Personel Ödemeleri
… Üniversitesi Döner Sermayesi Tıp Fakültesi ve … Araştırma Uygulama Hastanesi’nde akademik personele Üniversite Yönetim Kurulunca belirlenen mesai dışı tavan ek ödemenin üzerinde mesai dışı performans ek ödemesi yapıldığı tespit edilmiştir.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinin c fıkrasında: "Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde,
1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500'ünü, bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 600'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 300'ünü,
2) Diğer öğretim elemanlarına ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre sözleşmeli olarak çalışan personele ek ödeme matrahının, uzman tabipler için yüzde 600’ünü, hastaneler başmüdürü ve eczacılar için yüzde 250'sini, başhemşireler için yüzde 200'ünü, diğer öğretim elemanları ile diğer personel için yüzde 150'sini, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 200'ünü geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır. …
Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 50’sini, (2) numaralı bentte belirtilen personel için yüzde 20’sini geçmeyecek şekilde ayrıca aylık ek ödeme yapılır.” denilmektedir. Söz konusu Kanun maddesine göre mesai içi ve mesai dışı ek ödeme tavan oranı belirlenmiştir. Buna göre örneğin gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine mesai içi 8 kat mesai dışı 4 kata kadar ek ödeme yapılabilir.
Aynı Kanunun 58 inci maddesinin i fıkrasında, “Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri, yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkartılacak yönetmelikle belirlenir. Bu yönetmelikte belirlenen temel ilkeler çerçevesinde üniversite yönetim kurulları gerekli düzenlemeleri yapmaya yetkilidir.” Hükmü yer almaktadır.
2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (h) ve (i) fıkralarına dayanılarak hazırlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin “Genel İlkeler” başlıklı 4 üncü maddesinin 4 üncü fıkrasında: “Yönetim kurullarınca, Kanunun 58 inci maddesi uyarınca belirlenen tavan ek ödeme oranlarını geçmemek üzere ek ödeme oranları belirlenir.” denilmektedir. Kanun ve Yönetmelik maddesi gereği yasal sınırlar dahilinde ek ödeme oranı belirlemede esas yetkili organ üniversite yönetim kurullarıdır.
16.09.2014 tarihli Yönetim Kurulu Kararı eki olan … Üniversitesi Döner Sermayesi Tıp Fakültesi ve … Hastanesi Katkı Payı Dağıtım Esaslarının “Genel İlkeler” bölümünün 3 üncü maddesinde: “(I) Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinde çalışan ve döner sermaye gelirlerden katkı payı almaya hak kazanan öğretim üyesi ve araştırma görevlisi personelden,
a)Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine ek ödeme matrahının en fazla yüzde 600'ü,… .” Yine aynı Esasların “Genel İlkeler” bölümünün 4 üncü maddesinde: “Nöbet hizmetleri hariç olmak üzere mesai saatleri dışında gelir getirici çalışmalarından doğan katkılarına karşılık olarak (1) numaralı bentte (a) kısmında belirtilen personele hesaplanan ek ödeme matrahının yüzde 200'ünü, … , geçmeyecek kadar ek ödeme yapılabilir. ...” Denilmektedir. Söz konusu Yönetim Kurulu Kararı eki olan Esasların ilgili maddesine göre gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine mesai içi 6 kata mesai dışı 2 kata kadar performans ek ödemesi yapılabilir.
Rapor dosyası ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde, gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlileri için Üniversite Yönetim Kurulunca belirlenen mesai dışı tavan ek ödeme oranı olan 2 katın üzerinde mesai dışı performans ek ödemesi yapıldığı görülmüştür.
Adı geçen Yönetmeliğin “Yasaklar” başlıklı 9 uncu maddesinde: “(1) Kurumlarda gelir getirici işlemleri ve diğer faaliyetleri yapmadığı hâlde yapmış gibi gösterenler ve gerekmediği hâlde işlemleri artıranlar hakkında genel hükümlere göre işlem yapılır.
(2) Haksız olarak ek ödeme aldıkları tespit edilenlerden, haksız olarak yapılan ek ödemeler geri alınır.” denilmektedir. Söz konusu düzenleme gereğince haksız olarak yapılan ek ödemelerin geri alınması gerekmektedir.
Bu itibarla, akademik personele Üniversite Yönetim Kurulunca belirlenen mesai dışı tavan ek ödemenin üzerinde mesai dışı performans ek ödemesi yapılması sonucu hesabı aşağıdaki tabloda gösterilen toplam … TL kamu zararının,
sorumlulardan … ve …’a, müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ve temyiz yolu açık olmak üzere ödettirilmesine,
(Üye …’nün, “2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinde döner sermayeden yapılacak ödemelerle ilgili sınırlamalar getirilmiş, “Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri, yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkartılacak yönetmelikle belirlenir. Bu yönetmelikte belirlenen temel ilkeler çerçevesinde üniversite yönetim kurulları gerekli düzenlemeleri yapmaya yetkilidir” denilmek suretiyle yönetmelik çıkarılması öngörülmüş, bu çerçevede çıkartılan yönetmelikle de Yönetim Kurullarına yapılacak bu ödemelerle ilgili geniş yetkiler tanınmıştır.
Söz konusu yönetmelik incelendiğinde Yönetim Kurullarının,
Kanuni sınırlar dâhilinde yapılacak kesintilerden sonra, İlgili dönem için dağıtılacak miktarı belirlemeye,
Birim veya alt birim ortalamasından kadro/görev unvan katsayısına göre alınan (A) puanına, bireysel üretilen puanların (B1,B2,B3,C) katkı oranını belirlemek üzere (B1, B2, B3 için KK1 olarak, C için KK2 olarak) (0,2) ila (0,9) arasında katsayıyı belirlemeye,
Hizmetin gerçekleşmesi ve gelirin tahsilatına göre Yönetmelik esasları dikkate alınarak ödeme dönemini belirlemeye,
Kanunun 58 inci maddesi uyarınca belirlenen tavan ek ödeme oranlarını geçmemek üzere ek ödeme oranları belirlemeye,
Öğretim elemanlarına gelir getirici katkılarına göre yapılacak ek ödemelerde, yapılan hizmetlerde verimlilik unsurları da dikkate alınarak gelire doğrudan katkıları ile birim veya alt birim gelirine veya karına katkılarına göre ek ödeme hesaplaması yapılmasını uygun görmeye,
Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrası kapsamında bulunan birimler dışındaki birimlerde, yükseköğretim kurumunun yapısı ve mali durumu göz önünde bulundurularak A,B,C,D ve E puanlarından bir veya birden fazlasının kullanılmasına karar vermeye,
Belli şartlarda, mesai dışı çalışılan her bir saat için (A) puanının %1’ine kadar ek puan vermeye,
Birimde çalışanların, birim veya alt birim ortalamasına göre değerlendirilmesine veya birim ve alt birim ortalamasının birlikte ve hangi oranlarda değerlendirilmesi gerektiğine karar vermeye,
Alt birimin, özelliklerinden dolayı birim ortalamasının altında kalması durumunda, hesaplamaların birim ortalamasından yapılıp yapılmamasına karar vermeye,
Ek-1 sayılı cetvelde yer alan katsayı aralıkları içerisinde kalınmak kaydıyla kadro/görev unvan katsayısı belirlemeye,
Gruplar içindeki her unvan için aralıklar dâhilinde ayrı katsayı belirlemeye,
Listede bulunmayan görev unvanları için aynı grup içine girebilecek eşdeğer eklemeler ve puanlamalar yapılabilmeye,
Yükseköğretim Kurulu tarafından tespit edilen “Gelir Getirici Faaliyet Cetveli”ndeki puanları, işlem için ayrılan süre, emek, maliyet ve risk gibi unsurları dikkate almak kaydıyla %50 oranında artırmaya veya azaltmaya,
yönetim kurullarının yetkili kılındığı görülmektedir.
İlgili kanun gereği döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur. Bu ilke çerçevesinde kanun ve yönetmelikte belirlenen üst sınırları aşmamak kaydıyla, yapılan hizmetlerde verimlilik unsurları da dikkate alınarak gelire doğrudan katkıları ile birim veya alt birim gelirine veya karına katkılarına göre ek ödeme hesaplaması yapılması yönünde düzenlemeler yapmak mümkündür.
Yönetim Kurulu da Kanunda 8 kat olarak sınırlandırılan mesai içi katkı payı oranını, mesai içi ve dışı toplamı 8 kat olacak şekilde sınırlamış, toplam kayıt altına alınan hizmetlerin de en fazla %50’sinin mesai dışı yazılabileceği düzenlemesini getirmiştir. Ancak mesai dışı ödeme üst sınırlarını geçmiş gibi gözüken personelin hiç birinin mesai içi ve dışı toplamında kanunun koyduğu üst sınırı geçmediği anlaşılmıştır. Yönetim kurulu kararına göre yapılan bu ödemelerde ilgililerin aldığı puanların farklılığı bazı kişilerin olması gerekenden daha az, bazı kişilerin de alması gerekenden daha fazla pay almasına yol açmış olabilir. Ancak yapılan hizmetlerde verimlilik unsurları da dikkate alınarak gelire doğrudan katkıları ile birim veya alt birim gelirine veya karına katkılarına göre ek ödeme hesaplaması yapılması yönünde düzenleme yetkisi bulunan yönetim kurulunun yaptığı bu düzenlemenin verimliliğe ve karlılığa olan katkısı ölçülmeden her hangi bir mükerrer ödeme veya aynı dönemdeki aynı katkı için iki farklı kişiye yapılmış bir ödeme de tespit edilmediğinden bir kamu zararından söz etmek doğru olmaz. Ayrıca 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde kamu zararının “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlandığı da göz önünde bulundurulduğunda öncelikle mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin tespit edilmesi gerekir. Oysa üst norm niteliğindeki Kanun ve yönetmelikteki sınırlamaların aşılmadığından mevzuata aykırılıktan da söz edilemeyeceği düşünülmektedir.
Yönetim kurulunun kanuni sınırlar içinde düzenleme yapabileceği hatta bunun bir zorunluluk olduğu açıktır. Kaldı ki, idarelerin takdir yetkisinin varlığı kabul edildikten sonra, idarenin bu takdir yetkisini çalışan herkes için eşit ve açık bir şekilde kullanılmasında ve böylece hukuki belirliliği sağlamasında bu çerçevede düzenlemeler yapmasında bir sakınca olmadığı gibi bu hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Bu bağlamda 6085 sayılı Kanunun 35 inci maddesinin ‘yetkili merci ve organlar tarafından usulüne uygun olarak alınan karar veya yapılan iş ve işlemlerin mevzuata ve idarelerce belirlenen hedef ve göstergelere uygun olmasına rağmen, yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim raporu düzenlenemez. Denetim raporlarında, kamu idaresinin yerine geçerek belirli bir iş ve işlemin yapılmasını veya belirli bir politikanın uygulanmasını zorunlu kılacak, kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlayacak veya ortadan kaldıracak görüş ve talep içeren rapor düzenlenemez.’ hükmü de göz önünde bulundurularak üst hukuk normlarındaki sınırları aşmayan bu ödemenin mevzuata uygunluğuna karar verilmesi gerekir.”)
şeklindeki görüşüne karşın, oy çokluğuyla,