Ücret ve Tazminat
… tarihli ve … sayılı ilamın 2’nci maddesiyle ilişilecek husus bulunmadığına hükmolunan konuya ilişkin Sayıştay Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak sayılı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.
… Genel Müdürlüğü … yılı hesabının … tarihinde Dairemizde yargılanması sonucunda düzenlenen … tarihli ve … sayılı ilamın 2’nci maddesiyle; … Genel Müdürlüğü … Dairesi Başkanına 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin (8) inci sırasında yer alan daire başkanları yerine Cetvelin (7) nci sırasında sayılan müstakil daire başkanları için öngörülen ücret ve tazminatların ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu, ancak ödemelerin yetkili bir kamu idaresi olan Devlet Personel Başkanlığınca verilen görüşteki tespit ve değerlendirmelere istinaden yapıldığı ve bu nedenle de ödemeyi gerçekleştirenlere sorumluluk atfedilemeyeceği gerekçesiyle, sorguda kamu zararı olarak hesaplanan … TL için ilişilecek husus bulunmadığına hükmedilmişti.
Söz konusu hükmün temyiz edilmesi üzerine Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen … tarihli ve … tutanak sayılı kararda;
“…
Daire Kararında belirtilen, söz konusu ödemelerin Devlet Personel Başkanlığının … tarihli ve … sayılı görüşü doğrultusunda yapıldığı, yapılan ödeme nedeniyle sorumluların kasıt kusur veya ihmallerinden söz edilemeyeceği gibi yapılan işlemle sorumlular arasında illiyet bağı da kurulamayacağı hususu ile ilgili olarak;
Temyiz Kuruluna ulaşan bilgi ve belgelerden, … Genel Müdürlüğü tarafından birincisi Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünden, ikincisi Devlet Personel Başkanlığından olmak üzere konuyla ilgili iki ayrı görüş istendiği anlaşılmaktadır.
Devlet Personel Başkanlığının … tarihli ve … sayılı görüş yazısında;
“İlgi yazınız ile Genel Müdürlüğünüzün Merkez Teşkilatı’nda yer alan daire başkanlıklarının, müstakil daire başkanlığı olup olmadığı konusunda tereddüde düşüldüğü belirtilerek, bahsedilen konu hakkında Başkanlığımızın görüş ve değerlendirmesinin bildirilmesi istenilmiştir.” denildikten sonra 3046 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemelere göre müstakil ve müstakil olmayan daire başkanlıkları örnekler çerçevesinde açıklanmış ve görüşün sonuç kısmında;
“Buraya kadar yapılan tespit ve açıklamaların ışığında, Genel Müdürlüğünüzün Merkez Teşkilatında yer alan Daire Başkanlıklarının, bakanlıkların veya müsteşarlık ve başkanlık şeklinde düzenlenmiş bazı bağlı kuruluşların merkez teşkilatında yer alan (hizmet birimi niteliğindeki genel müdürlüklerinin bünyesinde bulunan ve bu birimlerin genel müdürlerine karşı sorumlu olan) müstakil olmayan diğer daire başkanlıkları gibi değerlendirilmesinin mümkün bulunmadığı görülmektedir.” değerlendirmesi yapılmıştır.
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından verilen … tarihli … sayılı görüş yazısında ise;
“İlgi yazı ile, Genel Müdürlüğünüzde görev yapmakta olan Daire Başkanlarına uygulanacak ücret ve tazminat göstergelerine ilişkin olarak Bakanlığımız görüşü istenmektedir.
…
Anılan Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında diğer unvanların yanı sıra ‘müstakil daire başkanı (Başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde)’ unvanına, (8) inci sırasında ise ‘Daire Başkanı’ unvanına yer verilmiş ve bunlar için ücret ve tazminat gösterge rakamları belirlenmiştir. Ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında yer alan ‘müstakil daire başkanı’ unvanı, parantez içi hükümle sadece ‘Başbakanlık, bakanlıklar ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde’ görev yapan müstakil daire başkanlarını kapsama alacak şekilde sınırlandırılmıştır. Genel Müdürlüğünüz daire başkanları ise söz konusu parantez içi hüküm kapsamında (Başbakanlık, bakanlıklar ve müsteşarlıklar) bulunmamaktadır.
Bu itibarla, Genel Müdürlüğünüzün daire başkanlarına anılan Cetvelin (8) inci sırasında yer alan genel ‘Daire Başkanı’ unvanı dikkate alınarak ödeme yapılması gerekmektedir.
…” denilmektedir.
