……. Üniversitesi ile ……. Şirketi arasında düzenlenen sözleşmeye göre yürütülen Genel Temizlik Hizmeti Alımı işinde, işçilerin çeşitli nedenlerle (izinli, raporlu olunması vb.) eksik çalıştıkları süreler için kesinti yapılmadan yükleniciye hakediş ödendiği görülmüştür.
Kamu İhale Genel Tebliğinin 78 inci maddesinin birinci fıkrasında,
“Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları, ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı ve yaklaşık maliyetinin en az % 70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu hizmetlerdir.”,
13 üncü fıkrasında,
“Yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ödeneceği öngörülen ihalelerinin idari şartnamelerinde, yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ve ayda kaç gün ödeneceği yazılacak, bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceği ve ücret bordrosunda gösterileceği açıkça belirtilecektir. Her ay 30 gün olarak kabul edilecek ve bazı ayların 30 günden daha fazla ya da eksik günleri dikkate alınmayacaktır. İdari şartnamede 26 veya 22 olarak belirlenen aylık gün sayısı üzerinden hesaplama yapılacak ve 31 veya 28 gün olan aylardaki fiili gün sayısı dikkate alınmayacaktır. Yemek ve yol için aylık gün sayısı belirlenmemiş ise 26 gün olarak hesaplama yapılacaktır.
30 uncu fıkrasında,
“Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde isteklilerin teklif bedelleri varsa yüklenici karı ile aşağıdaki bileşenlerden oluşur:
a) Asgari İşçilik Maliyeti: İhale tarihinde yürürlükte bulunan brüt asgari ücret veya idari şartnamede brüt asgari ücretin yüzde (%) fazlası olarak belirlenen ücret (ulusal bayram ve genel tatil günleri ile fazla çalışma saatlerine ilişkin ücretler dahil), nakdi yemek ve yol bedeli gibi prime esas kazancın hesabında esas alınan işçiliğe bağlı diğer ödemeler ve işveren sigorta primlerinin toplam tutarı asgari işçilik maliyetini oluşturur.
b) İşçilikle Bağlantılı Ayni Giderler: İdari şartnamede işçi sayısıyla bağlantı olarak teklife dahil edilmesi öngörülen ayni giderler teklif bileşeni kabul edilir.
c) Hizmetin Yürütülmesine Yardımcı Unsurlar: İhale konusu hizmet işinin yürütülmesinde yardımcı nitelikte olan ve idari şartnamede belirtilen unsurlar teklif bileşeni kabul edilir.”
hükümleri yer almaktadır.
Söz konusu Genel Temizlik Hizmeti Alımı işine ait sözleşmenin 5 inci maddesinde iş ……. kişi vasıfsız, ……. kişi vasıflı, ……. kişi engelli toplam ……. kişi ile 12 ay süreli temizlik hizmeti işi olarak tanımlanmış ve 6 ncı maddesinde sözleşmenin birim fiyat sözleşme olduğu, İdarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden akdedildiği belirtilmiştir.
Buna göre bahsi geçen işin, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirilmesi ve işe yönelik maliyetlerin Kamu İhale Genel Tebliğinin 78 inci maddesinde belirtilen kalemler ve bileşenlere göre belirlenmesi gerekmektedir.
