Sosyal Denge Ödemesi
.... tarih ve .... sayılı İlamın ….’inci maddesi ile hüküm dışı bırakılmasına karar verilen konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince görüşülmesinin devamına karar verildi.
Anılan İlamın ….’inci maddesiyle, “….... Belediyesi tarafından 2018 yılı içinde ödenen sosyal denge tazminatlarıyla ilgili olarak kamu zararı hesaplanırken, 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmede yer verilen tavan tutar olan en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü alınmıştır. Yani 2018 yılı ilk altı aylık dönem için tavan tutar olarak 1.031,23 TL, ikinci 6 aylık dönem için ise 1.120,43 TL esas alınarak, Ocak 2018 - 31.06.2018 tarihleri arasında 1.031,23 TL’nin, 01.07.2018 - 31.12.2018 tarihleri arasında 1.120,43 TL’nin üzerinde sosyal denge tazminatı ödemeleri kamu zararı olarak belirlenmiştir.
Oysa, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi hükmüne göre ödemelerin dayanağı olan sözleşme önceki sözleşmeden bağımsız yeni bir sözleşme olsa da geçici 14’üncü maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarlar, 2018 yılında geçerli olan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’ü) yüksek ise yüksek olan bu tutarlar tavan olarak alınabilecektir. Diğer taraftan, 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen tavan tutardan (en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’ü) düşük ise bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, 4’üncü Dönem Toplu Sözleşmede belirlenen tavan tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’ü) kadar olabilecektir.
11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan sözleşmenin hangi sözleşme olduğu ve bu sözleşmenin yürürlük tarihinin son günü personele ödenen sosyal denge tazminatı tutarı yargı raporunda bulunmamaktadır.
Sonuç olarak 17.12.2014 tarihinde yapılan sözleşmenin değil 11.04.2012 tarihinde geçerli olan ve hangi tarihte bu sözleşme bitmiş ise o tarihte (sözleşmede artış öngörülmüşse artırımlar da yapılarak) personelin alabileceği sosyal denge tazminatı tutarlarının esas alınarak (11.04.2012 tarihinde geçerli olan tutarın 4’üncü dönem tavan tutardan düşük olması halinde 2018 yılının ilk 6 aylık dönem için 1.031,23 TL, ikinci 6 aylık dönem için ise 1.120,43 TL geçerli olacaktır) kamu zararının belirlenmesi gerekir.
Bu itibarla, Belediye personeline ödenen brüt sosyal denge tazminatı ile tavan tutar karşılaştırılarak kamu zararının yeniden tespit edilerek düzenlenecek ek raporun Dairemize intikaline değin konunun hüküm dışı bırakılmasına,”,
karar verilmişti.
Bu defa konuya ilişkin düzenlenen .... tarihli Ek Rapor ve eklerinin incelenmesi sonucunda Denetçi tarafından kamu zararının yeniden hesaplandığı görülmüş olup gereği düşünüldü:
.... Belediyesi ile .... Sendikası (....) arasında 16.12.2014-14.12.2016 tarihleri arasında geçerli olmak üzere imzalanan ve sonrasında 12.12.2016, 11.12.2017 tarihlerinde yapılan protokollerle yürürlük süresi 31.12.2018 tarihine kadar uzatılan sosyal denge sözleşmesi ile belediye personeline 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödemesi yapıldığı görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’nci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” denilmektedir.
4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” hükmü yer almaktadır.
Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde, “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz” hükümlerine yer verilmiştir. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümü’nün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinde, “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” denilmek suretiyle 31.12.2015 ifadesi 31.12.2019 olarak değiştirilmiştir.
Yukarıda yer verilen 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine dayanılarak akdedilen Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün 1’inci maddesinde ise Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) yüzde yüzü olarak belirlenmiştir.
Anılan hükümlere göre; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa, bu sözleşme süresi bitinceye kadar geçerli olacaktır. Söz konusu sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2019 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2019 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabilecek, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan tutarı olarak esas alınabilecektir. Başka bir deyişle, 31.12.2019 tarihine kadarki dönemde, yenilenen sözleşme ile ilgili personele ödenen meblağ, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek ise, yüksek olan bu tutarların mali hakların artırılması veya yeni mali hak kalemleri ihdas edilmesi suretiyle genişletilmesi mümkün değildir. Diğer taraftan aynı dönemde, bir önceki sözleşmede öngörülen sosyal denge tazminatı tutarı, yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutardan düşük ise, bu defa yeni yapılacak sözleşmede öngörülebilecek en yüksek tutar, toplu sözleşmede belirlenen tavan tutar kadar olabilecektir.
