A) Belediye Başkanı Ödeneğinden Eksik Gelir Vergisi Kesilmesi
B) Belediye Başkanına Sosyal Denge Tazminatı Ödenmesi
A) Başkanlık ödeneğinin içerisinde yer almayan özel hizmet tazminatı tutarının ödenmediği halde, ödeniyormuş gibi gelir vergisi matrahından indirilmesi sonucu gelir vergisinin eksik tahsil edildiği ve Belediye Başkanına olması gerekenin üzerinde ödeme yapıldığı görülmüştür.
Belediye Başkanı ödeneği 5393 sayılı Belediye Kanununun “Belediye Başkanının Özlük Hakları” başlıklı 39 uncu maddesinde düzenlenmiş olup söz konusu maddede;
“Belediye başkanına nüfusu;
…
c) 50.001'den 100.000'e kadar olan beldelerde 100.000,
…
Gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödenir.
…
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca Devlet memurları ile bakmakla yükümlü bulundukları için uygulanan sosyal hak ve yardımlar, aynı esas ve usûllere göre belediye başkanları ile bakmakla yükümlü bulundukları için de uygulanır.”
hükmü yer almaktadır.
31.12.2018 tarih ve 30642 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 7156 sayılı 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli K cetvelinin “Diğer ödemeler” başlıklı bölümünde;
“5393 sayılı Belediye Kanununun 39 uncu maddesinde yer alan göstergeler, 1/1/2019-31/12/2019 tarihleri arasındaki dönemde “2.280” rakamının eklenmesi suretiyle uygulanır.”
hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere 2019 yılı ilçe nüfusu … olan … Belediyesinde Belediye Başkanına 102.280 (100.000+2.280) gösterge rakamının devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpılması sonucu bulunacak tutarda brüt ödenek tahakkuk ettirilmesi gerekmektedir. Bu ödeneğin yanında Belediye Başkanına 5393 sayılı Kanunun 39. maddesi gereğince 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu uyarınca devlet memurları ile bakmakla yükümlü bulundukları için uygulanan sosyal hak ve yardımlar ayrıca ödenecektir.
16.06.2006 tarih ve 26200 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Sigortalı Sayılanlar” başlıklı 4 üncü maddesinde;
“Bu Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları uygulaması bakımından;
…
b) Başbakan, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, belediye başkanları, il encümeninin seçimle gelen üyeleri,
…
hakkında da uygulanır.”
hükmü yer almaktadır.
Yine 5510 sayılı Kanunun “Prime esas kazançlar” başlıklı 80 inci maddesinde ise özetle bu Kanuna göre ilk defa 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı olanların prime esas kazançlarının hesabında Büyükşehir belediye başkanları için bakanlık genel müdürünün, diğer belediye başkanları için ise öğrenim durumları itibarıyla 657 sayılı Kanuna göre yükselebilecekleri dereceyi aşmamak kaydıyla, 657 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı ek gösterge cetvelinin “VIII. Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfı” bölümünün (d) bendinde belirtilenlerin prime esas kazançlarının esas alınacağı hüküm altına alınmıştır.
5510 sayılı Kanuna göre belediye başkanlığına seçilenler, seçildikleri tarihten itibaren Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında sigortalı sayılacaklardır. Bu kişilerin prime esas kazançlarından ise 80 inci madde kapsamında belirlenen matrah üzerinden %9 oranında Malullük, Yaşlılık ve Ölüm Sigortaları Primi ve %5 oranında Genel Sağlık Sigortası Primi kesintisi yapılacaktır.
Başkanlık ödeneği ücret niteliğinde olduğundan sosyal güvenlik primi kesintileri yapıldıktan sonra kalan tutardan, birikmiş tutarlara göre değişkenlik arz eden nispetlerde gelir vergisi kesintisi yapılması gerekmektedir.
