Özel Hizmet Tazminatı
………. Belediyesinde Belediye Başkan Yardımcısı ……….’a kadrosu için belirlenen orandan daha fazla özel hizmet tazminatı tahakkuk ettirilerek ödenmesi sonucu tespit edilen ………. TL tutarında kamu zararı iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.
26.03.2018 tarihli ve 2018/11547 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 2018 yılında da uygulanmasına devam edileceği belirtilen ve 17.04.2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararın eki (II) sayılı cetvelde, görev, kadro, dereceler itibariyle devlet memurlarına ödenecek özel hizmet tazminat oranları belirlenmiştir.
Bu cetvelin, (A)-Üst Yönetim ve Genel İdare Hizmetleri Bölümünün Grup-7 alt başlığının 4 üncü sırasında yer alan “Diğer İl ve Büyükşehirlerin Merkez İlçelerinin Belediye Başkan Yardımcısı” na % 175 oranında özel hizmet tazminatı ödeneceği belirtilmektedir. Ancak, ………. ilçesi, büyükşehir merkez ilçesi sayılmadığından, ilçe belediye başkan yardımcılarına % 175 oranında özel hizmet tazminatı ödenmesi mümkün değildir. Bunun yerine, aynı cetvelin, (A)-Üst Yönetim ve Genel İdare Hizmetleri Bölümünün Grup-10 alt başlığının 2 nci sırasında yer alan “Belediye Başkan Yardımcısı, Daire Başkan Yardımcısı (Belediyeler)” için belirlenen % 135 oranında özel hizmet tazminatı ödenmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, bazı Ödeme Emri Belgelerinde, harcama yetkilisinin imzası aranmadan, muhasebe birimince ödeme yapılmıştır.
10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde,
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler…..”
Adı geçen Kanun’un “Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı 61 inci maddesinde ise,
“Muhasebe hizmeti, gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.
Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine verirler. Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde,
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
Kontrol etmekle yükümlüdür.
Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.
Muhasebe yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve denetime hazır bulundurur.
Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur….”
hükümleri yer almaktadır.
Bu hükümlere göre, bütçeden bir giderin gerçekleşmesi, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin işlemleri tamamlayıp, muhasebe yetkilisince ödemenin yapılmasıyla tamamlanmaktadır.
Harcama sürecinde görevli olanların imzası olmadan ödeme yapılamaz. Bu imzaların bulunduğunu muhasebe yetkilisi kontrol etmek zorundadır. Eksik imza ile yapılan ödemeden muhasebe yetkilisi sorumlu olacaktır.
Bu itibarla, Belediye Başkan Yardımcısı ……….’a, % 135 yerine % 175 oranında Özel Hizmet Tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ………. TL kamu zararının,
………. TL’sinin Harcama Yetkilisi (Belediye Başkan Yard.) ………. ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) ……….’a,
………. TL’sinin Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) ………. ile Muhasebe Yetkilisi (Mali Hizmetler Müdür V.) ……….’e
müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Daire Başkanı ………. ve Üye ……….’ın karşı oy gerekçesi,
“Mülga 26.06.1984 tarih ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun,
“Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde,
“Bu Kanunda sözü geçen deyimlerden,
Büyükşehir: Belediye sınırları içinde birden fazla ilçe bulunan şehirleri,
İlçe belediyesi: Büyükşehir belediye sınırları içinde kalan ilçelerde kurulan belediyeleri,
İfade eder.”
“Kuruluş” başlıklı 4 üncü maddesinde,
“Büyük şehirlerde büyük şehrin adı ile bir «büyük şehir belediyesi», büyük şehir dahilindeki ilçelerde ilçelerin adını taşıyan «ilçe belediyeleri» kurulur. Merkez ilçeler bu Kanunun uygulanması bakımından ayrı bir ilçe sayılarak ve bu ilçenin büyük şehir belediyesi içinde kalan kısmında «merkez ilçe belediyesi» adı ile bir belediye kurulur.”
“Sınırlar” başlıklı 5 inci maddesinde,
“Büyük Şehir Belediyelerinin sınırları, ismini aldıkları büyük şehirlerin belediye sınırlarıdır. İlçe belediyelerinin sınırları, bu ilçelerin, büyük şehir belediyesi içinde kalan kısımlarının sınırlarıdır.”
Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında 3030 Sayılı Kanunun Uygulanması İle İlgili Yönetmelik (12.12.1984 tarih ve 18603 sayılı R:G)
“Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde,
Büyükşehir: Belediye sınırları içinde, merkez ilçe dahil, birden fazla ilçe bulunan şehirleri,
10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun (12.11.2012 tarih ve 6360 sayılı kanunla değişiklikten önce),
“Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde,
“Bu Kanunun uygulanmasında,
a) Büyükşehir belediyesi: En az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan… tüzel kişisini,
b) …
c) İlçe belediyesi: Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyesini,
d) İlk kademe belediyesi: Büyükşehir belediye sınırları içinde ilçe kurulmaksızın oluşturulan ve büyükşehir ilçe belediyeleriyle aynı yetki, imtiyaz ve sorumluluklara sahip belediyeyi,
İfade eder.”