… Genel Müdürlüğüne konuyla ilgili verilen iki ayrı görüş incelendiğinde;
Devlet Personel Başkanlığına ilgili daire başkanlıklarının müstakil daire başkanlığı olup olmadığının sorulduğu, görüş yazısının yalnızca ilgili daire başkanlıklarının müstakil daire başkanlığı olup olmadığına ilişkin değerlendirmeler içerdiği, bu daire başkanlıklarının 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvele göre hangi sırada değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin hiçbir açıklama yapılmadığı görülmektedir.
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne ise … Genel Müdürlüğündeki daire başkanlarına ödenecek ücret ve tazminatlarla ilgili görüş sorulduğu, görüş yazısında söz konusu daire başkanlıklarına ekli (II) sayılı Cetvelin (8) inci sırasından ödeme yapılması gerektiğine ilişkin net bir cevap verildiği anlaşılmaktadır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesinde; bu Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan aylıklarını 657 sayılı Kanun’a göre almakta olanlara anılan Cetvele göre ücret ve tazminat ödeneceği, bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığının yetkili olduğu, hüküm altına alınmıştır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10 uncu maddesinde; yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkacak her türlü meseleyi çözmek, tereddütleri gidermek, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesi ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 10 uncu maddesi birlikte değerlendirildiğinde, ilama konu hususta görüş verme yetkisinin Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde olduğu anlaşılmaktadır. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından … Genel Müdürlüğünde daire başkanı kadrosunda görev yapanlara 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin (8) inci sırasında belirtilen oranlar üzerinden ücret ve tazminat ödenmesi gerektiği açık ve net olarak ifade edilmiştir. Devlet Personel Başkanlığının görüşü ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı Cetvelin uygulaması ile ilgili hiçbir değerlendirme içermemektedir.
Devlet Personel Başkanlığının görüş yazısında, “Buraya kadar yapılan tespit ve açıklamaların ışığında, Genel Müdürlüğünüzün Merkez Teşkilatında yer alan Daire Başkanlıklarının müstakil olmayan diğer daire başkanlıkları gibi değerlendirilmesinin mümkün bulunmadığı görülmektedir.” değerlendirmesi yapılmış olsa da; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesi hükümleri açısından mezkûr Başkanlığın görüşü, ücret ve tazminat ödemesine esas alınabilecek bir görüş etkisinde ve niteliğinde değildir. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görüşü ise hem veriliş tarihi olarak hem de hüküm kurma yetkisi anlamında daha önceliklidir. Bu durumda, ilgili mevzuatında tereddütlü hususları açıklığa kavuşturma hususunda yetkili kılınmayan kamu idaresinin ödemeyle ilgili herhangi bir değerlendirme de yapılmayan görüşüne göre işlem tesis edilmesi açıkça mevzuatına aykırı olup, söz konusu görüş yazısının Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görüşü yerine tercih edilmesi hukuken isabetli değildir.
Diğer yandan, mevzuatındaki açık hükme rağmen, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesindeki uygulamayı yönlendirme hususunda yetkili olmayan bir kamu idaresinin görüşünün esas alınması Kanun koyucunun iradesinin bertaraf edilmesi anlamına da gelecektir. Dolayısıyla 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10 uncu maddesinin uygulamasını yönlendirme hususunda yetkili kamu idaresi olan Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün konuyla ilgili açık ve net bir görüşü varken, söz konusu mevzuatın uygulaması konusunda yetkili olmayan başka bir idarenin daha genel ve konuyla ilgili net değerlendirmeler içermeyen, yalnızca bu daire başkanlarının müstakil olmayan diğer daire başkanlıkları gibi değerlendirilmesinin mümkün bulunmadığını ifade eden görüşü dikkate alınarak hatalı ödeme yapılması sorumluların kusurlu olduğunu göstermektedir. Zira sorumlular yetkili kamu idaresi olan Maliye Bakanlığının görüşünü dikkate almayarak mevzuata aykırı bir işlem yapmışlar ve daire başkanı kadrosunda bulunanlara fazla ücret ve tazminat ödeyerek kamu zararına sebebiyet vermişlerdir.
Bu itibarla, … Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanlarına 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvelin (7) nci sırasında belirtilen oranlar üzerinden ücret ve tazminat ödenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden, konuya ilişkin Başsavcılık itirazlarının kabul edilerek … sayılı İlamın 2 nci maddesiyle verilen … TL için ilişilecek husus bulunmadığına ilişkin hükmün 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca BOZULMASINA, yukarıdaki hususlar göz önüne alınmak suretiyle yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, oyçokluğuyla,”
denilmektedir.
