KURUM VARLIKLARININ MUHTELİF RİSKLERE KARŞI SİGORTA ETTİRİLMESİ
…………. Genel Müdürlüğü tarafından Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2020 Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı işi kapsamında idarenin taşınır ve taşınmaz varlıklarının sigorta ettirilmesi hususunun sorgu konusu edildiği görülmüştür.
Raporda;
............. Genel Müdürlüğü’nün kuruluşunu düzenleyen, 16 Aralık 1942 tarih ve 4325 sayılı Ankara Elektrik ve Havagazı ve Adana Elektrik Müesseselerinin İdare ve İşletmeleri Hakkında Kanun’un 16’ncı maddesinde; işletme müesseselerinin mallarının Devlet malı hükmünde olduğu, bunları çalanlar, ihtilas edenler, zimmetine geçirenler veya her ne suretle olursa olsun suistimal eyliyenler hakkında Devlet mallarına karşı işlenen suçlara ait cezai hükümlerinin tatbik olunacağı hükmünün yer aldığı,
2020 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı (E) Cetvelinin açıklamalarına ilişkin 25’inci maddesinde; Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olduğunun belirtildiği ve istisnaların sayıldığı,
Dolayısıyla, ............. Genel Müdürlüğü’nün mallarının da Devlet malı olarak nitelendirilmesi gerektiği için, sigortalanmasının mümkün olmadığı, kurumun taşınır ve taşınmaz malları için yaptırılan zorunlu mali sorumluluk sigortası kalemleri dışında yapılan sigorta ödemelerinin kamu zararı niteliğinde olduğu,
Belirtilmiştir.
Sorumluların savunmalarında ise;
Kuruluş tarafından merkezi yönetim bütçesinden pay veya başka herhangi bir ödenek alınmadığı; kurumun tüm iş ve işlemlerini özel hukuk hükümlerine tabi olarak vergi ve harçlarını ödeme ve özel hukuk hükümlerinin vazettiği tüm yükümlülüklerini yerine getirme zorunluluğunun bulunduğu; bu çerçevede ............. Genel Müdürlüğü’nün kurumlar vergisi ve özel tüketim vergisi mükellefi olduğu,
Kamu hizmetinin devamı için kesintisiz olarak hizmet sunulması zorunlu olan metro ve teleferik tesislerindeki makine ve ekipmanların değerinin çok yüksek olduğu, bunun doğal sonucu olarak söz konusu makine ve ekipmanlarda meydana gelebilecek kaza ve arızalar sonrası ortaya çıkacak mali yükün de fazla olacağı,
Trafikte olan otobüslerin günlük çalışma rutininde gerçekleşen trafik kazaları, araçların kullanımdan kaynaklanan eskimeleri nedeniyle orta ve uzun dönem bakımları ile belirli zamanlarda yapılması gereken ağır bakımları sırasında ortaya çıkabilecek iş kazaları, yangın ve sel riskleri, hırsızlık ve toplumsal olaylarda ortaya çıkabilecek zararlar birlikte değerlendirildiğinde, Kuruluşun bu riskleri dağıtmak ve kamu kaynaklarını korumak amacıyla yaptığı sigortaların, kamu zararından çok bir tasarruf olarak nitelendirilmesi gerektiği,
Kuruluşa ait araç parkları, lastik depoları, ambarlar, atölyeler, CNG istasyonları ile benzin pompa istasyonlarının iç içe yer aldığı; bölge içindeki varlıklar ile bölgede görev yapan personelin, yangın ve patlamaya karşı her zaman risk altında olduğu; Bölge Müdürlüklerinin geniş arazi üzerinde bulunması nedeniyle terör, hırsızlık ve sabotaj olayları risklerinin de mevcut olduğu,
İfade edilmiştir.
............. Genel Müdürlüğü, 4325 sayılı Kanun ile kurulmuş özel hukuk hükümlerine tabi bir müessesedir. Nitekim mezkur Kanun’un 1’inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Bu müesseseler, hükmi şahsiyeti haiz olmak ve adı geçen belediyelere bağlı bulunmak üzere birer umum müdürlük veya müdürlük tarafından bu kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare edilir.” denilmektedir. Bu bakımdan Genel Müdürlük kamu hizmeti icra ediyor olsa da idaresi ve işleyişi bakımından özel hukuk hükümlerine tabi olup uyuşmazlıklarının çözümünde yetkili merci de adli yargıdır.
