… tarihli ve … sayılı ilamın …’inci maddesiyle tazmin hükmolunan konuya ilişkin Temyiz Kurulu’nun … tarihli ve …, ..., …, …, … ve … tutanak numaralı bozma kararları üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.
… İl Özel İdaresi …yılı hesabının … tarihinde Dairemizde yargılanması sonucunda düzenlenen … tarihli ve … sayılı ilamın …’inci maddesiyle,
… İl Özel İdaresince … yılında, … Spor Kulübüne … TL, … Spor Kulübüne … TL, … Gençlik ve Spor Kulübüne … TL, … Kulübüne …TL, … Gençlik ve Spor Kulübüne … TL ve …Gençlik ve Spor Kulübüne … TL olmak üzere toplam …TL nakdi yardım yapılmasının kamu zararı olduğu gerekçesiyle bu miktar için tazmin hükmü verilmişti.
Söz konusu tazmin hükmünün temyiz edilmesi üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen … tarihli ve …tutanak numaralı kararda,
“…
Sorumlular, bu ödemeler ile spor kulüpleri tarafından gerçekleştirilecek projelere, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 64/c maddesi uyarınca, İl Özel İdaresinin de katılmasının amaçlandığını, söz konusu projelerin gerçekleştirilmesi için Meclis Kararının mevcut olduğunu, projeye ilişkin protokollerde ve ödeme evraklarında sehven "yardım" kelimesinin yer aldığını, esasında bunun projeye yapılan bir katkı payı olduğunu ifade etmişlerdir.
Duruşma esnasında ilave olarak beyan edilen belgeler ile, yapılan ödemelerin tamamının, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 64 üncü Maddesi kapsamında, İl özel İdaresinin söz konusu spor kulüpleri ile imzalamış olduğu ortak spor hizmet projeleri için harcanmış olduğu anlaşılmıştır.
Dolayısıyla gerçekleştirilen ödemeler projelere katılım niteliğindedir ve Meclis Kararına dayanılarak yapılmıştır.
Tüm bu açıklamalar çerçevesinde, … toplam … TL nakdi katkıda bulunulmasında kamu kaynağında artışa engel ya da eksilmeye neden olacak ve dolayısıyla kamu zararına sebebiyet verecek bir husus bulunmadığından, … sayılı İlamın … maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7 nci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve (tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğine yönelik) yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren DAİREYE TEVDİİNE, … OY ÇOKLUĞU ile,”
denilmektedir.
Kurulun …, …, …, … ve … tutanak sayılı kararlarında da bu karara atıfta bulunulmaktadır.
Dairemizde konu ile ilgili olarak yeniden yapılan inceleme sonucunda,
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun,
“İl özel idaresinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 6’ncı maddesinde,
“İl özel idaresi mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla,
a) Gençlik ve spor, Sağlık, tarım, sanayi ve ticaret, Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyeleri hariç ilin çevre düzeni plânı, bayındırlık ve iskân, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları, ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde
…
Yapmakla görevli ve yetkilidir.” hükmü,
“İl özel idaresinin giderleri” başlıklı 43’üncü maddesinde,
“İl özel idaresinin giderleri şunlardır:
…
l) Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri.
…” hükmü,
“Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 64’üncü maddesinde,
“İl özel idaresi, il genel meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda,
…
c) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, dernekler, vakıflar ve 507 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkarlar Kanunu kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir.
…” hükmü
yer almaktadır.
Bu hükümlere göre, il özel idareleri il genel meclisinin kararı ile dernek, vakıf ve benzeri kuruluşlarla sportif faaliyetler dahil ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla bütçelerinden gider yapabilirler. Sportif faaliyetlerle ilgili ortak hizmet proje giderleri, ilgili kuruluşların sadece tesisleşme giderleri ve spor faaliyetlerine yönelik malzeme harcamalarını değil, aynı zamanda sportif faaliyetlerin yerine getirilmesiyle ilgili olarak yapılan konaklama, ulaşım ve yemek giderleri ile bu hizmetlerin yapılmasına olanak sağlayan diğer giderleri de kapsar.
Bu itibarla, söz konusu ödemeler nakdi yardım mahiyetinde olmayıp, İl Genel Meclisi kararına dayanılarak anılan spor kulüpleri ile birlikte gerçekleştirilen ortak hizmet projeleri için yapılan ödemeler olduğu anlaşıldığından, ödeme toplamı … TL için ilişilecek husus bulunmadığına,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, oy birliğiyle karar verildi.
