CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 59031/19
S.A. CASINO, GUICHARD-PERRACHON et S.A.S. A.M.C.
contre la France
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 7 septembre 2023 en un comité composé de :
Carlo Ranzoni, président,
Mattias Guyomar,
Mykola Gnatovskyy, juges,
et de Martina Keller, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée, introduite à l’encontre de la République française le 7 novembre 2019,
Vu la décision de porter la requête à la connaissance du gouvernement français (« le Gouvernement »),
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérantes,
Vu les commentaires présentés par la Commission européenne (« la Commission »), que la présidente de la section avait invitée à soumettre des observations écrites en qualité de tiers intervenant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
FAITS ET PROCÉDURE
1. La S.A. Casino, Guichard-Perrachon (« la société Casino ») et la S.A.S. Achats Marchandises Casino (« la société A.M.C. ») sont deux sociétés de droit français. Elles sont représentées devant la Cour par Me E. Piwnica, avocat à Paris.
2. Le Gouvernement a été représenté par M. F. Alabrune et M. D. Colas, ses agents, qui se sont succédé dans les fonctions de directeur des affaires juridiques au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.
3. Les requêtes sont relatives au contrôle juridictionnel des opérations d’inspection menées, sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne, par les agents de la Commission dans le cadre d’une enquête relative à des infractions aux règles de concurrence. Les requérantes se plaignent de n’avoir pas pu contester leur déroulement de l’inspection devant les juridictions internes. Elles invoquent les articles 6, 8, 13 et 14 de la Convention.
LA DÉCISION D’INSPECTION DU 9 FÉVRIER 2017 ET SON EXÉCUTION4. Suspectant des pratiques anticoncurrentielles dans le secteur de la distribution, la Commission ordonna une inspection auprès de la société Casino et des sociétés contrôlées par celle-ci le 9 février 2017, en application de l’article 20, paragraphes 1 et 4, du règlement no 1/2003[1] (paragraphe 16 ci‑dessous). Deux établissements du groupe Casino, situés à Paris et à Vitry-sur-Seine, étaient plus particulièrement visés.
5. Saisis à titre préventif, les juges des libertés et la détention (« JLD ») auprès des tribunaux de grande instance de Paris et de Créteil autorisèrent l’Autorité de la concurrence à procéder à des visites et saisies dans les locaux des requérantes en cas d’opposition aux opérations d’inspection par deux ordonnances des 15 et 17 février 2017 prises sur le fondement de l’article L. 450‑4 du code de commerce (paragraphe 22 ci-dessous).
6. Les requérantes se soumirent à l’inspection. Celle-ci qui fut menée par les inspecteurs de la Commission du 20 au 24 février 2017. Les ordonnances rendues par les JLD de Paris et de Créteil les 15 et 17 février 2017 ne furent ni notifiées ni mises à exécution.
LES RECOURS DES REQUÉRANTES DEVANT LES JURIDICTIONS INTERNES7. Les requérantes formèrent des recours devant la première présidente de la cour d’appel de Paris. Elles sollicitèrent à titre principal l’annulation des saisies de documents et de données effectuées dans le cadre de l’inspection, et subsidiairement, que celles-ci leurs soient déclarées inopposables. Au soutien de ces demandes, elles firent notamment valoir qu’elles ne disposaient pas d’une voie de recours effective pour contester le déroulement des opérations d’inspection devant les juridictions de l’Union européenne.
8. Par une ordonnance du 17 janvier 2018, le délégué de la première présidente s’estima incompétent, déclara ces recours irrecevables et condamna les requérantes à 4 000 euros (EUR) d’amende civile.
