HAKEDİŞ
…………. A.Ş. yükleniminde bulunan Yapım İşi ile ilgili olarak,
A) İş artışının incelenmesinde, 16.071/B ve KGM.16.581/1 poz numaralı imalatların birim fiyatlarının Yapım İşleri Genel Şartnamesinde belirtilen yönteme göre belirlenmediği,
B) İş azalışının incelenmesinde, yapımından vazgeçilen 16.071/3, 21.011, Y.16.050/04, Y.16.062/02 poz numaralı imalatların metrajının projesinde belirtilen miktardan daha düşük belirlendiği,
C) Yerinde yapılan denetimde, çelik imalatlarının boyanmasında macun kullanılmadığı ve boya kalınlığının şartnamesinde öngörülenden daha ince olduğu,
hususlarının sorgu konusu yapıldığı görülmüştür.
…………. Yapım İşinin …………. İl Özel İdaresince 24.10.2013 tarihinde ihaleye çıkarıldığı, ihalenin …………. A.Ş. uhdesinde kaldığı, işin devamı sırasında 6360 sayılı Kanun uyarınca büyükşehirlerdeki il özel idarelerinin hukuki varlığının sona erdirilmesi nedeniyle söz konusu işin …………. Valiliği Yatırım, İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’na (YİKOB) devredildiği, 27.02.2015 tarihinde yapım işinin mevcut sözleşme ve ekleriyle …………. Genel Müdürlüğü’ne devredildiği, devir tarihine kadar 5 hakedişin …………. Valiliği İl Özel İdaresi ve YİKOB tarafından ana pursantajlar üzerinden ödendiği,
Yapım İşinin …………. Genel Müdürlüğü’ne devredilmesinden sonra Genel Müdürlük Tesisler Daire Başkanlığınca teknik elemanlardan oluşan kontrollük teşkilatı görevlendirilmesinin yapıldığı,
26.06.2015 tarihinde de, …………. Genel Müdürlüğü 1. Bölge İnşaatlarının kontrollük hizmetlerinin, danışmanlık hizmet alımı kapsamında …………. A.Ş.’ye ihale edildiği anlaşılmıştır.
Sorgunun 6/A maddesinde yer alan ve 02.01.2015 tarihli iş artışına konu olan “16.071/A poz 26 mm Zemin Çivisi Enjeksiyonlu Ankraj Yapılması” ve “KGM.16.581/1 poz Püskürtme Beton Yapılması” imalatlarına ait tüm revize projeler, metrajlar, birim fiyatlar ve mukayese cetvellerinin YİKOB tarafından onaylanarak geçerli kılındığı, imalatların da yine bu dönemde tamamlandığı, sorgunun 6/B maddesinde yer alan ve iş azalışına konu olan 16.071/3, 21.011, Y.16.050/04, Y.16.062/02 poz numaralı imalatlara ait hesaplamaların devir öncesi İdare olan YİKOB tarafından yapıldığı, sorgunun 6/C maddesine ilişkin olarak, çelik imalatların boyanmasında macun kullanılmaması ve boya kalınlığının şartnamesinde öngörülenden daha ince uygulanması ile ilgili işlemlerin bir kısmının YİKOB, bir kısmının …………. Genel Müdürlüğü, bir kısmının da müşavir firma denetimi altında yapıldığı tespit edilmiştir.
2015 yılı denetimi kapsamında yapılan bu tespitlerle ilgili olarak ilkin sorumluluk yönünden yapılan görüşmelerde,
İlk olarak harcama yetkililerinin sorgu konusu hususlarla ilgili sorumluluklarının değerlendirilmesinde,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde,
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” denilmektedir.
Kanunun yukarı alınan hükmüne göre, harcama yetkililerinin harcama talimatlarına konu olan harcamaların mevzuata uygunluğu ile sınırlı sorumluluklarının dışında bütçe giderinin gerçekleştirilmesi sırasında başkaca bir kontrol sorumlulukları bulunmamaktadır.
Öte yandan, 5018 sayılı Kanunda, harcama talimatı, kamu kaynağının kullanılmasından ve harcamaya girişmeden önce harcama yetkilisi tarafından gerçekleştirme görevlilerine verilen izin olarak tanımlanmıştır. Bir başka deyişle harcama talimatı, iş, mal veya hizmetin alınması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmesinden önceki aşamadır.
Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrasında, “Giderlerin gerçekleştirilmesi, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.” denilmektedir. Buna göre, giderin gerçekleştirilmesi aşamasında, ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması, harcamaya girişmeden önce harcama yetkilisi tarafından gerçekleştirme görevlilerine verilen izin anlamındaki harcama talimatını değil, giderin gerçekleştirilmesi işlemlerinin son aşaması olan ve tutarın hak sahibine ödenebilmesi için harcama yetkilisi tarafından muhasebe birimine verilen izin anlamındaki ödeme talimatını ifade etmektedir.
