Fiilen Çalışılmayan Günler İçin Yol ve Yemek Bedeli Ödenmesi
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda,
A)- ………Büyükşehir Belediyesi Muhtelif Daire Başkanlıkları tarafından birim fiyat sözleşme ile ………….. Ltd. Şti.’ne ihale edilen personel hizmet alımı işlerinde, ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücreti ödenmesi suretiyle ………….-TL kamu zararına neden olunduğu görülmüştür.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde,
(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanır.
(2) (Değişik: 7/6/2014–29023 R.G./ 4.md.) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif fiyatına dahil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara, bu maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.”
denilmektedir.
22.08.2009 tarih ve 27327 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren, Kamu İhale Genel Tebliğinin,
78.9 uncu maddesinde, “İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek ve yol maliyetlerinin istekli tarafından karşılanmasının öngörüldüğü hallerde, bu maliyetlerin brüt tutarları dikkate alınacaktır.”,
78.10 uncu maddesinde, “ Nakdi olarak ödenecek brüt yemek ve yol bedeli üzerinden işveren sigorta primi ayrıca hesaplanacak ve yemek bedeli hesaplanırken yemek prim istisna tutarı da dikkate alınacaktır.”,
78.13 üncü maddesinde,
“Yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ödeneceği öngörülen ihalelerin idari şartnamelerinde, yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ve ayda kaç gün ödeneceği yazılacak, bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceği ve ücret bordrosunda gösterileceği açıkça belirtilecektir. Her ay 30 gün olarak kabul edilecek ve bazı ayların 30 günden daha fazla ya da eksik günleri dikkate alınmayacaktır. İdari şartnamede 26 veya 22 olarak belirlenen aylık gün sayısı üzerinden hesaplama yapılacak ve 31 veya 28 gün olan aylardaki fiili gün sayısı dikkate alınmayacaktır. Yemek ve yol için aylık gün sayısı belirlenmemiş ise 26 gün olarak hesaplama yapılacaktır.
(Ek paragraf:RG-7/6/2014-29023) Bununla birlikte, hafta tatili ve genel tatil günleri dahil 30 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen aylar ile takvim yılına göre 28 veya 29 günden daha kısa süreli çalışma yapılması öngörülen Şubat ayı (artık gün/kıst ay) kapsamında çalışılacak toplam gün sayısı ile bu süre içerisinde yemek ve yol bedeli verilecek gün sayısının, idari şartnamenin ilgili maddesinde belirtilmesi gerekmektedir.”,
78.14 üncü maddesinde ise, “İdari şartnamelerde ücret ile nakdi olarak ödenecek yemek ve yol gibi giderlerin net olarak ödeneceğine dair düzenleme yapılmayacaktır. İdari şartnamede yer alan bu bedellerin brüt olduğu belirtilmemiş olsa bile bu tutarlar brüt olarak kabul edilecek ve buna göre işlem yapılacaktır.”
hükümleri bulunmaktadır.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemelere göre, idareler, yol ve yemek bedelinin nakdi olarak ödenmesini öngörürlerse ihalelerin idari şartnamelerinde düzenleme yapmak zorundadırlar. Bu düzenlemede, yemek ve yol yardımının günlük brüt tutarlarına, yardımın ayda kaç gün yapılacağına, ücret bordrosunda gösterileceğine, haftalık çalışılan gün sayısına göre yardımların 22 gün ya da 26 gün mü üzerinden yapılacağına dair bilgiler yer alacaktır. Diğer yandan Tebliğ’de, yardımların 22 gün ya da 26 gün üzerinden yapılacağına dair bilgi yoksa maliyet hesaplamalarında 26 günün dikkate alınacağı da kayıt altına alınmıştır.
4857 İş Kanunu’nun “Tatil ücretine girmeyen kısımlar” başlıklı 50’inci maddesinde,
“Fazla çalışma karşılığı olarak alınan ücretler, primler, işyerinin temelli işçisi olarak normal çalışma saatleri dışında hazırlama, tamamlama, temizleme işlerinde çalışan işçilerin bu işler için aldıkları ücretler ve sosyal yardımlar, ulusal bayram, hafta tatili ve genel tatil günleri için verilen ücretlerin tespitinde hesaba katılmaz.”
