Communiquée le 23 octobre 2014
CINQUIÈME SECTION
Requête no 78944/12
Hans-Wilhelm SAURE
contre l’Allemagne
introduite le 10 décembre 2012
EXPOSÉ DES FAITS
1. Le requérant, M. Hans-Wilhelm Saure, est un ressortissant allemand né en 1968 et résidant à Berlin. Il travaille comme journaliste pour le journal quotidien national BILD-Zeitung. Il est représenté devant la Cour par Me C. Partsch, avocat à Berlin.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
1. La genèse de l’affaire
3. Lors de la réunification allemande, les juges et procureurs en fonction dans l’ancienne République Démocratique Allemande (RDA) eurent la possibilité de demander leur intégration dans le service de la justice des nouveaux Länder (situés sur le territoire de l’ancienne RDA). Des commissions pour l’élection de magistrats (Richterwahlausschüsse) furent chargées de déterminer si ces juges et procureurs étaient qualifiés et s’ils avaient collaboré avec le ministère de la sécurité de l’État (Ministerium für Staatssicherheit, MfS, ci-après ministère de la sécurité) de l’ancienne RDA. Ils firent également l’objet d’une demande de renseignement auprès du commissaire fédéral chargé d’examiner les documents du service de sécurité de l’État de l’ancienne RDA (Bundesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR, ci-après commissaire fédéral).
4. Certains parmi ces juges et procureurs intégrèrent le service de la justice du Land de Brandebourg malgré leur collaboration à l’époque avec le ministère de la sécurité, car la commission pour l’élection de magistrats estima que cette collaboration n’était pas de nature à remettre en cause leur aptitude à exercer ces fonctions.
5. En 2010, un député du parlement du Land de Brandebourg soumit plusieurs questions au gouvernement concernant la collaboration de certains membres du service de la justice du Land de Brandebourg (juges, procureurs, avocats et autres) avec le ministère de la sécurité. Dans sa réponse, le gouvernement du Land de Brandebourg fit état de 82 membres du service de la justice pour lesquels il existait des informations relatives à une collaboration avec le ministère de la sécurité.
6. Le 7 avril 2011, lors d’une session de la commission juridique du parlement, le ministre de la justice du Land de Brandebourg déclara que trois juges avaient collaboré avec le ministère de la sécurité.
7. Le 13 avril 2011, le député qui avait soumis les questions initiales au gouvernement formula d’autres demandes concernant le nombre exact de juges et de procureurs ayant collaboré avec le ministère de la sécurité.
8. Dans sa réponse, le ministre de la justice déclara qu’un procureur et treize juges avaient collaboré avec le ministère de la sécurité, et que parmi les juges, neuf travaillaient dans une juridiction ordinaire et quatre dans des juridictions spécialisées. Il affirma que la commission pour l’élection de magistrats avait eu connaissance de cette collaboration lors de sa décision d’intégrer les juges dans le service de la justice du Land de Brandebourg.
9. Le 17 avril 2011, une radio allemande diffusa un reportage sur une juge présidente de chambre d’un tribunal social du Land de Brandebourg, ancienne championne olympique et qui avait été collaboratrice informelle (« informelle Mitarbeiterin ») du ministère de la sécurité. Le reportage mentionna le nom marital et le nom de jeune fille de la juge, ainsi que le nom de code qu’elle s’était choisi. Il détailla ses activités pour le ministère de la sécurité, qui avaient commencé en 1974 et pris fin en 1978, lorsque la jeune femme avait déménagé et fondé une famille et ne se rendit plus aux rendez-vous avec l’officier du ministère de la sécurité. Il cita des extraits de rapports qu’elle avait rédigés et releva qu’elle avait eu à traiter ultérieurement de dossiers concernant des dédommagements pour les victimes d’injustice commises dans l’ancienne RDA.
10. Le 4 mai 2011, le ministre de la justice du Land de Brandebourg déclara que parmi les treize juges ayant collaboré avec le ministère de la sécurité, neuf avaient accompli leur service militaire dans un régiment sous les ordres du ministère de la sécurité, le régiment « Feliks Dzierzynski », alors que quatre autres avaient été des collaborateurs informels, et que le procureur concerné avait également été collaborateur informel. Il réaffirma que ces faits étaient connus du ministère lors de la nomination à vie des magistrats.
2. Les procédures litigieuses
11. Le 8 juillet 2011, à 21 h 18, le requérant, représenté par son avocat et se basant sur l’article 5 de la loi du Land de Brandebourg sur la presse (Pressegesetz des Landes Brandenburg - voir droit interne pertinent ci‑dessous, § 24) envoya une télécopie au ministère de la justice du Land de Brandebourg par lequel il demanda les informations suivantes jusqu’au 12 juillet à midi :
« 1. Quels éléments à charge existent contre les 13 juges et le procureur encore en fonction actuellement ?
