COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
REQUETE No 13023/87
SALESI
contre
ITALIE
RAPPORT DE LA COMMISSION
adopté le 20 février 1992
- i -
13023/87
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 14) ...................................
1
A. La requête
(par. 2 - 5) ...................................
1
B. La procédure
(par. 6 - 9) ...................................
1
C. Le présent rapport
(par. 10 - 14) ...................................
2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 15 - 20) ...................................
3
A. Circonstances de l'affaire
(par. 15 - 17) ...................................
3
B. Droit applicable en l'espèce
(par. 18 - 20) ...................................
3
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 21 - 46) ...................................
4
A. Grief déclaré recevable
(par. 21) ........................................
4
B. Point en litige
(par. 22) ........................................
4
C. Quant à la nature du droit objet
de la procédure litigieuse
(par. 23 - 36) ...................................
4
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 37 - 45) ...................................
6
Conclusion (par. 46) .................................
7
Opinion concordante de M. G. SPERDUTI ................
8
Opinion dissidente de MM. C.A. NØRGAARD, S. TRECHSEL,
F. ERMACORA, G. JÖRUNDSSON, H. DANELIUS, Mme J. LIDDY,
MM. L. LOUCAIDES, M.P. PELLONPÄÄ .................... 11
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la Commission 13
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête.... 14
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La requérante, E.S., est une ressortissante italienne née en
1925, résidant à Pomezia (Rome). Elle est représentée par Me Giovanni
Angelozzi du barreau de Rome.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent, M.
Luigi Ferrari Bravo, Chef du Service du Contentieux diplomatique du
Ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne la durée d'une procédure qui a débuté le
28 février 1986 et s'est terminée par décision du 24 mai 1989. La
procédure avait pour objet le droit de la requérante à une allocation
mensuelle en raison de son invalidité.
5. Devant la Commission, la requérante se plaint de la durée
excessive de la procédure. Elle allègue la violation de l'article 6
par. 1 de la Convention.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 12 juin 1987 et enregistrée le
17 juin 1987. Le 10 mars 1988, la Commission a décidé de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement de l'Italie, mais sans
l'inviter à lui présenter des observations à ce stade là. Le 11
octobre 1988, la Commission a décidé d'inviter le Gouvernement de
l'Italie à lui présenter par écrit ses observations sur la recevabilité
et le bien-fondé de la requête.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 13 février 1989.
La requérante n'y a pas répondu. Le 2 juillet 1990, la Commission a
déclaré la requête recevable.
8. Le 9 juillet 1990, les parties ont été invitées à présenter,
si elles le souhaitaient, des offres de preuve et observations
complémentaires sur le bien-fondé de la requête. Ni le Gouvernement
ni la requérante ne se sont prévalus de cette faculté. Par ailleurs,
par lettre parvenue le 2 août 1990, cette dernière a fourni à la
Commission un renseignement concernant l'état de la procédure.
9. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 (b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Ni le Gouvernement ni la requérante n'ont pris position
à cet égard. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
10. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en
présence des membres suivants :
Sont présents :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
11. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
20 février 1992 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
12. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
13. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) ainsi que
le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (ANNEXE II).
14. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances de l'affaire
15. Le 28 février 1986, la requérante assigna le Ministre de
l'Intérieur devant le juge d'instance ("pretore") de Rome en demandant
le paiement d'une allocation mensuelle en raison de son invalidité.
16. L'instruction débuta à l'audience du 21 mai 1986, date à
laquelle le juge d'instance ordonna l'accomplissement d'une expertise
médicale. L'expert désigné prêta serment à l'audience du 17 juin 1986
et, à l'issue de l'audience du 2 décembre 1986, le juge d'instance
condamna le Ministre de l'Intérieur au paiement de l'allocation
requise. Le texte de la décision fut déposé au greffe le 16 décembre
1986.
17. Le 21 avril 1987, le Ministre de l'Intérieur interjeta appel
contre cette décision et, le 5 mai 1987, le Président du tribunal de
Rome fixa l'audience devant la chambre compétente du tribunal au 24 mai
1989. A cette date, le tribunal de Rome rejeta l'appel et confirma la
décision attaquée.