9. Les requérantes se pourvurent en cassation contre de cette ordonnance.
10. Par un arrêt du 13 juin 2019, la Cour de cassation rejeta les pourvois des requérantes par les motifs suivants :
« Attendu que, pour constater l’incompétence de la juridiction française pour connaître des recours des sociétés demanderesses, l’ordonnance attaquée énonce que les inspections ont été exécutées par la Commission européenne et non par les agents français, que le procès-verbal de notification d’une décision de la Commission a été émargé dès le début de l’inspection par le directeur juridique de chacune des sociétés inspectées qui n’a émis aucune réserve ou opposition, qu’en conséquence, l’ordonnance du juge des libertés et de la détention obtenue à titre préventif n’avait pas à être notifiée à l’occupant des lieux ; que le juge ajoute que la décision d’inspection de la Commission a été prise sur le fondement de l’article 20, § 1, du Règlement CE no 1/2003, qu’en l’absence d’opposition, les agents de la Commission ont estimé qu’il n’était pas nécessaire de s’assurer du concours des autorités nationales pour les assister dans les opérations d’inspection qui se sont déroulées, non sur le fondement de l’article L. 450‑4 du code de commerce mais sur la base de l’article 20 susvisé et sont donc régies par le droit communautaire ;
Attendu qu’en l’état de ces énonciations, le premier président a justifié sa décision ;
Que, d’une part, en l’absence d’opposition expressément formulée, par les sociétés demanderesses, dès la notification de la décision d’inspection ordonnée par la Commission européenne en application de l’article 20 du Règlement CE no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence, par les sociétés demanderesses, l’ordonnance d’autorisation rendue par le juge des libertés et de la détention à titre préventif n’a pas à être notifiée par les enquêteurs de l’Autorité de la concurrence ;
Que, d’autre part, la procédure d’inspection ordonnée par la Commission en application du Règlement CE no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence, est entourée de garanties assurant le respect des droit de la défense et les modalités des recours ouverts aux sociétés soumises à cette procédure, en ce qu’elles permettent de contester, soit directement, soit dans le cadre du contentieux relatif à la décision finale de la Commission, le déroulement de ces opérations, même en l’absence d’opposition, [qui] satisfont aux exigences du droit à un recours effectif, le juge communautaire effectuant un contrôle en droit et en fait ;
Qu’enfin, le mécanisme de sanctions prévu par l’article 23 du Règlement CE no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence ne peut être mis en œuvre qu’en cas d’obstruction évidente ou d’utilisation abusive du droit d’opposition, et non pour réprimer le simple exercice de ce droit ; »
LES RECOURS DES REQUÉRANTES DEVANT LES JURIDICTIONS DE L’UNION11. Parallèlement, les requérantes introduisirent un recours en annulation à l’encontre de la décision d’inspection du 9 février 2017 devant le Tribunal de l’Union européenne.
Par voie d’exception d’illégalité, elles soutinrent que l’article 20 du règlement no 1/2003 était contraire au droit à un recours effectif garanti par les articles 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne[2] (« la Charte ») et par les articles 6 et 13 de la Convention. À ce titre, elles firent valoir que le déroulement des inspections ne pouvait être contesté que dans le cadre du recours en annulation dirigé contre une éventuelle décision finale de sanction adoptée par la Commission, et qu’une telle voie de recours n’était ni certaine ni ouverte dans un délai raisonnable.
Elles critiquèrent par ailleurs la motivation de la décision d’inspection et soutinrent que leur droit à l’inviolabilité du domicile avait été méconnu.
12. Le Tribunal statua par un arrêt rendu le 5 octobre 2020[3].
Pour écarter l’exception d’illégalité invoquée devant lui, le Tribunal procéda à une analyse globale des voies de droit ouvertes devant les juridictions de l’Union et jugea que celles-ci permettaient, ensemble, un contrôle juridictionnel des opérations d’inspection conforme aux exigences dégagées par la Cour dans les affaires Ravon et autres c. France (no 18497/03, 21 février 2008), Société Canal Plus et autres c. France (no 29408/08, 21 décembre 2010), Compagnie des gaz de pétrole Primagaz c. France (no 29613/08, 21 décembre 2010) et DELTA PEKÁRNY a.s. c. République tchèque (no 97/11, 2 octobre 2014).
Le Tribunal considéra ensuite que la décision d’inspection avait été motivée de manière satisfaisante. Il estima que les modalités de la décision d’inspection du 9 février 2017 n’étaient pas, en elles-mêmes, constitutives d’une ingérence disproportionnée dans la sphère d’activité privée des entreprises requérantes. Mais il jugea que la Commission n’avait pas justifié sa décision d’inspection par des indices suffisamment sérieux pour l’une des deux infractions aux règles de concurrence suspectées. Il l’annula donc partiellement.
13. Les requérantes formèrent un pourvoi à l’encontre de cet arrêt.
Elles firent notamment valoir que le Tribunal avait commis une erreur de droit en jugeant que le droit à un recours effectif n’imposait pas un recours autonome et immédiat contre le déroulement des inspections. À cet égard, elles avancèrent qu’il n’y avait pas lieu de procéder à une appréciation globale des voies de recours disponibles pour déterminer si celles-ci étaient conformes au droit à un recours effectif. Elles reprochèrent ensuite au Tribunal de n’avoir identifié aucune voie de recours permettant de contester de façon certaine et dans un délai raisonnable le déroulement des opérations d’inspection, et en particulier la saisie de documents sortant de son champ.
Elles firent également valoir que les comptes-rendus de déclarations orales de tiers établis par la Commission ne pouvaient servir d’indices justifiant l’inspection dès lors que ces déclarations n’avaient pas fait l’objet d’un enregistrement.
14. La Cour de justice (« CJUE ») rendit son arrêt le 9 mars 2023[4].
En premier lieu, elle rejeta le moyen tiré de la méconnaissance du droit à un recours effectif. Prenant notamment appui sur la jurisprudence de la Cour (Mugemangango c. Belgique [GC], no 310/15, § 131, 10 juillet 2020, Posevini c. Bulgarie, no 63638/14, § 84, 19 janvier 2017, et DELTA PEKÁRNY a.s., précité, §§ 86-87, 2 octobre 2014), elle jugea d’abord qu’il convient, en principe, de tenir compte de l’ensemble des recours disponibles pour déterminer si les exigences de l’article 47 de la Charte sont remplies. Elle constata ensuite que le Tribunal n’avait pas omis de rechercher si le déroulement des opérations d’inspection pouvait effectivement être contesté devant les juridictions de l’Union. Elle souligna que le Tribunal avait relevé, à bon droit, que la légalité de la saisie d’un document lors d’une inspection peut être examinée dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre la nouvelle décision d’inspection qu’il serait venu justifier, et, plus largement, qu’un recours en annulation peut être formé contre tout acte susceptible de recours adopté par la Commission en cours d’inspection.
En second lieu, la Cour de justice releva que les indices sur lesquels la Commission s’était fondée pour prendre la décision d’inspection litigieuse étaient constitués, pour l’essentiel, de comptes rendus d’entretiens menés avec treize fournisseurs des enseignes du groupe Casino. Or, elle jugea que ces entretiens auraient dû faire l’objet d’un enregistrement dès lors qu’ils visaient à collecter des informations relatives à l’objet d’une enquête. Estimant que cette formalité n’avait pas été respectée en l’espèce, elle annula la décision d’inspection du 9 février 2017 dans son ensemble.
15. Le 17 avril 2023, la Commission décida de clôturer la procédure qu’elle avait ouverte le 4 novembre 2019 à l’encontre de la société Casino en application de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 773/2004[5].
LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE PERTINENTS
DROIT DE L’UNION EUROPÉENNELe pouvoir d’inspection de la Commission en matière de concurrence16. L’article 20 du règlement no 1/2003 permet aux agents de la Commission et aux personnes les accompagnant mandatées par eux de procéder à des inspections. Ils peuvent les réaliser seuls chaque fois que les entreprises inspectées s’y soumettent. En cas d’opposition, l’article 20, paragraphe 6 prévoit que les États membres sont tenus de prêter assistance à la Commission, en requérant au besoin la force publique ou une autorité disposant d’un pouvoir de contrainte équivalent. Conformément à l’article 20, paragraphe 7, si le droit national subordonne cette assistance à une autorisation judiciaire, celle-ci doit être sollicitée et peut être demandée à titre préventif. L’étendue du contrôle susceptible d’être exercé par le juge interne en pareille hypothèse est délimitée par l’article 20 paragraphe 8.
Les recours ouverts devant les juridictions de l’Union européenne17. L’article 263 TFUE[6], tel qu’interprété par les juridictions de l’Union européenne, permet d’engager un recours en annulation à l’encontre des actes de la Commission destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Ce recours est ouvert à toute personne physique ou morale à l’encontre des actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement. Un tel recours peut notamment être exercé à l’encontre de la décision d’inspection prise sur le fondement de l’article 20 du règlement no 1/2003, de la décision portant rejet d’une demande de protection de documents au titre de la confidentialité des communications entre avocats et clients au cours d’une inspection, des sanctions susceptibles d’être prises en cas d’opposition à l’inspection sur le fondement de l’article 23, paragraphe 1, sous c) à e) du règlement no 1/2003, ou encore de la décision finale clôturant la procédure ouverte au titre de l’article 101 TFUE.
18. Dans ce cadre, la CJUE juge qu’il incombe au juge de l’Union d’exercer, sur la base des éléments apportés par le requérant au soutien des moyens invoqués, un contrôle complet, portant tant sur les questions de droit que sur les questions de fait (CJUE, 18 juin 2015, Deutsche Bahn AG e.a. contre Commission européenne, C-583/13, EU:C:2015:404, pt. 34). Lorsque la décision d’inspection est annulée ou lorsqu’une irrégularité dans le déroulement de la vérification est constatée par le juge de l’Union, il devient impossible à la Commission d’utiliser les informations ainsi recueillies aux fins de la procédure d’infraction (ibidem, pt. 45).
19. L’article 278 TFUE permet, par ailleurs, d’obtenir le sursis à exécution des actes contestés dans le cadre de l’ensemble des recours précités.
20. L’article 340 TFUE offre enfin un fondement permettant d’engager la responsabilité extracontractuelle de l’Union en cas d’illégalité commise par la Commission européenne.