.... Belediyesi ile .... Sendikası (....) arasında 19.12.2011 tarihinde imzalanan ve 15.12.2011 – 15.12.2014 tarihleri arasında yürürlükte olan Sözleşme’nin “İyileştirme zammı” başlıklı 21’inci maddesinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi memurlara her ay net .... TL, fiilen müdürlük görevini yürütenlere net .... TL, fiilen başkan yardımcılığı yürütenlere net .... TL, sözleşmeli statüdeki çalışanlara ise net .... TL iyileştirme zammı ödeneceği hüküm altına alınmış olup anılan Sözleşme’nin “İkramiye” başlıklı 22’nci maddesi ile Ramazan ve Kurban bayramında ayrı ayrı olmak üzere aylık ödenen iyileştirme zammı oranında ödeme yapılacağı belirlenmiştir. Sözleşmenin “Sözleşmenin Kapsamı” başlıklı 23’üncü maddesinde ise 15.12.2012 ve 15.12.2013 tarihlerinde her ay ödenen iyileştirme zammı ve sosyal haklara ek olarak %10 ilave iyileştirme zammı verileceği hüküm altına alınmıştır.
27.02.2012 tarihinde imzalanan Ek Protokol 1 ile sözleşmenin “iyileştirme zammı” başlıklı 21’inci maddesine (C) bendi ile 01.01.2013 tarihinden itibaren sadece 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memur personele her ay almış oldukları iyileştirme zammına ilave olarak ayrıca net .... TL daha iyileştirme zammı ödeneceği ifadesi eklenmiştir.
02.05.2013 tarihinde imzalanan Ek Protokol 2’nin ek 1’inci maddesi ile sözleşmenin “iyileştirme zammı” başlıklı 21’inci maddesine (D) bendi ile 1 mayıs tarihinden itibaren tam zamanlı olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre çalıştırılan sözleşmeli personelin her ay almış oldukları iyileştirme zammına ilave olarak ayrıca net …. TL daha iyileştirme zammı ödeneceği ifadesi eklenmiştir.
Sözleşmenin “Sözleşmenin Kapsamı” başlıklı 23’üncü maddesinin (B) bendi; Ek Protokol 2’nin ek 2’nci maddesi ile 15.12.2012-15.12.2013 ve devam eden yılların her 15 Aralık tarihinde aylık ödenen iyileştirme zammına ek olarak en az net %10 ilave iyileştirme zammı verileceği şeklinde değiştirilmiştir.
17.12.2014 tarihinde .... Belediyesi ile .... Sendikası (....) arasında 16.12.2014 – 14.12.2016 tarihleri arasını kapsayan yeni bir sözleşme imzalanmış, 12.12.2016 tarihinde yapılan ek protokol ile sözleşme yürürlük süresi 1 yıl uzatılmış ve geçerlilik tarihi 14.12.2017 olarak belirlenmiş, daha sonra 11.12.2017 tarihinde geçerlilik süresi 1 yıl daha uzatılmış ve geçerlilik süresi 31.12.2018 olarak belirlenmiştir.
4688 sayılı Kanun'un geçici 14'üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde yürürlükte olan 19.12.2011 tarihli sözleşmede öngörülen memurlara net .... TL, müdürlere net .... TL, başkan yardımcılarına net .... TL, sözleşmelilere net .... TL, kurban ve ramazan bayramlarında birer iyileştirme ödemesi, 15.12.2012 ve 15.12.2013 tarihlerinde %10'luk artış ile ek protokol 1'den gelen memurlara net .... TL'lik iyileştirme yardımı personele ödenebilecektir. 19.12.2011 tarihli sözleşme ve 27.02.2012 tarihli ek protokol 1'de sayılanlar dışındaki, Ek Protokol 1'den sonra yapılan sözleşmelerde yer alan ve yasal sınırların aşılmasına neden olan ödemelerin yapılması mümkün değildir.
Savunmalarda, kamu zararı hesabının yapılmasında kullanılacak tavan tutara 2011-2014 tarihli sözleşmeye ek olarak akdedilen Ek Protokol 2’nin de dahil edilmesi gerektiği ifade edilmişse de;
4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde, “… bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanmakta olan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir.” hükmü yer almaktadır. Bahse konu protokol ise 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girme tarihi olan 11.04.2012 tarihinde geçerli ve 15.12.2011-15.12.2014 tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmeye ek olarak akedilmiştir. Ek Protokol 2’nin imza tarihi 02.05.2013 olup yürürlük tarihi ise 01.05.2013’tür. Görüleceği üzere, bahse konu hükmün yürürlük tarihi olan 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşmenin kapsamında Ek Protokol 2 yer almadığından hesaplanan tavan tutara bu protokol uyarınca öngörülen mali hakların da dahil edilmesi gerektiği yönündeki savunma yerinde değildir.
