Personel atama
………………. tarih ve ……………sayılı ilamın ……………. üncü maddesi ile;
Zabıta Müdürlüğü ile Muhtarlık İşleri Müdürlüğüne ataması yapılan ………………..’nın atamasının Yönetmeliğe aykırı yapılması sonucu oluşan ………… TL kamu zararının Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ile atamayı uygun görüşle arz eden Diğer Sorumlular; Belediye Başkan yardımcısı ve olur veren Belediye Başkanına ödettirilmesine karar verilmişti.
Bu defa, Harcama Yetkilileri; (……………….) ………….., …………., (Müdür) ……………., Gerçekleştirme Görevlileri (…………..) …………., (…………) …………., Diğer Sorumlu (………….) ………………’nun Temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun …………….. tarih ……………. tutanak sayılı kararında;
“Esas Yönünden İnceleme: 25.09.2014 tarihinde Zabıta Müdürü kadrosuna atanan ……………..’nın, atamasının yapıldığı tarihte iki yıllık yükseköğrenim mezunu olması, dolayısıyla 4 yıllık yükseköğrenim görmüş olma şartını sağlamaması nedeniyle Zabıta Müdürlüğü’ne atanması mevzuata uygun değildir.
Öte yandan, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna atanan söz konusu kişinin naklen atama yapılmak suretiyle eşdeğer kadro niteliğindeki Muhtarlık İşleri Müdürlüğü kadrosuna atanmasının da hukuki dayanağının bulunmadığı; kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması gerektiği, bu zorunluluğun atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de taşınmasının gerekli olduğu, bir görev için öngörülen koşulların taşınmaması halinde bu görevin belirli bir süre yürütülmüş olmasının ilgili lehine kazanılmış hak oluşturmayacağı, dolayısıyla mevzuata aykırı olarak ataması yapılan Zabıta Müdürlüğü kadrosu esas alınarak Muhtarlık İşleri Müdürlüğü kadrosuna atama yapılması da mevzuata uygun değildir. Bu nedenle, ilam hükmü esas yönden mevzuata uygundur.
Sorumluluk Yönünden İnceleme: ilk aya ait ödeme belgesine, ilk atamalar için atama onayı ve işe başlama yazısının eklenmesi gerekmektedir. İlk ödeme emri belgesinin ekine atama onay yazısının eklenmesi gerektiğinden, söz konusu ilk ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu araştırma mükellefiyeti bulunmaktadır. Ancak, ilk ödemeyi izleyen ödeme emri belgelerinde, atama onayının eklenmesi zorunlu tutulmadığı için, sonraki aylara ilişkin ödeme emri belgelerini imzalayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmesi beklenemeyeceğinden - atama onayının bağlandığı ilk ödeme belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi değil iseler sonraki aylara/ödemelere ilişkin oluşan kamu zararı nedeniyle sorumlulukları bulunmamaktadır.”
denilerek,
…………….. sayılı İlamın ………….. üncü maddesi ile ………………. TL’nin tazminine ilişkin olarak verilen hükmün sorumluluk yönünden bozularak yeniden hüküm tesisinin temini için dosyanın hükmü veren daireye gönderilmesine karar verilmiştir.
Söz konusu karar doğrultusunda, ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.
Temyiz Kurulunun söz konusu kararı üzerine ……………. sayılı İlamın ………………… üncü maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.
Temyiz Kurulu’nun ……………. tarih ……………… tutanak sayılı kararında;
“Esas Yönünden İnceleme: 18.04.1999 gün ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in 2 nci maddesinde;
“Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla;
...
b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,
...
istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.
...” denilmektedir.
Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesiyle; görevde yükselmenin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi görevlerden bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde sayılan görevler ile kurumlarca çıkarılacak özel yönetmeliklerde belirlenen görevlere aynı veya başka hizmet sınıflarından yapılacak atamaları ifade ettiği düzenlenmekte,
“Öğrenim düzeyi” başlıklı 5 inci maddesinde ise;
“Devlet memurlarının bu Yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmeleri için gerekli olan öğrenim düzeyleri kurumları tarafından çıkarılacak yönetmeliklerinde unvanlar itibariyle gösterilir.