Sorumlular tarafından yapılan savunmadan Belediye Başkanı ödeneği hesaplamalarında … Programı kullanıldığı; kullanılan bu Programda, özel hizmet tazminatının gelir vergisi matrahına dahil edilmemesi gerektiği düşüncesi ile özel hizmet tazminatına denk gelen kısım kadarlık tutarın gelir vergisi matrahından düşüldüğü belirtilmiştir.
Yapılan incelemelerde, Başkanlık ödeneğinden kesilmesi gereken gelir vergisi tutarının eksik kesildiği görülmüş olup aradaki bu farkın, özel hizmet tazminatı tutarının, gelir vergisi matrahından düşülmesinden kaynaklandığı anlaşılmıştır. Özel hizmet tazminatı ödemeleri, gelir vergisinden istisnadır. Ancak, belediye başkanı ödenek hesaplamalarında, özel hizmet tazminatı başkana yapılacak brüt ödemelerin hesabında değil SGK kesintisi hesabında kullanılmaktadır. Bir başka deyişle özel hizmet tazminatı, gerçekte belediye başkanına ödenmemektedir. Yalnızca muadili Devlet memuruna gerçekte ödenen özel hizmet tazminatı tutarına kıyasla sosyal güvenlik prim kesintilerinin hesabında kullanılmaktadır. Dolayısıyla Başkanlık ödeneğinin içerisinde yer almayan özel hizmet tazminatı tutarının, sanki ödeniyormuş gibi gelir vergisi matrahından indirilmesi sonucu gelir vergisi eksik tahsil edilmiş ve Belediye Başkanına olması gerekenin üzerinde ödemede bulunulmuştur.
Yukarıda açıklandığı üzere Başkanlık ödeneğine ilişkin gelir vergisi matrahının hatalı hesaplanması sonucu gelir vergisinin eksik tahsil edilmesi ve … Belediye Başkanı …’a olması gerekenin üzerinde ödeme yapılması sonucu oluşan toplam … TL kamu zararından;
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (…) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’ye
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (…) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’e
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliği ile;
B) Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu iş sözleşmesi ve sözleşme hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde;
“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.
…”
hükümleri yer almaktadır.
Anayasanın söz konusu maddesi doğrultusunda; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15 inci maddesi düzenlenmiş olup söz konusu maddede:
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”
denilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında görev yapan kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği hüküm altına alınmıştır. Madde metninde geçen "kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri" terimi memur ve sözleşmeli personeli ifade etmekte olup belediye başkanı herhangi bir kadro ve pozisyonda görev yapmamaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununun "Belediye başkanının özlük hakları" başlıklı 39 uncu maddesinde; belediye başkanına belde nüfuslarına göre belirlenmiş gösterge rakamının devlet memurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda aylık brüt ödenek ödeneceği ifade edilmiştir. Yine aynı maddede belediye başkanlığı yapmış olanların, personel kanunlarına tâbi bir kadroya atanmaları hâlinde belediye başkanlığında geçen sürelerinin memuriyette geçmiş sayılacağı düzenlenmiştir. Söz konusu madde hükmünden anlaşılacağı üzere belediye başkanlığı personel kanunlarına tabi bir kadro değildir. Ayrıca belediye başkanlarına hizmetleri karşılığında maaş değil ödenek ödenmektedir.
4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde:
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
…”
hükmüne yer verilmiştir.
Kamu Görevlilerin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme başlıklı 4 üncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinin 1 inci fıkrasında ise:
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılacak sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tavan tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
düzenlemelerine yer verilmiştir.
… Belediye Başkanlığı ile Belediye ve … Sendikası (…) arasında …-… döneminde geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesinin “Aylık Sosyal Denge Tazminatı Miktarı” başlıklı 14 üncü maddesinde Belediye Başkan ve Başkan Yardımcılarına tavan tutarın % 100’ü oranında sosyal denge tazminatı ödeneceği hüküm altına alınmış, bu hüküm uyarınca Belediye Başkanına 2019 yılının ilk üç ayı için tavan tutarın % 100’ü oranında sosyal denge tazminatı ödenmiştir.