Buradan hareketle söz konusu işe ait idari şartnamenin 25 inci maddesinin üçüncü fıkrasında “işin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti” kısmında Üniversitenin ve bağlı birimlerinin temizlik hizmeti alımı işinin ……. vasıfsız, ……. vasıflı ve ……. engelli olmak üzere toplam ……. işçi ile 01.01.2015-31.12.2015 tarihleri arasında yapılacağının, ……. vasıfsız ve ……. engelli işçiye asgari ücret, ……. vasıflı işçiye asgari ücretin %50 fazlası ödeme yapılacağının, çalışan işçilere yıl içerisinde 79.200 saat (300 saat x 22 gün x 12 ay) fazla çalışma yaptırılacağının, “yemek ve yol giderleri” kısmında, tüm işçilere yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ayda 22 iş günü hesabıyla günlük brüt 6,00 TL üzerinden hesaplanıp bordroda gösterilerek aylık dönemler halinde ödeneceğinin belirtildiği görülmüştür.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ekinde yer alan Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin 10 uncu maddesinin beşinci fıkrasında,
“Sözleşmede, işyerinde çalıştırılması gereken personel sayısının belirtildiği hallerde, yüklenici, belirtilen sayıda personeli işyerinde bulundurmak zorundadır.”,
34 üncü maddesinin birinci fıkrasında,
“İşyerinde, işin sözleşme ve eklerine ve iş programına uygun olarak yapılmasını temin ve bunun kontrolü için idarenin sözleşmesinde belirlediği kayıtlar, yüklenici ile birlikte kontrol teşkilatı tarafından tutulur. Yüklenici bu kayıtları ve ilgili belgeleri imzalamak zorundadır. Bunlardan imzalı birer kopya yükleniciye verilir.”,
Üçüncü fıkrasında,
“Sözleşme konusu iş, belli bir hizmetin dönemler halinde ( günlük, haftalık, vs ) ifa edilmesi suretiyle yapılan sürekli nitelikte bir iş ise, yukarıda sözü edilen kayıtlar bu dönemler itibariyle tutulur ve kayıtlara itiraz da kayıtların tutulduğu sırada yapılır. Bu kayıtlarda işin sözleşme ve eklerine uygun olarak yapılıp yapılmadığı, işlerdeki hata, kusur ve eksiklikler, kaç kişinin çalıştığı ve hangi makine ve ekipmanın kullanıldığı ve kontrol teşkilatı tarafından gerek görülen diğer hususlar belirtilir. Bu kayıt ve itirazlar hem hakediş ödemelerinde, hem de sözleşmenin sona erdiği tarihte kabul komisyonu tarafından gerçekleştirilecek kabul işlemlerinde esas alınır.”,
42 nci maddesinin birinci fıkrasında,
“Sözleşme bedelinin iş süresince dönemler itibariyle ödenmesi:
Sözleşme konusu hizmetin yüklenici tarafından belli bir süre boyunca devamlı olarak verilmesi (4 üncü maddede tanımlanan sürekli nitelikte bir iş olması) veya işin bölümlere ayrılabilir olması durumunda sözleşmede belirtilen aralıklarla, kesin ödeme mahiyetinde olmamak ve kazanılmış hak sayılmamak üzere geçici hakediş ödemeleri yapılır. Yüklenici tarafından yapılan işlerin bedelleri, sözleşmedeki kayıtlara ve ilgili kanunlara göre yapılacak kesintiler de çıktıktan sonra, sözleşmenin ödemeye ilişkin hükümleri çerçevesinde kendisine ödenir.”
denilmektedir.
Yapılan incelemede dönemler halinde ifa edilen Genel Temizlik Hizmeti Alımı işine ilişkin hakediş dosyasında, işçilerin ücretlerine esas olmak üzere aylık puantaj cetvellerinin yer aldığı, bu cetvellerde işçilerin, çalıştıkları günlerin, resmi tatillerin, izinli ve raporlu oldukları günlerin belirtildiği, cetvellerin kontrol teşkilatı ve Yüklenici tarafından imzalandığı görülmüştür.
Ancak, bu cetveller ile işçi ücret bordroları ve hakediş ödemelerinin karşılaştırılması sonucunda işçilerin izinli ve raporlu oldukları veya çeşitli nedenlerle çalışmadıkları sürelerin ücret hesaplamalarında ve hakediş ödemelerinde dikkate alınmadığı, başka bir ifadeyle bu süreler için kesinti yapılmadan hakediş ödendiği anlaşılmıştır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde,
“Kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde,
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
…
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır.”
hükmü yer almaktadır.
Buna göre işçilerin fiilen çalışmadıkları süreler için hesaplanan hizmet, yol ve yemek bedeli ile fiyat farkı düşülmeden Yükleniciye hakediş ödenmesi kamu zararı oluşturmaktadır.