2. Comment s’appellent les 13 juges ? Où siègent-ils actuellement ?
3. Comment s’appelle le procureur ? Où siège-t-il actuellement ?
4. Lesquels des 13 juges traitent actuellement ou ont traité au cours des vingt dernières années des affaires portant sur les injustices commises dans l’ancienne RDA (Aufarbeitung von DDR-Unrecht) et / ou des procédures de restitution en vertu de la loi sur le patrimoine et / ou des procédures de réhabilitation pénale ? ».
12. Le 13 juillet 2011, le ministère de la justice du Land de Brandebourg lui répondit que sa demande avait été reçue le 11 juillet et pria le requérant de comprendre que le traitement de sa demande nécessitait un délai de traitement raisonnable (angemessenene Bearbeitungszeit).
a. La décision du tribunal administratif de Potsdam
13. Le 15 juillet 2011, le requérant introduisit une action en référé devant le tribunal administratif de Potsdam visant à obtenir les informations requises.
14. Le 18 juillet 2011, le tribunal administratif de Potsdam débouta le requérant, au motif que les raisons invoquées n’étaient pas suffisantes pour qu’une décision en référé intervienne avant l’écoulement d’un délai de traitement raisonnable pour cette demande complexe en fait et en droit.
15. Le jour même, le ministère de la justice du Land de Brandebourg refusa de communiquer les informations requises en se référant aux dispositions de la loi sur les documents du service de sécurité de l’État de l’ancienne RDA (Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik – Stasi-Unterlagen-Gesetz – StUG, ci-après la loi sur les documents du service de sécurité, voir droit interne pertinent ci-dessous, paragraphes 25 et 26).
b. La décision de la cour administrative d’appel de Berlin-Brandebourg
16. Le 4 août 2011, le requérant introduisit un recours contre la décision du tribunal administratif de Potsdam devant la cour administrative d’appel de Berlin-Brandebourg.
17. Le 28 octobre 2011, la cour administrative d’appel infirma partiellement la décision du tribunal administratif. Elle condamna le ministère de la justice à indiquer au requérant :
« 1. Combien parmi les neuf juges exerçant une activité dans une juridiction ordinaire du Land de Brandebourg et pour lesquels il existe des indications de collaboration avec le ministère de la sécurité, siègent actuellement dans une juridiction civile ou pénale et en quelle instance,
2. Dans quelles juridictions spécialisées et en quelle instance siègent les quatre autres juges pour lesquels il existe des indications de collaboration avec le ministère de la sécurité,
3. Combien parmi les treize juges, pour lesquels existe des indications de collaboration avec le ministère de la sécurité, ont traité au cours des vingt-et-une dernières années des procédures de restitution en vertu de la loi sur le patrimoine ou de la loi sur la réhabilitation pénale. »
En revanche, elle confirma que le ministère de la justice du Land de Brandebourg ne devait ni répondre à la question no 1 concernant les « éléments à charge », ni divulguer les noms des juges et procureurs ou leur lieu d’affectation (questions nos 2 et 3), ni indiquer si ceux-ci avaient, actuellement ou durant les 21 dernières années, traité de dossiers portant sur les injustices commises dans l’ancienne RDA.
18. La cour administrative d’appel indiqua tout d’abord que le ministère de la justice ne pouvait être contraint de divulguer quels « éléments à charge » existaient contre les juges et procureurs, étant donné que l’article 29 de la loi sur les documents du ministère de la sécurité (voir droit interne pertinent ci-dessous, paragraphe 25) interdisait à ceux qui avaient obtenu des informations du commissaire fédéral d’utiliser ces informations à d’autres fins que celles pour lesquelles elles avaient été fournies. Comme le ministère de la justice avait obtenu les informations sur la nature exacte de la collaboration des juges avec le ministère de la sécurité dans le seul but de décider si les juges pouvaient intégrer le service de la justice du Land, le ministère n’était pas autorisé à transmettre ces informations à la presse. La cour administrative d’appel exposa que, conformément à l’article 43 de la loi sur les documents du service de sécurité, celle-ci primait sur toutes les autres lois, donc aussi sur les dispositions de la loi sur la presse du Land de Brandebourg. Le requérant aurait donc dû s’adresser directement au commissaire fédéral.