Devlet memurlarının;
a) Müdür, Şube Müdürü, Başmühendis, (…) (1), Araştırmacı, Eğitim Uzmanı, Uzman, Müdür Yardımcısı, Çözümleyici ve bu düzeyde bulunan görevler ile daha üstü görevlere atanabilmeleri için en az dört yıllık yüksek öğrenim,
b) Programcı, Şef, Amir ve bu düzeyde görevlere atanabilmeleri için en az iki yıllık yüksek öğrenim,
...
görmüş olmaları şarttır.
Ancak, kurumların kendi yönetmeliklerinde düzenlemeleri kaydıyla, sadece hizmet alanına ilişkin olarak iki yıllık yüksek öğrenim görenlerin müdür ve daha alt görevlere, orta öğrenim üzerine kurumlarınca açılan en az iki yıl süreli mesleki kursları bitirenlerin ise müdür yardımcısı ve daha alt görevlere atanabilmeleri için bu maddede öngörülen öğrenim şartı aranmaz. “hükmü yer almaktadır.
Mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenleyen 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in, “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21 inci maddesinde; “Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” düzenlemesi yer almaktadır. 11.07.2007 gün ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin , “Kadro ve unvanlar” başlıklı 6 ncı maddesinde; ”Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.” hükmü yer almaktadır. Anılan Yönetmeliğin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesi birinci fıkrasında; “Bu Yönetmeliğin 6 nci maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır." denilerek zabıta şube müdürlüğü, zabıta amirliği ve zabıta komiserliği kadrolarına yapılan atamalarda aranacak şartlar belirtilmektedir. Aynı maddenin ikinci fıkrasında ise; “Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” denilmektedir.
Bu düzenlemelere göre; zabıta teşkilatı kadroları arasında sayılan zabıta müdürlüğü kadrosu Zabıta Yönetmeliği’nin 17 nci maddesine göre görevde yükselmeye tabi kadrolardan sayılmamaktadır. Zabıta Müdürlüğü’ne atanma için 4 yıllık yükseköğrenim görme şartı ile ilgili Zabıta Yönetmeliği’nde bir düzenleme olmamakla birlikte, Yönetmeliğin “Yönetmelikte hüküm bulunmayan haller” başlıklı 51 inci maddesi (ı) bendinde yer alan “...Bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde; 15/3/1999 tarihli ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik, hükümleri uygulanır. ” düzenlemesine dayanılarak, atıf yapılan Yönetmelikte müdür ve şube müdürü görevlerine atanabilmeleri için en az dört yıllık yükseköğrenim görmüş olmaları gerektiği, ancak kurumların kendi yönetmeliklerinde düzenlemeleri kaydıyla, sadece hizmet alanına ilişkin olarak iki yıllık yükseköğrenim görenlerin müdür ve daha alt görevlere atanabilmeleri için bu maddede öngörülen öğrenim şartının aranmayacağı belirtilmiştir. Dolayısıyla, Zabıta Yönetmeliği’nde zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin bitirmesi gereken okula ilişkin bir düzenleme olmadığına göre, zabıta müdürü olarak atanacak kişinin en az dört yıllık yükseköğrenim görmüş olması gerektiği anlaşılmaktadır.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden, ……………… tarihinde ………….. Belediye Başkanlığı’na açıktan itfaiye eri olarak ataması yapılan ……………..’nın sırasıyla; 15.02.1993 tarihinde zabıta memuru, 28.01.2000 tarihinde zabıta komiseri, 08.06.2005 tarihinde 1/4 dereceli tekniker kadrosuna, 25.09.2014 tarihinde ise 1/4 dereceli zabıta müdürü kadrosuna ve 15.01.2019 tarihinde de muhtarlık işleri müdürü kadrosuna asaleten atamasının yapıldığı; öğrenim durumunun ise 27.01.2003 tarihinde ………………… …………… Bölümünden mezuniyet olduğu anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, 25.09.2014 tarihinde Zabıta Müdürü kadrosuna atanan ……………………’nın, atamasının yapıldığı tarihte iki yıllık yükseköğrenim mezunu olması, dolayısıyla 4 yıllık yükseköğrenim görmüş olma şartını sağlamaması nedeniyle Zabıta Müdürlüğü’ne atanması mevzuata uygun değildir.