İlave Gerekçe ve İlave Görüş:
Başkan …’nün ilave gerekçesi ve ilave görüşü:
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun, “İl Özel İdaresinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 6. maddesinde özel idarenin, mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla gençlik ve spor, kültür, sanat, sosyal hizmet ve yardım yapmakla görevli ve yetkili olduğu, bu hizmetleri de vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunacağı ifade edilmektedir.
Aynı Kanun’un 7. maddesinde de kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmek için her türlü faaliyette bulunmak yetki ve imtiyazının olduğu, 30. maddesinde valinin il halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak ve kanunlarla il özel idaresine verilen ve il genel meclisi veya il encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmakla yetkili olduğu belirtilmiştir.
Savunmalar incelendiğinde, özel idarenin yukarıda belirtilen görev ve yetkileri çerçevesinde bazı amatör spor kulüplerine yardımda bulunduğu veya bunlarla ortak hizmet projesi yürüttüğü görülmektedir. Esasen özel idarenin gençlik ve spor, sosyo-kültürel faaliyetler nedeniyle söz konusu derneklere kendi görev alanıyla ilgili olarak yardımda bulunulmasında kendi mevzuatına aykırı bir husus görülmemekte ise de, 6360 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi ile Belediye Kanununun 75 inci maddesine, “5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29’uncu maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10’uncu maddesi, belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay denetimine tabi şirketler için uygulanmaz.” hükmünün eklenmesi ile il özel idareleri ve belediyelerin derneklere yardım yapabilmesine izin veren açık hüküm ortadan kalkmıştır.
Bu düzenleme ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29’uncu maddesi il özel idareleri ve belediyeler için bir anlamda aşağıdaki şekli almış olmaktadır.
“Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz.
Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir”
Bu düzenlemeye göre şayet kanuni bir dayanağı varsa il özel idaresince gerçek veya tüzel kişilere kamu kaynağı kullandırılabilecek, yardımda bulunulabilecek veya menfaat sağlanabilecektir. Ancak 5302 sayılı Kanunda da diğer kanunlarda da il özel idaresinin amatör spor kulüplerine doğrudan yardım yapabileceğine dair düzenleme bulunmamaktadır. Nitekim belediye ve özel idarelerin derneklere yardım yapmalarını engelleyen bu düzenleme ile birlikte, 6360 sayılı Kanunun 17. maddesi ile esasen dernek statüsündeki amatör spor kulüpleri için özel bir düzenlemeye gidilmiş ve sadece belediyelerin amatör spor kulüplerine nakdî yardım yapabilmesi kanuni dayanağa kavuşturulmuştur.
5253 sayılı Dernekler Kanununun 10’uncu maddesine gelince, bu maddede derneklerin kamu kurumlarından yardım alabileceğine dair bir düzenleme zaten yer almamaktadır. Maddenin ikinci fıkrasında derneklerin kamu kurum ve kuruluşları ile görev alanlarına giren konularda ortak projeler yürütebileceği, bu projelerde kamu kurum ve kuruluşlarının, proje maliyetlerinin en fazla yüzde ellisi oranında aynî veya nakdî katkı sağlayabileceği belirtilmektedir. Kanun koyucu 10. maddenin il özel idareleri ve belediyeler için uygulanmayacağına dair düzenlemeyle, derneklere yapılacak katkıyı kısıtlamamış, aksine yapılacak ortak projelerdeki %50 lik sınırlamayı kaldırmıştır. Zira bu maddede kamu kurumlarının derneklere yapacağı yardım değil, ortak projeye sağlayacağı katkı düzenlenmektedir.
Kaldı ki, 5302 sayılı Kanununun “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 64. maddesinde,
“İl özel idaresi, il genel meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda, … dernekler, … ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir” hükmü zaten yer aldığından belirtilen hükmün ayrıca Dernekler Kanununda yer alması katkının oranı hakkında tereddüde yol açacaktır. Kanunda belirtilen prosedür yerine getirilmek suretiyle özel idarenin derneklerle ortak hizmet projeleri gerçekleştirmesi mümkündür. Savunmalarda da söz konusu işlemlerin bu çerçevede gerçekleştirildiği ifade edilmektedir. Nitekim … tarih ve … sayılı İl Genel Meclisi kararında “Amatör spor kulüplerinin desteklenmesi ile ilgili ortak hizmet projelerinin gerçekleştirilmesi” kabul edilmiştir. Gerçi mevzuatta ‘ortak hizmet projesi’nden tam olarak neyin anlaşılması gerektiğine dair bir düzenleme de yer almamaktadır. Ancak derneklerle yapılan protokoller incelendiğinde, bazı protokollerinin konusunun bir proje değil, genellikle “… derneğine … maddi yardım yapılması” şeklinde tanımlandığı, bu çerçevede kulüplere yardım mahiyetinde para aktarıldığı görülmektedir.