B. Droit applicable en l'espèce
18. La demande de la requérante était fondée sur les dispositions
de la loi n° 118 du 30 mars 1971 (loi n° 118/71) qui donne exécution
à l'article 38 de la Constitution italienne aux termes duquel : "Tout
citoyen inapte au travail et dépourvu des moyens élémentaires
d'existence a droit aux moyens de subsistance et à l'assistance sociale
<...>. Aux tâches prévues dans cet article pourvoient les organismes
et les institutions établis ou secondés par l'Etat <...>."
19. Conformément à l'article 13 de la loi n° 118/71, une allocation
mensuelle ("assegno mensile") d'invalidité est octroyée par l'Etat aux
mutilés et aux invalides civils âgés entre 18 et 64 ans, dont on a
constaté une incapacité au travail de plus de deux tiers et qui se
trouvent en état d'indigence.
20. S'agissant d'une prestation d'assistance sociale obligatoire,
les litiges concernant l'existence d'un droit à cette prestation sont
du ressort du juge du travail (article 444 du Code de procédure civile
- C.p.c.) et le déroulement du procès est régi par les dispositions
édictées en matière de procès du travail (article 442 C.p.c.).
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
21. La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante
selon lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai
raisonnable.
B. Point en litige
22. Le point en litige dans la présente affaire est le suivant :
la procédure litigieuse avait-elle pour objet un droit de "caractère
civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention et,
dans l'affirmative, la durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé
le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
C. Quant à la nature du droit objet de la procédure litigieuse
23. Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue <...> dans un
délai raisonnable, par un tribunal <...> qui décidera <...> des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil <...>".
24. La Commission constate que la procédure litigieuse avait pour
objet le droit de la requérante à une allocation mensuelle en raison
de son invalidité.
25. Le Gouvernement conteste que ce droit se range parmi les droits
de "caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. A cet égard, il fait notamment valoir que la prestation
revendiquée par la requérante relève de l'assistance publique. En
effet, elle est accordée unilatéralement par l'Etat et reste
entièrement à sa charge.
26. La Commission rappelle d'emblée la jurisprudence de la Cour
qui, par deux arrêts datés du 25 mai 1986 (arrêts Feldbrugge -série A
n° 99 et Deumeland - séie A n° 100) a dégagé, pour ce qui est de
l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention à
certains litiges en matière de sécurité sociale aux Pays-Bas
(Feldbrugge) et en matière d'accidents du travail en République
Fédérale d'Allemagne (Deumeland), les principes suivants :
- il existe entre les Etats membres du Conseil de l'Europe
une grande diversité en la matière et il n'existe donc pas
un dénominateur commun ;
- pour résoudre la question de l'applicabilité de l'article 6
par. 1 (art. 6-1), il faut évaluer le poids respectif des
aspects de
droit public et de ceux de droit privé, seule la
prédominance des seconds sur les premiers pouvant conférer
au droit en cause un caractère "civil" ;
- parmi les aspects de droit public se rangent : le
caractère de la législation, le caractère obligatoire de
l'assurance, la prise en charge de la protection sociale
par la puissance publique ;
- parmi les aspects de droit privé figurent : la nature
personnelle et patrimoniale du droit, le rattachement au
contrat de travail, les affinités avec une assurance de
droit commun.
27. La Commission rappelle avoir déjà affirmé que les droits à
prestations accordées unilatéralement par l'Etat ne revêtent pas en
principe un caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention (voir notamment N° 4505/70, déc. 2.10.71, Annuaire 14,
p. 523 ; N° 5713/72, déc. 9.7.73, Recueil 44, p. 77 ; N° 8341/78, déc.
9.7.80, D.R. 20, p. 161 ; N° 11098/84, déc. 1.7.85, D.R. 43, p. 198 ;
N° 14225/88, déc. 3.12.90, non publiée ; N° 10855/84, déc. 3.3.88, D.R.
55, p. 51).
Cette jurisprudence se fonde sur l'idée selon laquelle les
contestations concernant l'octroi de telles prestations échappent à
l'empire de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, dans la
mesure où celles-ci relèvent essentiellement du droit public.
