Sosyal denge
..................... Belediye Başkanlığı ..................... Sendikası (....................) arasında …….tarihinde imzalanan ve ……. tarihleri arasında geçerli olan belediye memurlarını kapsayan sosyal denge sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi .................. yılında Belediye personellerinden mali hizmetler uzman yardımcısı ile uzman unvanında bulunan personellere mevzuatın öngördüğü tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması suretiyle .................. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,
Anayasanın 53 üncü maddesini değiştiren 07.05.2010 tarihli ve 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 12.09.2010 tarihinde yapılan referandumla kabul edilerek memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme hakkı tanınmıştır.
Anayasanın bahse konu 53 üncü maddesinde,“Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa’nın 53 üncü maddesinde ifade edilen düzenlemelere ilişkin hazırlanan 6289 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 04.04.2012 tarihinde kabul edilerek 11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
6289 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesi ile Belediyelerle kamu görevlileri sendikaları arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmelerin, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar uygulanmasına ve sözleşme sürelerinin sona erdiği tarihten sonra ise söz konusu idarelerin 4688 sayılı Kanunda yer alan hükümler çerçevesinde sözleşme yapabilmelerine imkân sağlanarak sosyal denge tazminatı ödemelerinin dayanağı olacak mevzuatın Türk hukuk sistemine yerleşmesi sağlanmıştır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 04.04.2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun’un 33 üncü maddesiyle değişik Ek 15 inci maddesinde, belediyelerde istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, bu tazminatın aylık tutarının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ile ilgili belediyede en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanun’da öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesi de 6289 sayılı Kanun ile değişikliğe uğramıştır. Maddede, söz konusu sözleşmelerin nasıl imzalanacağı, ne kadar süreyle geçerli olabileceği, hangi durumlarda sözleşme yapılamayacağı ve hangi durumlarda sözleşmelerin hükümsüz kalacağı ifade edilmiştir.
Aynı Kanun’a 6289 sayılı Kanun’la Geçici 14 üncü madde eklenmiş ve 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin yeni dönemdeki durumunun ne olacağı, bu sözleşmelerin 31.12.2015 tarihinden önce çeşitli sebeplerle sona ermesi durumunda yeni sözleşmelerin hangi şart ve kurallara bağlı olarak imzalanacağı, tavan tutarın ne alınması gerektiği gibi hususlara mezkûr maddede yer verilmiştir.
4688 sayılı Kanun’un Geçici 14 üncü maddesinde,“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde, üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Ayrıca, 01.06.2012 tarih ve 28310 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanan ve 01.01.2012-31.12.2012 tarihleri arasında yürürlükte bulunan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşmenin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 5 inci maddesinde,
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” Denilmektedir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile 4688 sayılı Kanun uyarınca imza altına alınan toplu sözleşme hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, 15.03.2012 tarihinden önce Belediye tarafından imzalanan sosyal denge sözleşmesinin süresi bitinceye kadar geçerli olacağı, söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2015 tarihinden önce sonra ermesi halinde Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere yeni bir sözleşme imzalanabileceği, sosyal denge sözleşmesinde unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan olarak esas alınabileceği görülmektedir.
Buna göre, belediyeler tarafından unvanlar itibariyle ilgili personellere yapılacak sosyal denge tazminatı ödemelerinde tavan tutar belirlenirken kıstas olarak alınacak iki unsur bulunmaktadır. Bunlardan birincisi 11.04.2012 tarihinde geçerliliğini sürdüren sözleşmede her bir unvan için belirlenen ortalama aylık sosyal denge ödemesi tutarı, ikincisi ise 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarlardır. İdare, imzalayacağı yeni sosyal denge sözleşmesinde söz konusu iki sözleşmeyi karşılaştırarak unvanlar itibariyle yapılabilecek en yüksek tutarda ödemeyi tavan tutar olarak esas alabilecektir. İmzalanan yeni sosyal denge sözleşmesinde söz konusu tavan tutar üzerinde belirlenen her bir ödeme ise mevzuata aykırılık teşkil edecektir.
....................... Belediye Başkanlığı ile ....................... arasında ……. tarihinde sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Bu sözleşmenin yürürlük maddesine göre sözleşmenin sona erme tarihi …….'dir. Dolayısıyla söz konusu sözleşme 11.04.2012 tarihinde yürürlüğünü koruduğundan yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca unvanlar itibariyle personele ödenecek sosyal denge tazminatı tavan tutarının belirlenmesi hususunda önem arzetmektedir.