Bu itibarla, sorgunun 6/A ve 6/B maddelerine ilişkin hususlara ait harcama talimatları …………. İl Özel İdaresinin 6360 sayılı Kanunla kapatılması nedeniyle YİKOB harcama yetkililerince verildiğinden, …………. Genel Müdürlüğü harcama yetkilisinin anılan gidere ilişkin harcama talimatı ile bu talimata ilişkin harcamaların mevzuatına uygunluğundan sorumluluğu bulunmamaktadır. Öte yandan, sorgunun 6/C maddesine ilişkin olarak, çelik imalatlarının boyanmasında macun kullanılmaması ve boya kalınlığının şartnamesinde öngörülenden daha ince uygulanması ile ilgili işlemlerin bir kısmı YİKOB, bir kısmı …………. Genel Müdürlüğü, bir kısmı da müşavir firma denetimi altında yapıldığından, harcama talimatları …………. Genel Müdürlüğü harcama yetkilisince verilmiş ise de, imalatların usulüne uygun gerçekleştirilmemesinden dolayı kontrol yükümlülüğü bulunmadığından, giderin gerçekleştirilmesi aşamasında, ödeme emri belgesi üzerindeki imzası dolayısıyla harcama yetkilisinin sorumlu tutulması mümkün görülmemektedir.
Harcama belgelerini düzenleyen gerçekleştirme görevlilerinin sorgu konusu hususlarla ilgili sorumluluklarının değerlendirilmesinde,
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir. Ayrıca anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli olanların sorumlu addedilebilmeleri için bu kişilerin yetkili ve görevli olması ve giderin bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanması gerektiği belirtilmiştir.
Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlulukları bulunmaktadır.
Bu itibarla, sorgunun 6/A ve 6/B maddelerine ilişkin hususlar ile ilgili olarak, ilişikli ödeme belgesinde ve eklerinde imzaları bulunan gerçekleştirme görevlileri, kamu zararı olarak gösterilen imalatların ödeme aşamasında görevde bulunmadıklarından harcamaların mevzuatına uygunluğundan sorumlu tutulmamaları gerekmektedir. Öte yandan, sorgunun 6/C maddesine ilişkin olarak, çelik imalatlarının boyanmasında macun kullanılmaması ve boya kalınlığının şartnamesinde öngörülenden daha ince uygulanması ile ilgili işlemlerin bir kısmı YİKOB, bir kısmı …………. Genel Müdürlüğü, bir kısmı da müşavir firma denetimi altında yapıldığından, ilişikli ödeme belgesinde ve eklerinde imzaları bulunan gerçekleştirme görevlileri, kamu zararı olarak gösterilen imalatların ödeme aşamasında görevde iseler de, ödeme emrinin düzenlenmesinden, fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmesinden ve düzenlenen belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan sorumlu olan gerçekleştirme görevlilerinin, kamu zararı olarak gösterilen imalatların eksik veya hatalı gerçekleştirilmesinden dolayı sorumluluğu bulunmamaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde kamu zararı, “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi uyarınca, kamu zararından ve mali sorumluluktan bahsedilebilmesi için, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin bulunması, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması ve kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması durumu ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında bir illiyet bağının olması şartlarının birlikte bulunması gerekmektedir.
Buna göre, temel ilke olarak kusur sorumluluğunu esas alan 5018 sayılı Kanun uyarınca kamu görevlilerinin mali karar, işlem veya eylemleri sonucu oluşan kamu zararından sorumlu olduklarına hükmedilebilmesi için manevi unsur olarak kasıt, kusur veya ihmalin varlığı gerekmektedir.
Bu nedenlerle, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata aykırı harcama talimatı olmayan, hatalı işleme yönelik bir evrak düzenlemeyen, hatalı imalatı ödeme emri belgesi ve eki belgelerden tespit etme imkanı bulunmayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumlu tutulması mümkün değildir.
Muhasebe yetkilisinin de 5018 sayılı Kanunun 61’inci ve Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü Taşra Teşkilatı Bütçe, Muhasebe ve Bilet Yönetmeliği'nin 21'inci maddeleri uyarınca sorumluluğu bulunmamaktadır.
Ayrıca işe ait hakedişte "İnceleyen" sıfatıyla imzası bulunanların sorumluluğa ilişkin itirazları da yerinde görülmüş olup, söz konusu kamu görevlilerine de sorumluluk atfetmek mümkün bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin, “İşlerin denetimi” başlıklı 15’inci maddesi, “Yapı denetim görevlisinin yetkileri” başlıklı 16’ncı maddesi, “Sözleşme ve eklerine uymayan işler” başlıklı 24’üncü maddesi, “Hatalı, kusurlu ve eksik işler” başlıklı 25’inci maddesi ile “Yükleniciye ait giderler” başlıklı 28’inci maddesi birlikte değerlendirildiğinde, yapım işlerine ilişkin hakedişler, kesinti cetvelleri, geçici kabul teklif belgeleri ile kesin hesaplar yapı denetim görevlilerinin denetimi ve sorumluluğu altında düzenlendiğinden, söz konusu yapım işi ile ilgili olarak sadece, imalatı yerinde incelemesine rağmen işin sözleşme ve şartnamesine uygun ve eksiksiz olarak tamamlandığı yönünde belge düzenleyen yapı denetim görevlisinin sorumluluğundan söz edilebilir.