28. Toutefois, il échet de souligner que la jurisprudence plus
récente de la Commission a connu une certaine évolution. En effet, il
a été considéré que des contestations élevées devant la Cour des
comptes et concernant l'octroi d'une "pension privilégiée ordinaire"
portent sur un droit de caractère civil au sens de l'article
6 par. 1 (art. 6-1). La Commission a estimé que le caractère de la
législation en cause, bien que relevant du droit public, "ne saurait
en aucun cas enlever au droit revendiqué par le requérant sa nature
patrimoniale" (n° 11519/88, Lombardo c/ Italie, rapport de la
Commission, 10.7.91, par. 42 ; n° 11362/85, Catanoso c/ Italie, déc.
3.12.86, D.R. 50, p. 168 et rapport de la Commission, 5.7.88 ; voir
également en ce qui concerne le droit à pension des magistrats n°
12490/86, L. c/ Italie, rapport de la Commission - Première Chambre -
par. 43-46).
29. Compte tenu de ces derniers développements et à la lumière
notamment des arrêts Feldbrugge et Deumeland précités, la Commission
considère que la jurisprudence en matière de prestations sociales d'une
portée patrimoniale mérite d'être revue.
30. Aux termes des arrêts précités, en effet, la prise en charge
par l'Etat - entièrement ou en partie - de la protection sociale n'est
pas un élément excluant en soi l'applicabilité de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention à un litige qui oppose un particulier à
l'administration.
31. Dans le cas d'espèce, la Commission relève que le droit réclamé
par la requérante revêt un caractère patrimonial. De plus, le litige
soumis aux juridictions italiennes ne mettait pas en cause les
prérogatives discrétionnaires de la puissance publique ni se rattachait
à une activité participant de par sa nature même à l'exercice de
l'autorité publique. La requérante revendiquait un droit résultant de
règles précises et qui revêtait dès lors un caractère personnel et
subjectif.
32. Il est vrai que dans la présente affaire à la différence des
affaires Feldbrugge et Deumeland la prestation réclamée ne se rattache
pas à un contrat de travail. Ainsi, le droit que la requérante
revendiquait n'avait pas une origine contractuelle mais était issu
directement de la loi.
33. Néanmoins, la Commission considère que cet élément n'est pas
déterminant quant à la qualification à donner au droit litigieux. En
effet, d'autres droits accordés directement par la loi et sans aucun
rapport avec un contrat de travail revêtent sans conteste un "caractère
civil". A cet égard, il suffit de se référer à certains droits
patrimoniaux ou d'autres droits résultant des rapports familiaux.
34. La Commission remarque que l'article 38 de la Constitutio
l
italienne confère à tout citoyen inapte au travail et dépourvu de
moyens élémentaires d'existence le droit à l'assistance sociale et
charge l'Etat d'y pourvoir.
35. Elle constate que la législation concernant les prestations de
l'assistance publique, édictée en exécution de cette norme
constitutionnelle, n'est pas exorbitante du droit commun. Bien au
contraire, ses buts et les critères qu'elle retient sont analogues à
ceux inscrits dans la législation en matière d'assurance-invalidité.
Ainsi, les différends concernant les prestations de l'assistance
publique et les prestations d'assurance sociale sont en droit italien
du ressort du même juge : le juge du travail.
36. Dans ces circonstances, la Commission est d'avis que le litige
dont le juge d'instance de Rome a été saisi avait pour objet un droit
de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention qui est donc d'application en l'espèce.a
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
37. Selon la jurisprudence de la Cour, le caractère raisonnable de
la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de
la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de
l'affaire, le comportement du requérant et le comportement des
autorités saisies de l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du
20 février 1991, série A n° 198, à paraître, par. 30).
38. En ce qui concerne la période à prendre en considération, la
procédure litigieuse a commencé le 28 février 1986 avec l'assignation
devant le juge d'instance de Rome.
39. Elle a pris fin le 24 mai 1989, date du jugement du tribunal
de Rome. La période à examiner est donc d'environ trois ans et trois
mois.