11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan sözleşmenin “Aylık Sosyal Denge Yardımı” başlıklı 21 inci maddesinde:
“İşveren çalışan her bir memur için, Belediye imkanları elverdiği sürece, Her ayın 15'inde,
a- Fiilen görev yapan 657 sayılı yasaya tabi Başkan Yardımcılarına (aylık net) ..................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
b- Fiilen görev yapan birim Müdürlerine (aylık net) ...................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
c- Kadrosu müdür olup farklı görevlerde çalışanlara, İç Denetçilere ve Müfettişlere (aylık net) .................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
d- Müdür Yardımcılarına, Müfettiş yardımcılarına, Zabıta Amiri, Zabıta Komiseri, Zabıta Komiser muavini, Şeflere ve Avukatlara (aylık net) ................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
e- Diğer Memur personele (aylık net) ...................... TL sosyal denge yardımı yapılır.”
hükmü yer almaktadır.
Yukarıda adı geçen sözleşmenin sona ermesinden sonra ilgili sendika ile .....................Belediyesi arasında ……. tarihinde ……. - ……. tarihleri arasında geçerli olan yeni bir sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Söz konusu yeni sosyal denge sözleşmesinin “Aylık Sosyal Denge Yardımı” başlıklı 22 nci maddesinde,
“İşveren çalışan her bir memur için, Belediye imkanları elverdiği sürece, 1 Mayıs 2012 tarihinden itibaren geçerli olup, her ayın 15’inde peşin olarak ödenir.
a-Fiilen görev yapan 657 sayılı yasaya tabi Başkan Yardımcılarına aylık net .......................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
b-Fiilen görev yapan birim müdürlerine aylık net ....................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
c-Kadrosu müdür olup farklı görevlerde çalışanlara, İç denetçilere ve müfettişlere aylık net .................. TL sosyal denge yardımı yapılır.
d-Müdür Yardımcılarına, Müfettiş yardımcılarına, Mali Hizmetler Uzman Yardımcılarına, Zabıta Amiri, Zabıta Komiseri, Zabıta Komiser muavini, Şeflere ve Avukatlara aylık net ................... TL sosyal denge yardımı yapılır.
e-Diğer memur personele aylık net ...................... TL sosyal denge yardımı yapılır.” denilmektedir.
Buna göre 2012 yılında yapılan yeni dönem sosyal denge sözleşmesindeki unvanlar itibariyle ödenmesi öngörülen tutarların tavan tutarı aşıp aşmadığının incelenmesi önem arz etmektedir.
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmeye göre 2012 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları,
• 2012 yılının ilk 6 ayı için brüt .................. TL,
• 2012 yılının ikinci 6 ayı için brüt ................... TL’dir
Belediye tarafından imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde geçerli olan tavan tutar hesabında dikkate alınacak sosyal denge sözleşmesi incelendiğinde unvanlar itibariyle ödenebilecek tavan tutarlar,
• Mali hizmetler uzman yardımcısı için (...................... TL x 12 ay) / 12 ay= ................. TL (net)
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarlar ile 2012 yılında Belediye tarafından imzalanan sosyal denge sözleşmesine istinaden mali hizmetler uzman yardımcısı unvanına sahip personeller için ödenebilecek sosyal denge tazminatı tutarları karşılaştırıldığında,
Mali hizmetler uzman yardımcısı unvanlı personelin 2012 yılının tamamı için 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmedeki tavan tutarın esas alınması gerektiği ortaya çıkmaktadır.
Yapılan incelemede, 2012 yılı için,
Mali hizmetler uzman yardımcısı unvanındaki personellere 2012 yılının ilk 6 ayı için aylık brüt ................. TL, ikinci 6 ayı için aylık brüt .................... TL sosyal denge tazminatı ödenebilecekken aylık brüt ................... TL ödendiği,
Sosyal denge sözleşmesinde uzman unvanında bulunan personeller için özel bir düzenleme bulunmadığı, bu bakımdan uzman unvanında bulunan personellere de “Diğer memur personel” için sözleşmede öngörülen ...................... TL net sosyal denge tazminatı ödenmesi gerektiği, ancak 4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan toplu sözleşmeye göre 2012 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları 2012 yılının ilk 6 ayı için brüt ....................... TL, ikinci 6 ayı için brüt ..................... TL olduğundan bu tutarların üzerinde yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin kamu zararına sebebiyet verdiği,
anlaşılmıştır.