“Kuruluş” başlıklı 4 üncü maddesinde,
“Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10.000 metre uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu 750.000'den fazla olan il belediyeleri, fizikî yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir.”
“Büyükşehir belediyesinin sınırları” başlıklı 5 inci maddesinde,
“Büyükşehir belediyelerinin sınırları, adını aldıkları büyükşehirlerin belediye sınırlarıdır.
İlçe belediyelerinin sınırları, bu ilçelerin, büyükşehir belediyesi içinde kalan kısımlarının sınırlarıdır.
İlk kademe belediyelerinin, büyükşehir belediye sınırları dışında belediye sınırı olamaz.”
“Yürürlükten kaldırılan hükümler” başlıklı 31 inci maddesinde,
“27.06.1984 tarihli ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile aynı Kanunun ek ve değişiklikleri, …yürürlükten kaldırılmıştır.”
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun (6360 sayılı Kanun ile değişik )
“Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde,
“Bu Kanunun uygulanmasında,
a) (Değişik: 12.11.2012-6360/4 Müdür) Büyükşehir belediyesi: Sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan, …kamu tüzel kişisini,
b) …
c) İlçe belediyesi: Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyesini,
d) (Mülga: 12.11.2012-6360/4 Müdür) İfade eder.”
“Kuruluş” başlıklı 4 üncü maddesinde (Değişik: 12.11.2012-6360/5 Müdür),
“Toplam nüfusu 750.000’den fazla olan illerin il belediyeleri kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir.”
“Büyükşehir belediyesinin sınırları” başlıklı 5 inci maddesinde (Değişik: 12.11.2012-6360/6 Müdür),
“Büyükşehir belediyelerinin sınırları, il mülki sınırlarıdır. İlçe belediyelerinin sınırları, bu ilçelerin mülki sınırlarıdır.”
Hükümleri yer almaktadır.
Ayrıca 06.03.2008 tarihli ve 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 3 üncü maddesiyle, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve diğer kanunlarda ilk kademe belediyesine yapılan atıfların ilçe belediyesine yapılmış sayılacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda bugüne kadar uygulanan Büyükşehir Belediyesi Kanunlarının konumuzla ilgili maddelerine yer verilmiştir. Bu hükümler çerçevesinde konuyu değerlendirirsek,
1. Merkez ilçe belediyesi, mülga 3030 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde, “Büyükşehirlerde büyük şehrin adı ile bir «büyük şehir belediyesi», büyükşehir dahilindeki ilçelerde ilçelerin adını taşıyan «ilçe belediyeleri» kurulur. Merkez ilçeler bu Kanunun uygulanması bakımından ayrı bir ilçe sayılarak ve bu ilçenin büyük şehir belediyesi içinde kalan kısmında «merkez ilçe belediyesi» adı ile bir belediye kurulur.” şeklinde tanımlanmış, Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında 3030 Sayılı Kanunun Uygulanması İle İlgili Yönetmeliğin 3 üncü maddesinde ise, “Büyükşehir: Belediye sınırları içinde, merkez ilçe dahil, birden fazla ilçe bulunan şehirleri ifade eder” ifadesine yer verilmiştir.
3030 sayılı Kanunu yürürlükten kaldıran 5216 sayılı Kanunda “Merkez ilçe belediyesi” ifadesine yer verilmemiş, “İlk kademe belediyesi” adı altında ilçe kurulmaksızın oluşturulan ve büyükşehir ilçe belediyeleriyle aynı yetki, imtiyaz ve sorumluluklara sahip belediyeler kurulmuştur. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 6360 sayılı Kanun ile değiştirilen halinde ise, gerek merkez ilçe belediyesi ve gerekse de ilk kademe belediyesi oluşumlarına yer verilmemiş ve 06.03.2008 tarihli ve 5747 sayılı Kanunun 3 üncü maddesiyle, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve diğer kanunlarda ilk kademe belediyesine yapılan atıfların ilçe belediyesine yapılmış sayılacağı hüküm altına alınmıştır.
2. Büyükşehir belediyesi: Mülga 3030 sayılı Kanun ile getirilen büyükşehir belediyesi sisteminde belediye sınırı içinde birden fazla ilçe, 5216 sayılı Kanun ile getirilen büyükşehir belediyesi sisteminde en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesi bulunmak yeterli görülmekte, bu sistemde büyükşehir belediyesi sınırları dışında kalmakla birlikte, il mülki sınırı içinde yer alan başka ilçeler de bulunmaktaydı. 5216 sayılı Kanunun 6360 sayılı Kanunla değiştirilen haliyle getirilen büyükşehir belediyesi sisteminde ise, büyükşehir belediye sınırlarının il mülki sınırı olması hasebiyle, bütün ilçeler büyükşehir belediye sınırları içinde kalmıştır.