Öte yandan, özel hukuk hükümlerine tabi olma yasal statüsünün Genel Müdürlüğe görevlerinin niteliği gereği verildiği anlaşılmaktadır. ............. Genel Müdürlüğü, …………. Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde, halkın ulaşım gereksinimlerini günün koşullarına uygun şekilde karşılamak ve bunun için tüm planlama, projelendirme, tesis kurma, işletme, dağıtma gibi işleri modern teknik, ekonomik ve işletme prensiplerine göre yürütmekle görevlidir. Bu bağlamda Kuruluşun 2020 yılında toplu taşımada kullandığı 1634 adet otobüs, raylı sistemde 248 adet raylı taşıma aracı ve özel şahıslarla yaptığı sözleşmeler kapsamındaki 782 adet halk otobüsü ve özel toplu taşım aracı ile günlük yaklaşık bir buçuk milyona yakın yolcu taşımış, mücavir alanlar içerisindeki kavşakların sinyalizasyon, yol çizgisi, trafik levhaları ve işaretlerini yapma, toplu taşımada hizmet veren tüm özel araçların yasalarla yüklenen denetimlerini 24 saat esasına göre yürütme gibi fonksiyonları yerine getirmiştir. Anlaşıldığı üzere, merkez binaları dâhil 6 ayrı yerleşke, 53 hareket noktası, 55 metro ve 4 teleferik istasyonu mevcuttur. Şehrin her noktasında ve vardiya usulüyle çalışan personelin risk ve tehlikeye açık olarak görev yaptığı; söz konusu personel eliyle yürütülen hizmetlerin de toplu taşıma kullanan günlük yaklaşık bir buçuk milyon insanın can ve mal güvenliğini yakinen ilgilendirmesi nedeniyle, büyük tehlike ve risk taşıdığı sonucu çıkmaktadır.
Kurumun görevleri yerine getirilirken merkezi bütçeden veya …………. Büyükşehir Belediyesi’nden pay alınmadığı, tüm iş ve işlemlerin yürütülen kamu hizmeti çerçevesinde elde edilen gelirle finanse edildiği, bu nedenle, toplu taşıma hizmetinin kesinti kabul etmeyeceği de dikkate alındığında, kamu varlığı olan bu tesislerin sigorta ile koruma ve garanti altına alınması hususunun zorunluluk arz ettiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, kuruluş varlıklarının sigortalanmasında Kuruluş açısından daha ekonomik davranılması ve olası bir risk karşısında Kuruluşun katlanacağı tazminat yükünün hafifletilmesi amacıyla hareket edildiği, kamu zararına neden olma kastı ile davranılmadığı, aksine işlemlerin Kuruluşun hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla gerçekleştirilmiş olduğu kanaati hasıl olmaktadır.
Raporda, 2020 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun (E) Cetvelinin 25’inci maddesinde devlet mallarının sigorta ettirilmemesi esasının benimsendiği belirtilmiş ise de; bu hüküm kesin bir yasaklamayı ifade etmekten öte, daha çok Devletin güvencesinde olan varlıklar açısından bir sınırlamayı öngörmektedir. Oysa sigorta primleri üçüncü kişilere verilecek zararların tazminini de kapsadığından, özellikle toplu taşıma gibi üçüncü kişilerin zararının kısa sürede ve tam olarak tazminini sağlayan bir teminat niteliğindeki sigorta bedelleri kamu zararından öte daha çok kamu yararı niteliği göstermektedir.
4325 sayılı Kanun’un 16’ncı maddesinde yer alan “İşletme müesseselerinin malları Devlet malı hükmündedir. Bunları çalanlar, ihtilas edenler, zimmetine geçirenler veya her ne suretle olursa olsun suistimal eyliyenler hakkında Devlet mallarına karşı işlenen suçlara ait cezai hükümler tatbik olunur.” hükmünü maddenin kaleme alınışından Kuruluşun mallarının sadece ceza yargılaması açısından Devlet malı olarak değerlendirilmesi gerektiğine dair dar bir düzenleme içerdiği şeklinde kabul etmek gerekmektedir.
Nitekim Raporda Kuruluşun mallarının tıpkı belediye malları gibi hacze tabi olmadığı belirtilmiş ise de; savunmalardan, Kuruluşun bankadaki gelirlerinin, taşınır ve taşınmazlarının haczedilebildiği, hatta kamu hizmetinde kullanılan otobüslerin dahi Kuruluşun borçlarına karşılık vergi dairelerince hacze konu edilebildiği ve üçüncü kişilerin talepleri ile ihtiyati tedbirlerin konulabildiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla bu husus da, Kuruluşun mallarının “Devlet malı” korumasından tam olarak yararlanamadığını göstermektedir.