Esasen Kanunun söz konusu 64. maddesinin sadece (a) bendinde, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile gerçekleştirilen ortak hizmet projeleri için “kaynak aktarımı” yapılabileceği belirtilmiştir. Dernekler ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projelerinin düzenlendiği (c) bendinde kaynak aktarımına dair bir düzenlemeye yer verilmediği görülmektedir. Hatta diğer kamu kurum ve kuruluşları ile gerçekleştirilen ortak hizmet projelerinde proje konusu iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılacaktır. Oysa dernekler ile gerçekleştirilecek ortak hizmet projeleri için kanun koyucu böyle bir düzenlemeye gitmemiştir. Yani yapılacak katkıya dair harcama yine özel idarenin tabi olduğu mevzuata göre sarf edilecektir. Oysa derneğe nakdi kaynak transferi yapıldığında bu kaynağın kullanımı özel idarenin tabi olduğu mevzuata göre sarf edilmemektedir. Kanunun c bendinde böyle bir yöntem öngörülmemektedir.
Bu çerçevede özel idarelerin derneklere doğrudan yardım yapması mümkün olmadığı gibi esasen derneklerle gerçekleştirdiği ortak hizmet projeleri nedeniyle derneğe nakdi kaynak aktarması da mümkün görülmemektedir. Bu nedenle ilgili idarenin söz konusu proje ile ilgili olarak üstleneceği sorumlulukların önceden açıkça belirlenmesi gerekir. Konu bu bağlamda ele alındığında il özel idaresinin derneklerle ilişkisinde,
Birlikte gerçekleştirilecek ortak hizmet projesi olması,
Bu projenin İl özel idaresinin görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda olması,
İl genel meclisinin kararı üzerine yapılacak anlaşmaya uygun olması,
İlişkinin derneğe nakit aktarma şeklinde değil, projeye katkı şeklinde olması,
gerekmektedir.
Savunmalarda il genel meclisi kararının bulunduğu, yapılan işin ortak hizmet projesi niteliğinde olduğu, iki kurum arasında protokoller yapıldığı ifade edilmiş daire kararı da bu gerekçelerle Temyiz Kurulunca kaldırma gerekçeli bozulmuştur.
Kendisine verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmek için özel idarenin her türlü faaliyette bulunmak yetki ve imtiyazına sahip olduğu, valinin de il halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak ve kanunlarla il özel idaresine verilen görevleri yapmakla yetkili olduğu düşünüldüğünde, ‘ortak hizmet projesi’ konusundaki belirsizlik de dikkate alındığında, yapılan katkının idarenin görevleri doğrultusunda, sarf edilmediğine dair bir tespit de bulunmadan, salt yapılan ödemenin ortak hizmet projesine dair bir ödeme olmadığı, yardım niteliğinde olduğu gerekçesiyle bir hüküm vermek, idarenin takdir yetkisini sınırlayacak veya ortadan kaldıracak bir nitelik de arz edebilir. Zira mevzuatta ‘ortak hizmet projesi’nden tam olarak neyin anlaşılması gerektiğine dair bir düzenleme de bulunmamaktadır. Dolayısıyla bu aşamada bir kamu zararının varlığından söz etmek uygun olmaz.
Ayrıca, 5302 sayılı Kanun’un “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 64. maddesinde il özel idaresine, diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilme imkanı da tanınmıştır. 5393 sayılı Kanun’un gereği belediyelerin amatör spor kulüplerine ayni ve nakdî yardım yapma ve gerekli desteği sağlama görevi bulunmaktadır. Özel idare için belediyeler diğer kamu kuruluşu niteliğindedir. Özel idarenin esasen belediyeye ait bakım, onarım ve taşıma işlerini üstlenmesi de mümkün görülmektedir. Bu anlamda sporcuların taşınması karşılığı yapılan harcama da kamu zararı sayılmaz.
5302 sayılı Kanun’un 65. maddesi gereği il özel idaresi eğitim, spor ve kültür hizmetlerinin yapılmasında ilde dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği artırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına yönelik programlar uygulayabilmektedir. Bu çerçevede çıkartılan, “İl Özel İdaresi ve Belediye Hizmetlerine Gönüllü Katılım Yönetmeliği”ne göre, yerel yönetim hizmetlerine katılan gönüllüler gerçek ve tüzel kişiler olabilmektedir. Aynı yönetmeliğe göre il özel idaresi veya belediyeler, kendi özel kanunlarına uygun olarak aralarında yapacakları protokol çerçevesinde dernekler ve vakıflar ile ortak çalışma ve işbirliği de yapabilmektedir.
Ayrıca 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 29’uncu maddesi değiştirilmiş olsa da, bu madde gereği Bakanlar Kurulunca çıkarılan, il özel idarelerinin de dahil olduğu kamu idarelerinin bütçelerinden, kamu yararı gözetilerek dernek ve vakıflara yapılacak yardımlara ilişkin usul ve esasların belirlendiği yönetmelik de yürürlüktedir. 17/7/2006 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan yönetmelik gereği, yardım yapılan derneğin, yardımı yapacak idarenin görev alanına giren konularda faaliyet göstermesi, yardımların öncelikle toplumun ihtiyaç ve sorunlarına çözüm sağlaması, dernek ile yardım yapacak idare arasında protokol yapılması gibi şartlar aranmaktadır. Aynı yönetmelik gereği yardımın miktarı ve dağıtımı, üst yöneticinin onayı ile belirlenecektir. Dernek ve vakıflar yardımları kamu yararı gözeterek veriliş amacına uygun olarak kullanmak zorundadır. Yardım alan teşekküller, yardımın amacına uygun olarak harcanıp harcanmadığına ilişkin bilgi, belge ve kayıtların birer örneği ile faaliyet raporlarını, faaliyetin bitimini müteakip bir ay içinde veya devam eden faaliyetlerine ilişkin bilgi, belge ve raporlarını takip eden yılın ilk ayı içerisinde yardım yapan idareye göndermek zorundadır. Yardım yapan idareler, yapılan yardımla sınırlı olmak üzere gerekli gördüğü her türlü inceleme, kontrol ve denetimi yapmaya yetkilidir. Denetim sırasında görevli memur tarafından istenecek bilgi, belge ve kayıtların gösterilmesi, verilmesi, sorulan soruların yazılı ve/veya sözlü olarak cevaplandırılması zorunludur. Teşekküller, yardım konusu faaliyetin gerçekleştirilemeyeceğinin veya yardımın amacına uygun olarak harcanmamış olmasının tespiti hâlinde, tespitin yapılmasını müteakip durumun teşekküle tebliğinden itibaren onbeş gün içinde, ilgili idareye yardım tutarını aynen iade etmek zorundadır.
Kamu görevlileri, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumludur. Bu çerçevede özel idarenin mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla gençlik ve spor için harcama yapmakla görevli olduğu, kaynakları verimli ve tutumlu kullanmak adına, doğrudan harcamanın tümünü üstlenmek yerine amatör kulüplere destek olma yolunu seçtiği düşünülebilir. Dolayısıyla yapılan yardımların ne maksatla harcandığı araştırılıp, fiili durum ortaya konulmadan, yapılan harcamalar özel idare mevzuatına göre gerçekleştirildiğinde daha uygun bedelle temin edilebileceği tespit edilmeden, bu yolu seçen sorumlular hakkında kamu zararına sebep oldukları gerekçesiyle tazmin hükmü vermek hakkaniyetle bağdaşmaz.
Kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması nedeniyle kamu kaynağında eksilmeye neden olunması durumunda doğar. Kamu zararının belirlenmesinde de, iş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılmış
olması, mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılmış olması, transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulmuş olması, iş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınmış veya yaptırılmış olması gerekir.
Oysa yukarıda söz edilen mevzuat karşısında, yapılan harcamaların mevzuatta öngörülmediğini veya kamu kaynağında eksilmeye neden olunduğunu, alınan malzemelerin rayiç bedelinden daha yüksek bedelle alındığını söylemek de güçtür.
Tüm bu nedenlerle, mevcut mevzuat kapsamında yapılan işlemlerin mevzuata uygunluğuna karar vermek, ancak özellikle“ortak hizmet projesi” kavramından ne anlaşılması gerektiği, bu kapsamda yapılabilecek harcamaların açıklığa kavuşturulması ve 6360 sayılı Kanunla getirilen yeni düzenleme sonrası yoruma müsait hale gelen mevzuatın netleştirilmesi açısından konunun Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporunda ele alınması uygun olur. Bu nedenle konunun Başkanlığa ve Bakanlığına bildirilmesi uygun olur.