Sosyal Denge Tazminatı
… sayılı ilamın 2 nci maddesinde, … Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi ile sözleşmeli personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde yasayla belirlenen limitlere uyulmaması, yasal sınırların aşılması ile ilgili olarak ilişik tutulan bazı ödeme emri belgelerinde imzası olan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu tutulmayıp imzası olmayan Harcama Yetkilisi ya da Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu tutulduğu, bazı ödeme emri belgelerinde ise Harcama Yetkilisi ya da Gerçekleştirme Görevlisinin imzası olmadığı halde sorumlu tutulduğu ancak Muhasebe Yetkilisinin sorumlu tutulmadığı görüldüğünden, sorumluluk tespitlerinin yeniden yapılması ve sorumluların savunmaları alınarak konuya ilişkin ek raporun düzenlenmesi için denetçiye iade edilmesine karar verilmesi üzerine, sorumluluk tespitleri yeniden yapılarak düzenlenen ek raporun incelenmesi neticesinde,
… Belediyesi ile … Sendikası arasında imzalanan …2016-...2018 dönemi ile ...2018-...2019 dönemini kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmeleriyle sözleşmeli personele, etkinlik- verimlilik adı altında ödeme yapılarak yasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Genel İlkeler” başlıklı 128 inci maddesinde;
“Memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenir.”
“Toplu iş sözleşmesi ve sözleşme hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde;
“İşçiler ve işverenler karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu sözleşme hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.
Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.
Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.
Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.”
hükümleri yer almaktadır.
27.06.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanun'la eklenen Ek 15 inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”
denilmektedir.
25.06.2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
...”
04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile eklenen geçici 14 üncü maddesinde;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”
hükümleri yer almıştır.
25.08.2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4 üncü Dönem Toplu Sözleşme”nin, “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 1 inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir”
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7 nci maddesinde;
“4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.”
denilmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir. Ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebilmekle birlikte bu sözleşme normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde yer almamaktadır. Dolayısıyla yapılacak toplu iş sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uygun olması gerekmektedir.
Belediye, memurlar ve sözleşmeli personel için toplu sözleşme yapma yetkisine sahiptir. Ancak bu yetki sosyal denge sözleşmesi ile sınırlı olup, bu sözleşme kapsamında ödenecek tutar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Toplu Sözleşme’de belirlenen üst limiti aşmayacaktır. Ayrıca, 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. 31.12.2019 tarihinden önce sona eren sözleşmelerde 31.12.2019 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibarıyla belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanuna göre yapılan sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilecektir.
… Belediyesi ile … Sen. arasında imzalanan ve ...2016-...2018 dönemini kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesinin ve ...2018-...2019 dönemini kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesinin “Sosyal Denge Tazminatı Miktarı” başlıklı 7’nci maddesiyle
“Sosyal denge tazminatı 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde belirtilen ödeme olup her ay maaş günü ödenmek üzere aşağıdaki şekilde kararlaştırılmıştır.
Başkan Yardımcıları, Tüm memur ve sözleşmeliler için
a) Sosyal denge tazminatının aylık Tavan ücretinin %100’ü
b) Etkinlik, Verimlilik yardım paketi olarak her ay net … TL (...2016-...2018 deönemi için … TL) ücret ödenir. Memur maaş artış dönemlerinde yapılan zam oranında artırılarak ödemeye devam edilir. Etkinlik, Verimlilik yardım paketinden yararlanan 657 sayılı devlet memuru statüsünde çalışan memurlara yemek yardımı yapılmaz.
Belediyemiz mücavir alanları içerisinde ayrıca toplu taşıma ücreti ödenmez.”
Düzenlemesi yapılmıştır.
Yapılan incelemede, belediyede çalışan sözleşmeli personele, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100 ü olarak belirlenerek ödendiği ve bu tutarı aşan etkinlik, verimlilik yardım paketi adı altında da ayrıca ödeme yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla etkinlik, verimlilik yardım paketi adı altında ödeme yapılması, sosyal denge tazminatı tavan tutarı aşıldığı için kamu zararı oluşturmaktadır.
Tespit edilen kamu zararından, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32 ve 33 üncü maddeleri gereğince ödeme emri ve eki belgelerinde imzası bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile toplu iş sözleşmesini imza eden Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmaktadır. Ayrıca Kanunun “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61 inci maddesine göre; muhasebe yetkilisinin, ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yetkililerin imzasını arama yükümlülüğü bulunmaktadır. Dolayısıyla, ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisinden sadece birinin imzası varsa, Muhasebe Yetkilisinin, imzası bulunan görevliyle birlikte sorumlu tutulması ya da Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisinin imzaları yoksa muhasebe yetkilisinin sorumlu tutulması gerekmektedir. Bu nedenle imza eksikliği olan … tarihli … numaralı ödeme emri belgesine isabet eden kamu zararından Muhasebe Yetkilisi de Belediye Başkanı ile birlikte sorumlu turulmuştur.