…………. A.Ş. yükleniminde bulunan …………. Yapım İşi ihalesinin …………. İl Özel İdaresi tarafından yapıldığı, işin Büyükşehirlerde İl Özel idarelerinin kaldırılmasından dolayı 6360 sayılı Kanuna istinaden …………. Valiliği Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığına (YİKOB) devredildiği, ancak ödenek yetersizliği nedeniyle söz konusu işin 27/02/2015 tarihinde …………. Genel Müdürlüğünce mevcut durumu ve mevcut sözleşme ve ekleriyle devralındığı, devralındığı tarihe kadar 5 adet hakedişin …………. Valiliği İl Özel İdaresi ve YİKOB tarafından ana pursantajlar üzerinden ödendiği, devirden sonra Genel Müdürlükçe denetim görevlisi olarak teknik elemanlar görevlendirildiği, 26/06/2015 tarihinden itibaren işin denetim hizmetlerinin Müşavir Firma tarafından yürütüldüğü,
Sorgunun 6/A maddesinde yer alan ve 02.01.2015 tarihli iş artışına konu olan 16.071/A poz 26 mm Zemin Çivisi Enjeksiyonlu Ankraj Yapılması ve KGM.16.581/1 poz Püskürtme Beton Yapılması imalatlarına ait tüm revize projeler, metrajlar, birim fiyatlar ve mukayese cetvellerinin YİKOB tarafından onaylanarak geçerli kılındığı, imalatların da yine bu dönemde tamamlandığı,
Sorgunun 6/B maddesinde yer alan ve iş azalışına konu olan 16.071/3, 21.011, Y.16.050/04, Y.16.062/02 poz numaralı imalatlara ait hesaplamaların devir öncesi İdare olan YİKOB tarafından düzenlendiği,
Sorgunun 6/C maddesine ilişkin olarak, çelik imalatların boyanmasında macun kullanılmadığı ve boya kalınlığının şartnamesinde öngörülenden daha ince uygulanması ile ilgili işlemlerin bir kısmının YİKOB, bir kısmının …………. Genel Müdürlüğü, bir kısmının da müşavir firma denetimi altında yapıldığı,
Görülmektedir.
YİKOB ile …………. Genel Müdürlüğü arasında düzenlenen devir teslim tutanağında,
- İşin adı, yüklenici firma, ihale tarihi, sözleşme tarihi, işin süresi, yer teslim tarihi, işin bitim tarihi, işin ihale bedeli, ek sözleşme bedeli, toplam sözleşme bedeli, (varsa) süre uzatımı ve süre uzatımlı iş bitim tarihi, fiziki gerçekleşme, nakdi gerçekleşme, ödenen hakediş sayısı, son ödenen hakediş tarihi, yapı ruhsatı tarih sayısı, arsa durumuna ilişkin genel bilgiler,
- Mevcut inşaat, mekanik tesisatı ve elektrik tesisatına imalatlarına ait tespitler,
(Örneğin, “Tüm fore kazık İmalatları tamamlanmıştır.”, “A Blok hafriyat imalatları % 80 oranında tamamlanmıştır.”, “B Blok temel altı 10 cm grobeton İmalatları yapılmıştır.”, “B Blok temel ambuatman dışına yalıtım koruma tuğla duvar imalatları yapılmıştır.”, “B2 blok tribün altı mahallerinde ıslak hacimlere ait temiz su, pis su tesisatları tamamlanmış ve gömme rezervuarların montajı yapılmıştır.”, “Tüm temel topraklama imalatları (Al blok hariç) tamamlanmıştır. Ring hattı devam etmektedir.” gibi.. ),
- Hakediş bilgileri (ödenen kümülatif ve bekleyen hakediş tutarları) (“05 hakediş tanzim edilerek tüm imzaları tamamlanmış ancak ödenek yetersizliğinden tahakkuka bağlanamamıştır. Bu hakediş İmzalı haliyle devralınmış olup, yasal sıkıntı olmadığının anlaşılması halinde Gençlik Hizmetleri ve Spor il Müdürlüğünce ödenmesi uygun düşünülmüştür.” gibi…),
- Proje ve mahal listesi revizyonu (“Mimari proje değerlendirilmesinde Spor Genel Müdürlüğü proje üretim kriterlerine göre projelerde revizyon gerekli olacaktır.” gibi…),
- Teslim alınan belge ve dokümanlara ilişkin bilgilere yer verilmiştir.
Tutanağa, işi devreden komisyon üyeleri olarak, YİKOB adına eski Büyükşehir Özel İdare kontrol teşkilatında görevli inşaat-makine ve elektrik mühendisleri, devralan komisyon üyeleri olarak da, yapı ruhsatı ve arsa durumu ile ilgili olarak harita mühendisi, proje ile ilgili olarak mimar, ilgisine göre inşaat-makine ve elektrik mühendisleri, tesisler şefi ile şube müdürü imza atmışlardır.