19. La cour d’appel administrative considéra ensuite que le ministère de la justice n’était pas tenu de divulguer l’identité des juges afin de protéger les intérêts privés de ces derniers. Elle mit en balance l’intérêt du public et celui du requérant en tant que journaliste à connaître les noms des juges ayant collaboré avec le ministère de la sécurité avec l’intérêt des juges de ne pas voir publier des informations sur cette collaboration. Elle retint l’importance de la liberté de la presse et de la liberté d’information dans une société démocratique, mais nota également le risque pour les juges d’être stigmatisés. La cour d’appel administrative rappela que les commissions pour l’élection des magistrats avaient, lors de la réunification allemande et en connaissance de cause, estimé que le fait que ces juges avaient collaboré dans le passé avec le ministère de la sécurité ne s’opposait pas à leur intégration dans le service de la justice du Land de Brandebourg. Elle ajouta que ces juges avaient, depuis 21 ans, exercé leurs fonctions sans jamais chercher de publicité et que ce n’était donc pas en raison de leur comportement professionnel ou privé que la question de leur collaboration avec le ministère de la sécurité ressurgissait, mais à cause de questions soulevées par un député. D’après la cour administrative d’appel, le ministère de la justice avait l’obligation de protéger l’identité des juges qu’il avait acceptés d’intégrer dans le service de la justice il y a plus de vingt ans et d’éviter qu’une divulgation de leur identité ne nuise à leur réputation tant professionnelle que privée. Pour cette même raison, il n’imposa pas au ministère de la justice de donner de plus amples informations sur le lieu d’affectation du seul procureur concerné, estimant qu’autrement celui-ci pouvait être identifié.
20. La cour administrative d’appel estima enfin que le ministère de la justice n’était pas non plus tenu de fournir des informations concernant des procédures portant sur les injustices commises dans l’ancienne RDA, étant donné que ce terme était vague et qu’il n’était pas clair de quelles procédures il s’agissait.
c. La décision de la Cour constitutionnelle fédérale
21. Le 20 novembre 2011, le requérant introduisit un recours constitutionnel, alléguant une violation de sa liberté d’information. Il se plaignit également d’une violation de son droit à être entendu en justice au motif qu’il ne voulait pas être exposé à des juges et procureurs qui avaient collaboré avec le ministère de la sécurité.
22. Le 6 décembre 2011, conformément à la décision de la cour d’appel administrative, le ministère de la justice donna au requérant les informations suivantes : parmi les neuf juges des juridictions ordinaires, quatre siégeaient auprès d’un tribunal de district, quatre auprès d’un tribunal régional et un auprès de la cour d’appel ; quatre juges traitaient d’affaires civiles, quatre autres d’affaires pénales, et un autre d’affaires civiles et d’affaires pénales. Les quatre juges des juridictions spécialisées siégeaient en première instance dans les juridictions administratives, sociales et du travail. Parmi les treize juges, six eurent à traiter de procédures de restitution en vertu de la loi sur le patrimoine et de procédures suivant la loi de réhabilitation pénale.
23. Le 13 juin 2012, la Cour constitutionnelle fédérale, siégeant en formation de trois juges, n’admit pas le recours constitutionnel du requérant (1 BvR 2885/11), sans motiver sa décision.
B. Le droit interne pertinent
24. L’article 5 de la loi du Land de Brandebourg sur la presse dispose ce qui suit :
« Article 5 Droit d’information de la presse
(1) Les autorités sont tenues de fournir aux représentants de la presse les informations nécessaires pour l’exercice de leur mission de service public.
(2) Des informations peuvent être refusées si et dans la mesure où
1. le bon déroulement d’une procédure en suspens pourrait être mise en échec ou compromise,
2. des règles de confidentialité s’y opposent,
3. un intérêt public important ou un intérêt privé digne de protection serait méconnu,
4. son ampleur dépasse les limites de l’acceptable (das zumutbare Maß überschreitet).
(...) »
25. L’article 29 de la loi sur les documents du service de sécurité est ainsi rédigé :
« Article 29 Destination des données (Zweckbindung)
(1) Les données personnelles fournies en vertu des articles 19 à 23, 25 et 27 de cette loi ne peuvent être traitées et utilisées qu’aux fins pour lesquelles elles ont été fournies. Elles ne peuvent être traitées ou utilisées à d’autres fins que si les conditions des articles 20 à 23 et 25 sont réunies.
(2) Si des données personnelles concernant les personnes affectées ou des tiers doivent être traitées ou utilisées à d’autres fins en vertu du paragraphe 1, deuxième phrase, le consentement du commissaire fédéral est requis.
(3) Les paragraphes 1 et 2 s’appliquent de manière analogue (entsprechend) aux données personnelles figurant dans les documents qui demeurent auprès des pouvoirs publics en vertu de l’article 8 paragraphe 2. »
26. Les articles 20 à 23 et 25 de la loi ne concernent pas les demandes d’information de la presse.
GRIEF
27. Invoquant l’article 10 de la Convention et le droit d’accès à l’information, le requérant se plaint de ce que les juridictions internes n’ont pas contraint le ministère de la justice du Land de Brandebourg à divulguer l’identité des juges et procureurs ayant eu des contacts avec le ministère de la sécurité, et qu’en conséquence il ne put en tant que journaliste remplir sa fonction de « chien de garde » qui incombe à la presse.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Y a-t-il eu atteinte du droit du requérant à la liberté d’expression, et spécialement à son droit de recevoir des informations au sens de l’article 10 § 1 de la Convention ?
2. Dans l’affirmative, cette atteinte était-elle prévue par la loi, poursuivait-elle un ou des buts légitimes et était-elle « nécessaire dans une société démocratique », au sens de l’article 10 § 2 ?
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