Sorumlular savunmalarında; 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde bir tavan tutar bulunmadığı gerekçesiyle kamu zararına sebebiyet verilmediğini, mevzuatın sosyal denge ödemelerine ilişkin bir üst sınır getirmediğini ifade etmişlerse de, sosyal denge ödemelerine ilişkin tavan tutarla ilgili olarak; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi 4688 sayılı Kanun gereği yapılacak toplu sözleşmeyi işaret etmektedir. 2012 yılının başından itibaren imzalanan birinci dönem dâhil toplu sözleşmeler incelendiğinde en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olarak belirlenen üst sınırın hepsinde yer aldığı görülecektir. Yani 4688 sayılı Kanunun belirlediği tarih olan 15.03.2012 tarihinden önce idarelerce imzalanmış olan toplu sözleşmeler bu tarihten sonra süre uzatımı yoluyla kullanılmaya devam edilebilecek ancak yeni hükümler eklemek yoluyla sağlanan sosyal denge ödemelerine ilişkin artışlar ödenemeyecektir.
Sorumluların savunmalarında, Türkiye’nin de taraf olduğu ILO sözleşmeleri uyarınca kamu kurumlarının toplu sözleşme yapma hakkının korumaya alındığı, Anayasanın 90 ıncı maddesi gereğince de uluslararası anlaşmaların kanun hükmünde olduğu, dolayısıyla idarelerce imzalanan toplu iş sözleşmeleri hükümlerinin kanunlarla kısıtlanamayacağı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15 inci maddesi ile getirilen “Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere” hükmünün, sendikal örgütlülüğün ayrılmaz bir parçası olan toplu iş sözleşmesi hakkının kullanımına yönelik kısıtlama getirdiği, bu durumun ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmelerine, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 23 üncü maddesine, Avrupa Sosyal Haklar Sözleşmesinin 6 ncı maddesine, Yerel Yönetimlerde Mali ve İdari Özerkliği düzenleyen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Sözleşmesi’nin 6 ncı maddesine açıkça aykırılık teşkil etmesi nedeniyle, Türkiye’nin taraf olduğu ve usulüne uygun bir şekilde onaylanan Uluslararası sözleşmeler ile yasal mevzuatın çelişmesi halinde Uluslararası Sözleşme hükümlerinin belirleyici olduğunu hüküm altına alan Anayasa’nın 90 ıncı maddesine göre, anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin Anayasa hükümlerine aykırı olduğu belirtilmiş ise de; 2010 yılında yapılan değişiklik sonucunda Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesi;
“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir”
şeklinde değiştirilmiştir.
Söz konusu Anayasa değişikliği ile yapılan düzenlemenin gerekçesinde, Anayasa’nın 51 inci maddesinin dördüncü fıkrasının, sendika özgürlüğünü iş kolu ile sınırlamakta ve aynı zamanda aynı iş kolunda birden fazla sendikaya üye olunamayacağını hükme bağlamakta olduğu, bu düzenlemenin ILO sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 87 sayılı sözleşmesine aykırı olması sebebiyle 51 inci maddenin dördüncü fıkrasının yürürlükten kaldırıldığı belirtilmektedir.
Bu sebeple, kamu çalışanlarının toplu sözleşme hakkı mevcut olup, 2010 anayasa değişikliği ile ve akabinde buna uygun olarak düzenlenen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarına kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiş, iç hukuk düzeni ile uluslararası antlaşmalar arasında ihtilaf olabilecek bir husus kalmamıştır.
Sorumlular ayrıca Sayıştay Dairelerince verilen kararların bulunduğunu ifade etmişlerse de, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 Sayılı Kanun’un 58 inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış İçtihadı Birleştirme Kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır.
Bu itibarla, … Belediyesinde çalışan sözleşmeli personele etkinlik- verimlilik adı altında ödeme yapılarak yasal sınırların üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ve ayrıntısı aşağıda tabloda gösterilen toplam … TL kamu zararının;
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İmar ve Şehircilik Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Tahsildar) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Destek Hizmetleri Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İşçi) …’ya,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Hukuk İşleri Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İşçi) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Mühendis) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Hukuk İşleri Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İşçi) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Destek Hizmetleri Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İşçi) …’e,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Müdür V.) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) … ve Muhasebe Yetkilisi …’a,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,
Azınlık Görüşü;
Başkan … ve Üye …’ın ayrışık görüş gerekçesi;
“4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 3 nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir...” denilmektedir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerine göre, belediyelerde toplu sözleşme yapma yetkisi belediye başkanına aittir. İlama konu Belediye ile Sendika arasındaki sözleşme, Belediye Başkanı tarafından imzalanmıştır. Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlileri söz konusu sözleşmeye dayanarak kamu zararına neden olan harcamayı yaptıklarından ve Belediye Başkanı tarafından imzalanmış sözleşmeyi de uygulamama yetkileri de bulunmadığından harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmadığı, dolayısıyla toplu sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının tek başına sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.”