DROIT INTERNE21. L’article L. 450-4 du code de commerce régit les pouvoirs d’enquête des agents de l’Autorité de la concurrence. Il ne les autorise à réaliser des visites domiciliaires et des saisies documentaires que sur autorisation judiciaire préalable, rendue par voie d’ordonnance par le JLD.
22. Ce régime s’applique également dans l’hypothèse où les agents de l’Autorité de la concurrence interviennent à la demande de la Commission européenne. La Cour de cassation admet qu’une telle autorisation puisse être sollicitée à titre préventif, c’est-à-dire pour se prémunir d’une éventuelle opposition à l’inspection. En pareil cas, si l’ordonnance autorisant la visite des locaux n’a pas été mise en œuvre, la Cour de cassation estime que les juridictions judiciaires internes ne sont pas compétentes pour statuer sur la régularité des opérations d’inspection (Cass., crim. 2 juin 2010, no 08-87.326, Bull. crim. 2010, no 100).
GRIEFS
23. Les requérantes soutiennent que le droit de l’Union européenne ne prévoit aucun recours permettant de contester effectivement la régularité et le déroulement des opérations de visite et de saisie.
24. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention combiné avec les articles 8 et 13 de la Convention, elles font donc grief aux juridictions internes de s’être déclarées incompétentes pour connaître de telles contestations.
25. Les requérantes font par ailleurs valoir qu’un tel contrôle juridictionnel leur serait ouvert en cas d’opposition à l’inspection. Elles indiquent avoir consenti à l’inspection en raison du risque de sanction qui pesait sur elle. Invoquant les articles 6 §§ 1 et § 3, 8 et 13, elles soutiennent que leur renonciation à ce recours ne peut pas être considérée comme libre.
26. Sous l’angle des articles 6 et 14 de la Convention, elles se plaignent enfin d’un traitement procédural discriminatoire : elles critiquent le fait que les entreprises ou association s’étant opposées aux opérations de visite et de saisie bénéficient d’un traitement procédural plus favorable que celles s’étant pliées à ces opérations, sans motif légitime.
EN DROIT
27. Le 5 juin 2023, les requérantes ont informé le greffe de leur intention de se désister de leur requête, compte tenu de l’annulation de la décision d’inspection du 9 février 2017 par la CJUE (paragraphe 14 ci-dessus).
28. La Cour doit donc déterminer s’il convient de rayer la requête du rôle en application de l’article 37 § 1 de la Convention, aux termes duquel :
« 1. À tout moment de la procédure, la Cour peut décider de rayer une requête du rôle lorsque les circonstances permettent de conclure
a) que le requérant n’entend plus la maintenir ; ou
(...)
Toutefois, la Cour poursuit l’examen de la requête si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles l’exige. (...) »
29. Il reste à la Cour à déterminer si le respect des droits garantis par la Convention exige la poursuite de l’examen de la requête. Pour statuer sur ce point, la Cour prend en compte, entre autres, la question de savoir si l’affaire soulève d’importantes questions qui permettraient de clarifier, sauvegarder et développer les normes de protection prévues par la Convention (Berlusconi c. Italie (déc.), no 58428/13, § 68, 27 novembre 2018).
30. À cet égard, la Cour note que les entreprises inspectées ne peuvent contester le déroulement de l’inspection devant les juridictions françaises sans s’y être opposées (paragraphe 22 ci-dessus). Cependant, la Cour constate qu’elles disposent d’autres voies raisonnables permettant de protéger efficacement leurs droits fondamentaux devant les juridictions de l’Union européenne (paragraphes 17‑20 ci-dessus), ainsi que l’illustre tout particulièrement la présente affaire (paragraphes 12 et 14 ci-dessus). Dans ces conditions, aucun motif particulier touchant au respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses protocoles n’exige la poursuite de l’examen de la requête.
31. Dès lors, il convient de rayer l’affaire du rôle de la Cour.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de rayer la requête du rôle.
Fait en français puis communiqué par écrit le 28 septembre 2023.
Martina Keller Carlo Ranzoni
Greffière adjointe Président
[1] Règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité [CE, devenus les articles 101 et 102 du TFUE] (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE), JO 2003 L 1, p. 1 (« règlement n° 1/2003 »).
[2] JO 2016/C 202/2, p. 389.
[3] Casino, Guichard-Perrachon et AMC / Commission, T-249/17, EU:T:2020:458.
[4] Casino, Guichard-Perrachon et Achats Marchandises Casino / Commission, C‑690/20 P, EU:C:2023:171.
[5] Règlement (CE) n° 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE), JO 2004 L 123, p. 18.
[6] Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (version consolidée), JO 2016/C 202/1, p. 47.