İşçi Ücret Zammının Yanlış Hesaplanması
... Belediyesi ile Belediye-İş Sendikası arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi gereği uygulanan ücret zammının yanlış hesaplanması neticesinde Kültür ve Sosyal İşler Müdürlüğünde çalışan işçilere fazla ücret ödemesi yapılması sonucu toplam … TL tutarında kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.
... Belediyesi ile Belediye- İş Sendikası arasında imzalanan 15.01.2019-14.01.2022 tarihleri arasında geçerli olan Toplu İş Sözleşmesinin “Ücret Zammı” başlıklı 41 inci maddesinde;
“2. Yıl
a) 1. 6 ay için;14.01.2020 tarihinde işçilerin almakta oldukları mevcut yevmiyelerine, 15.01.2020 tarihinden itibaren Devlet İstatistik Kurumunun açıklamış olduğu enflasyon oranında ücret zammı yapılır.
b) 2. 6 ay için;14.07.2020 tarihinde işçilerin almakta oldukları mevcut yevmiyelerine, 15.07.2020 tarihinden itibaren Devlet İstatistik Kurumunun açıklamış olduğu enflasyon oranında ücret zammı yapılır.” denilmektedir.
Toplu İş Sözleşmesinin 41 inci maddesi hükümlerine göre ücret zammının yılın birinci ve ikinci altı aylık dönemi için yılda iki kere uygulanması gerektiği ancak ücret zammını hesaplarken hangi enflasyon oranının uygulanacağı hususunun belirsizlik gösterdiği görülmüştür. Uygulamada hataya neden olunmaması ve sözleşmenin açıklığa kavuşturulması amacıyla Belediye-İş Sendikası’ndan madde hükmünün açıklanmasının talep edildiği ve bu talebe istinaden 05.02.2020 tarihinde Belediye-İş Sendikasının:
“ Madde 41: Ücret Zammı gereği Türkiye İstatistik Kurumu 2019 yılı (1 yıllık) enflasyon oranı 15.18 olarak açıklamıştır. Bu orana göre ilk 6 ay bu oranın yarısı olan 7,59 oranında ücret zammı yapılması, diğer 6 ayda da aynı oranda (7,59) ücret zammı yapılması gereklidir.” şeklinde görüşünü Belediyeye ilettiği görülmüştür.
Belediye-İş Sendikasının görüşüne istinaden, Toplu İş Sözleşmesinin 41 inci maddesi uyarınca 2020 yılının birinci ve ikinci altı ayları için uygulanacak ücret zammının hesabında geçerli olacak enflasyon oranı olarak, 03.01.2020 tarihinde Türkiye İstatistik Kurumunun (TÜİK) açıklamış olduğu 2019 yılı Aralık ayı on iki aylık ortalama enflasyon oranı (%15,18) Belediye tarafından esas alınmış, Aralık ayı on iki aylık ortalama enflasyon oranının ikiye bölünmesi suretiyle belirlenen oran (% 7,59), eşit şekilde 2020 yılının birinci ve ikinci altı aylarına uygulanmış olup ücret zammı bu oranlar üzerinden gerçekleşmiştir.
Ancak Belediye ile Belediye-İş Sendikası arasında mutabık kalınan ve ortalama enflasyonun ikiye bölünmesi suretiyle bulunan oranın birinci ve ikinci altı ay ücret zammı hesabında esas alınması hususu, bir yıl içerisinde iki ayrı dönemde verilmesi kararlaştırılan ücret zammının doğasına aykırılık teşkil etmektedir. Enflasyona endeksli zam uygulamalarının, çalışanların fiyat artışlarına karşı satın alma gücü kayıplarını telafi etmeye yönelik bir işlevi bulunmaktadır. Ayrıca yıl içerisinde iki ayrı dönemde ücret zammı verilmesi sağlanarak fiyat artışlarından dolayı gerçekleşen satın alma gücü kayıplarının telafi süresinin azaltılması sağlanmaktadır. Bu bahisle 15.07.2020 tarihinden sonra işçilerin yevmiyelerine eklenecek ücret zammının 2019 yılı Aralık ayı enflasyonu ile doğal bir bağlantısı bulunmamaktadır. Toplu İş Sözleşmesinin ücret zammına ilişkin hükümlerine istinaden ücret zammı hesabında esas alınan enflasyon oranı, hakkaniyeti sağlayacak bir şekilde amacına uygun ve objektif olarak belirlenmemiş olup enflasyon oranının hatalı belirlenerek işçilere fazla ücret ödenmesi hukuken mümkün değildir.