40. Selon la requérante, ce laps de temps ne saurait passer pour
"raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. Le Gouvernement estime, quant à lui, que la durée de la
procédure n'est pas, en l'espèce, contraire à cette disposition. Il
mentionne par ailleurs la surcharge du rôle du tribunal de Rome et se
réfère également à la possibilité que la requérante aurait eue de
solliciter la fixation de l'audience devant ce tribunal.
41. La Commission constate d'emblée que l'affaire n'était pas
complexe et qu'aucun retard n'est imputable à la requérante.
42. Elle constate, par contre, que la procédure a connu une période
d'inactivité imputable à l'Etat notamment du 21 avril 1987 au 24 mai
1989.
43. Quant à l'argument tiré de la surcharge de travail du tribunal
de Rome, la Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention garantit à chacun le droit d'obtenir, dans un délai
raisonnable, une décision définitive sur les contestations relatives
à ses droits et obligations de caractère civil. Il incombe aux Etats
contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sor
du tr
leurs juridictions puissent remplir cette exigence (voir, en dernier
lieu, Cour Eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C,
à paraître, par. 17). La Commission considère en outre que, tout comme
les litiges du travail, les litiges en matière d'assistance publique
appellent en général une décision rapide.
44. En ce qui concerne la possibilité pour la requérante de
solliciter la fixation de l'audience devant le tribunal de Rome, la
Commission estime que le Gouvernement n'a pas démontré qu'une telle
possibilité eût été effective.
45. Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la
Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est
excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".
Conclusion
46. La Commission conclut par treize voix contre huit qu'il y a eu
en l'espèce violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Opinion concordante de M. G. SPERDUTI
1. Je partage la conclusion de la Commission selon laquelle
l'article 6 par. 1 de la Convention s'applique à la contestation, objet
de la présente requête. A cet égard, je souhaite faire état des
considérations suivantes.
2. Parmi les développements qui au cours des décennies se sont
fait jour dans la jurisprudence des organes de la Convention européenne
des Droits de l'Homme une place de tout premier ordre est à reconnaître
à un phénomène évolutif, évolution consistant en ce que des droits à
des prestations sociales de portée patrimoniale ont été considérés
comme donnant lieu, en cas de contestation, au droit à un tribunal régi
par l'article 6 par. 1 de la Convention bien que s'agissant d'une
contestation sur un droit réglé dans son ensemble par le droit public.
Dans sa jurisprudence précédente, la Commission était orientée
dans le sens que les droits à prestations accordées unilatéralement par
l'Etat ne revêtent pas, en principe, un caractère civil au sens de
l'article 6 par. 1 de la Convention (voir notamment N° 4505/70, déc.
2.10.71, Annuaire 14, p. 423 ; n° 5713/72, déc. 9.7.73, Recueil 44, p.
77 ; N° 8341/78, déc. 9.7.80, D.R. 20, p. 161 ; N° 11098/84, déc.
1.7.85, D.R. 43, p. 198; n° 14225/88, déc. 3.12.90, non publiée ; n°
10855/84, déc. 3.3.88, D.R. 55, p. 51). Prévalait en effet l'idée
selon laquelle les contestations concernant l'octroi de telles
prestations échappent à l'empire de l'article 6 par. 1 de la
Convention, dans la mesure où celles-ci relèvent essentiellement du
droit public.
Pour ce qui est de la nouvelle jurisprudence, les données
suivantes sont à signaler. En effet, il a été considéré que des
contestations élevées davant la Cour des Comptes et concernant l'octroi
d'une "pension privilégiée ordinaire" portent sur un droit de caractère
civil au sens de l'article 6 par. 1. La Commission a estimé que le
caractère de la législation en cause, bien que relevant du droit
public, "ne saurait en aucun cas enlever du droit revendinqué par le
requérant sa nature patrimoniale" (N° 11519/88, Lombardo c/Italie,
rapport de la Commission 10.7.91, par. 42, N° 11362/85 Catanoso
c/Italie, déc. 3.12.86, D.R. 50, p. 168 et rapport de la Commission
5.7.88; voir également en ce qui concerne le droit à pension des
magistrats, n° 12490/86, L. c/Italie, Rapport de la Commission
(Première Chambre) par. 43-46).
L'on sait, d'ailleurs, que l'évolution en question se rattache
à l'influence exercée par les arrêts rendus par la Cour européenne des
Droits de l'Homme dans les affaires Feldbrugge (Cour Eur. D.H, arrêt
du 29 mai 1986, série A n° 99) et Deumeland (Cour Eur. D.H., arrêt du
29 mai 1986, série A N° 100).
L'évolution se révèle importante à plusieurs égards, à partir
de sa pleine conformité à la manière d'entendre les droits de l'homme
par l'Institut de droit international, qui dans sa session de 1989 de
Santiago de Compostela s'est exprimé avec vigueur sur les droits de
l'homme en soulignant qu'ils sont "l'expression directe de la dignité
de la personne humaine".
On voit mal comment l'article 6 par. 1 de la Convention
européenne puisse s'entendre comme n'étendant pas ses propres garanties
du procès équitable à des contestations sur des droits que l'ordre
juridique interne accorde aux personnes en détresse et qui sont dus au
titre même de la dignité inhérente aux êtres humains.
On ne dira, certes, pas qu'il faut désormais éliminer
l'exception à l'applicabilité de l'article 6 par. 1 découlant du fait
que la contestation tombe dans le domaine du droit public. Le problème
qui surgit à l'égard du droit public consiste à établir laquelle ou
lesquelles catégories sont susceptibles de donner valablement lieu à
une telle exception.
3. Il convient de revenir ne fût-ce que brièvement aux origines
mêmes de la Convention en vue de faire dûment ressortir des
circonstances qui ont été d'obstacle à un correcte interprétation des
termes de l'article 6 par. 1 "contestations sur des droits et
obligations de caractère civil", à tel point que dans son rapport du
5 octobre 1983 dans l'affaire Benthem la Commission s'exclamait :
"... il subsiste une grande incertitude sur l'étendue de
l'article 6 par. 1 et les Etats ont manifestement besoin de
directives complémentaires dans un domaine qui, pour beaucoup
d'entre-eux, a un impact sur l'ordre juridique interne".
Il s'agit de reconsidérer sous certains aspects la question
dite des "travaux préparatoires" qui se sont déroulés aux Nations Unies
lors de la première élaboration d'un Pacte international sur les droits
de l'homme, élaboration corrélative, en principe, à celle de la
Déclaration Universelle desdits droits. Les travaux ont été considérés
comme importants aux fins de l'interprétation de l'article 6 par. 1 de
la Convention européenne en raison des liens existant entre les Nations
Unies et le Conseil de l'Europe dans le domaine de la protection des
droits de la personne humaine. En effet, le Comité d'experts du
Conseil de l'Europe qui rédigea le texte de la Convention avait été
prié de se fonder sur les travaux des Nations Unies. C'est ainsi que
l'article 6 par. 1 de la Convention reproduit - avec précision dans la
version française et un élément de différenciation dans la version
anglaise - un texte issu d'une discussion, qui eut lieu le 1er juin
1949, au sein de la Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies,
réunie pour sa 5ème session à Lake Success. Ce texte est aussi celui
qui sera englobé dans l'article 14 du Pacte international de 1966 sur
les droits civils et politiques.
4. On rappellera ici qu'à sa troisième session la Commission des
Nations Unies avait adopté le texte suivant :
"Toute personne a droit, en toute égalité, de faire entendre
sa
cause équitablement par un tribunal indépendant et impartial,
pour détermination soit de ses droits et obligations en matière
civile, soit du bien-fondé de toute accusation en matière
pénale
prononcée contre elle".
Ce texte fut repris à Lake Succes dans la proposition danoise
d'article en améliorant et complétant la formulation et, surtout, en
donnant au nouveau texte, dans l'interprétation préconisée par M.
Sørensen des termes employés "droits et obligations de caractère
civil", une portée restrictive, à savoir le sens de droits et
obligations de caractère privé.
A vrai dire, une justification réelle d'une telle
interprétation n'a pas été donnée, si bien que son acceptation est en
quelque sorte comparable à l'acceptation d'un dogme.
