COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 18034/91
S.A.
contre
Portugal
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 30 juin 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6 - 20) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 21 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Griefs déclarés recevables
(par. 21). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Points en litige
(par. 22). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention
(par. 23 - 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 36) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
D. Sur la violation de l'article 1er du Protocole N° 1
(par. 37 - 39) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
CONCLUSION
(par. 40) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
RECAPITULATION
(par. 41 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
ANNEXE : DECISION SUR LA RECEVABILITE . . . . . . . . . . . . . . . 9
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête No 18034/91, introduite
le 10 décembre 1990 par M. S.A. contre le Portugal et enregistrée le
4 avril 1991.
Le requérant est un ressortissant portugais né en 1945 et
résidant à Lamego.
Le Gouvernement défendeur était représenté par son Agent,
M. Ireneu Cabral Barreto, procureur général adjoint, jusqu'au
22 mai 1992 et, depuis cette date, par M. António Henriques Gaspar,
également procureur général adjoint.
2. Cette requête a été communiquée le 1er avril 1992 au
Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été
déclarée recevable le 8 janvier 1993 dans la mesure où elle porte sur
la durée de la procédure. Le texte de la décision sur la recevabilité
est annexé au présent rapport.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 (b) de la
Convention, la Commission (Deuxième Chambre), après délibération, a
adopté le 30 juin 1993 le présent rapport conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAÏDES
J.C. GEUS
M. NOWICKI
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part du Portugal, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 1 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
6. A la suite d'une adjudication lancée par l'administration
communale de Lamego, un contrat a été conclu le 6 janvier 1981 entre
l'administration communale et le requérant pour la construction d'un
complexe immobilier d'habitation.
Par ce contrat, le requérant s'engageait à fournir à
l'administration de Lamego le complexe immobilier dans un délai de
365 jours et l'administration communale s'obligeait de son côté à
procéder à la révision des prix compte tenu du niveau d'inflation.
7. Au cours de l'exécution du contrat, des difficultés ont cependant
surgi entre les deux parties : l'administration n'ayant procédé à la
révision des prix qu'une seule fois, le requérant a dû demander à
celle-ci une prorogation du délai pour terminer l'ouvrage en raison des
problèmes financiers causés en partie par l'inexécution des obligations
de l'administration.
8. Le 20 novembre 1983, le requérant introduisit devant le tribunal
d'instance de Lamego une action en condamnation de l'administration
communale visant à être indemnisé des préjudices subis à la suite de
l'inexécution des obligations par l'administration. Le
30 janvier 1984, le tribunal saisi se déclara incompétent au motif que,
s'agissant d'un contrat administratif, seule la juridiction
administrative était compétente.
9. Le requérant a donc introduit le 5 juillet 1985 son action devant
le tribunal administratif de Porto qui lui ordonna, par décision du
24 juillet 1985 et conformément aux dispositions législatives, de
présenter un certificat attestant qu'il avait bien payé l'impôt sur les
sociétés. N'ayant pu présenter le document sollicité par le tribunal
au terme fixé, le requérant demanda le 17 octobre 1985 au tribunal de
fixer un nouveau délai.
10. Par ordonnance du 21 octobre 1985, le tribunal accorda la
prorogation souhaitée et fixa un délai de 30 jours au requérant. Le
6 décembre 1985, le tribunal administratif décida de suspendre
l'instance en raison de la non-présentation du certificat demandé et
notifia sa décision au requérant le 11 décembre 1985.
11. Le 18 avril 1986, le requérant, se fondant sur ses difficultés
financières, sollicita auprès du ministère des Finances une exemption
de l'impôt sur les sociétés pour les exercices de 1982 à 1984 et
demanda également que lui soit délivré un certificat prouvant cette
exemption.
Le ministère des Finances décida le 30 juin 1986 de rejeter la
demande du requérant, au motif qu'il n'existait pas de dispositions
législatives permettant d'exonérer le requérant des impôts dont il
était redevable et décida qu'aucun certificat ne lui serait délivré
tant que le requérant ne se serait pas acquitté de sa dette.
12. Comme le document demandé au requérant ne lui avait toujours pas
été fourni depuis la suspension de l'instance (le 6 décembre 1985), le
tribunal ordonna par décision du 18 décembre 1986 l'interruption de
l'instance.