Öte yandan, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna atanan söz konusu kişinin naklen atama yapılmak suretiyle eşdeğer kadro niteliğindeki Muhtarlık İşleri Müdürlüğü kadrosuna atanmasının da hukuki dayanağının bulunmadığı; kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması gerektiği, bu zorunluluğun atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de taşınmasının gerekli olduğu, bir görev için öngörülen koşulların taşınmaması halinde bu görevin belirli bir süre yürütülmüş olmasının ilgili lehine kazanılmış hak oluşturmayacağı, dolayısıyla mevzuata aykırı olarak ataması yapılan Zabıta Müdürlüğü kadrosu esas alınarak Muhtarlık İşleri Müdürlüğü kadrosuna atama yapılması da mevzuata uygun değildir. Bu nedenle, ilam hükmü esas yönden mevzuata uygundur.”
denilerek,
……………… sayılı İlamının ……………….. üncü maddesinin esasına ilişkin yapılan itirazların reddine karar verilmiştir.
Konunun Sorumluluk Yönünden İncelenmesi;
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8 nci maddesinde;
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,
b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek:11),
c) Terfilerde, terfi onayı (Otomatik olarak yapılan kademe ilerlemelerinde terfi onayı aranmaz.),
ç) Görevden uzaklaştırmalarda, yetkili makamın onayı veya yazısı,
d) Görevden uzaklaştırılmış olanların göreve iadelerinde, yetkili makamın onayı ve göreve başlama yazısı,
e) Görevden uzaklaştırılmış olanların açıkta kaldıkları sürelere ait aylıklarının ödenmesinde, harcama talimatı,
f) Ücretli vekâletlerde, vekâlet onayı ve işe başlama yazısı,
g) İkinci görev ödemelerinde, ikinci görev onayı ve işe başlama yazısı,
ğ) Aylıksız izin ve askerlik dönüşü yeniden işe başlamalarda, işe başlama yazısı.
(2) Malî yılın ilk ayına ait ödemelerde, personelin kıdem aylığına esas hizmet sürelerini gösteren insan kaynakları birimince onaylı listenin ödeme belgesine eklenmesi gerekir. Diğer aylarda ise durumunda değişiklik olanların listesi ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir.
Söz konusu düzenlemeden anlaşılacağı üzere personele yapılacak ilk ödemeye ilişkin ödeme emri belgesine kişinin hukuki durumunu gösterir atama, görevlendirme vb. konulu resmi belgelerin ekleneceği, sonraki ödeme emri belgelerine bu belgelerin eklenmeyeceği anlaşılmaktadır.
Somut olaya esas hukuki işlem ise; ilgili personelin ………………. tarih ve ……………….. sayılı yazı ile Zabıta Yönetmeliği’nin 17 nci maddesi gereğince 1’inci dereceli zabıta müdürü kadrosuna ataması ve Zabıta Müdürlüğü kadrosunda bulunmayı esas alarak …………….. tarih ve ………………… sayılı yazı ile naklen 1’inci dereceli Muhtarlık İşleri Müdürü kadrosuna atamasını işleminin hukuka aykırılığı hususudur.
Bu atama işlemine istinaden ilgili personele 2021, 2020 ve 2019 yılı içerisinde yapılan ödemeler konulu ödeme emri belgelerinde, yukarıda yer verilen yönetmelik hükmü mucibince, ………………… tarihli atama konulu resmi yazılara yer verilmemiştir. İlişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin ilişikli ödeme emri ekleri çerçevesinde ………………… tarihli atama işleminin hukuki yönünü incelemekle yükümlü tutulamayacağından ve kamu zararı ile fiil arasında illiyet bağı da kurulamayacağından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmamaktadır.