Yargılama konusu hususta belediyeye bağlı idarenin varlıklar için ödediği sigorta primlerinin kamu zararı oluşturduğu iddiası, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda yapılan düzenlemeye dayandırılmaktadır. Oysa belediyelerin bütçeleri ile giderleri 5393 sayılı Kanun’da düzenlenmiş olup, Kanun’un 60’ıncı maddesinin birinci fıkrasının (h) bendi sigorta giderlerini de kapsamaktadır. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi içtihatlarına göre özel kanunlarda yapılan düzenlemelerin Bütçe Kanunu ile değil, ilgili Kanunda yapılacak düzenlemeyle değiştirilmesi Anayasaya uygundur. Ayrıca, söz konusu hükmün, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu belediyeleri kapsamına aldığından belediyenin bağlı idaresi olan ............. için uygulanması mümkün görünmemektedir. Kaldı ki, ............. Genel Müdürlüğü 4325 sayılı Kanun ile kurulmuş özel hukuk hükümlerine tabi bir müessesedir. Nitekim mezkur Kanun’un 1’inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; “Bu müesseseler, hükmi şahsiyeti haiz olmak ve adı geçen belediyelere bağlı bulunmak üzere birer umum müdürlük veya müdürlük tarafından bu kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare edilir.” hükmü karşısında, kamu hizmeti icra ediyor olsa da idaresi ve işleyişi bakımından özel hukuk hükümlerine ve uyuşmazlıklarının çözümü bakımından adli yargıya tabi bir kuruluş olan ............. Genel Müdürlüğü’nün varlıklarının sigortalanmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Raporda 2010-2020 yılları arasında şirketlere sigorta bedeli olarak …………. TL ödenmiş iken sigorta şirketlerinin Kuruluşa ödediği tutarın …………. TL olduğu belirtilmiş ise de; sigortalama işlemi, risklerin gerçekleşmesi halinde doğan zararı karşılamakta ve böylece gelecekte maddi açıdan karşılaşılabilecek ödemelerin belirli hale gelmesini sağlamaktadır. Diğer taraftan, zorunlu sigorta işlemlerinde sigorta şirketlerinin kaza ve kişi başına ödeyeceği bedeller belirli olup, sigorta şirketlerince bu tutarların üzerinde ödeme yapılmamaktadır. Oysaki kaza sonrası açılan davalarda mahkemelerce çok daha yüksek tutarlarda tazminata hükmedilebilmektedir. Kaldı ki gönderilen savunmalardan, 2020 yılı için bu şekilde bir değerlendirme yapılacak olunursa, sigorta şirketlerinden sigorta bedeli ödemelerinin üzerinde bir hasar ödemesi tahsilatı gerçekleştiği anlaşılmaktadır.
Zorunlu mali mesuliyet sigortası dışında artan mali mesuliyet ya da üçüncü şahıs mali mesuliyet sigortası gibi sigortalar yapılmaması halinde, meydana gelecek kazalar sonucunda oluşan zararlar çok yüksek tutarda olacağı için bu tutarları 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12’nci maddesi çerçevesinde devlet memurundan rucüen tahsil etmenin zorluğu nedeniyle söz konusu bedelleri kurumun ödemek zorunda kalacağı da göz önünde bulundurulduğunda, Kuruluşun yürüttüğü görev ve hizmetlerin, diğer kamu idarelerinin yürüttüğü hizmetlerden farklı niteliği haiz hizmetler olduğu ortaya çıkmaktadır. Toplu taşıma hizmetleri kesintiye uğramaması gereken hizmetler olduğundan, kuruluş varlıklarının (taşınır-taşınmaz) muhtelif risklere karşı sigorta ettirilmesi zaruri görünmektedir.
Yukarıda açıklanan nedenlerle, Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2020 Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı işi kapsamında idarenin taşınır ve taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucu …………. TL kamu zararı oluştuğu ileri sürülmekte ise de; 4325 sayılı Kanun’un getirdiği özel hukuk hükümlerine tabi ticari bir işletme vasfı karşısında Kuruluşun verdiği riskli ve tehlikeli hizmetler ve personelin çalışma koşulları da dikkate alındığında, söz konusu sigorta primi ödemelerinin kamu zararı olarak değerlendirilmesi mümkün görülmediğinden, konu hakkında ilişilecek bir husus bulunmadığına,
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,
Oy çokluğuyla,
Karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Daire Başkanı …………. ve Üye ………….’ın karşı oy gerekçesi;
“…………. Genel Müdürlüğü tarafından Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2020 Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı işi kapsamında idarenin taşınır ve taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi hususu ile ilgili olarak;
............. Genel Müdürlüğü’nün Kuruluş Kanunu olan, 16 Aralık 1942 tarih ve 4325 sayılı Ankara Elektrik ve Havagazı ve Adana Elektrik Müesseselerinin İdare ve İşletmeleri Hakkında Kanun’un 16’ncı maddesinde; işletme müesseselerinin mallarının Devlet malı hükmünde olduğu, bunları çalanlar, ihtilas edenler, zimmetine geçirenler veya her ne suretle olursa olsun suistimal eyliyenler hakkında Devlet mallarına karşı işlenen suçlara ait cezai hükümlerinin tatbik olunacağı hükmü yer almaktadır. 2020 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı (E) Cetvelinin açıklamalarına ilişkin 25’inci maddesinde ise; Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olduğu belirtilmektedir ve bazı istisnalar sayılmaktadır.
Dolayısıyla, ............. Genel Müdürlüğü’nün mallarının da devlet malı olarak nitelendirilmesi gerektiğinden Kurumun taşınır ve taşınmaz malları için yaptırılan zorunlu mali sorumluluk sigortası kalemleri dışında yapılan sigorta ödemeleri kamu zararı niteliğindedir.
Bu nedenle, Kuruluş Varlıklarının (Taşınır-Taşınmaz) Muhtelif Risklere Karşı 2020 Yılı İçin Sigortalanması Hizmet Alımı işi kapsamında zorunlu mali sorumluluk sigortası kalemleri dışında kalan taşınır ve taşınmaz mallarının sigorta ettirilmesi sonucunda oluşan …………. TL kamu zararının sorumlularına müştereken ve müteselsilen ödettirilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir."