat constata tout d'abord qu'il n'y avait pas de faits nouveaux
justifiant la réouverture (Wiederaufnahme) de la procédure, mais il
admit un changement de la situation juridique et donc la possibilité
en principe de reconsidérer (Wiederwägung) les décisions. Il est vrai
que la nouvelle constitution cantonale requiert une base
constitutionnelle (fédérale ou cantonale) pour chaque restriction d'un
droit fondamental, et qu'elle n'autorise aucune activité cantonale non
prévue par la législation fédérale qui n'a pas de base
constitutionnelle. Toutefois, il est également prévu que l'exercice
de la liberté de commerce est limitée par les droits régaliens
(Regalrechte) du canton et que les réglementations prévoyant des
activités pour lesquelles il n'y a pas encore de base
constitutionnelle restent provisoirement en vigueur. Il s'ensuit que
le monopole étatique prévu dans la législation cantonale concernant
les voitures hors d'usage n'enfreint pas la Constitution. En
conséquence il n'y avait pas lieu de reconsidérer les décisions prises
à l'encontre du requérant. En ce qui concerne la demande de
compensation que le requérant avait également soulevée, il avait omis
de s'adresser aux autorités compétentes.
Un recours contre cette décision fut rejeté par le Tribunal
administratif le 24 septembre 1982.
Le département cantonal de constructions avait entretemps
fixé, le 28 mai 1982, un délai pour l'évacuation du terrain à B..
Cette décision fut confirmée par le Conseil d'Etat le 18 octobre 1982,
puis par le Tribunal administratif le 6 décembre 1982, l'effet
suspensif ayant été refusé.
Un recours de droit public que le requérant adressa au
Tribunal fédéral contre les deux décisions du Tribunal administratif
des 24 septembre et 6 décembre 1982 fut déclaré irrecevable par une
décision du 11 mars 1983. En substance, le Tribunal fédéral
considérait que le recours de droit public n'était pas motivé dans les
formes requises parce qu'il ne visait pas les mesures spécifiques
adoptées dans les procédures attaquées, mais sur un plan plus général
les questions concernant le refus d'une concession et la
constitutionnalité de la législation applicable en la matière,
questions qui avaient été l'objet des procédures antérieures et qui
avaient été décidées avec effet définitif, notamment par les décisions
du Tribunal fédéral du 7 novembre 1980 et du 11 janvier 1982. Une
nouvelle demande au Tribunal fédéral tendant à la révision de la
décision du 7 novembre 1980 fut rejetée comme irrecevable le 28
septembre 1983, une autre demande tendant à la révision de la décison
du 11 mars 1983 fut traitée de la même façon le 18 novembre 1983.
Sur la base de ces décisions, l'entreprise du requérant fut
close.
Après l'octroi d'une concession à une autre entreprise à
Waltenschwil le requérant demanda au Conseil fédéral (Bundesrat)
d'exercer son pouvoir de surveiller les constitutions des cantons et
de demander la suspension de la concession attribuée à cette
entreprise en attendant une révision fondamentale de la législation
A.nne. Le 1er mai 1984 le Conseil fédéral répondit qu'il n'avait
pas de pouvoir de protéger les droits fondamentaux des citoyens contre
les actes des autorités cantonales, cette tâche étant confiée aux
tribunaux. Dans son cas le Tribunal administratif et le Tribunal
fédéral avaient examiné l'affaire à plusieurs reprises et avaient
trouvé que les mesures prises à son encontre étaient conformes à la
législation en vigueur. Le Conseil fédéral n'avait plus à s'exprimer
sur cette affaire. Le Conseil fédéral ne pouvait non plus donner des
instructions quelconques au canton quant à la réforme de la
législation qui relevait exclusivement de la compétence du canton et
que le Tribunal fédéral avait trouvé conforme à la Constitution
fédérale.
GRIEFS
Le requérant se plaint d'une violation de ses droits garantis
par l'article 6 par. 1 de la Convention. A cet égard, il allègue
qu'il n'a pas eu accès à un tribunal indépendant et impartial, établi
par la loi, qui aurait décidé des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil et qui aurait entendu sa cause
équitablement, publiquement, et dans un délai raisonnable.
EN DROIT
La Commission relève tout d'abord que le requérant se plaint
d'une série de procédures concernant son droit de continuer une
activité commerciale qu'il a exercée depuis 1953, celle de casseur de
voitures hors d'usage pour laquelle une autorisation lui a été refusée
suite à l'introduction, en 1977, d'une nouvelle législation qui
requiert une telle autorisation. Il soutient que les procédures en
question étaient déterminantes pour ses "droits et obligations de
caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
disposition qu'il considère enfreinte du fait qu'il n'a pas eu accès à
un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui aurait
entendu sa cause équitablement, publiquement et dans un délai
raisonnable.
La Commission accepte qu'on doit considérer comme des "droits civils"
au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) le droit de continuer l'activité
commerciale dont il s'agit (voir, mutatis mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt
König du 28.6.1978, Série A no 27, et arrêt Van Marle et autres du 26.6.1986,
Série A no 101) ou le droit à l'octroi de l'autorisation requise (voir arrêt
Benthem du 23.10.1985, Série A no 97). Dès lors, l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention est en principe applicable. La Commission n'est toutefois pas
appelée en l'espèce à se prononcer sur une éventuelle violation de cette
disposition, et ceci pour les raisons qui suivent :
Les procédures dont se plaint le requérant ne constituent pas,
en effet, un tout indivisible. En réalité il y a eu plusieurs
procédures différentes, concernant chaque fois un autre aspect de
l'affaire du point de vue juridique, vu également les changements
considérables en ce qui concerne la base légale des mesures appliquées
au requérant. Il s'ensuit que, sous l'angle de la Convention, ces
procédures doivent être examinées séparément. La Commission doit
rechercher pour chacune de ces procédures si les conditions posées par
la Convention quant à la recevabilité d'une requête sont ou ne sont
pas remplies.
Or, on constate que dans la première procédure (1969/75), qui
a eu lieu encore sur la base de l'application, aux entreprises de
casse de voitures, de la réglementation générale en matière de
construction, le requérant a omis de se plaindre auprès du Tribunal
fédéral de l'interdiction de continuer ses activités faute de transférer son
entreprise à un autre endroit. Le requérant n'a donc pas épuisé les voies de
recours internes comme prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention, et
cette partie de la requête doit être rejetée sur la base de l'article 27 par. 3
(art. 27-3).
Suite à l'introduction de la nouvelle législation cantonale
qui a instauré un régime d'autorisations pour les entreprises de casse
de voitures, le requérant a sollicité l'octroi d'une telle
autorisation qui lui a été refusée. Dans cette procédure le requérant
a bien épuisé les voies de recours internes en introduisant un recours de droit
public auprès du Tribunal fédéral qui a rejeté ce recours le 7 novembre 1980.
C'est là la "décision définitive" au sens de l'article 26 (art. 26) de la
Convention, la demande ultérieure d'une révision de cette décision ne pouvant
pas être prise en considération, selon la jurisprudence constante de la
Commission, en tant que recours effectif visé par l'article 26 (art. 26). Or,
le requérant ne s'est adressé à la Commission que le 15 août 1981, c'est-à-dire
plus de six mois après la décision interne définitive. Il n'a donc pas
respecté le délai prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention, et cette
partie de la requête doit également être rejetée sur la base de l'article 27
par. 3 (art. 27-3).
La troisième procédure qui a suivi et qui s'est achevée avec
la décision du Tribunal fédéral en date du 11 janvier 1982 ne
concernait que la constitutionnalité de la législation sus-mentionnée.
Elle n'a en rien porté sur la situation concrète du requérant et sur
ses "droits et obligations de caractère civil". L'article 6 (art. 6) n'est
donc pas applicable à cette procédure. Dans la mesure où les griefs
du requérant se réfèrent à cette procédure, la requête est donc
incompatible, ratione materiae, avec les dispositions de la
Convention. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être
rejetée sur la base de l'article 27 par. 2 (art.27-2) de la Convention.
La quatrième procédure, par contre, qui s'est achevée avec la
décision du Tribunal fédéral en date du 11 mars 1983, visait à nouveau
la situation concrète du requérant. En fait, il a demandé un réexamen
des décisions antérieures le concernant en arguant qu'il y avait
changement fondamental des circonstances après l'adoption d'une
nouvelle constitution cantonale. Les juridictions compétentes ont
finalement conclu qu'il n'y avait pas de base suffisante pour
justifier la réouverture de la procédure quant au fond qui avait été
close avec effet définitif. En réalité, cette procédure ne concerne
pas la question de savoir si le requérant était en droit de demander
la continuation de ses activités professionnelles ou s'il était en
droit de se voir attribuer l'autorisation requise. Le but exclusif de
cette procédure était la vérification de l'existence de circonstances
qui permettaient de rouvrir la procédure ou de reconsidérer les
décisions antérieures. Les "droits et obligations de caractère civil"
du requérant n'étaient donc pas directement visés. En effet, la
Commission peut renvoyer ici à sa jurisprudence constante selon
laquelle un droit à la réouverture d'une procédure civile ou pénale ne
figure pas, en tant que tel, parmi les droits et libertés garantis par
la Convention, et où elle a conclu, en outre, que les procédures
tendant à la réouverture d'une telle procédure ne relèvent pas,
elles-mêmes, de l'article 6 (art. 6) de la Convention bien que la procédure
rouverte puisse à nouveau rentrer dans le champ d'application de cet
article (voir, à ce propos, requête No 9816/82, Poiss c/Autriche,
Rapport du 24 janvier 1986, par. 87-90). Il s'ensuit que la procédure
sus-mentionnée échappe à l'application de l'article 6 (art. 6) de la
Convention, et que les griefs du requérant s'y rapportant sont
incompatibles, ratione materiae, avec les dispositions de la
Convention. Cette partie de la requête doit à nouveau être rejetée
sur la base de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Les mêmes considérations s'appliquent à toutes les autres
procédures qui ont suivi, parce que là aussi le requérant n'a demandé
que la reconsidération des décisions prises à un stade antérieur et la
réouverture des procédures en question.
Pour ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)