5. Un dernier point est à relever par rapport aux travaux de Lake
Succes.
Le Président de la Commission, Mme Roosevelt, en prenant la
parole en tant que délégué des Etats-Unis, proposa l'adoption de la
formule "in a suit of law" pour indiquer le domaine d'application des
garanties judiciaires envisagées à des contestations sur des droits et
obligations. La raison en est, dit-elle, que "beaucoup de droits et
obligations civils, comme par exemple, ceux qui se rapportent au
service militaire et aux impôts, sont généralement déterminés par des
fonctionnaires plutôt que par des tribunaux ; d'autre part, le texte
initial semble suggérer que tous les droits et toutes les obligations
de ce genre doivent nécessairement être déterminés par un tribunal
indépendant et impartial. L'amendement des Etats-Unis préviendrait une
telle interprétation".
C'est la formule retenue depuis lors dans les différents
projets en anglais et, enfin, dans la version anglaise du Pacte
international, mais que laissa tomber le Comité d'experts du Conseil
de l'Europe à la veille même de la signature de la Convention
européenne et ce en réalignant les deux textes de la disposition en
question selon le texte de la disposition en langue française. En
effet, cette formule prête, en soi, à équivoque dans la mesure où elle
apparemment suggère que le droit reconnu au niveau international à la
bonne administration de la justice se limite à la garantie d'un procès
équitable dans les affaires "judiciaires", à savoir dans les affaires
par rapport auxquelles la loi accorde elle-même, au préalable, le droit
d'accès à la justice. On se souviendra de la position prise par le
Gouvernement britannique, en citant ladite formule, dans l'affaire
Golder, décidée par arrêt de la Cour européenne du 21 février 1975.
Et il est probable et, je dirai, souhaitable que la force logique de
cet arrêt mémorable - plus spécialement de son par. 96 - puisse se
répercuter dans l'interprétation même du Pacte.
6. Il aurait fallu à Lake Succes dans le débat qui fit suite à
l'intervention de Mme Roosevelt, faire dûment ressortir que la locution
ci-dessus devait s'entendre dans le contexte de l'article comme ayant
trait à des droits et obligations autres que ceux de nature à
justifier, à la fois : dans l'Etat, la non justiticiabilité des
contestations s'élevant à leur égard ; au niveau international, la
soustraction de ces mêmes contestations à l'engagement pris par l'Etat
d'assurer à toute personne la jouissance du droit à un tribunal. C'est
une précision qui a fait défaut. C'est à regretter.
En effet, la bonne occasion a été laissée tomber d'établir une
distinction si importante que celle entre droit public en général et
cette partie du droit public s'analysant en droit public des droits et
obligations de caractère politique, ceux-ci touchant à la souveraineté
même de l'Etat.
Opinion dissidente de MM. C.A. NØRGAARD, S. TRECHSEL,
F. ERMACORA, G. JÖRUNDSSON, H. DANELIUS,
Mme J. LIDDY, MM. L. LOUCAIDES, M.P. PELLONPÄÄ
Nous regrettons de ne pas pouvoir nous rallier à l'avis de la
Commission dans la présente affaire, et cela pour les raisons
suivantes.
1. Afin de déterminer si des droits et obligations de caractère
civil sont en jeu, la jurisprudence se sert de critères d'évaluation
prenant en compte le poids respectif des aspects de droit public et de
ceux de droit privé que présente la contestation. C'est la
prédominance des uns par rapport aux autres qui détermine le caractère
civil ou non du droit, et donc l'applicabilité de l'article 6 par. 1
à la contestation (voir arrêt Feldbrugge du 25 mai 1986, série A n° 99,
p. 12-16, par. 26-40 et arrêt Deumeland du 25 mai 1986, série A n° 100,
p. 22-25, par. 60-74).
2. Dans les affaires Feldbrugge et Deumeland, la Cour a retenu
certains éléments pouvant attribuer au droit en cause un caractère de
droit public ou de droit privé. Les éléments de rattachement au
domaine du droit public retenus par la Cour sont le caractère de droit
public de la législation nationale régissant la matière, le caractère
obligatoire de l'assurance en question et la prise en charge de la
protection sociale par la puissance publique, alors que les éléments
de rattachement au domaine du droit privé sont la nature personnelle
et patrimoniale du droit contesté, le rattachement éventuel au contrat
du travail et les affinités que pourrait présenter le système
d'assurance en question avec une assurance de droit commun.