Neticeten, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14 üncü maddesi hükmüne istinaden 11.04.2012 tarihinde yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesi ile 01.06.2012 tarih ve 28310 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanan ve 01.01.2012-31.12.2012 tarihleri arasında yürürlükte bulunan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşme hükümlerinin kıyaslanarak “mali hizmetler uzman yardımcısı” unvanında bulunan personeller için sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarının en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü olarak belirlenmesi gerekirken, bu tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir. Diğer taraftan, sosyal denge sözleşmesinde kendileri için ayrıca bir düzenleme bulunmayan “uzman” unvanlı personeller için “sosyal denge sözleşmesine aykırı olarak” tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumlulardan ....................... (.................) savunmasında, Belediye başkanlığı görevinin ……. tarihi itibariyle sona erdiğini, tarafını ilgilendiren iş ve işlemlerin mevzuata uygun olarak gerçekleştirildiğini, sorguda yer alan tespitlerin eksik ve hatalı olduğunu belirmiş ise de, sorgu konusu yapılan hususun 2012 yılı hesabına ilişkin olduğu, sosyal denge sözleşmesinin 2012 yılında yürürlükte bulunduğu ve sorgu konusu edilen ödemelere ilişik tutulan ödeme emri belgeleri tarihlerinin de 2012 yılını kapsadığı, bu bakımdan sorumluların sorguda belirtilen kamu zararı ile illiyet bağını koparacak herhangi bir unsur bulunmadığı, sorguda yapılan tespitlerle ilgili eksik ve hatalara ilişkin herhangi bir somut belge sunulmadığı, 29.05.2012 tarihinde imzalanan ……. ile …… tarihleri arasında yürürlüğünü sürdüren sözleşmede uzman unvanlı kişilere “Diğer Memur personel”den farklı tutarda ödeme yapılacağına ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamasına rağmen uzman unvanlı personele diğer memur personele yapılan sosyal denge ödemesinin üzerinde ödeme yapılarak hem sözleşme hem de mevzuat hükümlerine aykırı davranıldığı ve söz konusu aykırılığın sözleşmeden kaynaklı olmayanlarından .......................’un (....................) sorumlu tutulmadığı denetçi raporundan da anlaşıldığından savunmaya itibar edilmemiştir.
Sorumluluk yönünden yapılan incelemede,
5393 sayılı Belediye Kanunun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanı veya onun yetkili kıldığı Başkan Yardımcısının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunmaktadır.
Ayrıca 5018 sayılı Kanunun “Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” başlıklı 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur” hükmü yer almaktadır. Harcama Yetkilileri aynı maddenin birinci fıkrasında “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi” olarak tanımlanmıştır. Sözleşmeyi imza edenler, kendilerine bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama biriminin yöneticisi olmamakla, dolayısıyla da Kanunun yaptığı tanıma göre harcama yetkilisi olmamakla birlikte, 3 üncü fıkrada yer alan düzenleme uyarınca harcama yetkisinden doğan sorumluluğa tabidirler.
Aynı Kanununun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde,
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” hükmü yer almaktadır. Söz konusu hüküm doğrultusunda, Harcama Yetkililerinin ödemeler ile ilgili bütçe, ödenek, harcama talimatının düzenlenmesi ve sair usule ilişkin hususlar doğru olsa bile harcama talimatının mevzuata uygun olmasını temin etme zorunluluğu ve sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu doğrultuda, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete yayınlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Kapsamı” başlıklı 10 uncu maddesinde,
“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu yönetmeliğin üçüncü fıkrasında yer alan mali karar ve işlemlerin merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönünden kontrolü, harcama birimlerine verilen bir sorumluluktur ve bu sorumluluk harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin üzerindedir.
Aynı Yönetmeliğin “Ön Mali Kontrolün Niteliği” başlıklı 11 inci maddesinde,
“…
Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hüküm 5018 sayılı Kanun ve İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Harcama Yetkililerine ve Gerçekleştirme Görevlilerine verilen sorumluluğu pekiştiren bir düzenlemedir.
Bu itibarla, ........................ Belediye Başkanlığı ile ......................... Sendikası (....................) arasında 29.05.2012 tarihinde imzalanan ve ……. - ……. tarihleri arasında geçerli olan belediye memurlarını kapsayan sosyal denge sözleşmesinin mevzuata aykırı hükümler içermesi ve 2012 yılında Belediye personellerinden mali hizmetler uzman yardımcısı ile uzman unvanında bulunan personellere mevzuatın öngördüğü tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması sonucu oluşan ...................... TL kamu zararının,
....................... TL’sinin Toplu Sözleşmeyi İmzalayan .................... (E. Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi ................... ve Gerçekleştirme Görevlisi ......................’a,
.................... TL’sinin Harcama Yetkilisi ..................... ve Gerçekleştirme Görevlisi …….’a,
......................... TL’sinin Harcama Yetkilisi ...................... ve Gerçekleştirme Görevlisi .......................’a,
Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle,
karar verildi.