Aynı Kanun’un “Yıllık izin ücreti” başlıklı 57’inci maddesinde,
“İşveren, yıllık ücretli iznini kullanan her işçiye, yıllık izin dönemine ilişkin ücretini ilgili işçinin izine başlamasından önce peşin olarak ödemek veya avans olarak vermek zorundadır.
Bu ücretin hesabında 50 nci madde hükmü uygulanır.”
denilmektedir.
Diğer yandan, 4857 sayılı İş Kanunu’nun yukarıda belirtilen maddelerinde ise, sosyal yardımlar için verilen ücretlerin tatil ücretinin hesabında dikkate alınmayacağı ve yıllık izinli olunan günlere ilişkin ücretin hesaplanmasında da söz konusu hükmün geçerli olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla, yemek ve yol bedelleri de birer sosyal yardım olduğundan yıllık izin, genel tatil, hafta tatili veya raporlu olma gibi çalışılmayan günlerde ödenmemesi gerekmektedir. Zira Kamu İhale Genel Tebliğindeki yemek ve yol bedellerinin 22 veya 26 gün üzerinden ödenmesi gerektiğine ilişkin düzenlemenin de İş Kanunu’ndaki hükümler ile paralellik gösterdiği ve yemek ve yol bedelinin personelin iş başında ve işverenin emrinde olduğu günler için fiili çalışma karşılığında verilmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.
İlişkili ödeme emri belgeleri ve eki diğer belgelerin incelenmesi neticesinde… Büyükşehir Belediyediyesi Muhtelif Daire Başkanlıklarınca gerçekleştirilen personel hizmet alımlarına ait idari şartnamelerde yol ve yemek bedelinin 26 gün üzerinden ödeneceğinin belirtildiği, ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücretinin ödeneceğine ilişkin ise herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, buna rağmen, ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve yıllık izin vb. gibi fiilen çalışılmayan günlerin hakediş ödemelerinde dikkate alınmadığı, bahsedilen günlerde de çalışma yapılmış gibi yemek ve yol ödemesi yapıldığı anlaşılmıştır. Oysaki yukarıdaki mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere hem personele ödenen yol ve yemek ücretlerinin çalışma karşığı ödenmesinin gerektiği hem de yüklenici için maliyet teşkil etmeyen tutarlara ilişkin ödeme yapılmaması gerektiği açıktır.
Öte yandan İtfaiye Dairesi Başkanlığınca savunmada özetle, “İtfaiye hizmetlerinin Belediye İtfaiye Yönetmeliğinin 7’nci maddesi gereği 24 saat esasına göre yürütüldüğü, … İtfaiye Dairesi Başkanlığında 24/48 esasına (24 saat iş,48 saat dinlenme) göre çalışarak bu hizmetlerin yerine getirildiği, 2015 yılı İtfaiye Daire Başkanlığının Hizmet Alım Teknik şartnamesinin 9 ve 10’uncu maddelerinde, İdari şartnamesinin ise 25.3.2. maddesinde yemek ve yol yardımının idare tarafından yapılacağının belirtildiği, Belediye İtfaiye Yönetmeliği’nde de 24 saat iş 48 saat istirahat şeklinde çalışan itfaiye personeline 3 öğün yemek verileceğinin kayıt altına alındığı” belirtilmiştir.