Her ne kadar savunmalarda 17.12.2014 tarihinde imzalanan sözleşmenin daha önce Sayıştay denetiminden geçmiş olduğu, 2014 yılında kamu zararı olarak sorgu konusu yapılan ödemeler hakkında Sayıştay 7’nci Dairesinin …. tarihli ve …. sayılı ilamı ile “ilişilecek husus bulunmadığına” hükmedildiği ve kararın kesinleşerek bahse konu ödemeler hakkında kesin hüküm oluştuğu, bu nedenle söz konusu sözleşme uyarınca yapılan ödemelerin tekrar yargılama konusu yapılamayacağı belirtilmişse de;
Savunmalarda ifade edilen …. sayılı ilamda Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan ve sosyal denge ödemelerinde esas alınan sözleşme, 19.11.2011 tarihinde imzalanan ve 15.12.2011- 15.12.2014 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesidir. Bahse konu döneme ilişkin sorguda kamu zararı oluşturduğu iddia edilen ödeme emri belgelerinde yer alan en son tarih 15.12.2014 tarihi olup, ilişilecek husus bulunmadığı kararına konu edilen ödemeler 19.12.2011 tarihli sözleşme uyarınca yapılan ödemelerdir. Bu nedenle, anılan …. sayılı ilamda 17.12.2014 tarihli sözleşme uyarınca 2014 yılının Aralık ayında yapılan ödemelerin kamu zararı oluşturmadığına hükmedildiği şeklindeki savunmanın isabetli olmadığı görülmektedir.
Sorumlular ayrıca Sayıştay Dairlerince verilen beraat kararlarının bulunduğunu ve bu kararların kesin hüküm niteliğinde olduğunu ifade etmişlerse de, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu edilen hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır.
Savunmalarda, sorgu konusu edilen ödemelere esas Sosyal Denge Sözleşmesi’nin 2011-2014 yılları arasında yürürlükte olan bir önceki sözleşmenin devamı niteliğinde olduğu ifade edilmişse de;
2011-2014 yılları arasında geçerli olan sözleşme ile sorgu konusu ödemelere esas 17.12.2014 tarihli sözleşmenin yürürlük maddeleri, bahse konu sözleşmelerin birbirinin devamı niteliğinde olmadığını göstermektedir. 2011-2014 yılları arasında geçerli olan Sözleşme’nin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 7’nci maddesinde, “a) Bu Toplu İş Sözleşmesi üç (3) yıl süreli olup 15.12.2011 tarihinde başlar 15.12.2014 tarihinde sona erer.
b) Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar eski sözleşme hükümleri geçerlidir.” denilmekte iken 17.12.2014 tarihli Sözleşme’nin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 7’nci maddesinde, “Bu toplu iş sözleşmesi 2 (iki) yıl süreli olup 16.12.2014 tarihinde başlar ve 14.12.2016 tarihinde sona erer.” hükmü yer almaktadır. Kaldı ki bir önceki sözleşmede mali hak olarak yalnızca iyileştirme zammı, Ramazan ve Kurban bayramlarında ayrı ayrı olmak üzere ikramiye ödemesi öngörülmüşken, sonraki sözleşmede gerek mali hak kalemlerinde tutar bazında artışa gidilmesi, gerekse doğum, ölüm, evlenme, eğitim ve kültür yardımı, yılbaşı ve benzeri çeşitli diğer ödeme kalemleri şeklinde yeni mali haklar ihdas edilmesi suretiyle bir önceki sözleşmenin oluşturduğu yasal çerçevenin dışına çıkılmıştır. Bu itibarla yeni sözleşmenin eski sözleşmenin devamı olarak değerlendirilmesi gerektiği yönündeki savunmanın kabul edilmesi mümkün değildir.
Savunmalarda Türkiye’nin de taraf olduğu ILO sözleşmeleri uyarınca kamu kurumlarının toplu sözleşme yapma hakkının korumaya alındığı, Anayasanın 90’ncı maddesi gereğince de uluslararası anlaşmaların kanun hükmünde olduğu, dolayısıyla idarelerce imzalanan toplu iş sözleşmeleri hükümlerinin kanunlarla kısıtlanamayacağı ifade edilmişse de;
ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı Sözleşmeleri çalışanların toplu sözleşme haklarını güvence altına almak için düzenlenmiştir. Anayasa’nın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları belirtilmiş, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının da kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmış, bu kapsamda 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nda gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle kamu çalışanlarının kanuni düzenlemelere uygun olmak şartıyla toplu sözleşme yapma hakkı verilmiştir. Dolayısıyla sınırı aşan ödemeler nedeniyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, belediye personeline 2018 yılında mevzuatın öngördüğü tutardan daha fazla sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu .... TL kamu zararına neden olunmuştur.