Bu çerçevede, Temyiz kurulunun sorumluluk yönünden bozma kararına uyularak kurul kararı gerekçesinde belirtilen hususlar kapsamında;
Zabıta Müdürlüğü ile Muhtarlık İşleri Müdürlüğüne ataması yapılan …………………’nın atamasının Yönetmeliğe aykırı yapılması sonucu oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen …………………. TL kamu zararının; atamayı uygun görüşle arz eden Belediye Başkan yardımcısı ………………. ile olur veren Belediye Başkanı …………………’a
Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,
karar verildi.
Azınlık Görüşü:
Üye …………………………..’in karşı oy gerekçesi;
“……………………… 29.12.1992 tarihinde itfaiye eri, 15.02.1993 tarihinde zabıta memuru, 25.09.2014 tarihinde zabıta müdürü, 15.01.2019 tarihinde de muhtarlık işleri müdürlüğü kadrosuna atanmıştır. 20.01.2000 tarihinden 25.09.2014 tarihine kadar zabıta komiserliğine vekalet etmiştir. 27.01.2003 tarihinde iki yıllık meslek yüksekokulunu bitirmiştir.
Denetçinin raporunda da belirtildiği üzere, “Zabıta Müdürlüğüne” atama Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükümlerine tabi olmadığı gibi Belediye Zabıta Yönetmeliğinde de göre görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmamıştır. Bu durumda 657 sayılı kanunun 68’inci maddesinde belirtilen şartlar aranacaktır.
04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 21 inci maddesinde; “Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” Kazanılmış haklar başlıklı 22’inci maddesinde; “(1)Bu Yönetmelik kapsamında bulunan unvanları, daha önce ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak kazananların ve bu kadrolara atananların hakları saklıdır.” Hükümleri, 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin Görevde yükselme şartları başlıklı 17’ nci maddesinde de; “Bu Yönetmeliğin 6’ ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.” hükmü yer almaktadır.
Belediye Zabıta Yönetmeliğinde “Zabıta Müdürü” kadrosu için herhangi bir şart öngörülmemesinden hareketle Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’te “Müdür” kadrosu için getirilen şartları aramak mümkün değildir. Bu Yönetmelik’te de özel olarak “Zabıta Müdürü” kadrosuna atamaya yönelik bir düzenleme yapılmamıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde; zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin Belediye Zabıta Yönetmeliğine göre yürütüleceği, Belediye Zabıta Yönetmeliğinde ise, zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği açıktır. Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin Birinci maddesinde: “Yönetmeliğin amacı; belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.” Şeklinde açıklanmıştır. Belediye Zabıta Yönetmeliği özel bir yönetmeliktir. Belediye Zabıta Yönetmeliğinde “Zabıta Müdürü” kadrosu, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmadığı gibi özel bir şart da öngörülmemiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde 1 ve 2’inci dereceli kadrolar için en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ………………….., 25.09.2014 tarihinde atandığı 3 ve 4’üncü dereceli “Zabıta Müdürü” kadrosu için öngörülen 8 yıllık, iki yıllık yüksekokul mezunu olması nedeniyle de 10 yıllık hizmet şartını sağlamaktadır. (Atandığı tarih itibariyle 22’i yıla yakın kamu hizmeti bulunmaktadır.)
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in;
“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; “... Mahalli idarelerde ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” Kazanılmış haklar başlıklı 22’inci maddesinde; “ (1) Bu Yönetmelik kapsamında bulunan unvanları, daha önce ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak kazananların ve bu kadrolara atananların hakları saklıdır”. Denildiğinden (Bu durum Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ………………………… tarihli görüş yazısında da teyit edilmiştir.) …………………..’nın, “Zabıta Müdürü” kadrosundan “Muhtarlık İşleri Müdürü” kadrosuna atanması “Zabıta Müdürü” için öngörülen zam ve tazminatların ödenmesinin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.”
Full & Egal Universal Law Academy