Birimle ilgili şartnameler incelendiğinde, bu birimde çalışacak yüklenici personelinin de “24 saat iş,48 saat dinlenme” esasına göre çalışacağının düzenlendiği görülmüştür. Bu düzenleme Belediye İtfaiye Yönetmeliği’nde yer alan “24 saat iş 48 saat istirahat şeklinde çalışan itfaiye personeline 3 öğün yemek verileceği” hükmü doğrultusunda yeniden değerlendirilmiştir ve bu itibarla, sorguda İtfaiye Dairesi Başkanlığı için tespit edilen kamu zararı güncellenmiştir. Sorguda ilgili birim için tespit edilen kamu zararının …………-TL güncellenen kamu zararının ………….. TL olduğu, bu durumda İdarenin tümü için tespit edilen ……….-TL kamu zararının ………. TL’ye düştüğü anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan Zabıta Dairesi Başkanlığınca savunmada özetle,“İhale kapsamında istenilen personelin özellikleri ile çalışma usul ve esaslarının teknik şartname ve idari şartnamenin ilgili maddelerinde belirtildiği, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 9’uncu maddesi gereği zabıta hizmetlerinin 24 saat esasına göre yürütüldüğü, …Büyükşehir Belediyesi Zabıta Dairesi Başkanlığında 24 saat esasına göre çalışarak bu hizmetlerin yerine getirildiği, Zabıta Dairesi Başkanlığında görev yapan memur personel gibi yüklenici personelinin de Teknik Şartnamenin 3’üncü maddesine göre çalıştığı, bu nedenle ulusal bayram, genel tatil, idari tatil günlerinde de yüklenici personelinin, diğer memur personel gibi görevini sürdürdüğü” belirtilmiştir.
İlgili şartnameler incelendiğinde, bu birim için İtfaiye Dairesi Başkanlığında olduğu gibi, “24 saat iş, 48 saat dinlenme” esasına göre bir çalışmanın düzenlenmediği, istihdam edilen yüklenici personelinin çalışma saatlerinin, çalışma günleri için 08:00-17:00 şeklinde düzenlendiği, dolayısıyla “24 saat iş 48 saat istirahat şeklinde çalışan personele 3 öğün yemek verileceği” kuralının uygulanamayacağı, bu nedenle, Zabıta Dairesi Başkanlığının savunmasındaki ek bilgilerin sorguyu karşılar mahiyette olmadığı görülmüştür.
Sonuç olarak ……….. Büyükşehir Belediyesi Muhtelif Daire Başkanlıkları tarafından birim fiyat sözleşme ile ………….. Ltd. Şti.’ne ihale edilen personel hizmet alımı işlerinde, ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücreti ödenmesi suretiyle oluşan …………..-TL kamu zararının,……’a müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,
(Üye ………..’ın, “……….. Büyükşehir Belediyesince, birim fiyat sözleşmesi ile ……………. Ltd. Şti.’den yapılan personel hizmet alımı işlerinde,
Tip İdari Şartnamenin 25.3.2. dip not açıklamasında “…Bu maddede, yemek ve/veya yol giderinin personele nakdi olarak ödenmesi ve bordroda gösterilmesi isteniyorsa bu giderlerin nakdi olarak ödeneceği ve bordroda gösterileceği, ayrıca söz konusu giderlerin günlük brüt tutarı ile ayda kaç gün üzerinden hesaplanarak personele ödeneceği belirtilecektir. Yemek ve/veya yol giderinin ayni olarak karşılanması öngörülüyorsa, bu giderin ayni olarak karşılanacağı ve ayda kaç gün üzerinden hesaplanacağı burada belirtilecektir. Yemek ve/veya yol bedelinin net olarak hesaplanacağına dair düzenleme yapılmayacaktır.” hükmü yer almaktadır. Belediye ile … Ltd. Şti. arasında yapılan ihaleye ait Hizmet Alımında Uygulanacak İdari Şartnamenin 25.3.1. 2. paragraf “b-Kişi başına aylık yemek bedeli, 26 gün üzerinden 01.01.2015-31.12.2015 tarihleri arasında aylık 182,00 TL brüt olarak bordroda göstermek kaydı ile ödenecektir. Fiyat Farkı verilmeyecektir.
Kişi başına aylık yol bedeli, 26 gün üzerinden 01.01.2015-31.12.2015 tarihleri arasında aylık 156,00TL bürüt olarak bordroda göstermek kaydı ile ödenecektir. Fiyat Farkı verilmeyecektir.” hükmü yer almaktadır
Belediyenin düzenlediği yaklaşık maliyet cetvelinde de 1 işçi için yemek bedeli aylık 182.TL belirlenmiştir.