…………. Genel Müdürlüğü ile Müşavir Firma arasında düzenlenen devir teslim tutanağında da yine benzer bilgiler yer almakta olup, tutanağa, işi devreden komisyon üyeleri olarak, …………. Genel Müdürlüğü kontrol teşkilatında görevli inşaat-makine ve elektrik mühendisleri, devralan komisyon üyeleri olarak da, müşavir firma Kontrol Teşkilatı görevlileri imza atmışlardır.
Kamu İhale Genel Tebliği hükümleri uyarınca denetim ve kontrole ilişkin hükümleri yürürlükte bulunan 05.09.1979 tarih ve 16745 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bayındırlık İşleri Kontrol Yönetmeliğinin 13 üncü maddesinde,
“Kontrol amiri, kontrol şefi, kontrol mühendisi ve yardımcıları ile sürveyanların görevlendirildikleri işten sürekli veya işin akışını etkileyecek sürede ayrılmalarında, bu zamana kadar iş için tutulması gerekli her türlü röleve, ataşman, yeşil defter, tutanak v.s. leri ikmal etmiş olanları ve eksiklikleri tamamlanmış bulunmaları şarttır.
Bu evrakı yerine görevlendirilecek elemana veya amirine bir tutanakla devir teslim etmesi şarttır. Ancak bu takdirde görevden ayrılmasına izin verilebilir. Görevi süresinde yaptığı işlerden dolayı sorumludur.” denilmektedir.
Yukarıda anılan mevzuat hükmü gereği, yapı denetim görevlisinin denetimini üstlendikleri yapım işlerindeki hatalı uygulamalar hakkında bilgi ve sorumluluk sahibi olması tabii olup, hatalı ödemelerin yapılmasına da engel olması görevinin gereğidir. Bahse konu yapım işinin …………. Valiliği Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’nca (YİKOB) …………. Genel Müdürlüğü’ne devrinde Devir Komisyonunda işi devreden komisyon üyeleri olarak YİKOB adına görev almış ve komisyonca düzenlenen tutanağa imza atmış kontrol mühendislerinin sorumluluğu bulunduğu gibi, Devir Komisyonunda işi devralan komisyon üyeleri olarak …………. Genel Müdürlüğü adına görev almış ve komisyonca düzenlenen tutanağa imza atmış ve işin kontrol teşkilatında görevlendirilmiş kamu görevlilerinin de sorumluluğu bulunmaktadır. Buna ilave olarak, iş artışına gidildiği sırada iş artışına esas gerekçe raporu ile mukayeseli keşfi YİKOB adına düzenleyerek yeni fiyat tutaklarını hazırlayan, imalatların ödemesinin de yine aynı İdare tarafından yapıldığı durumlarda imalatların sözleşme şartlarına uygun olarak yerine getirilip getirilmediğini kontrol etmesi gereken YİKOB kontrol mühendisleri sorumlu olduğu gibi, …………. Genel Müdürlüğü kontrol teşkilatı da YİKOB tarafından devredilen söz konusu işe ait inşaat işlerinden devir tarihine kadar gerçekleştirilmiş olanları kontrol etmekle, kendi döneminde tespit edilmekle birlikte devralınan döneme ilişkin eksik-hatalı işlemleri de düzeltmekle yükümlüdür.
Ancak, söz konusu yapım işinin “anahtar teslimi götürü bedel sözleşme” üzerinden gerçekleştirilmesi nedeniyle hakedişlerin sadece iş gruplarına göre pursantaj yüzdeleri üzerinden düzenlenmiş olması, iş kalemlerinin mahiyeti, miktarı, fiyatı ve tutarları hakkında hiçbir bilginin yer almamış olması, YİKOB’tan devredilen iş sayısının çok fazla ve farklı yerlerde olması nedeniyle devralma aşaması ve sonrasında işin yürütülmesi aşamalarında yerinde denetim ve kontrolün çok az sayıda elemanla yerine getirilmesinin fiilen mümkün olmaması gibi teknik ve idari gerekçeler göz önüne alındığında …………. Genel Müdürlüğü’nün yapı denetim görevlileri için açık ve net bir sorumluluk tespitinin mümkün bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, benzer şekilde, bahse konu yapım işinin kontrollük hizmetlerinin …………. Genel Müdürlüğü’nce …………. A.Ş.’ye devrinde Devir Komisyonunda işi devreden komisyon üyeleri olarak …………. Genel Müdürlüğü adına görev almış ve komisyonca düzenlenen tutanağa imza atmış kontrol mühendislerinin sorumluluğu bulunduğu gibi, Devir Komisyonunda işi devralan komisyon üyeleri adına görev almış ve komisyonca düzenlenen tutanağa imza atmış müşavir firma Kontrol Teşkilatı görevlilerinin de Yapı Denetim Danışmanlık Hizmet Alımı İşine İlişkin Sözleşmenin 5, 19 ve 52’nci maddeleri uyarınca sorumluluğu bulunmaktadır.