3. Sınırlar: Mülga 3030 sayılı Kanun ve 5216 sayılı Kanun ile getirilen büyükşehir belediye sisteminde Büyük Şehir Belediyelerinin sınırları, ismini aldıkları büyük şehirlerin belediye sınırları, ilçe belediyelerinin sınırları ise bu ilçelerin, büyük şehir belediyesi içinde kalan kısımlarının sınırları iken, 5216 sayılı Kanunun 6360 sayılı Kanunla değiştirilen haliyle getirilen büyükşehir belediyesi sisteminde büyükşehir belediyelerinin sınırları, il mülki sınırları, İlçe belediyelerinin sınırları ise bu ilçelerin mülki sınırları olarak belirlenmiştir.
Özetle, yürürlükte bulunan 6360 sayılı Kanunla değişik 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile getirilen büyükşehir belediyesi sisteminde, büyükşehir belediyelerinin sınırları, il mülki sınırları, İlçe belediyelerinin sınırları ise bu ilçelerin mülki sınırları olarak belirlenmiş, büyükşehir belediye sınırlarının il mülki sınırları olması hasebiyle, bütün ilçeler büyükşehir belediye sınırları içinde kalmıştır. Bu sistemde büyükşehir ve büyükşehir ilçe belediyelerine yer verilmişken, merkez ilçe belediyesi ya da merkez ilçe belediyelerine yer verilmemiştir.
Bu nedenle, 26.03.2018 tarihli ve 2018/11547 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 2018 yılında da uygulanmasına devam edileceği belirtilen ve 17.04.2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararda geçen “Büyükşehirlerin Merkez İlçelerinin Belediye Başkan Yardımcıları” ifadesinin cari mevzuatta karşılığı bulunmamaktadır. Öncelikle söz konusu ifadenin cari mevzuatla uyumlu hale getirilmesi gerektiği konusunda kuşkuya yer yoktur. Ancak mevcut haliyle bu ifadeyi “Büyükşehirlerin İlçelerinin Belediye Başkan Yardımları” şeklinde değerlendirmek suretiyle, Kararnamede belirtilen nüfus kriterini esas alarak 6 ncı grup 6 ncı sıradan %200 ya da 7 nci grup 4 üncü sıradan %175 oranında özel hizmet tazminatı ödenmesinin hakkaniyete daha uygun olacağı düşünülmektedir. Böylece nüfus bakımından küçük ilçe belediye başkan yardımcılarına daha düşük, büyük ilçe belediye başkan yardımcılarına ise daha yüksek oranda özel hizmet tazminatı ödenmiş olacaktır. Somut olayda da mevzuat bu şekilde yorumlanmış ve ödemede bulunulmuş olduğundan kamu zararından söz etmek mümkün değildir.
2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının söz konusu ifadesinin yukarıda belirtilen dışında, iki şekilde daha yorumlanması mümkündür.
Birincisi, 5216 sayılı kanundan önceki uygulamada yer alan merkez ilçe/ilçelere, Kararnamenin 6 ncı ve 7 nci grubunda öngörülen oranda özel hizmet tazminatı ödemek, diğerlerine Kararnamenin 10 uncu grup 2 nci sırasında belediye başkan yardımcıları için öngörülen %135 oranında özel hizmet tazminatı ödemek gerekir.
Sırf Kararnamede merkez ilçe ifadesi var diye, 5216 sayılı Kanunun konu ile ilgili hükümlerini hiçe sayarak, kaldırılan mevzuat hükümlerindeki tariften hareketle, kararnamenin çıktığı tarihte merkez ilçe olarak kabul edilen ilçeleri merkez ilçe olarak alıp, diğer ilçeleri konumu ve nüfusu ne olursa olsun (Kararnamenin 10 ncu grup 2 nci sırasında sayılan belediye başkan yardımcıları için nüfus kriteri yok) 10 ncu grupta sayılan belediye başkan yardımcıları kategorisinde değerlendirmenin yukarıda da ifade edildiği üzere cari mevzuatta hiçbir karşılığı olmadığı gibi hakkaniyete de uygun değildir.
İkincisi, Yürürlükteki mevzuatta büyükşehirlerin merkez ilçeleri şeklinde bir yapı yer almadığından Kararnamenin söz konusu hükümlerinin bir karşılığı da kalmamıştır. Bütün belediye başkan yardımcılarına 10 ncu gruptan tazminat ödenmesi gerekir.
Böyle bir yorumun da son derece yanlış ve hakkaniyete uygun olmayacağı çok açıktır.
Açıklanan gerekçelerle konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına karar verilmesi uygun olur.”