Kamu İhale Genel Tebliği 97.13.maddesinde,“…Yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ödeneceği öngörülen ihalelerinin idari şartnamelerinde, yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ve ayda kaç gün ödeneceği yazılacak, bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceği ve ücret bordrosunda gösterileceği açıkça belirtilecektir” hükmü ile,
“…Çalışacak personelin yemek ve yol maliyetlerinin isteklilerce ayni olarak karşılanmasının öngörüldüğü işlerde, bu ihtiyaçların isteklilerce ayni olarak karşılanacağı idari şartnamelerin ilgili maddesinde belirtilecek ve aylık gün sayısı gösterilecek, ancak buna ilişkin bir bedel öngörülmeyecek, personelin bu ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin kriterler ve asgari standartlar (yemek çeşidi, kalori vb.) ise ihale dokümanının ilgili bölümünde belirlenecektir.” hükmü yer almaktadır.
5510 Sayılı Kanunun 4 ncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (A) ve (B) Bentleri Kapsamındaki Sigortalılar ile Sadece Genel Sağlık Sigortasına Tabi Sigortalıların Prime Esas Tutulacak Kazançlarına Dair Tebliğin 2.2.1. maddesinde, “…Sigortalılara yemek parası adı altında yapılan ödemelerin, işyerinde veya müştemilatında yemek verilmemesi şartıyla, fiilen çalışılan gün sayısı dikkate alınarak 16 yaşından büyükler için belirlenen günlük asgari ücretin % 6 sının, yemek verilecek gün sayısı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarı, aylık prime esas kazançların tespitinde dikkate alınmayacak, dolayısıyla bu tutardan prim kesilmeyecektir.” hükmü ile sigorta primleri esas alınmış olup yiyecek yardımının aylık bürüt olarak toplam ödenmesine bir engel bulunmamaktadır.
4857 sayılı İş Kanununun 50’ inci maddesinde, tatil ücretine girmeyen kısımlar düzenlenmiştir. Buradaki yemek ve yol yardımı tatil ücreti içinde zaten değerlendirilmemiştir.
Belediye tarafından ihale edilen ve ………….Ltd.Şti. uhdesine kalan personel hizmet alımı ihalesinin idari şartnamesinin 25.3.2 maddesinde yol ve yemek bedelinin 26 gün üzerinden ödeneceği ulusal bayram, genel tatil, idari tatil ve izin günlerinde fiilen çalışmayan personele yol ve yemek ücreti ödenmeyeceğine dair bir hüküm bulunmadığından, yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda ilgili personele yapılan ödemelerde mevzuata aykırı bir husus bulunmadığından sorumluların beraatine karar verilmesi uygun olur.”
Üye Dr. …………..’un, “5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde,
Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
(Ek üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”
denilmektedir.
İlgili mevzuat hükmüne göre giderin gerçekleştirilmesi aşamasında iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığını veya gerçekleştirildiğini onaylayan ve gerçekleştirme belgelerini düzenleyen kişilerin de sorumlu tutulması gerekir. Ayrıca harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürüten gerçekleştirme görevlileri anılan Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludur.
Bu itibarla ödeme emri belgesine ekli hakediş raporu, bordro gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen kişilerin de gerçekleştirme görevlisi olarak kabul edilmesi ve oluşan kamu zararından sorumlu tutulması gerekir.
Sonuç olarak sorumluların yeniden belirlenmesi, savunmalarının alınması ve sonucun ek raporla Dairemize intikaline değin konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşın)
oy çokluğuyla,
B)- Bazı ödeme emri belgelerine, kanıtlayıcı belgelerin asıllarının veya onaylı suretlerinin eklenmediği görülmüştür.
Ancak savunma ekinde eksik belgelerin gönderildiği görüldüğünden ilişilecek husus bulunmadığınaek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.