Sosyal denge
…………….. tarih ve ………… sayılı ilamın …………inci maddesi ile;
Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen ………….. TL’lik kamu zararının, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanına, mali mevzuat hükümlerine yönelik sorumluluklarını yerine getirmeyen Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerine müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,
karar verilmişti.
Bu defa, Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ………… adına …………., Harcama Yetkilileri …………, …………. ile Gerçekleştirme Görevlisi ……………’nın Temyiz başvuruları üzerine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun ………….. tutanak sayılı kararında,
Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin esas yönünden incelenmesinde, ilamda Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi uygulamasının 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinin ilk fıkrasının ilk cümlesi yönüyle ele alınmadığı, bunun yerine 4688 sayılı Kanunda yer alan kamu görevlisi tanımından hareketle hüküm kurulduğu, ilama konu uygulamanın 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesi kapsamında Belediye ile sendika arasında ………. tarihinde imzalanan ve ……….. – …………. tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşme hükümleri ele alınarak hüküm kurulması gerektiği,
Sorumluluk yönünden ise, …………..yılında geçerli olan ve 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesiyle tanınan ………….. tarihli sözleşmenin Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesini öngörmemesine rağmen Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesiyle ilgili olarak sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının sorumluluğunun bulunmadığı, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin ise sözleşmede Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin hüküm bulunmamasına rağmen ilgili ödemeleri yapmalarından dolayı harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesindeki sorumlulukları kapsamında oluşan kamu zararından sorumluluğunun bulunduğuna dair bozma kararı verilerek dosya dairesine tevdii edilmiştir.
Temyiz Kurulunun söz konusu kararı doğrultusunda ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.
Bu itibarla, Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine ……….sayılı ilamın ……….. inci maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.
Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90. maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre "Yasama yetkisi" Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış; “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde ise; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” denilerek toplu sözleşmenin de usul ve esaslarının yine Kanunla düzenleneceğine hükmedilmiştir. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90’ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 53 ve 128 inci maddeleri de birer Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; memurların yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerekmektedir.
………… Belediyesi tarafından …………. yılında ödenen sosyal denge tazminatlarına ilişkin ……………….. tarihinde imzalanan ve …………-…………… tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmenin, “İyileştirme Zammı” kenar başlıklı 22 nci maddesinde;
“Madde 22: İyileştirme Zammı
a) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarına, Meclis Üyesi Başkan Yardımcılarının aldığı ödenek ile kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar net iyileştirme zammı ödenir.
b) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi fiilen Müdür görevi yapan ve mevzuat gereğince, Müdürlük yaptığı kadronun zam ve tazminatlarından yararlanamayan memur personele, sözleşme dönemince tüm Müdürlerin eşit ücretlendirilmesi için zam ve tazminatlar arasındaki fark kadar (diğer Müdürlerin aldığı iyileştirme zammı hariç) ödeme yapılır.
c) Belediyemizde fiilen görev yapan (görevlendirme ile vekâlet ettirilen Müdürlere) Yöneticilerin (İç Denetçilere, Müfettişlere ve Sivil Savunma Uzmanına) maaşına ilave olarak her ay;
1.Yıl net ………...-TL. (………)
2.Yıl net % 10 (on) oranında arttırılır. (………… TL)
d) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olan memurlara (Başkan Yardımcıları ve Müdürler hariç) maaşına ilave olarak her ay
1.Yıl net ……...-TL. (…………)
2.Yıl net %10 (on) oranında arttırılır. (………..)
e) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara ödenen iyileştirme zammı ile, Müdürlere ödenen iyileştirme zammı arasındaki fark kadar ücret, fiilen görev yapan (görevlendirme ile vekalet ettirilenler dahil) tüm Müdürlere ödenir.”
hükümleri yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Aynı Kanunun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci maddesinin (a) bendinde belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak, (k) bendinde ise belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek Belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
…………… tarihli sözleşmenin sosyal denge tazminatı ödenebilecek kişiler (sözleşmedeki adıyla iyileştirme zammı) ile ilgili hükümleri incelendiğinde, sosyal denge ödemesi yapılacak kişiler arasında Belediye Başkanının yer almadığı, buna rağmen yıl içerisinde düzenli olarak söz konusu ödemelerin Belediye Başkanına yapıldığı anlaşılmaktadır. Her ne kadar sosyal denge sözleşmesinde Belediye Başkanına sosyal denge ödemesi yapılması gerektiğine ilişkin düzenleme bulunmasa da, Belediyece yapılan sosyal denge ödemelerinin dayanağının kendisince imzalanan sözleşme olduğu, ilgili sözleşmeye bakıldığında kimlere, hangi tutarda ödeme yapılması gerektiğinin açık şekilde düzenlendiği de ortadadır. Belediye Başkanlarına belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediyenin hak ve menfaatlerini koruma, belediye işlemlerini denetleme konusunda kanun ile yetki verilmiştir. Kendisince imzalanan sözleşmede sosyal denge ödemesi almaması gerektiğini bildiği veya bilebilecek durumda olmasından dolayı ödeme yapılacak kişiler arasında sayılmamasına rağmen kendisine yapılan ödemelerden Belediye Başkanının sorumluluğu bulunmaktadır.
Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlukları konusunda ise, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal yükümlülük ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanununun 32 ve 33 üncü maddeleri ile İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 10 ve 11 inci maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümleri yer almaktadır.
İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrolün kapsamı” kenar başlıklı 10 uncu maddesinde:
“Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirilir.
Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.”
11 inci maddesinde ise:
“Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.” düzenlemeleri yer almaktadır.
Bu düzenlemeler bağlamında, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. ……….. yılında yürürlükte olan ve 4688 sayılı Kanunla tanınan sözleşmede Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi öngörülmemesine rağmen Belediye başkanına ……….. yılı içinde her ay düzenli olarak sosyal denge tazminatı ödenmiştir. Buna göre, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesiyle ilgili olarak harcama talimatının verilmesi ve giderin gerçekleştirilmesinde görevli olan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin de, bu ödemeler dolayısıyla oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Belediye Başkanına yapılan sosyal denge ödemelerinin mevzuata uyarlılığı bulunmayıp, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) inci fıkrası uyarınca ilk daire kararında ısrar edilerek, oluşan ……………. TL kamu zararının;
………..TL'sinin; Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …………, Harcama Yetkilileri ………… ile Gerçekleştirme Görevlisi …………’ya,
………..TL'sinin; Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …………, Harcama Yetkilileri ………… ile Gerçekleştirme Görevlisi …………’ya,
Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, anılan Kanunun 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Üye ………… karşı oy gerekçesi;
“……….. Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan ………… tarihli ve ……….-………… yürürlük tarihli sözleşmenin “iyileştirme zammı” başlıklı 22 nci maddesinde belediye başkanına sosyal denge tazminatı –sözleşmedeki adıyla iyileştirme zammı- ödeneceğine dair bir hüküm bulunmadığından dolayı kendisine yapılan ödemeler dolayısıyla oluşan kamu zararından Belediye Başkanının sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla sorumluluğu bulunmamaktadır. Oluşan kamu zararından sosyal denge sözleşmelerinde Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesine yönelik hüküm bulunmamasına rağmen ilgili ödemeleri gerçekleştiren Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu olması gerekmektedir.”