… Genel Müdürlüğü … Dairesi Başkanına 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı cetvelin 7’nci sırasındaki gösterge rakamları üzerinden ücret ve tazminat ödenmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 10’uncu maddesinin birinci fıkrası hükmü gereğince, Kararname’ye ekli (II) sayılı cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre almakta olanlara anılan Cetvelde kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda ücret ve tazminat ödenmektedir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı cetvelin 7’nci sırasında; 1. Hukuk Müşaviri kadrosu ile ek göstergesi genel müdür yardımcısı düzeyinde ya da daha yüksek belirlenen değişik kadro ve unvanlarda bulunanlara ödenecek olan “Ücret” ve “Tazminat” göstergelerine yer verilirken “Müstakil Daire Başkanı”na da yer verilmiştir. Ancak bu daire başkanları parantez içi hükümle “Başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklarda teşkilat kanunlarında hizmet birimi olarak tanımlanmış birimlerde” demek suretiyle sınırlandırılmıştır. Cetvelin 8’inci sırasında ise “Daire Başkanı” ifadesine yer verilerek bir üst sırada yapılan sınırlandırma dışında kalan tüm diğer daire başkanlarına yer verilmiştir.
3046 sayılı Kanun’un “Bakanlık merkez teşkilatı ile bakanlık bağlı kuruluşlarının düzenlenmesinde uyulacak esas ve usuller” başlıklı mülga 16’ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde müstakil daire başkanlıklarının kurulmasının kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış olup bu hükme göre, bir daire başkanlığının, müstakil daire başkanlığı olarak kabul edilebilmesi için teşkilat kanununda açıkça müstakil daire başkanlığı olarak kurulduğunun belirtilmiş olması ve görev, yetki ve sorumluluklarının bu kanunda düzenlenmiş olması gerekmektedir. Daire başkanlıklarının isim olarak teşkilat kanununda yer alması, bu daire başkanlıklarının müstakil daire başkanlığı olarak örgütlendiği anlamına gelmez.
Bu çerçevede … Genel Müdürlüğü merkez teşkilatında görevli daire başkanlarının Başbakanlık, bakanlık ve müsteşarlıklardaki müstakil daire başkanı olarak kabul edilmesi mümkün değildir. Bu nedenle, söz konusu daire başkanlarına 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (II) sayılı cetvelin 7’nci sırasındaki gösterge rakamları değil, 8’inci sırasındaki gösterge rakamları üzerinden ücret ve tazminat ödenmesi gerekmektedir. Nitekim, anılan Genel Müdürlükçe Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünden alınan … tarihli ve … sayılı görüş yazısında da bu husus, “… Bu itibarla, Genel Müdürlüğünüzün daire başkanlarına anılan Cetvelin (8) inci sırasında yer alan genel ‘Daire Başkanı’ unvanı dikkate alınarak ödeme yapılması gerekmektedir. …” denilmek suretiyle açıkça belirtilmiştir.
Bu nedenlerle, … Genel Müdürlüğü … Dairesi Başkanına, anılan Cetvelin 8’inci sırasındaki gösterge rakamları yerine 7’nci sırasındaki gösterge rakamları üzerinden ücret ve tazminat ödenmesi sonucunda kamu zararı oluşmuştur.
Anılan Genel Müdürlükçe Devlet Personel Başkanlığından alınan … tarihli ve … sayılı görüş yazısındaki değerlendirmeler doğrultusunda ödeme yapılmış olması ödemeyi gerçekleştirenlerin sorumlu tutulmalarına engel teşkil etmemektedir.
Bu itibarla, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL kamu zararının;
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (… Dairesi Başkanı) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Kontrol Mühendisi) …’a,
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Başkan V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Kontrol Mühendisi) …’a,
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (… Dairesi Başkanı) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Kontrol Mühendisi) …’a,
müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, oy çokluğuyla karar verildi.
İlave Gerekçe:
Üye …’ın ilave gerekçesi:
Aynı konuyla ilgili olarak … Genel Müdürlüğü … yılı hesabının … tarihinde Dairemizde yargılanması sonucunda düzenlenen … tarihli ve … sayılı ilam ile verilen tazmin hükümleri Sayıştay Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak sayılı kararları ile tasdik edilmiştir. Bu itibarla, anılan Genel Müdürlük daire başkanlarına, ilgili mevzuatında sadece müstakil daire başkanlarına ödenmesi öngörülen ücret ve tazminatların ödenemeyeceği Temyiz Kurulu kararı ile kesin hükme bağlandığından söz konusu ödemelerin yapılmaması gerekir.
Karşı Oy Gerekçesi:
Başkan …’nün karşı oy gerekçesi:
Bir kamu zararından söz edebilmek için öncelikle kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında eksilmeye neden olunması ve mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile sorumlular arasında illiyet bağı kurulması gerekmektedir. Her ne kadar söz konusu ödemelerin yapılamayacağı Temyiz Kurulunun … tarihli ve … tutanak sayılı kararları ile kesinleşmiş olsa da ödemelerin yapıldığı tarihte (… yılında) kesinleşmiş bir Temyiz Kurulu kararı bulunmamaktadır.
İlgililerin bir kamu zararına sebep olmamak için gerekli girişimlerde bulundukları ve aldıkları görüş doğrultusunda işlem yaptıkları ve ödemelerin yapıldığı tarihte (… yılında) kesinleşmiş bir Temyiz Kurulu kararı bulunmadığı da göz önünde bulundurulduğunda, yapılan ödeme nedeniyle bu aşamada sorumluların kasıt, kusur veya ihmallerinden söz edilemeyeceği gibi yapılan işlemle sorumlular arasında illiyet bağı da kurulamaz.
Bu nedenle, söz konusu ödemelerle ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir.
Üye …’ün karşı oy gerekçesi:
3046 sayılı Kanun’un mülga 16’ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde müstakil daire başkanlıklarının kurulmasının kanunla düzenleneceği, diğer daire başkanlıklarının Bakanlar Kurulu kararıyla düzenleneceği belirtilmiştir.
“Madde 16- Bakanlık merkez teşkilatı ile bakanlık bağlı kuruluşlarının düzenlenmesinde aşağıdaki esas ve usuller uygulanır.
A) Genel Müdürlük, müstakil daire başkanlığı, danışma, denetim ve yardımcı birimlerin kurulması, kaldırılması, görev, yetki ve sorumlulukları kanunla düzenlenir.
B) Diğer daire başkanlıkları ile şube müdürlükleri hizmetin özelliğine göre ilgili bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulur, kaldırılır, aynı bakanlık içerisinde veya bakanlıklar arasındaki bağlantısı değiştirilir.” hükmü ve yine aynı Kanun’da;
“Bakanlıkların temel kuruluşları:
“Madde 5- Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurt dışı teşkilatından ve bağlı ve ilgili kuruluşlardan meydana gelir.” hükmü yer almaktadır.
… Genel Müdürlüğünün Daire Başkanlıkları da 6083 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde ana hizmet birimleri ve görevleri şeklinde sıralanmış, dolayısıyla kanunla kurulmuştur. Bu yüzden Genel Müdürlük bünyesinde yer alan daire başkanlıkları müstakil daire başkanlığıdır.
Yaşanan tereddüt, konumuz daire başkanlarının 375 sayılı KHK’ya ekli 2 sayılı cetvelin 7’nci sırasında sayılan kısımdan mı 8’inci sırasında sayılan kısımdan mı maaş alacağı hususundadır. İlgili mevzuatın yorumlanmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu yorum yapılırken Daire Başkanlarının görev ve sorumlulukları açısından bir değerlendirme yapıldığında sorunun temel kaynağının bütün kamuyu tek bir mevzuat kalıbına göre değerlendirme zorunluluğundan kaynaklandığı görülmektedir. Dar yorumla yorumladığımızda … Genel Müdürlüğü Başbakanlık, Bakanlık ve Müsteşarlık içerisinde sayılamaz. Ancak yukarıda madde 5 olarak metnini aldığımız kanun maddesi “Bakanlık”lar tanımında bağlı ve ilgili kuruluşları da kapsamına almaktadır. Aksi yorum için “bakanlık merkez teşkilatı” ifadesinin bulunması gerekmektedir.
Bunun yanında kurumun teşkilat yapısı ve daire başkanlıklarının taşra ile ilişkilerine baktığımızda adeta bir bakanlık teşkilatlanmasını görmekteyiz. Her il ve ilçede … müdürlüğü, ilçelerin çoğunda da … müdürlüğü olarak teşkilatı bulunmaktadır. Daire başkanlıklarının savunmalarda da belirtildiği üzere taşra birimleriyle doğrudan yazışma yetkisi bulunmaktadır. Bu husus görev, yetki ve sorumluluk açısından değerlendirildiğinde 7’nci sırada sayılan Unvanlar gibi maaş ödenmesi gerekir.
Ayrıca Maliye Bakanlığı Harcama Yetkilisi Tebliği’nde Genel Müdürlük Bağımsız Daire Başkanlığı zikredilmiştir. Dolayısıyla Genel Müdürlüğün Başbakanlık ve Bakanlık tanımına girmediği iddiası yerinde değildir. Aksi halde ibarenin “bakanlık merkez teşkilatı” olması gerekirdi. Bu tanımın KİT’lerdeki daire başkanlıklarının hariç tutulması için yazıldığını düşünüyorum. Bu nedenle, yapılan ödeme yerinde olup kamu zararı oluşmamıştır. Bu itibarla, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir.
Full & Egal Universal Law Academy