yemek yardımı
Asıl ilamın … inci maddesiyle tazminine hükmolunan konuyla ilgili olarak Temyiz Kurulunun … tarih ve … tutanak numaralı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince görüşülmesine karar verildi.
Asıl ilamın … inci maddesiyle, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline yapılan yiyecek yardımının İl Özel İdaresi bütçesinden karşılanması ve bahse konu yardımın yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla, … A.Ş. ve …A.Ş.’den yapılması sonucu oluşan … TL kamu zararı için tazmin hükmü verilmişti.
Söz konusu tazmin hükmü hakkında sorumluların yapmış olduğu temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen … tarih ve … tutanak numaralı kararda,
İl Özel İdare bütçesine Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığınca personele yemek yardımı yapılması için aktarma yapılabileceği ve bu personelin devamlı hareket halinde acil durumlara müdahaleye hazır olması gerektiği, sabit bir yerden yemek yeme hizmetinden faydalanılmasının güçlüğü, personelden yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği, sorumluluk konusunda da sadece ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği gerekçeleriyle ... sayılı ilamın ... inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün bozularak dairesine gönderilmesine karar verilmiştir.
5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 18 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Müdürlüklerin harcamaları, il özel idarelerinin bütçelerine bu amaçla konulacak ödenekten yapılır. Harcamalarda, İl Özel İdaresi Kanununda il genel meclisi ve il encümenine verilen yetkiler vali tarafından kullanılır. Müdürlüklerin personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamaları Başkanlık bütçesinden karşılanır.” denilmektedir.
Anılan kanunun 18 inci maddesiyle, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü, İl Genel Meclisinin görev ve yetki alanı dışında tutularak, diğer özel idare birimlerinden farklı bir noktada konumlandırılmış, personel harcamalarının ve personel ile ilgili diğer harcamalarının, Başkanlık bütçesinden karşılanması hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla personel giderlerinin Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığınca karşılanması gereken İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğüne yiyecek yardımı için İl Özel İdare bütçesinden ödenek tahsis edilmesi mümkün değildir.
Danıştay 5. Dairesi de 17.5.2012 tarih ve 2012/884 Esas, 2012/3279 Karar numaralı ve 13.04.2012 tarih, 2012/2007 Karar numaralı Kararlarında, İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri bünyesinde çalışan memurlara İl Özel İdare bütçesinden yiyecek yardımı yapılamayacağına hükmetmiştir.
Öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu, “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanacağı, “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı, “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde, Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Söz konusu Yönetmelik’te yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, .. ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması, Kamu İhale Kanunu’nun yukarıya alınan hizmet tanımı kapsamında bulunmamaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 71 nci maddesi birinci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, ikinci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanun’da, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanunu’na aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.
Ayrıca yiyecek yardımının, 4734 sayılı Kanunun cevaz verdiği yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti yerine personele para temsili araçlar sağlanarak yapılmasına olanak veren ihale sürecinde yer alanların da sorumluluğu bulunmaktadır. Bu nedenle yapılan ödemeden ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yanı sıra ihale komisyonu üyelerinin de sorumlu tutulmaları gerekmektedir.
Bu itibarla, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü personeline yapılan yiyecek yardımının İl Özel İdaresi bütçesinden karşılanması ve bahse konu yardımın yemek verme yerine para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla, … A.Ş ve … A.Ş.’den yapılması nedeniyle … TL için verilen tazmin hükmünün Harcama Yetkilisi ve İhale Yetkilisi …, Gerçekleştirme Görevlisi ve İhale Komisyon Üyesi … ile İhale Komisyonu Üyeleri …, …, ve …’nın uhdelerinde bırakılmasına,
(Üye …’nin, “Esasen Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde yer alan hükümler göz önünde bulundurulduğunda, yapılacak yiyecek yardımının, memurlara nakit para ve para temsili araçlar sağlanarak yapılması mümkün değildir. Bu nedenle dairemizin tazmin kararı yerindedir. Ancak 5018 ve 6085 sayılı Kanunlardaki düzenlemeler karşısında, yapılan bir harcamaya kamu zararı diyebilmek için onun mevzuata aykırı olması yetmemektedir. Bir kamu zararından bahsedebilmek için, kamu görevlisinin kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi sonucunda kamu kaynağında bir eksilmenin olması gerekir. Mevcut olayda kasıt kusur veya ihmalden söz edilemeyeceği gibi açık bir mevzuata aykırılık da söz konusu değildir. Zira Sayıştay Temyiz Kurulu da bu konuda her defasında farklı kararlar vermiştir. Örneğin,
- ... tarih ve ... sayılı kararında “… söz konusu ödemenin tamamının tazminine karar verilmesi gerekir. Dolayısıyla mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerektiği anlaşılmıştır.” diyerek daire kararını onamış,
- ... tarih ve ...sayılı kararında “…Maliye Bakanlığınca memurlardan alınacak katkı paylarına ilişkin yayımlanan tutarların, Yönetmeliğe göre alınması gereken tutarlar olduğunun kabulü ile tazmin miktarının bu tutara göre hesap edilmesi için, ... sayılı ilamın ... ncı maddesine ilişkin kararın bozularak Daireye Tevdiine” karar vermiş,
- ... tarih ve ... sayılı kararında da “…Personelden yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği” gerekçesiyle de dairemizin kararını bozmuştur.
Temyiz Kurulunun bu şekilde farklı kararlarını çoğaltmak mümkündür. Hatta Kurul ...tarih ve ... sayılı kararında “Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de, bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.” diyerek bu durumu doğrulamıştır.
Temyiz Kurulunca farklı kararlar verilmesine sebep olacak derecede yoruma açık bu mevzuat karşısında henüz kamu idarelerini ve sorumluları bağlayıcı bir içtihadı birleştirme kararı verilmediği göz önünde bulundurulduğunda, bu yorumlardan birini tercih ederek ödeme yapan sorumlular hakkında tazmin hükmü verilmesi hakkaniyet ve hukuk kuralları ile bağdaşmaz. Bu nedenle yapılan ödemenin mevzuata uygunluğuna karar verilmesi uygun olur.” şeklindeki ve,
Üye …’in, “İl Özel İdaresi bütçesi içinde İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü için ayrılan ödenek ile ihalenin gerçekleştirildiği ve personelden bütçe uygulama talimatıyla gösterilen tutarlar üzerinden kesinti yapıldığı anlaşılmaktadır. Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı yazılarında da, İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğünde görevli personel için 05.3 Memurlara Öğle Yemeğine Yardım tertibinden yapılacak harcamaların İl Özel İdare bütçelerinden yapılması gerektiği belirtilmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212 inci maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4 üncü maddesinde: “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı “Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun”a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” denilmektedir.
Buna göre kurum bütçesine konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir. Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade ettiğinden, bu miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin yarısını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin yarısını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir.
Ayrıca bu açıklamalar çerçevesinde kamu zararından yalnızca ödeme emrini imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisinin sorumlu olması gerektiği anlaşılmıştır.
Dolayısıyla kamu zararının, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olarak tespit edilmesi ve yalnızca ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumlu tutulması gerekir.”)
Şeklindeki görüşlerine karşın, oy çokluğuyla,