Açıklanan gerekçelerle, sorgu konusu yapılan hususlar ile ilgili olarak ilişikli ödeme belgesinde ve eklerinde imzası bulunan kontrol mühendisleri, YİKOB tarafından devredilen söz konusu işe ait inşaat işlerinden devir tarihine kadar gerçekleştirilmiş olanları kontrol etmekle yükümlü olsalar bile bunlara açık ve net bir sorumluluk yüklemek mümkün görülmemektedir. Diğer taraftan, bahse konu yapım işinin kontrollük hizmetlerinin …………. Genel Müdürlüğü’nce …………. A.Ş.’ye devrinden sonra yapılan ve kamu zararı olarak gösterilen imalatların yapımı aşamasında görevde bulunmadıklarından …………. Genel Müdürlüğü’nde görevli kontrol mühendislerinin söz konusu harcamalardan sorumlu tutulmamaları gerekmektedir. Burada imalatı yerinde incelemesine rağmen işin sözleşme ve şartnamesine uygun ve eksiksiz olarak tamamlandığı yönünde hakediş düzenleyen …………. yapı denetim görevlilerinin sorumluluğundan söz edilebilir. Nitekim, söz konusu danışmanlık hizmetlerine ilişkin olarak düzenlenmiş bulunan “Özel İdari ve Teknik Şartname”nin 10’uncu maddesinin 11’inci bendinde, Danışmanın Bayındırlık İşleri Kontrol Yönetmeliği hizmetlerini tamamen üstlenip uygulayacağı hükmü yer almaktadır. Ancak, 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi uyarınca kamu zararından söz edilebilmesi için kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şartının gerçekleşmesi gerekmektedir. …………. personeli kamu görevlisi olmadığından, Sayıştay yargılaması açısından bunlara sorumluluk yüklemek mümkün değildir.
Sorgunun esas yönünden incelenmesinde,
A) …………. ili İl Özel İdaresince 24.10.2013 tarihinde ihalesi yapılan ve …………. TL bedelle …………. A.Ş. uhdesinde kalan anahtar teslim götürü bedelli …………. Yapım İşinde, iksa imalatlarının zorunlu nedenlerden dolayı değiştirilmesine karar verilmesi nedeniyle …………. Valiliği Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’nın 02.01.2015 tarihli mukayeseli keşif oluru ile proje değişikliğine gidilerek,
a) Değişiklikten önceki proje kapsamında yer almayan 16.071/B 26 mm çapında zemin çivisi yapılması imalatına ilişkin yeni birim fiyatın Yapım İşleri Genel Şartnamesi'nin 22'nci maddesine uygun olarak yapılan analizine sözleşme yılı olan 2013 yılı rayiçleri yerine 2014 yılı rayiçlerinin uygulanması,
b) Püskürtme betonu yapılması imalatının birim fiyatının tespitinde güncel olmayan KGM.16.581/1 pozuna ait birim fiyatın esas alınması,
Nedenleriyle kamu zararına neden olunduğu ileri sürülmüştür.
a) “16.071/B 26 mm çapında zemin çivisi yapılması” imalatına ilişkin yeni birim fiyatın Yapım İşleri Genel Şartnamesine uygun olarak belirlenmemesi hususunun sorgu konusu edildiği görülmüştür.
Gerçekleştirme Görevlisi ………….’in (İnşaat Mühendisi-Hakedişi Düzenleyen ve Devir Komisyonun da Görevli) savunmasında,
Birim fiyatların sözleşme yılı birim fiyatları ile tespit edilmesinin esas olarak fiyat farkı ödenen sözleşmelerde geçerli olduğu, ancak söz konusu işin sözleşmesinde fiyat farkı ödenmesi öngörülmediğinden sözleşme yılı yerine işin fiili olarak yapıldığı döneme ait birim fiyatların kullanılmasında sakınca bulunmadığı, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “Sözleşmede Bulunmayan İşlerin Fiyatının Tespiti” başlıklı bölümünün 22’nci maddesinde de aksi bir hükmün yer almadığı, aynı yönetmeliğin 22’nci maddesinin 4’üncü alt maddesinde “Yeni fiyat yüklenici ile birlikte yukarıda belirtilen usullerden biri ile tespit edilerek düzenlenen tutanak idarenin onayına sunulur ve otuz gün zarfında idarece onaylanarak geçerli olur.” İfadesinin yer aldığı, bu ifadelere göre geriye dönük işlem yapılmasını açıklayan bir hükme rastlanmadığı ifade edilmiştir.