13. Le requérant a saisi le tribunal administratif le 24 juillet 1987
d'une demande de reprise d'instance au motif qu'il lui était impossible
de satisfaire à ses obligations fiscales. Le tribunal administratif
rejeta sa demande le 27 juillet 1987 et, le 6 octobre 1987, le
requérant décida de faire un recours contre cette décision de rejet
devant la Cour suprême administrative. Le recours a été admis le
7 octobre 1987 et le requérant a déposé son mémoire le 22 octobre 1987
devant la Cour suprême administrative, qui fut saisie de l'ensemble des
pièces de la procédure le 23 octobre 1987.
14. Le 15 décembre 1987, le ministère des Finances informa le
requérant qu'il l'exonérait de l'impôt sur les sociétés pour les
exercices 1985-86.
Le 13 janvier 1988, le requérant communiqua le certificat
d'exonération à la Cour suprême administrative et au tribunal
administratif de Porto et sollicita la poursuite de la procédure devant
le tribunal administratif, estimant que la jonction du certificat, qui
avait été requis par le tribunal administratif et dont la non-
présentation avait provoqué l'interruption de l'instance, rendait
désormais inutile le recours devant la Cour suprême administrative.
15. Le 5 mai 1988, la Cour suprême administrative rejeta le recours
formé par le requérant contre la décision du tribunal administratif du
27 juillet 1984 ayant refusé la reprise de la procédure.
16. Se fondant sur sa situation financière, le requérant demanda le
15 septembre 1988 au tribunal administratif de l'exonérer des frais de
justice qu'il aurait dû payer le 15 juin 1988.
Le tribunal administratif rejeta la demande du requérant le
7 novembre 1988.
Le 5 janvier 1989, le requérant renouvela sa demande d'exemption
et celle-ci fit à nouveau l'objet d'un rejet par le tribunal le
17 avril 1989.
Le 4 mai 1989, le requérant demanda au tribunal l'octroi d'une
aide judiciaire, refusée le 16 mai 1989 par le tribunal administratif.
17. Suivirent ensuite plusieurs ordonnances entre le mois de juin et
septembre, relatives pour la plupart aux frais de justice.
18. Le dossier a été remis au juge le 27 novembre 1989. Par décision
du 30 novembre 1989, celui-ci ordonna la citation à comparaître de
l'administration communale de Lamego. L'administration communale a été
entendue le 5 décembre 1989 et présenta son mémoire en défense le
26 janvier 1990, formulant dans celui-ci une demande reconventionnelle
en indemnisation.
19. Le 21 février 1990, le requérant présenta au tribunal
administratif son mémoire en réplique. Ne pouvant pas payer les frais
de justice, le requérant demanda au tribunal le 5 mars 1990 de lui
accorder l'aide judiciaire.
Le 22 mars 1990, le ministère public donna un avis favorable à
cette demande et le 2 juillet 1992 le tribunal administratif statua
aussi dans ce sens.
Ce même jour le tribunal administratif de Porto rendit une
décision préparatoire spécifiant dans celle-ci les faits déjà prouvés
et ceux dont la preuve restait à établir.
20. Depuis cette date, la procédure est toujours pendante devant le
tribunal administratif de Porto.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
21. La Commission a déclaré recevables les griefs tirés par le
requérant de la durée de la procédure introduite devant les
juridictions administratives.
B. Points en litige
22. Les points en litige dans la présente affaire sont les
suivants :
a) La durée de la procédure litigieuse entamée par le requérant
devant le tribunal administratif de Porto le 5 juillet 1985 a-t-elle
excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention ?
b) Le cas échéant, la durée excessive de la procédure a-t-elle porté
atteinte au droit du requérant au respect de ses biens, droit garanti
par l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) à la Convention ?
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention
23. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
.... dans un délai raisonnable, par un tribunal .... qui
décidera .... des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil ...."
24. L'objet de la procédure engagée par le requérant devant les
juridictions administratives vise à faire condamner l'administration
communale de Lamego à réparer les préjudices subis par le requérant à
la suite de l'inexécution de ses obligations envers lui.
Cette procédure tend à faire décider d'une contestation sur des
"droits et obligations de caractère civil" et se situe donc dans le
champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
25. La procédure litigieuse a débuté le 5 juillet 1985 devant le
tribunal administratif de Porto et est encore pendante devant ce même
tribunal. La procédure a donc à ce jour une durée de huit ans.
26. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
27. Selon le Gouvernement, la durée de la procédure litigieuse
s'explique par la complexité de l'affaire. Cette complexité découle
pour le Gouvernement de la nature du contrat en cause et de ses
implications sur la définition des droits litigieux des parties. Il
souligne à ce titre que la procédure devant les juridictions
administratives concernait à la fois une demande en réparation du
requérant et une demande reconventionnelle formulée par
l'administration communale de Lamego dans son mémoire en défense.
28. Le Gouvernement met en cause d'autre part le comportement du
requérant qu'il estime responsable de la durée de la procédure. Il
considère en effet que la période située entre l'introduction de
l'instance (5 juillet 1985) et la décision du tribunal administratif
ordonnant la citation du défendeur (30 novembre 1989), soit au total
une durée de quatre ans et quatre mois, doit être imputable au
requérant.
Pour le Gouvernement, la responsabilité du requérant concernant
la durée de la procédure pendant cette période s'explique par la non-
présentation par le requérant de son certificat attestant le paiement
de l'impôt sur les sociétés, alors que cette formalité est obligatoire
dans ce type de procédure. La responsabilité du requérant découle
aussi pour le Gouvernement des recours successifs formés par le
requérant devant le tribunal administratif, visant à ce que le tribunal
l'exonère du paiement de frais de justice.
29. Le Gouvernement reconnaît que la période située entre le
30 novembre 1989, date de la décision du tribunal administratif
ordonnant la citation à comparaître de l'administration communale, et
le 2 juillet 1992, date de la décision préparatoire rendue par le
tribunal administratif, a constitué un retard de nature à allonger la
durée de la procédure. Le Gouvernement estime que ce retard se
justifie par la surcharge du rôle dans les juridictions administratives
et souligne à cet égard que ces difficultés sont en voie d'être
résolues grâce à l'entrée en vigueur du décret-loi 28/90 du
24 janvier 1990 qui a déjà permis une augmentation du nombre des
magistrats dans les tribunaux concernés.
30. Le Gouvernement estime par ailleurs que l'appréciation de la
durée de la procédure doit être faite de manière globale et conclut dès
lors que ce retard, même imputable aux autorités juridictionnelles, ne
saurait mettre en cause la responsabilité du Gouvernement au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
31. La Commission constate que l'affaire comportait des éléments de
fait et de droit d'une certaine complexité.
32. Par ailleurs et en accord avec le Gouvernement, elle estime que
le comportement du requérant peut expliquer certaines périodes durant
lesquelles aucun acte substantiel de procédure n'a été accompli (entre
le 17 octobre 1985, date à laquelle le requérant sollicita auprès du
tribunal une prorogation du délai pour présenter le certificat
attestant le paiement des impôts sur les sociétés, et le
13 janvier 1988, date à laquelle le requérant présenta au tribunal le
certificat demandé).
33. La Commission estime toutefois que le comportement des autorités
judiciaires a contribué à un allongement de la procédure. Elle relève
en particulier qu'une période de deux ans et sept mois s'est écoulée
entre la décision du 30 novembre 1989 du tribunal administratif
ordonnant la citation de l'administration communale et la décision
préparatoire du 2 juillet 1992 du tribunal administratif. Elle
considère qu'aucune explication pertinente de ce délai n'a été fournie
par le Gouvernement défendeur. La surcharge du rôle du tribunal
administratif de Porto ne constitue pas une telle explication.
34. La Commission estime enfin que les circonstances particulières
de la présente cause commandent une évaluation globale de la durée :
un laps de temps de huit ans sans obtenir une décision définitive en
matière de réparation suite à l'inexécution d'un contrat, doit être
considéré comme dépassant en général le délai raisonnable visé à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (voir mutatis mutandis
Cour Eur. D.H., arrêt Obermeier du 28 juin 1990, Série A n° 179, p. 23,
par. 72).
35. Elle réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser
leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent
garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les
contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil
dans un délai raisonnable (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Vocaturo du
24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
CONCLUSION
36. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
D. Sur la violation de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1)
37. L'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) de la Convention dispose
que :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
38. Le requérant estime que la durée de la procédure a porté atteinte
au droit au respect de ses biens. Il allègue à cet égard la violation
de l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1).
39. Conformément à la jurisprudence de la Commission et de la Cour
et vu les circonstances de la cause ainsi que la conclusion figurant
au paragraphe 36, la Commission estime qu'il n'est pas nécessaire
d'examiner de surcroît, le grief tiré de l'article 1er du
Protocole N° 1 (*1-1) (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Brigandi du
19 février 1991, série A n° 194-B, p. 32, par. 31).
CONCLUSION
40. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'aucune question
distincte ne se pose sur le terrain de l'article 1er du Protocole N° 1
(P1-1).
RECAPITULATION
41. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (par. 36).
42. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'aucune question
distincte ne se pose sur le terrain de l'article 1er du Protocole N° 1
(P1-1) (par. 40).
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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