375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesinde sosyal denge tazminatının Belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine ödeneceği belirtilmiş olup Belediye Başkanları, yukarıda açıklandığı üzere Belediyede herhangi bir kadro ve pozisyonda görev yapmamaktadırlar. Buna göre, belediye başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesine yönelik Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesine hüküm konulması ve bu sözleşmeye istinaden ödeme yapılması hukuken mümkün değildir.
Diğer taraftan Sorumluların göndermiş olduğu savunmalarında, belediye başkanlarının özel kanunlarla belirlenen istisnalar dışında mali sorumluluğunun bulunmadığı dolayısıyla Sosyal Denge Sözleşmesini imzalayan sıfatıyla Üst Yönetici olarak sorumlu tutulamayacağı belirtilmişse de, Sayıştay Genel Kurulu tarafından 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususunda alınan 14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı kararda;
“2- Üst Yöneticiler
…
Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmek suretiyle üst yöneticilerin sorumlulukları düzenlenmiştir.
Üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olmaktadırlar. Bununla birlikte üst yöneticilerin özel kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.
Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.”
denilerek üst yöneticilerin sadece meclislerine karşı sorumlu olmayıp özel kanunlarda yapılan düzenlemeler ve somut olayın Sayıştay tarafından yargılanması esnasında ortaya çıkan durumlar çerçevesinde üst yöneticilerin sorumluluklarına hükmedilebileceği belirtilmiştir. Söz konusu olayda Belediye Başkanının Üst Yönetici sıfatıyla ödemeye dayanak oluşturan mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalamış olması nedeniyle oluşan kamu zararıyla illiyet bağı bulunmaktadır. Bu nedenle harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile birlikte kamu zararından sorumludur.
Yukarıdaki yer verilen tüm mevzuat ve sözleşme hükümlerinin değerlendirilmesi sonucunda; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesine aykırı olarak Belediye Başkanı …’a sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu ortaya çıkan toplam … TL kamu zararından,
… TL’sinin Üst Yönetici (…) …, Harcama Yetkilisi (…) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’e,
… TL’sinin Üst Yönetici (…) …, Harcama Yetkilisi (…) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’ye,
… TL’sinin Üst Yönetici (…) …, Harcama Yetkilisi (…) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’e,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğu ile;
Azınlık Görüşü:
Daire Başkanı … ve Üye …’ın sorumluluğa ilişkin ayrışık görüşü:
Belediye Başkanı …’a sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili tazmin kararına katılmakla birlikte,
Kamu zararı; rapor maddesinde açıklandığı üzere Sosyal Denge Tazminatlarına ilişkin sözleşmeye, mevzuata aykırı hüküm konulmak suretiyle sözleşme imzalanmasından doğmuştur.
Ödeme emri belgesini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan görevlilerin, sözleşmenin imzalanması aşamasında herhangi bir görevleri ve rolleri bulunmamaktadır. Anılan kamu görevlileri, içerik olarak tekemmül etmiş sözleşmeden kaynaklanan idare borcunu yerine getirmişlerdir. Bu görevlilerin idare adına Üst Yönetici (Belediye Başkanı) tarafından imzalanan sözleşmenin gereklerini yerine getirmemek gibi bir seçenekleri bulunmamaktadır.
Bu itibarla, idare adına imzalanan, mevzuata aykırı hüküm konulmak suretiyle sözleşme imzalanmasından kaynaklanan ve idarenin yükümlüklerini yerine getirmek için düzenlenen ödeme emri belgelerini, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan kamu görevlilerinin, bu sözleşmeden kaynaklanan kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır. Belediye Başkanının Üst Yönetici sıfatıyla ödemeye dayanak oluşturan mevzuata aykırı sözleşmeyi imzalamış olması nedeniyle oluşan kamu zararından tek başına sorumlu tutulması gerekir.