Denetçi raporunda, söz konusu durumun iş artışının gerçekleşmesinde sözleşme yılı birim fiyatlarının esas alınması ilkesine aykırı olduğu, bahse konu yapım işine ait tüm inşaat kalemlerinin birim fiyatlarının 2013 yılı birim fiyatları üzerinden ödenirken sadece bu iş kalemine ait fiyatın 2014 yılı birim fiyatı üzerinden ödenmesinin çelişki yarattığı ileri sürülmüş ise de,
4734 sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar’ın “Uygulama Esasları” başlıklı 6’ncı maddesinin sekizinci fıkrasında, “(8) Sözleşmede birim fiyatı bulunmayan ve Yapım İşleri Genel Şartnamesine göre sözleşme yılı fiyatı tespit edilemeyen iş kalemi için yeni birim fiyat yapılması halinde, bu fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilir. Belirlenen bu yeni birim fiyat, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek iş kaleminin sözleşme yılı birim fiyatı tespit edilir ve fiyat farkı hesabı bu fiyat esas alınarak yapılır.” denilmektedir. Esasların anılan hükmü, fiyat farkı verilecek iş kalemlerine ilişkin olup, daha sonra söz konusu iş kaleminin gerçekleştirileceği zaman dilimlerine göre fiyat farklarının ayrıca hesap edilmesi ve ödenmesi gerekeceğinden, düzenlendiği tarihin rayiçlerine göre oluşturulmuş birim fiyatın, sözleşme yılına uyarlanması gerekmektedir. Oysa, fiyat farkı verilmesi öngörülmeyen işlemde, yeni birim fiyatın, düzenlendiği tarihte geçerli olan rayiç ve şartlara göre oluşturulması tabii olup, hakkaniyete de uygundur. Bu fiyatın, sözleşme yılı düzeyine indirgenmesinin mantığı yoktur.
Sözleşmede bulunmayan ancak uygulama sırasında ihtiyaç duyulan iş kalemlerinin fiyatları, rekabet şartlarından bağımsız bir şekilde, kendi uygulama şartları altında değerlendirilerek yüklenici ile anlaşmaya varılmak suretiyle tespit edilmektedir.
Yüksek Fen Kurulu kararlarında da belirtildiği üzere, tarafların Yapım işleri Genel Şartnamesi’nin 22’nci maddesi öncelikleri doğrultusunda teklif, sözleşme hükümleri ve imalatın ekonomik yapılabilirlik şartlarını da dikkate almaları ve yeni birim fiyatın tespitinde anlaşma sağlamalarının esas olduğu hususunun göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Yeni birim fiyatların, yaptırılan imalatın teknik uygulama şartlarını karşılayan bir analizle oluşturulması gerekmektedir.
Her yeni fiyat yeni bir sözleşme hükmü olduğundan ve dolayısıyla, her yeni imalatın kendi uygulama şartlarında doğru yöntemlerle analiz edilmesi gerektiğinden, taraflarca anlaşmaya varılarak oluşturulan, idaresince tasdik edilerek uygulamaya konulan ve ödemeleri de buna göre gerçekleştirilen bahse konu imalatların analizlerinde yer alan değerlerin, analizin düzenlenmesi safhasında ve gerçekleştirilen imalatın özelliğine göre yüklenici ile anlaşmaya varılarak tespit edilmiş olduğu, bu şekilde yeni birim fiyat tespiti yapıldığı ve bunun aksi yönünde yapılacak bir belirlemenin idarenin takdir hakkını kısıtlamış olacağı anlaşıldığından, yapılan uygulama ve ödemede mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Ayrıca, “kaynakların verimli kullanılması ilkesinin gözetilmediğine” dair objektif ve bilimsel bir tespit bulunmamaktadır. Nitekim, 16.071/B 26 mm çapında zemin çivisi yapılması imalatına ilişkin yeni birim fiyatın Yapım İşleri Genel Şartnamesi'nin 22'nci maddesine uygun olarak yapılan analize 2014 yılı rayiçlerinin uygulandığı anlaşılmaktadır. Sözleşmede bulunmayan ve ihtiyaca binaen ortaya çıkan yeni imalatların yapılma ortamı, teknik uygulama şartları vs. etkenler hesaba katılmadan ve değerlendirilmeden, 26 mm çapında zemin çivisi yapılması imalatına ilişkin analize sözleşme yılı olan 2013 yılı rayiçleri yerine 2014 yılı rayiçlerinin uygulanması nedeniyle birim fiyatın “daha yüksek fiyatlar üzerinden belirlenmiş olmasının” “kaynakların verimli kullanılması ilkesinin gözetilmediğine” gerekçe olarak ileri sürülmesi yerinde değildir.
Bu itibarla, savunma uyarınca, konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmamaktadır.
b) “Püskürtme betonu yapılması” imalatının birim fiyatının tespitinde güncel olmayan KGM.16.581/1 pozuna ait birim fiyatın esas alınması nedeniyle fazla ödemede bulunulduğu görülmüştür.
Savunmada sorgu konusu hususa ilişkin olarak herhangi bir izahat getirilmemiştir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “Sözleşmede Bulunmayan İşlerin Fiyatının Tespiti” başlıklı 22’nci maddesinde,
“(1) 12 nci maddenin 4 üncü fıkrasında belirtilen proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde, işin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının bedelleri ile 21 inci maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedelleri, ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edilen yeni birim fiyatlar üzerinden yükleniciye ödenir.
(2) Yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre aşağıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılır:
a) Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet analizleriyle kıyaslanarak bulunacak analizler.
ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler.
(3) İş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek aşağıdaki rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı uygulanabilir:
a) Varsa yüklenicinin teklifinin ekinde idareye verdiği teklif rayiçler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.
ç) İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri.
(4) Yeni fiyat yüklenici ile birlikte yukarıda belirtilen usullerden biri ile tespit edilerek düzenlenen tutanak idarenin onayına sunulur ve otuz gün zarfında idarece onaylanarak geçerli olur. Yeni fiyat tespitinde yüklenici ile uyuşulamaz ise, taraflarca anlaşmazlık tutanağı düzenlenir ve anlaşmazlık idare tarafından on gün içerisinde Bayındırlık Kuruluna intikal ettirilir. Bayındırlık Kurulu tarafından tespit edilen fiyatın iki tarafça kabulü zorunludur. Yüklenici, fiyat uyuşmazlığı hakkındaki Bayındırlık Kurulunun kararını beklemeden idare tarafından tespit edilmiş fiyat üzerinden işe devam etmek zorundadır.
…”,
Denilmiştir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesinin yukarı alınan hükmünde, yapılmasına gerek görülen, ancak ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin bedellerinin tespitinde, öncelik sırasıyla kullanılacak analizler ve kaynakların verimli kullanılması gözetilerek uygulanacak rayiçler belirlenmiştir.
Buna göre, yüklenicinin birim fiyatlarının/tekliflerinin tespitinde kullanarak teklif ekinde idareye sunduğu ve yeni iş kalemine benzerlik gösteren iş kalemlerine ait analiz mevcutsa öncelikle bu analizin yeni fiyatın belirlenmesinde kullanılması, böyle bir analizin bulunmaması halinde de idarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine benzerlik gösteren analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizlerin kullanılması suretiyle yeni birim fiyatın belirlenmesi gerekmektedir.
Söz konusu işte “Püskürtme betonu yapılması” imalatının birim fiyatının tespitinde Karayolları Genel Müdürlüğü’nde mevcut olan 16.581/1 pozu esas alınmıştır. Ancak söz konusu poz KGM’ce 2012 yılında güncellenerek analizdeki işçilik giderleri önemli ölçüde azaltıldığı halde yeni birim fiyat tespitinde söz konusu analizin güncellenmeden önceki hali kullanılmıştır.
Oysa iş artışına ilişkin imalatlara ait yeni birim fiyatların, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22’nci maddesinde belirtilen sıraya uyularak, imalatın gerçekleştirildiği tarihte geçerli olan ve yürürlükte bulunan analizler kullanılarak belirlenmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, …………. TL, fazla ödeme teşkil etmektedir.
B) İş azalışının incelenmesinde, yapımından vazgeçilen 16.071/3, 21.011, Y.16.050/04, Y.16.062/02 poz numaralı imalatların metrajlarının projesinde belirtilen miktarlardan daha düşük belirlenmesi nedeniyle fazla ödemede bulunulduğu görülmüştür.
İş azalışı yapılan ankraj, demir, beton ve kalıp imalatları projesine göre hesaplandığında sırasıyla 1.500,95 metre, 20,857 ton, 113,107 m³, 420,864 m² olması gerekirken yerinde 1.000 metre, 17,878 ton, 107,21 m³, 398,91 m² olarak hesaplanmıştır. Fore kazık ve fore kazık demiri imalatı projesine göre sırasıyla 4.778,58 metre, 87,984 ton olması gerekirken yerinde 4.407,99 metre ve 81,182 ton olarak hesaplanmıştır.
Gerçekleştirme Görevlisi …………. (İnşaat Mühendisi-Hakedişi Düzenleyen ve Devir Komisyonun da Görevli) göndermiş olduğu savunmasında,
Söz konusu iş azalışına konu olan 16.071/3, 21.011, Y.16.050/04, Y.16.062/02 poz numaralı imalatlara ait hesaplamaların devir öncesi İdare olan YİKOB tarafından düzenlendiğini, ancak yapılan incelemede sorguda belirtilen hususların doğru olduğunu ve proje okumasından kaynaklı hata sonucu sehven yapıldığını, sorguda belirtilen …………. TL’nin sorumlusundan tahsilinin uygun olacağını, yüklenicinin hesap edilen kamu zararının alacaklarından tahsil edilmesi için dilekçe verdiğini bildirmiştir.
Bu itibarla, …………. TL, fazla ödeme teşkil etmektedir.
C) Yapılan yerinde denetimde, çelik imalatlarının boyanmasında macun kullanılmadığı ve boya kalınlığının şartnamesinde öngörülenden daha ince olduğunun tespit edildiği, bu hususun tutanak altına alındığı, bu nedenle, çelik imalatın boyanmasında macun kullanılmaması ve çelik imalatın boyanmasında kullanılan astarın 100 mikron yerine 60 mikron kalınlıkta imal edilmesi sonucu toplam …………. TL kamu zararına neden olunduğu ileri sürülmekte ise de,
Gerçekleştirme Görevlisi …………. (İnşaat Mühendisi-Hakedişi Düzenleyen ve Devir Komisyonunda Görevli) göndermiş olduğu savunmasında,
Sorguda, 100 mikron olması gereken ancak ölçümlerde 60 mikron olarak çıktığı ifade edilen astar kalınlıkları ile ilgili, İstanbul Esenyurt Üniversitesi Mimarlık Mühendislik Fakültesi İnşaat Mühendisliği Bölümü tarafından yapılan ölçümler sonucu, yapı genelinde astar kalınlığının ortalaması 162 mikron, epoksi boya kalınlığı ortalamasının da 586 mikron olarak tespit edildiğini belirtmiş ve hazırlanan 10.10.2016 tarih ve 852 sayılı raporu savunma ekinde göndermiştir.
………….’in savunmasında ayrıca, çelik imalatların 400 mikron kalınlıkta epoksi boya ile boyanması imalatında 25.017/İB-1-A pozunun kullanıldığı, bahse konu pozun tarifinde ve analizinde astardan önce macun kullanılacağı belirtilmesine rağmen yerinde macun kullanılmadığı hususunun doğru olduğu, macun ve zımpara imalatlarına yönelik işlemlerin amacının görsele yönelik düzgün yüzey elde etmek olduğu, çelik çatı imalatlarında görsele yönelik düzgün yüzeyden çok korozyona karşı koruma amaçlı boya yapılması esas olduğundan yaklaşık maliyetlerde bu pozun kullanılmasının doğru olmadığı, hatanın da bu yüzden yapıldığı, 25.017/İB-1-A analizinden, imalatı yapılmayan macun ve zımparaya karşılık gelen rayiçler çıkarıldıktan sonra hazırlanan ve devlet adına tazmin edilecek tutarı gösteren analizin savunma ekinde gönderildiği, yüklenicinin hesap edilen kamu zararının alacaklarından tahsil edilmesi için dilekçe verdiği belirtilmiştir.
Bu itibarla, sorumlunun konu ile ilgili yapmış olduğu açıklamalar yerinde görüldüğünden, yeniden yapılan hesaplama sonucu bulunan …………. TL, fazla ödeme oluşturmaktadır.
Yukarıda yapılan tüm bu açıklamalar sonucunda,
A-a) Değişiklikten önceki proje kapsamında yer almayan 16.071/B 26 mm çapında zemin çivisi yapılması imalatına ilişkin yeni birim fiyatın Yapım İşleri Genel Şartnamesi'nin 22'nci maddesine uygun olarak yapılan analize sözleşme yılı olan 2013 yılı rayiçleri yerine 2014 yılı rayiçlerinin uygulanması sonucu …………. TL kamu zararına neden olunduğu ileri sürülmekte ise de, yukarıda açıklanan gerekçelerle, ödemenin mevzuatına uygun olduğu anlaşıldığından …………. TL’lik tutar ile ilgili olarak ilişilecek bir husus bulunmadığına,
b) Püskürtme betonu yapılmasına ilişkin yeni birim fiyatın, KGM.16.581/1 poz güncel analiz kullanılarak belirlenmesi gerekirken, 2012 yılında değiştirilen KGM.16.581/1 poz analiz kullanılarak belirlenmesi nedeniyle …………. TL kamu zararına neden olunduğu ileri sürülmekte ise de,
Sorgu konusu edilen …………. TL idare zararı oluşturmakta, ancak, yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi gereğince sorumlu addedilenlerle kamu zararı arasında kurulması gereken illiyet bağı adı geçen sorumlular için kurulamadığından, bu tutarın Sayıştay yargısı açısından kamu zararı olarak nitelendirilmesi mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle, konu hakkında ilişilecek bir husus olmadığına,
………….,
B) Söz konusu yapım işinde proje değişikliği yapılması nedeniyle hazırlanan mukayeseli keşifte yer alan iş azalışında fore kazık, ankraj, demir, beton ve kalıp imalatlarının metrajının hatalı hesaplanması sonucunda …………. TL kamu zararına neden olunduğu ileri sürülmekte ise de,
Sorgu konusu edilen …………. TL idare zararı oluşturmakta, ancak, yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi gereğince sorumlu addedilenlerle kamu zararı arasında kurulması gereken illiyet bağı adı geçen sorumlular için kurulamadığından, bu tutarın Sayıştay yargısı açısından kamu zararı olarak nitelendirilmesi mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle, konu hakkında ilişilecek bir husus olmadığına,
………….,
C) Çelik imalatın boyanmasında macun kullanılmaması ve çelik imalatın boyanmasında kullanılan astarın 100 mikron yerine 60 mikron kalınlıkta imal edilmesi sonucu …………. TL kamu zararına neden olunduğu ileri sürülmekte ise de,
Savunmalara binaen mevzuatına uygun olduğu anlaşılan …………. TL’lik ödeme ile ilgili olarak ilişilecek bir husus bulunmadığına,
Kalan …………. TL idare zararı oluşturmakta, ancak, yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi gereğince sorumlu addedilenlerle kamu zararı arasında kurulması gereken illiyet bağı adı geçen sorumlular için kurulamadığından, bu tutarın Sayıştay yargısı açısından kamu zararı olarak nitelendirilmesi mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenle, konu hakkında ilişilecek bir husus olmadığına,
………….,
Oybirliğiyle,
Karar verildi.