Ayrıca sözleşme tarafları arasında mutabık kalınan enflasyon oranı hesaplaması neticesinde verilen ücret zammı, yıl içerisinde oluşan gerçek enflasyon oranından daha düşük olabilme riskini taşımaktadır. Şöyle ki sözleşme hükmüne göre birinci altı ay için ücret zammı 15.01.2020 tarihinden, ikinci altı ay ücret zammı 15.07.2020 tarihinden itibaren işçi yevmiyelerine eklenecek olup bu tarihler arasında gerçekleşen altı aylık enflasyon oranı, mutabık kalınarak uygulanan enflasyon oranının üzerinde olduğu durumda ücret zammı gerçekleşen enflasyon oranından düşük olacaktır. Bu husus, Toplu İş Sözleşmesinin 2021 yılı ücret zammı hesabı üzerinden örneklendirilmiş olup TÜİK’in 2003=100 Temel Yıllı Tüketici Fiyatları Türkiye Geneli Endeks sayısındaki altı aylık değişim oranı yöntemiyle hesaplanan ücret zammı ile Belediye ile Belediye- İş Sendikası’nın mutabık kalmış oldukları bir önceki yılın on iki aylık ortalama enflasyon oranının ikiye bölünmesi suretiyle çıkan orana göre verilen ücret zammı karşılaştırılmıştır.
Buna göre; Belediye ile Belediye-İş Sendikası mutabakatı doğrultusunda, 2020 yılı Aralık ayı on iki aylık ortalama enflasyon oranı 2021 yılı ücret zammı hesabında esas alındığında, 2020 yılı Aralık ayı on iki aylık ortalama enflasyon oranı % 12,28 olarak gerçekleşmiş olup bu oranın ikiye bölünmesi suretiyle elde edilen % 6,14 oranı kadar birinci ve ikinci altı aylar için ücret zammının yapılması gerekmektedir. Ancak ücret zammı altı aylık dönemler itibarıyla yılda iki kez TÜİK’in 2003=100 Temel Yıllı Tüketici Fiyatları Türkiye Geneli Endeks sayısındaki altı aylık değişim oranı baz alınarak hesaplandığında; 2021 yılının birinci altı ay ücret zammına esas olacak enflasyon oranı % 8,37, ikinci altı ay ücret zammına esas olacak enflasyon oranı ise % 8,45 olarak bulunmuştur. Dolayısıyla 2021 yılı için, Belediye ile Belediye-İş Sendikası mutabakatı doğrultusunda ücret zammına esas olacak enflasyon oranı, TÜİK’in 2003=100 Temel Yıllı Tüketici Fiyatları Türkiye Geneli Endeks sayısındaki altı aylık değişim oranı baz alınarak hesaplanan ücret zammına esas enflasyon oranından daha düşüktür. (Birinci altı ay: 8,37-6,14=2,23; ikinci altı ay 8,45-6,14=2,31).
Bununla birlikte, Toplu İş Sözleşmesinin 41 inci maddesinin 2021 yılı için yapılacak ücret zammına ilişkin hükümleri, 2020 yılı ücret zammı için öngörülen hükümlerin aynısıdır. Ancak 2020 ve 2021 yıllarında verilen ücret zamlarının hesabında enflasyon oranı belirleme usulünün farklı olması, sözleşme hükmünün adil bir şekilde uygulanmasını engelleyici niteliktedir. Çünkü Belediye, 2021 yılı ücret zammına esas enflasyon oranı hesaplamasında 2020 yılında olduğu gibi Belediye-İş Sendikası görüşüne göre enflasyon oranını baz almayıp TÜİK’in 2003=100 Temel Yıllı Tüketici Fiyatları Türkiye Geneli Endeks sayısındaki altı aylık değişim oranını baz almaktadır. Toplu İş Sözleşmesinin aynı madde hükmüne rağmen farklı yıllarda iki farklı yöntemle enflasyona endeksli ücret zammı hesabının yapılması, sözleşme hükümlerine olan güveni zedeleyici nitelikte olup sözleşme hükümlerinin uygulanmasında yeknesaklığın, hakkaniyetin ve objektifliğin sağlanamamasına neden olmaktadır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar uyarınca, ücret zammının yanlış hesaplanması neticesinde işçilere fazla ücret ödenmesi nedeniyle 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinde; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.
Bu itibarla, Rapora konu edilen … TL tutarındaki kamu zararının;
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (…) …, Gerçekleştirme Görevlisi (…) … ile Diğer Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’e,
müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Üye ...’nin karşı oy gerekçesi;
“6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanununa 20.11.2017 tarih ve 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 112 nci maddesi ile eklenen Ek-2 nci maddesine göre; Hükümet, kamu işveren sendikaları ile işçi sendikaları konfederasyonları arasında; yine aynı maddede sayılan işyerlerinde (birinci fıkranın (c) bendinde belediyeler de sayılmaktadır) çalıştırılan işçilerin mali ve sosyal haklarını belirlemek üzere kamu toplu iş sözleşmeleri çerçeve anlaşma protokolü imzalanabileceği hüküm altına alınmıştır. İmzalanacak bu protokol hükümleri, yürürlük süresi içinde bu maddenin kapsamındaki idareler ile taraf konfederasyona üye olan sendikalar için bağlayıcıdır. Bu bağlamda çerçeve anlaşma protokolünün belediyeler için bağlayıcı olup olmadığına bakılması gerekmektedir. Kanun hükmünden açıkça anlaşılacağı üzere çerçeve anlaşma protokollerinin yapılması zorunlu olmayıp ihtiyaridir ve ancak protokolün tarafları için bağlayıcılığı bulunmaktadır. Bundan dolayı belediyelerin 2019 yılı çerçeve anlaşma protokolünün tarafı olup olmadığı hususu önem taşımaktadır.
2019 Yılı Kamu Toplu İş Sözleşmeleri Çerçeve Anlaşma Protokolü; Hükümet adına Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, TÜRK-İŞ TEMSİLCİLERİ (TARIM-İŞ, ŞEKER-İŞ, TÜRKİYE MADEN-İŞ, GENEL MADEN-İŞ, PETROL-İŞ, TEZKOOP-İŞ, TES-İŞ, T. DENİZCİLER, SAĞLIK-İŞ, TOLEYİS, TÜRK HARB-İŞ) ile Kamu İşveren Sendikaları (TÜHİS ve KAMU-İŞ Sendikaları) arasında imzalanmıştır. İşçi tarafı adına Protokole imza koyan Türk-İş’e bağlı sendikalar arasında BELEDİYE-İŞ Sendikası olmadığı gibi işveren tarafında da belediyelerin üyesi bulunduğu işveren sendikalarından her hangi birisi yoktur ve belediyeler TÜHİS’in (Türk Ağır Sanayi ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikası) veya KAMU-İŞ’in üyesi de değillerdir.
2021 yılında imzalanan Çerçeve Anlaşma Protokolünün bağlayıcılığı konusunda Bakanlığa başvuran bir kamu kurumuna cevaben Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğünün yazmış olduğu 27.08.2021 tarihli yazıda özetle; “… Söz konusu protokolün bağlayıcılık arz edebilmesi için Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu (TÜRK-İŞ) veya Hak İşçi Sendikaları Konfederasyonuna (HAK-İŞ) (Not:2021 protokolünü imzalamıştır) bağlı işçi sendikaları tarafından yürürlük başlangıç tarihi 2021 yılı içinde olan bir toplu sözleşmenin bulunması, ayrıca işverenin de protokolün tarafı olan Türk Ağır Sanayi ve Hizmet Sektörü Kamu İşverenleri Sendikasına (TÜHİS) üye olması gerektiği düşünülmektedir.” şeklinde cevap vermiştir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve açıklamalardan anlaşılacağı üzere protokolün bağlayıcılığının taraflarca imzalanmasına bağlı olduğu, 2019 yılı çerçeve anlaşma protokolünde belediyeleri temsilen gerek işçi gerekse işveren sendikalarının bulunmadığı ve bu itibarla belediyeler için bağlayıcılığının olmadığı açıktır.
Öte yandan, ... Belediyesi ile Belediye-İş arasında imzalanan sözleşmede enflasyon oranlarının hangisinin esas alınacağı ve artış oranının ne şekilde hesaplanacağı açık olmadığından yorum taraflara veya anlaşamamaları halinde yorum davasına kalacaktır. Dairemiz önündeki konuda taraflar arasında enflasyon oranlarından hangisinin alınacağı konusunda bir ihtilaf bulunmamaktadır. Kaldı ki; yorum davasına gidilmesi halinde işçi lehine olacak şekilde yorum yapılması muhtemeldir. Bu itibarla kamu zararının varlığından bahsedebilmek ve kamu zararını hesaplayabilmek mümkün olmadığından konu hakkında ilişiksiz olduğuna karar verilmesi, ancak sözleşmenin açık olmayan hükümlerinin idare aleyhine yorumlanması muhtemel olduğundan bu konuda dikkatli ve özenli olunması hususunda İdaresine (... Belediyesi) yazılması uygun olur kanaatiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”