Konunun sorumluluk yönüyle değerlendirilmesine gelince;
Her ne kadar Denetçi tarafından, Belediye Başkanının sözleşmeyi imzalamasa dahi Üst Yönetici olarak sorumlu tutulması gerektiği ifade edilmişse de;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 11’inci maddesinde, “…
Üst Yöneticiler idarelerin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur.
Üst yöneticiler bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmü yer almaktadır.
14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın “c) Harcama Yetkisinin Devri Halinde Sorumluluk” başlığında, yetki devri ve imza yetkisinin ayrı ayrı kavramlar olduğu, yetki devrinde, yetkisini devredenin, yetki devri kaldırılıncaya kadar devrettiği yetkisini kullanamayacağı ve yapılan işlemin kendisine yetki devredilenin işlemi olduğu, karar alma yetkisinin, devreden makamdan çıkıp devredilen makama geçtiği, bir makam veya görevlinin ödevlerinden bir kısmını bilgisi dahilinde ve karar verme yetkisi kendisinde kalmak üzere başkasına yaptırarak yükününü hafifletmesi anlamındaki imza yetkisi tanınmasının, yetki devri ile aynı anlama gelmediği açıkça ifade edilmiş olup yetkisini devretmek suretiyle harcama sürecinin dışında kalan görevlinin kasıt, kusur veya ihmalinden de söz edilmesi mümkün olmadığından kişiye mali sorumluluk yüklenemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Sorgu konusu edilen olayda, Belediye Başkanı ....’ın yetki devri yapmış olduğu ve sözleşmenin müzakeresi veya imza aşamasında bulunmadığı görülmektedir. Yukarıda izah edildiği üzere, yetki devri yapılması ile birlikte yapılan işlemin mali sorumluluğu yetkiyi devralan makama geçmiş olup dolayısıyla yetkisini devreden makamın mali olarak sorumlu tutulması da mümkün değildir. Bu çerçevede, Belediye Başkanı .... tarafından …. tarihli ve …. sayılı yazı ile Belediye Başkan Yardımcısı ….’e yetki devri yapılmış olup, Başkan Yardımcısı …. idare adına işveren yetkilisi olarak sosyal denge sözleşmesinin 2017-2018 yılı içerisinde uygulanmasına yönelik protokolü imzalamıştır. Dolayısıyla yapılan işlemin mali sorumluluğu yetkiyi devralan Belediye Başkan Yardımcısı ….’e ait olup Belediye Başkanı ....’ın oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmamaktadır.
Ödemelere dayanak protokolde imzası bulunan diğer görevliler de bahsi geçen protokolü yetkisiz olarak imzaladıklarından sorumlulukları bulunmamaktadır.
Öte yandan, Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumulukları 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un;
“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ve gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasndan ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,
hükümleri yer almaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumuluklarına yer verilmiş ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli olan gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğu ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
Anılan mevzuat uyarınca harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri giderin gerçekleşmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılan harcama nitelik itibari ile hukuka aykırı ise söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmaları gerekir. Dolayısıyla belediye ile ilgili sendika arasında imzalanan ve mevzuata aykırı olan sözleşme hükmülerine göre harcama sürecini yürüten harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu nedenle;
.... tarih ve .... sayılı İlamın ….’inci maddesiyle verilen hüküm dışı kararının kaldırılmasına oy birliğiyle,
Kamu zararı tutarı .... TL’nin,
…. TL'sinin Toplu Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkan Yardımcısı) …., Harcama Yetkilisi …. ve Gerçekleştirme Görevlisi ….’ye,
…. TL'sinin Toplu Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkan Yardımcısı) …., Harcama Yetkilisi …. ve Gerçekleştirme Görevlisi ….’a,
…. TL'sinin Toplu Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkan Yardımcısı) …., Harcama Yetkilisi …. ve Gerçekleştirme Görevlisi ….’a,
…..,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy
Üye ….’un karşı oy gerekçesi:
Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.
Bu bağlamda 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK nin Ek 15’nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde Belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira, toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü, aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.
Buradan hareketle “en yüksek Devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen, “ … Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir...” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.
Özetle, “en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, .... Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirilmektedir.
Belirtilen gerekçelerle, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerektiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.