3. Se basant sur ces critères, la Commission a eu l'occasion, dans
quelques affaires, d'examiner la question de savoir si un droit à
certaines prestations sociales devrait être considéré comme un droit
de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention. Nous
nous référons, en particulier, à la décision que la Commission a rendue
le 3 mars 1988 sur la recevabilité de la requête n° 10855/84 (D.R.55,
p.51) qui concernait une procédure d'octroi de prestations en cas de
chômage. Dans cette affaire elle a écarté l'applicabilité de l'article
6 par. 1 de la Convention à une telle procédure pour les motifs
suivants :
- En l'espèce, la prestation de l'assistance chômage -
subsidiaire à celle de l'allocation de chômage - était en
principe une prestation sociale de l'Etat, indépendante, d'une
part, de toute relation d'assurance entre le bénéficiaire et
l'organisme octroyant la prestation et, d'autre part, de toute
contribution du bénéficiaire au système de l'assurance chômage
;
- cette prestation relevait, notamment à cause de la prise en
charge du financement par l'administration, du droit public ;
- le degré de rattachement d'une telle prestation au contrat
de
travail était, dans l'hypothèse visée par la requête, moins
important que celui qui a été constaté dans les affaires
Feldbrugge et Deumeland.
4. Pour ce qui est des faits de la présente cause, nous
constatons que l'indemnité réclamée par la requérante se greffe sur une
pension d'invalidité octroyée par l'Etat, conformément à l'article 38
de la Constitution italienne, à "tout citoyen incapable de travailler
et dépourvu de moyens d'existence". Il s'agit, donc, d'un avantage
accordé par l'Etat unilatéralement, car il résulte d'un engagement pris
par ce dernier en dehors de toute relation particulière, si ce n'est
celle existant entre un citoyen et les pouvoirs publics.
5. La contestation dans la présente affaire ne s'inscrit donc pas
dans le cadre de relation ayant de près ou de loin des affinités avec
des assurances de droit commun ; elle ne se rattache pas non plus à un
contrat de travail. Il s'agit, tout au contraire, d'une forme
d'assistance sociale fournie unilatéralement par l'Etat aux personnes
économiquement les plus défavorisées.
6. Etendre la notion de "droits et obligations de caractère civil"
à de telles contestations reviendrait aussi à vider de toute
signification le recours aux critères dégagés par la jurisprudence, qui
s'appuie sur la pesée des aspects de droit public et de droit privé.
La conséquence en serait que toute contestation relative à l'étendue
du droit à de telles formes d'assistance serait comprise dans la notion
précitée, pour peu qu'un tel droit revête un contenu personnel et
patrimonial. De la sorte, on élargirait le champ de l'article 6 par.1
de la Convention bien au-delà des principes énoncés par la Cour dans
les arrêts Feldbrugge et Deumeland.
7. Dans ces circonstances, nous considérons que le litige dont le
juge d'instance de Rome a été saisi ne concernait pas un droit de
caractère civil au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention qui, dès
lors, n'est pas applicable en l'espèce.
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a. Examen de la recevabilité
Date Acte
12 juin 1987 Introduction de la requête
17 juin 1987 Enregistrement de la requête
10 mars 1988 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement
italien sans l'inviter à
présenter des observations
à ce stade
11 octobre 1988 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
d'inviter le Gouvernement
italien à présenter ses
observations sur la
recevabilité et le bien-fondé
de la requête
13 février 1989 Observations du Gouvernement
2 juillet 1990 Délibérations et décision
de déclarer la requête
recevable. Décision
d'inviter les parties à
soumettre, si elles le
désirent, des
observations
complémentaires sur le
bien-fondé de la requête
b. Examen du bien-fondé
2 août 1990 Réception d'un renseignement
concernant l'état de la
procédure
18 et 20 février 1992 Délibérations sur le
bien-fondé, vote final et
adoption du rapport
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