Sorumlular savunmalarında özetle, sorgu konusu hususun çizelgelerin elektronik ortamda alınması ve çizelgeleri hazırlayanların dikkatsizliğinden kaynaklandığını, bununla birlikte yaptıkları inceleme sonucunda, kamu zararına esas hesaplamaların bazılarına katıldıklarını, bazı birimlere ait puantaj cetvellerinin hakediş ekine koyulmadığının, dolayısıyla toplam çalışılan gün ve yemek ve yol yardımına esas toplam gün sayısının eksik kaldığının, bu haliyle yükleniciye eksik ödeme yapıldığının, bazı puantaj cetvellerinde yemek ve yol yardımına esas gün sayısının sorguda yazılı olandan az olması gerektiğinin, bazı puantaj cetvellerinde sıra numaraları hatalı teselsül ettirildiğinden çalışan kişi sayısının fazla yazıldığının, bazı puantaj cetvellerinin yanlış hakediş dosyasında yer aldığının, bazı ödemeler için kamu zararına esas alınan çalışılan gün sayısı ile yemek ve yol yardımına esas gün sayısının hatalı hesaplandığının, kamu zararı hesabında bazı birimlerin mükerrer yazıldığının, bu haliyle yükleniciye bazı hakedişlerde fazla ödeme yapıldığının ve bazı ödemelerde eksik ödeme yapıldığının anlaşıldığını, fazla ve eksik yapılan ödemelerin karşılaştırılması sonucunda kamu zararı tutarının ……. TL olarak hesaplandığını, bu tutarın da tahsil edildiğini ifade etmişlerdir.
Ödeme emri belgeleri ve ekindeki belgeler, sorumluların savunmaları ile raporda yer alan kamu zararı tablolarının incelenmesi sonucunda, ayrıntılı hesabı aşağıdaki tablolarda gösterildiği üzere ……., ……., ……., ……., ……., ……., ……., ……., ……. ve ……. numaralı ödeme emri belgeleriyle, belgelere ekli puantaj cetvellerinde yazılı çalışılan sürelere ve çalışan kişi sayısına göre yükleniciden kesinti yapılmadan ödeme yapılarak kamu zararına sebep olunduğu, ……. ve ……. numaralı belgelerle yapılan ödemelerde, ödeme emri belgelerine ekli puantaj cetvellerinde yazılı toplam çalışılan gün sayısı, yemek ve yol yardımına esas gün sayıları ve çalışan personel sayısına göre sorguda belirtildiği şekliyle kamu zararı oluşmadığı, ……., ……., ……., ……., ……. ve ……. numaralı ödeme emri belgeleriyle, belgelere ekli puantaj cetvellerinde yazılı çalışılan sürelere ve çalışan kişi sayısına göre yükleniciye eksik ödeme yapıldığı, yükleniciye fazla ve eksik ödenen tutarlara göre toplam ……. TL fazla ödemede bulunulduğu, yıl sonunda yapılan ……. TL’lik kesinti dikkate alındığında ……. TL kamu zararı oluştuğu ve bu tutarın tahsil edilerek Üniversitenin banka hesabına yatırıldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, ……. Üniversitesi ile ……. Şirketi arasında düzenlenen sözleşmeye göre yürütülen Genel Temizlik Hizmeti Alımı işinde, işçilerin çeşitli nedenlerle (izinli, raporlu olunması vb.) eksik çalıştıkları süreler için kesinti yapılmadan yükleniciye hakediş ödenmesine ilişkin olarak sorgu konusu yapılan ……. TL’nin ……. TL’sine ilişkin işlemlerin yasal düzenlemelere uygun olduğuna ve bu miktar için ilişilecek bir husus bulunmadığına, geriye kalan ve kamu zararı tutarı olan ……. TL’sinin ……. tarih ve ……. numaralı alındı belgesiyle tahsil edildiği anlaşıldığından bu miktar için ilişilecek bir husus kalmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle,